II. COLLECTE & TRI POUR RECYCLAGE : FACE AUX RETARDS, SORTIR DU STATU QUO, EN AMPLIFIANT LA POLITIQUE DU « BAC JAUNE »
À la traîne sur la prévention, la France accuse également un retard inquiétant en matière de collecte et de tri pour recyclage des emballages, comme l'attestent les derniers chiffres transmis à la mission d'information.
Notre taux de recyclage pour l'ensemble des emballages est aujourd'hui proche des objectifs à horizon 2025 et 2030, en raison des bonnes performances enregistrées sur le verre et l'acier. Toutefois, le retard est particulièrement marquant pour les emballages en aluminium et surtout en matière plastique (cf schémas ci-dessous).
Source : Citéo
Forte de ces constats, la Commission européenne a tiré la sonnette d'alarme, dans un rapport « d'alerte » envoyé à la France au début du mois de juin dernier. Sur les emballages plastiques, en particulier, La France devra considérablement intensifier ses efforts pour atteindre ses objectifs, selon l'exécutif européen.
Le retard accumulé sur la cible de 90 % de collecte pour recyclage des bouteilles en plastique pour boisson - issu du droit de l'Union européenne et inscrit en droit national depuis la loi « AGEC » (article L. 541-10-11) - est particulièrement marqué : 60,3 % en 202213(*).
Ces mauvaises performances invitent notre pays à sortir du statu quo : tous les leviers pertinents d'un point de vue environnemental et économique doivent donc être mobilisés, pour améliorer le geste de tri ou améliorer la collecte, dans et en dehors du foyer.
Le déploiement de l'ensemble des leviers identifiés dans le présent rapport d'information - inspirés de la « trajectoire ambitieuse, sans consigne » de l'Ademe - pourrait permettre d'atteindre l'objectif spécifique de 90 % de collecte pour recyclage des bouteilles plastiques pour boisson.
Source : Ademe
À l'inverse, les trajectoires « de base » et « intermédiaire » de l'Ademe (voir encadré ci-après pour la présentation des trajectoires de l'étude de l'Ademe) ne suffiront pas au respect de l'atteinte de cette cible spécifique.
Afin de collecter 90 % des bouteilles plastiques pour boisson d'ici 2029, les recommandations du présent rapport devront donc être rapidement, intégralement et simultanément mises en oeuvre.
Source : Ademe
Source : Ademe
En tout état de cause, à l'inverse du scénario reposant sur la consigne pour recyclage - qui ne porterait que sur le gisement spécifique des bouteilles en plastique et, éventuellement, des canettes en aluminium - ces solutions présentent un avantage majeur : elles contribuent à améliorer le recyclage de l'ensemble des déchets d'emballages ainsi que des papiers et cartons, tout en incitant, pour certaines d'entre elles, au tri à la source des biodéchets, aujourd'hui très peu valorisés alors qu'ils représentent un tiers des ordures ménagères résiduelles.
Les trajectoires d'amélioration de la collecte des bouteilles plastiques pour boisson, hors dispositif de consigne pour recyclage (étude de l'Ademe de 2023)
L'Ademe identifie 9 leviers d'amélioration de la collecte des bouteilles plastiques consommées à domicile (hors dispositif de consigne pour recyclage) :
- mise en place d'une tarification incitative ;
- tri à la source des biodéchets ;
- extension des consignes de tri à tous les emballages ;
- densification des points d'apport pour la collecte de proximité ;
- amélioration du service de collecte en porte-à-porte ;
- passage à une collecte multimatériaux ;
- diagnostic ciblé sur les ordures ménagères résiduelles et actions correctives ;
- campagne de communication nationale/locale sur le geste de tri ;
- amélioration de la performance de tri dans les centres de tri.
Elle identifie par ailleurs trois leviers d'amélioration de la collecte des bouteilles consommées hors domicile (hors dispositif de consigne pour recyclage) :
- développement du tri sur l'espace public ;
- collecte sélective en entreprises ;
- systèmes de collecte avec gratification.
À partir de ces leviers, trois trajectoires d'amélioration de la collecte des bouteilles plastiques pour boisson sont identifiées (hors dispositif de consigne pour recyclage) :
- une « trajectoire de base », qui modélise l'effet des leviers sur la base de la mise en oeuvre et de la prolongation des actions déjà décidées ou prévues, sans déploiement d'actions complémentaires ;
- une « trajectoire intermédiaire », qui vient renforcer le déploiement de certains leviers de la trajectoire « de base », nécessitant la mise en oeuvre de moyens complémentaires ;
- une « trajectoire ambitieuse », qui modélise l'effet des leviers au maximum, appelant un déploiement renforcé de certains leviers et nécessitant des modifications importantes (réglementaires, décisions collectives, moyens financiers etc).
Les recommandations du présent rapport d'information s'inspirent de la « trajectoire ambitieuse » en s'articulant avec la quasi-intégralité des leviers identifiés par l'Ademe, à l'exception de l'amélioration de la performance de tri dans les centres de tri et du tri la source des biodéchets - qui ne relèvent pas directement de la politique de collecte des emballages ménagers. Le tri à la source des biodéchets bénéficiera toutefois de plusieurs recommandations du rapport, notamment du développement de la tarification incitative.
A. AMÉLIORER LE GESTE DE TRI, EN COMMUNIQUANT ET EN MOBILISANT DES LEVIERS INCITATIFS ET DISSUASIFS
1. COMMUNIQUER : informer le citoyen-consommateur sur le geste de tri et le rassurer sur le bien-fondé de la politique d'économie circulaire
La communication constitue un levier essentiel et prioritaire pour améliorer nos performances de collecte, de tri et de recyclage. Les actions de communication peuvent, en effet, agir de manière décisive sur le comportement des citoyens et consommateurs : d'une part, par la promotion d'un geste de tri unique et, d'autre part, en rassurant et en donnant un sens à ce geste de tri.
Il s'agit, en somme, d'informer le public en apportant une réponse claire à deux questions distinctes : comment et pourquoi trier ?
L'existence d'exceptions aux règles de tri a longtemps complexifié le geste de tri à domicile : parmi les emballages plastiques, seuls les bouteilles et flacons devaient être orientés vers le « bac jaune », alors que les barquettes, les pots ou encore les films plastiques devaient être déposés dans les ordures ménagères résiduelles.
L'extension des consignes de tri sur l'ensemble du territoire national - prévue en 2023 par la loi de transition énergétique pour la croissance verte (LTECV)14(*) de 2015 - a mis fin à cette complexité, en permettant aux habitants d'orienter tous les emballages dans le « bac jaune ».
Au 1er janvier 2023, plus de 98 % de la population de métropole était couverte par l'extension des consignes de tri. Ce chiffre devrait atteindre les 100 % en 2024. Pour les territoires ultramarins, l'échéance réglementaire de mise en oeuvre de l'extension des consignes de tri est prévue au plus tard le 1er janvier 2026.
Alors que le geste de tri est enfin harmonisé pour la quasi-intégralité du territoire national, l'heure est désormais venue de communiquer massivement sur le geste de tri afin de tirer pleinement les bénéfices de la réforme engagée il y a près de dix ans. Les doutes subsistent chez de nombreux Français - 80 % d'entre eux affirment en avoir au moment de trier leurs emballages. Une règle simple peut donc être martelée : tous les emballages sont à déposer dans le bac de tri quelle que soit leur matière.
En plus de rappeler aux citoyens-consommateurs comment trier, la communication d'ampleur que la rapporteure appelle de ses voeux doit également rassurer les Français en donnant un sens au geste de tri. Car des doutes existent également quant à la finalité de ce geste. Certains Français peuvent en effet se poser la question de l'intérêt du tri, alors que certains emballages en plastique ne sont pas encore recyclables. Les actions de communication se doivent donc de rappeler que c'est en triant plus et mieux que les filières de recyclage de certaines résines - PET des barquettes, PET opaque, PP et PS - pourront enfin se développer : l'amélioration du tri est la condition sine qua non de la mise en place de solutions industrielles de recyclage.
Proposition n° 10 : Lancer dans les plus brefs délais une campagne nationale de grande ampleur, notamment pour permettre la montée en puissance des extensions des consignes de tri.
À cette campagne nationale de grande ampleur doivent être associées des actions de sensibilisation au plus près du terrain. Tel est le rôle des « ambassadeurs de tri », missionnés par les collectivités territoriales pour intervenir auprès des habitants - dans les écoles, en porte-à-porte, en particulier dans les quartiers où les taux de collecte triée sont les plus bas - afin de rappeler les consignes d'usage en matière de gestion des déchets.
Les moyens attribués aux collectivités par les éco-organismes des filières REP « emballages ménagers » et « emballages de la restauration » pour mener ces actions de sensibilisation doivent donc être largement accrus.
Proposition n° 11 : Renforcer les moyens attribués aux collectivités par les éco-organismes pour la sensibilisation, afin par exemple de recruter un plus grand nombre d'ambassadeurs de tri.
2. INCITER : soutenir le développement de la tarification incitative sur tout le territoire
Après avoir été informés et sensibilisés, les citoyens-consommateurs doivent être plus largement incités à respecter les consignes de tri.
C'est tout le sens de la tarification incitative, qui constitue un des leviers les plus efficaces pour atteindre les objectifs de réduction des volumes de déchets en envoyant un « signal prix ». Le principe est simple : le prix payé est en partie lié au coût réel du service et à la quantité d'ordures ménagères résiduelles produite par le ménage.
Dans la très grande majorité des cas, elle prend la forme d'une taxe d'enlèvement des ordures ménagères incitative (TEOMi) : la TEOM est alors assortie d'une part variable appliquée en fonction de la quantité ou de la nature des déchets produits (cf schéma ci-après). Elle prend plus rarement la forme d'une redevance d'enlèvement des ordures ménagères incitative (REOM), calculée en fonction de l'importance du service rendu et du volume des déchets enlevés.
Source : Citéo
Comme le notait un récent rapport de la Cour des comptes15(*), l'efficacité de la tarification incitative n'est plus à prouver. En moyenne, sa mise en place permet de réduire de 41 % la quantité d'ordures ménagères résiduelles (OMR). 97 % des intercommunalités qui produisent moins de 150 kg d'OMR et 100 % de celles qui produisent moins de 100 kg d'OMR par habitant ont recours à une tarification incitative. Ces chiffres sont confortés par les analyses de l'éco-organisme Citéo (voir schéma ci-après).
Source : Citéo
En dépit de son intérêt manifeste, la tarification incitative est trop peu développée sur le territoire national : alors que l'article 70 de LTECV de 2015 fixait un objectif de 15 millions d'habitants couverts en 2020, puis 25 millions en 2025, en 2021, seulement 6,6 millions de Français (soit environ 10 % de la population) étaient concernés par un dispositif de tarification incitative.
Source : Cour des comptes
Selon la DGPR, en 2021, la tarification incitative était « en cours de mise en place » pour 3,6 millions de Français. Cette situation devrait évoluer favorablement : environ 10 millions de nos concitoyens sont actuellement concernés, ou en passe de l'être, par un dispositif de tarification incitatif.
Selon le rapport de l'Ademe de juin 2023, la trajectoire sans consigne pour recyclage, permettant d'atteindre l'objectif de 90 % de collecte pour recyclage des bouteilles plastiques pour boisson, implique de déployer la tarification incitative pour 41,5 millions de Français en 2029. Ce levier est considéré par l'Ademe comme le plus déterminant pour combler l'écart avec l'objectif de 90 %16(*).
La marche, particulièrement haute, nécessite donc une mobilisation significative des élus locaux d'ici la fin de la décennie.
La mise en place d'une tarification incitative relève en effet du choix souverain de la collectivité territoriale compétente en matière de déchets (commune ou EPCI) : cette règle ne saurait être remise en cause, sauf à enfreindre le principe de libre administration des collectivités territoriales.
L'urgence à agir rend toutefois primordiale la levée des freins financiers, techniques, réglementaires ou législatifs qui entravent le développement de la tarification incitative.
Comme le rappelle le rapport de la Cour des comptes précité, un des principaux obstacles existants est le coût de mise en place du dispositif, estimé entre 20 et 40 euros par habitant, ramené à 15 euros après prise en compte des aides (soit de 45 à 75 % d'aides) : ce surcoût est dû principalement aux investissements à réaliser au démarrage, mais aussi à l'accompagnement de la démarche qui doit se poursuivre sur une longue période.
La rapporteure fait donc sienne la recommandation de la Cour des comptes tendant à accentuer substantiellement les aides au démarrage. Ces aides ponctuelles pourraient prendre la forme de subventions directes - par exemple par le biais du fonds « Économie circulaire » de l'Ademe - ou d'une atténuation supplémentaire17(*) des frais de gestion levés par l'État qui grèvent la TEOMi.
Proposition n° 12 : Développer des aides pour le développement de la tarification incitative sous la forme de subventions directes de l'Ademe (fonds Économie circulaire) ou d'une atténuation supplémentaire des frais de gestion grevant la taxe d'enlèvement des ordures ménagères incitative (TEOMi).
Par ailleurs, le I bis de l'article L. 1522 bis du code général des impôts prévoit que les communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale peuvent instituer la part incitative de la taxe dans une ou plusieurs parties de leur territoire et pour une période maximale de sept ans18(*) ; à l'issue de cette période, la part incitative est étendue à l'ensemble du territoire, sauf si la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale la supprime par une délibération prise dans les mêmes conditions.
Afin de mieux tenir compte des contextes locaux, il devrait être permis de faire cohabiter de manière pérenne TEOM et TEOMi : cette dernière pourrait alors être déployée sur certaines parties du territoire. Il convient, a minima, d'augmenter au-delà de sept ans la période pendant laquelle cette cohabitation est possible.
Proposition n° 13 : Autoriser la cohabitation pérenne entre TEOM et TEOMi sur un même territoire ; a minima, augmenter au-delà de 7 ans la période pendant laquelle cette cohabitation est possible.
Le I de l'article 1522 bis CGI permet d'instaurer des tarifications applicables pour un « ensemble de locaux ». Cette solution peut faciliter le déploiement de la tarification incitative dans les habitats collectifs.
Certaines collectivités territoriales - en particulier dans les zones urbaines denses - souhaiteraient un assouplissement législatif supplémentaire, qui autoriserait l'instauration d'une TEOMi par quartier ou par commune dans certaines agglomérations. Dans ce scénario, la répartition des quantités de déchets, sur lesquelles seraient appliqués les tarifs, serait fonction de la valeur locative de chaque local soumis à la TEOMi, au prorata de la valeur locative du secteur. Cette « tarification incitative collective » pourrait être expérimentée dans des collectivités volontaires sur la totalité de leur territoire ou, au choix des collectivités, n'être activée que dans les zones denses, avec une tarification incitative individuelle dans les zones de faible densité.
La « TEOMi collective » faciliterait le développement de dynamiques collectives de réduction des déchets dans les zones concernées, en plus de permettre aux collectivités de consacrer plus de moyens aux actions de prévention, plutôt que de les affecter aux tâches administratives et opérationnelles nécessaires à la mise en oeuvre d'une tarification individuelle. Ainsi, une étude réalisée par Rennes Métropole montre qu'alors que la tarification incitative individuelle nécessite un investissement de 7 millions d'euros et l'emploi d'entre 15 à 21 équivalents temps plein (ETP) supplémentaires, celui de la « tarification incitative collective » limiterait les ressources nécessaires à 6 ETP, permettant la mobilisation de plus de ressources au profit des actions de prévention.
Proposition n° 14 : Permettre la mise en oeuvre d'une « tarification incitative collective », pour faciliter son déploiement dans les zones urbaines.
Pour limiter les effets parfois anti-redistributifs du passage à la tarification incitative pour les ménages les plus défavorisés, une tarification sociale s'inspirant de ce qui existe aujourd'hui pour l'eau devrait également pouvoir être déployée par les collectivités, d'abord sous la forme d'une expérimentation dans certains territoires avant une généralisation éventuelle, au choix des collectivités territoriales.
La tarification sociale de l'eau : un modèle pour la tarification « déchets » ?
Afin d'améliorer l'accès à l'eau pour tous, la loi du 15 avril 2013 visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre, dite loi « Brottes », a autorisé à titre expérimental la mise en place d'une tarification sociale de l'eau. La loi « Engagement et proximité » du 27 décembre 2019 a généralisé le dispositif, désormais ouvert à l'ensemble des collectivités territoriales chargées du service public d'eau et d'assainissement (SPEA). En 2020, 41 collectivités territoriales représentant 11 millions de personnes ont poursuivi la politique sociale de l'eau qu'elles avaient mise en place dans le cadre de l'expérimentation.
Ces politiques sont marquées par une très grande diversité, reflet des disparités territoriales et de la variété des choix politiques des collectivités (aides forfaitaires au paiement de la facture d'eau ; modulation du prix de la part fixe et/ou de la part variable de l'eau pour certaines catégories d'usagers ; modulation du prix par tranches de volume d'eau consommé...). La rapporteure estime que cette politique sociale de l'eau pourrait servir de modèle pour la tarification « déchets ».
Proposition n° 15 : Expérimenter une tarification sociale « déchets », s'inspirant de la tarification sociale sur l'eau, afin notamment de limiter les effets anti-redistributifs potentiels du passage à une tarification incitative.
Déployer la tarification incitative pour plus de la moitié de la population française d'ici la fin de la décennie - cible indispensable à l'atteinte des objectifs, selon l'Ademe - suppose enfin, et surtout, d'inciter les collectivités territoriales à emprunter cette voie : celles qui mettront en place une telle tarification devraient ainsi pouvoir bénéficier d'un « bonus » financier de la part des éco-organismes (voir infra).
3. SANCTIONNER : faire du tri une obligation dont la méconnaissance est susceptible d'être sanctionnée
Dans les cas où l'information et l'incitation n'auront pas suffi à améliorer le geste de tri, un levier répressif doit pouvoir être activé par les collectivités territoriales chargées de la collecte des déchets.
Pour ce faire, la rapporteure propose que les collectivités puissent envisager une modification de leurs règlements de collecte des collectivités afin d'interdire les emballages dans les ordures ménagères résiduelles. La présence d'emballages recyclables dans les ordures ménagères résiduelles pourrait alors être contrôlée par le personnel chargé de la collecte. Dans les quartiers ou habitations dans lesquels des erreurs de tri auront été constatées, un « ambassadeur de tri » pourrait être missionné pour sensibiliser les habitants sur le geste de tri.
Donner un caractère obligatoire au tri contribuera ainsi à l'apprentissage et au respect du geste du geste de tri.
Proposition n° 16 : Modifier les règlements de collecte des collectivités territoriales afin d'interdire les emballages dans les ordures ménagères résiduelles.
En cas de « récidive », et après des opérations de sensibilisation ainsi menées, des sanctions administratives simplifiées devraient pouvoir être imposées en cas de non-respect du règlement de collecte.
La rapporteure préconise de s'inspirer du modèle bruxellois, régulièrement cité dans les auditions. À Bruxelles, le non-respect de l'obligation de tri est passible d'amendes administratives de 75 euros. Lorsque, outre l'absence de tri, les agents constatent la présence de récipients en verre dans le sac, le montant de l'amende peut atteindre 125 euros.
Proposition n° 17 : Définir des sanctions administratives simplifiées en cas de non-respect de ces règles de tri, à l'instar du modèle développé en Belgique.
* 13 Ademe, 2023, Évaluation du taux de collecte des bouteilles en plastique de boisson pour 2021 et 2022, p. 21.
* 14 Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.
* 15 Cour des Comptes, septembre 2022, Prévention, collecte et traitement des déchets ménagers : une ambition à concrétiser.
* 16 La mise en place d'une tarification incitative pour 41,5 millions de Français contribue à accroître la collecte pour recyclage des bouteilles plastiques de 6,1 points, ce qui correspond à 21 % de l'amélioration permise par la « trajectoire ambitieuse, sans consigne » de l'étude de l'Ademe (Ademe, Prospective sur les leviers d'amélioration des performances de la collecte sélective, p. 51).
* 17 Depuis la loi de finances pour 2019, les frais de gestion, fixés à 8 % sur la TEOM, sont limités pour la TEOMi à 3 % pendant cinq ans (article 1641 du code général des impôts).
* 18 Avant la loi de finances pour 2021, cette durée maximale était de cinq ans.