Bilan de la session parlementaire 2011-2012 et perspectives nouvelles

Rapports d'information

Rapport d'information n° 654 (2012-2013), déposé le

COMMISSION DES FINANCES

BILAN STATISTIQUE

Chaque année, le Sénat publie un rapport sur le contrôle de la mise en application des lois. Depuis 2012, ce rapport est réalisé au nom de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois , instituée en novembre 2011 avec pour mission d'informer le Sénat sur la mise en oeuvre des lois.

Malgré la création de cet organisme ad hoc , les commissions permanentes demeurent en charge d'établir un bilan de la parution des textes réglementaires d'application des lois adoptées par le Parlement dont elles ont été saisies au fond . Ce bilan fait traditionnellement l'objet d'une communication dans chaque commission. Tel est l'objet du présent document.

Le précédent rapport annuel sur l'application des lois au 31 décembre 2011 prenait en compte les lois adoptées définitivement entre le 1 er octobre 2010 et le 30 juin 2011 (autrement dit, la période de la session ordinaire 2010-2011 stricto sensu ).

Le présent rapport a pour objet d'examiner l'application des lois promulguées entre le 14 juillet 2011, date de la fin de la session extraordinaire de juillet 2011 , et le 30 septembre 2012, date de la fin de la session extraordinaire de septembre 2012 . Le contrôle des commissions permanentes porte en réalité sur la mise en application de ces textes entre le 14 juillet 2011 et le 31 mars 2013 90 ( * ) .

En raison du calendrier retenu, neuf lois envoyées à la commission des finances, dont deux adoptées postérieurement aux élections législatives de juin 2012, font l'objet du suivi de la mise en application des lois du présent rapport :

- loi n° 2011-859 du 20 juillet 2011 de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2010 ;

- loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011 ;

- loi n° 2011-1117 du 19 septembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ;

- loi n° 2011-1416 du 2 novembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ;

- loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 ;

- loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ;

- loi n° 2012-354 du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012 ;

- loi n° 2012-926 du 31 juillet 2012 de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2011 ;

- loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012 ;

À ces lois récentes s'ajoutent les lois antérieures au 14 juillet 2011 , faisant toujours l'objet d'un suivi, qui sont au nombre de douze , la plus ancienne étant la loi de finances rectificative pour 1999 91 ( * ) . Au total , la commission des finances est donc chargée de contrôler la mise en application de vingt et une lois (contre vingt l'année dernière).

Nombre de lois promulguées par année parlementaire dans les secteurs relevant au fond de la commission des finances (deux dernières législatures)

2002-2003

2003-2004

2004-2005

2005-2006

2006-2007

6

3

5

4

4

2007-2008

2008-2009

2009-2010

2010-2011

2011-2012

3

6

5

5

9

TROISIÈME PARTIE
LES BILANS DES COMMISSIONS PERMANENTES -197-

______________________________________________________________________________________

Tableau statistique sur la mise en application des lois dont la commission des finances a été saisie au fond

N° de la loi

Mesures attendues initialement

Mesures attendues lors du dernier contrôle

Nouvelles mesures (Lois de l'année parlementaire)

Mesures prises dans l'année

Devenues sans objet

Restent en attente

Taux de mise en application global

99-1173

19

4

0

0

4

79 %

2006-1666

28

3

0

0

3

89 %

2006-1771

36

6

2

4

0

100 %

2007-1824

33

1

0

1

0

100 %

1. Lois antérieures

2008-1425

24

4

0

0

4

83 %

2009-594

24

4

1

0

3

87,5 %

2009-1673

20

2

1

0

1

95 %

2009-1674

21

1

1

0

0

100 %

2010-476

30

3

1

0

2

93 %

2010-1249

31

11

9

2

0

100 %

2010-1657

74

16

9

2

5

93 %

2010-1658

53

24

11

0

13

75 %

Total 1

393

79

35

9

35

91 %

2011-859

-

-

-

-

-

-

2011-900

18

18

15

3

0

100 %

2011-1117

-

-

-

-

-

-

2011-1416

-

-

-

-

-

-

2. Lois

de la session

2011-1977

50

50

32

7

11

78 %

2011-1978

32

32

14

2

16

50 %

2012-354

10

10

8

1

1

90 %

2012-926

-

-

-

-

-

-

2012-958

8

8

7

1

0

100%

Total 2

118

118

76

14

28

76 %

Total général

511

79

118

111

23

63

87,7 %

NB : Ces statistiques ne comprennent pas les demandes de rapport du Gouvernement au Parlement figurant dans les lois.

Pour l'ensemble des lois contrôlées par la commission des finances, on constate que 134 textes d'application ont été pris ou sont devenus sans objet au cours de la période considérée, soit une légère diminution en volume par rapport à l'année précédente (150 mesures prises lors de l'année 2010-2011).

Ce chiffre équivaut à 68 % des 197 mesures en attente au début du contrôle (soixante-dix-neuf mesures anciennes, concernant les lois antérieures, et 118 nouvelles, relatives aux lois de la période considérée) 92 ( * ) . Le taux d'application global de l'ensemble des 511 mesures attendues (stock et lois en cours) s'établit à 87,7 %.

Le taux de mise en application des lois promulguées lors de la période progresse par rapport aux années précédentes ( 76 % contre 68 % en 2010-2011, 65 % en 2009-2010 et 63 % en 2008-2009) ce qui permet de réduire le stock global des textes réglementaires en instance de parution par rapport aux années précédentes (soixante-trois mesures contre soixante-dix-neuf mesures en 2011).

La résorption du stock de mesures anciennes reste, quant à elle, dans une moyenne constante (quarante-quatre mesures prises ou devenues sans objet dans l'année sur soixante-dix-neuf, soit près de 56 % du total, contre 59 % en 2010-2011). Il est vrai que la loi de finances initiale et la dernière loi de finances rectificative de l'année sont toujours des textes nécessitant un très grand nombre de mesures d'application, ce qui rend difficile la résorption de l'intégralité du stock des mesures en instance (cinquante mesures d'application attendues pour la seule loi de finances pour 2012, trente-deux pour le collectif budgétaire de fin d'année 2011).

I. LA MISE EN APPLICATION DES NEUF LOIS DE L'ANNÉE PARLEMENTAIRE 2011-2012

A. UN TAUX DE MISE EN APPLICATION GLOBAL EN AUGMENTATION SENSIBLE

Au titre des satisfactions, on peut relever l'augmentation du taux global de mise en application des lois de l'année.

Mise en application des dispositions des lois promulguées
au cours de la période juillet 2011 - septembre 2012 (à l'exclusion des rapports)

Nombre de dispositions pour lesquelles un texte réglementaire est prévu par la loi

118

entrées en application

76

devenues sans objet

14

restant à mettre en application

28

Taux de mise en application global

76 %

Sur les neuf lois examinées au fond par la commission au cours de la période, seules cinq ont nécessité des mesures d'application . Au total, les mesures réglementaires prévues sont au nombre de 118 , soit un chiffre élevé mais en retrait par rapport aux 161 textes attendus l'an dernier (dont 102 avaient été pris).

Le tableau ci-après détaille, pour chacune des lois adoptées définitivement entre le 14 juillet 2011 et le 30 septembre 2012 appelant des mesures réglementaires, les mesures prises et leur taux de mise en application au 31 mars 2013 :

Lois promulguées entre juillet 2011 et septembre 2012

Nombre de mesures prévues (hors rapports)

Nombre de mesures prises ou devenues sans objet (hors rapports)

Taux de mise en application

Loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011

18

18

100 %

Loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012

50

39

78 %

Loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011

32

16

50 %

Loi n° 2012-354 du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012

10

9

90 %

Loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012

8

8

100 %

TOTAL

118

90

76 %

La période de référence, marquée cette année par un allongement 93 ( * ) et par un changement de majorité présidentielle et législative, se caractérise par le plus fort taux de mise en oeuvre enregistré depuis dix ans ( 76 %) .

Pour mémoire, les taux de mise en application des lois de chaque année parlementaire, à l'issue de celle-ci, pour les deux législatures précédentes, étaient les suivants :

Année parlementaire

2002-2003

2003-2004

2004-2005

2005-2006

2006-2007

2007-2008

2008-2009

2009-2010

2010-2011

2011-2012

Taux de mise en application
au 30 septembre
de chaque année

8 %

57 %

49 %

46 %

47 %

53 %

40 %

65 %

68 % (*)

76 %

Nombre de mesures restant en attente

110

28

45

34

46

29

38

28

52

28

(*) Le taux était calculé l'an dernier au 31 décembre de l'année, et au 30 septembre les années précédentes.

B. TROIS LOIS EN ATTENTE DE MISE EN APPLICATION COMPLÈTE

Trois lois sont partiellement mises en application :

- Loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 : sur les cinquante mesures attendues ( soit 42 % du total des mesures attendues pour la période du suivi d'application des lois), trente-deux ont été prises, sept sont devenues sans objet et onze restent en attente :


• à l'article 57 ( Redevance relative aux contrôles renforcés à l'importation des denrées alimentaires d'origine non animale ), un arrêté qui détermine le montant de la redevance pour chaque type de produits. La rédaction de cet arrêté serait en cours de finalisation par la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) et la direction générale de la consommation, de la concurrence et de la répression des fraudes (DGCCRF) ;


• à l'article 58 ( Perception de redevances sanitaires liées à la certification des animaux et des végétaux ), un décret qui fixe les conditions d'acquittement de la redevance de l'article L. 251-17-1, un arrêté qui fixe les tarifs de la redevance de l'article L. 236-2 en fonction de la nature des marchandises et, le cas échéant, en fonction des espèces animales et un arrêté qui établit une grille de tarification qui détermine le montant de la redevance applicable dans chaque cas. Ces mesures poseraient pour l'instant des problèmes de rédaction juridique et se heurteraient à certaines réticences de la part des professionnels de la filière ;


• à l'article 81 ( Révision des aides à l'amélioration de la performance énergétique ), un décret qui précise les travaux pour lesquels est exigé, pour l'application du crédit d'impôt développement durable (CIDD), le respect de critères de qualification de l'entreprise ou de qualité de l'installation. Ce décret est en cours de rédaction, avec un objectif d'entrée en vigueur fixé par le Gouvernement à mi-2014 ;


• à l'article 108 ( Rapport du Gouvernement sur la structure et l'évolution des dépenses ainsi que l'évolution de la dette des collectivités territoriales ), un décret en Conseil d'État qui fixe les conditions de dépôt et de publication d'un rapport réalisé par les collectivités territoriales et destiné au représentant de l'État, en vue de l'établissement du rapport prévu en annexe du projet de loi de finances. Mais l'article 18 du projet de loi n° 497 de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale, présenté en Conseil des ministres le 10 avril 2013 (soit postérieurement à la date limite du champ du présent contrôle) propose l'abrogation de cet article ;


• à l'article 114 ( Exonération de cotisations sociales des employeurs relevant du régime de la protection sociale agricole ), deux décrets sont prévus : l'un fixe le coefficient multiplicateur qui, appliqué à la rémunération annuelle du salarié, détermine le montant de l'exonération précitée ; l'autre détermine les conditions d'application de l'article L. 741-15-1 du code rural et de la pêche maritime. Néanmoins, cet article a vocation à être abrogé, la Commission européenne jugeant ce dispositif non conforme au droit communautaire et, en particulier, au régime des aides d'État ;


• à l'article 134 ( Licences de vente du tabac dans les départements d'outre-mer ), un décret qui définit les règles générales d'implantation en fonction desquelles sont accordées les licences par département. L'article 17 de la loi 2012-1270 du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique outre-mer et portant diverses dispositions relatives aux outre-mer a reporté l'entrée en vigueur des dispositions relatives aux débits de tabac à 2014. Dès lors, le décret devrait être prêt pour la fin de l'année 2013 ;


• à l'article 162 ( Modalités de répartition de la pension de réversion entre ayants droit ), un décret en Conseil d'État qui définit les conditions d'application de l'article ;


• à l'article 163 ( Déplafonnement de la majoration pour enfants pour les pensionnés bénéficiaires d'une rente viagère d'invalidité ), un décret en Conseil d'État qui définit les conditions d'application de l'article.

- Loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 : trente-deux mesures étaient initialement attendues. Seize doivent encore être prises :


• à l'article 7 ( Création du compte d'affectation spéciale « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale » (FACÉ) ), deux arrêtés qui fixent la répartition annuelle des aides pour le financement de travaux effectués par l'autorité organisatrice d'un réseau public de distribution d'électricité et le taux de la contribution versée pour le financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale. Leur publication est annoncée pour la fin du deuxième trimestre 2013 ;


• à l'article 13 ( Création d'un second taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ), un décret qui prévoit de fixer la liste des prestations de services exclusivement liées aux gestes essentiels de la vie quotidienne des personnes handicapées et des personnes âgées dépendantes qui sont dans l'incapacité de les accomplir, fournies par des associations, des entreprises ou des organismes déclarés et trois arrêtés qui fixent la liste des appareillages pour handicapés, la liste des équipements spéciaux, dénommés aides techniques et autres appareillages qui sont conçus exclusivement pour les personnes handicapées en vue de la compensation d'incapacités graves et les caractéristiques des ascenseurs et matériels assimilés, spécialement conçus pour les personnes handicapées ;


• à l'article 52 ( Création d'une redevance sur les gisements d'hydrocarbures en mer ), deux décrets , dont l'un fixe le taux qui permet le calcul de la redevance et l'autre précise les modalités d'application de l'article, notamment les garanties assurées au titulaire du titre d'exploitation en ce qui concerne la détermination de la base de calcul de la redevance. L'entrée en vigueur de cette redevance est fixée en 2014 et aucune exploitation de gisement d'hydrocarbures en mer n'est prévue avant 2020 ;


• à l'article 53 ( Modernisation du recouvrement ), trois décrets en Conseil d'État , dont deux déterminent les modalités d'établissement du procès-verbal de constatation des infractions. Le dernier précise la liste des actes ainsi que les modalités de signature numérique ou électronique des procès-verbaux et les personnes qui peuvent y recourir ;


• à l'article 57 ( Mise à disposition des contribuables d'informations relatives aux transactions immobilières par voie électronique ), un décret en Conseil d'État qui définit les modalités d'application de l'article, notamment les conditions de communication d'informations par voie électronique. Selon le Gouvernement, ce décret est en cours de rédaction et devrait être transmis au Conseil d'État lors du premier semestre 2013 ;


• à l'article 59 ( Mise en conformité communautaire de procédures d'assistance administrative ), trois décrets en Conseil d'État qui fixent les modalités selon lesquelles les fonctionnaires des administrations des autres États membres de l'UE peuvent être présents dans les bureaux où les agents exécutent leurs tâches, assister aux procédures administratives conduites sur le territoire français, interroger les contribuables et leur demander des renseignements ;


• à l'article 61 ( Jaugeage des navires ), un décret en Conseil d'État qui fixe les conditions de délivrance des certificats de jauge par l'autorité administrative ou par des sociétés de classification habilitées. Le projet de décret a été examiné par la section des travaux publics du Conseil d'État le 12 mars 2013. La transmission du projet de texte au contreseing du ministre de l'écologie et du ministre chargé des transports devrait intervenir prochainement.

- Loi n° 2012-354 du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012 : sur les dix mesures attendues initialement, une seule reste en attente :


• à l'article 6 ( Modalités du rachat d'actions pour les sociétés non cotées ), un décret en Conseil d'État qui définit les conditions dans lesquelles l'assemblée générale ordinaire d'une société statue, sur l'acquisition d'actions, au vu d'un rapport établi par un expert indépendant. Ce décret est en cours d'élaboration au ministère de la justice ;

C. DEUX LOIS TOTALEMENT MISES EN APPLICATION

La loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011 . Dix-huit mesures étaient en attente d'application. Elles ont toutes été prises (ou devenues sans objet) parmi lesquelles :


• à l'article 48 ( Imposition des plus-values latentes lors du transfert par les contribuables de leur domicile fiscal hors de France- Exit tax), le décret en Conseil d'État n° 2012-457 du 6 avril 2012 en fixant les conditions d'application ;


• à l'article 50 ( Facturation des dépenses de l'Aide médicale d'Etat), l'arrêté du 14 décembre 2011 fixant le mode de calcul des ressources des établissements de santé pour la prise en charge des patients bénéficiant de l'AME ;


• à l'article 54 ( Réforme du financement de l'aide juridictionnelle ), le décret en Conseil d'Etat n° 2011-1202 du 28 septembre 2011 relatif au droit affecté au fonds d'indemnisation de la profession d'avoué près les cours d'appel et à la contribution pour l'aide juridique fixant les modalités d'application de l'article et notamment les conséquences du défaut de paiement des bénéficiaires de l'aide juridictionnelle ;


• à l'article 57 ( Indemnisation des victimes du benfluorex -Mediator ), le décret en Conseil d'Etat  n° 2011-932 du  1 er août 2011  relatif à l'indemnisation des victimes du benfluorex déterminant notamment les conditions de saisine de l'office national d'indemnisation des accidents médicaux.

La l oi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012 est désormais intégralement mise en application. Les huit mesures attendues initialement ont été prises, parmi lesquelles :


• à l'article 1 er ( Abrogation de la TVA dite sociale ), le décret  n° 2012-1074 du 21 septembre 2012  relatif à la réduction générale de cotisations patronales de sécurité sociale et à la déduction forfaitaire de cotisations patronales sur les heures supplémentaires ;


• à l'article 3 ( Suppression des allègements sociaux attachés aux heures supplémentaires et complémentaires de travail ), le décret  n° 2012-1074 du 21 septembre 2012  fixant les conditions d'application ;


• à l'article 38 ( Majoration du montant minimal des contributions perçues par trois Fonds d'Assurance Formation ), l'arrêté du 6 septembre 2012 fixant le montant du solde à verser aux fonds de l'assurance formation de non-salariés au titre de la contribution visée aux premier et deuxième alinéas de l'article L. 6331-48 du code du travail, afférent à l'année 2011.

Deux lois ont donc été complètement mises en oeuvre au cours de la période du suivi retenue pour l'établissement du présent document. Ce constat est assez décevant dès lors que certaines lois ne nécessitaient qu'une dizaine de mesures d'application.

Bien que pouvant figurer dans la catégorie des lois totalement mises en application, les lois d'application directe doivent être distinguées afin de ne pas fausser les statistiques.

Sur les neuf lois examinées au fond par la commission, quatre lois sont d'application directe et ne nécessitent donc aucune mesure règlementaire pour leur mise en oeuvre. Il s'agit de la loi n° 2011-859 du 20 juillet 2011 de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2010 , de la loi n° 2011-1117 du 19 septembre 2011 de finances rectificative pour 2011 , de la loi n° 2011-1416 du 2 novembre 2011 de finances rectificative pour 2011 et de la loi n° 2012-926 du 31 juillet 2012 de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2011 .

D. DES DÉLAIS DE PUBLICATION QUI PEUVENT S'AMÉLIORER

S'agissant des délais de parution des mesures attendues pour les lois de l'année, il peut être relevé que 62 % des mesures publiées l'ont été dans les six mois suivant la promulgation de la loi qu'elles appliquent, conformément au délai prescrit par la circulaire primo-ministérielle du 1 er juillet 2004.

Délais de parution des mesures prises en application des lois adoptées définitivement au cours de l'année parlementaire 2011-2012

Nombre de mesures prises dans un délai :

Soit

- inférieur ou égal à 1 mois

15

62%

- de plus d'1 mois à 3 mois

12

- de plus de 3 mois à 6 mois

20

- de plus de 6 mois à 1 an

29

38 %

Total

76

100 %

Ces délais de parution des mesures réglementaires attendues pour les lois de l'année parlementaire 2011-2012 augmentent par rapport à l'an dernier (64 % des mesures prévues étaient prises dans un délai de moins de 6 mois) et, là encore, ce constat est d'autant plus décevant que le moindre nombre de mesures réglementaires à traiter par les administrations (118 mesures attendues cette année contre 161 en 2010-2011) aurait pu avoir une incidence positive sur le délai de leur publication .

II. LA MISE EN APPLICATION DES LOIS ANTÉRIEURES

A. UN TAUX DE MISE EN APPLICATION GLOBAL STABLE

Deux remarques peuvent être formulées :

- toutes les lois partiellement mises en application le sont à plus de 75 % ;

- le taux global de mise en application est stable à 91 % (92 % en 2010-2011).

B. LE SUIVI DES LOIS ANTÉRIEURES : UNE RÉSORPTION DU STOCK TOUJOURS LENTE EN DÉPIT D'EFFORTS CONSTANTS

Sur la période considérée, trente-cinq mesures réglementaires sont parues en application de lois promulguées avant le 14 juillet 2011 et neuf sont devenues sans objet , soit un total de quarante-quatre mesures , volume stable voire en hausse par rapport aux années antérieures (quarante-et-une mesures publiées en 2010-2011 et trente-cinq mesures en 2009-2010).

Mais le stock des mesures anciennes s'établit à trente-cinq mesures toujours en attente (contre vingt-huit mesures en attente lors de la session précédente) en raison, mécaniquement, de l'importance du volume des textes attendus lors de la session précédente.

1. Quatre lois entièrement mises en application dans l'année

Quatre lois adoptées antérieurement à la période de suivi ont été pleinement mises en application (contre six lors de la session précédente).

- Loi n° 2006-1771 de finances rectificative pour 2006 du 30 décembre 2006 :

Quatre mesures sont devenues sans objet suite à l'abrogation du 2 de l'article 207 du code général des impôts par la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 :


• à l'article 88 ( Diverses dispositions fiscales dans le domaine de l'assurance ), trois décrets en Conseil d'État et un décret simple étaient attendus pour l'application du 2 de l'article 207 du code général des impôts. Après de nombreux échanges et en l'absence d'accord avec la Commission européenne, le dispositif relatif à l'exonération d'impôt sur les bénéfices a finalement été abrogé par la loi de finances rectificative pour 2011.

Deux mesures ont été prises :


• à l'article 115 ( Transfert du recouvrement des produits et redevances du domaine au réseau comptable de la direction générale de la comptabilité publique ), le décret en Conseil d'État n° 2012-1247 du 7 novembre 2012 portant adaptation de divers textes aux nouvelles règles de la gestion budgétaire et comptable publique a fixé les modalités et le contentieux du recouvrement (articles L. 2323-1 et L. 2323-12 du code général de la propriété des personnes publiques) et a appliqué les deux mesures attendues.

- Loi n° 2007-1824 de finances rectificative pour 2007 du 25 décembre 2007 :

Une mesure est devenue sans objet :


• à l'article 88 ( Garantie de l'État pour la mise en place d'une facilité de trésorerie au profit de la Société anonyme de la raffinerie des Antilles ) , le tarif de la taxe envisagée afin de rembourser la facilité de trésorerie de 19,5 millions d'euros consentie par l'Agence française de développement (AFD) à la SARA devait faire l'objet d'un arrêté . L'AFD ayant été remboursée en décembre 2011, cette taxe n'a plus lieu d'être et a été abrogée par la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012.

- Loi n° 2009-1674 de finances rectificative pour 2009 du 30 décembre 2009 :


• à l'article 32 ( Ajustement des dispositifs de la « taxe poids lourds » ) , le décret en Conseil d'État n° 2011-991 du 25 août 2011 précise les modalités d'application des articles 276 et 285 septies du code des douanes.

- Loi n° 2010-1249 de régulation bancaire et financière du 22 octobre 2010 :

Onze mesures d'application restaient en attente au 1 er janvier 2012, plus d'un an après la promulgation de cette loi. Depuis, neuf mesures ont été prises :


• à l'article 36 ( Renforcement des obligations des professionnels des services financiers à l'égard de leur clientèle ), les sept mesures attendues qui prévoyaient notamment les conditions d'exercice de l'activité d'intermédiaire en opérations de banque et en services de paiement, les catégories de personnes habilitées à exercer cette activité, le respect de règles de bonne conduite ou les conditions d'immatriculation sur le registre unique ont été prises suite à la publication du décret en Conseil d'État n° 2012-101 du 26 janvier 2012 relatif aux intermédiaires en opérations de banque et en services de paiements ;


• à l'article 65 ( Création de comités des rémunérations dans les établissements financiers ), suite à la publication du décret n°2012-67 du 20 janvier 2012 fixant les seuils imposant la création d'un comité des rémunérations dans les établissements de crédit, entreprises d'investissement et sociétés de capital-risque, il n'y plus de mesure en attente ;


• à l'article 36 ( Renforcement des obligations des professionnels des services financiers à l'égard de leur clientèle ), l'arrêté fixant les frais d'inscription annuels que doivent régler les intermédiaires en opérations de banque, les conseillers en investissements financiers avant leur immatriculation sur le registre unique prévu à l'article L. 512-1 du code des assurances a été pris le 20 décembre 2012.

Deux mesures sont devenues sans objet :


• l'article 27 ( Limitation des ventes à découvert et réduction du délai de règlement-livraison des titres ) qui nécessitait un décret en Conseil d'État (modalités d'application du présent article) et un décret simple (conditions de dérogation) a été profondément réécrit par la loi n° 2013-100 du 28 janvier 2013 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière.

2. Cinq lois qui ont enregistré de nouveaux textes d'application dans l'année

Cinq lois anciennes ont fait l'objet de mesures d'application ou ont connu une abrogation de certaines de leurs dispositions dans l'année :

- Loi n° 2009-594 pour le développement économique des outre-mer du 27 mai 2009 :

Sur les quatre mesures en attente à la fin du dernier contrôle, une seule a été prise :


• à l'article 60 ( Élaboration d'un schéma minier en Guyane ) , le décret en Conseil d'État n° 2011-2105 du 30 décembre 2011 portant approbation du schéma départemental d'orientation minière (SDOM) de la Guyane a été publié.

Les trois mesures toujours en attente sont les suivantes :


• à l'article 35 ( Création d'un groupement d'intérêt public visant à la reconstitution des titres de propriété pour les biens fonciers qui en sont dépourvus ) , un décret en Conseil d'État devait préciser les modalités d'application du présent article.

Le rapport remis en mai 2011 par la mission de préfiguration préconisait la création d'un Groupement d'intérêt public (GIP) par collectivité en plusieurs étapes. Mais selon les informations fournies par les services en charge de l'outre-mer, le Gouvernement a l'intention de modifier l'article 35 de la loi de façon à prévoir que la reconstitution des titres de propriété ne soit plus confiée à un GIP, mais, dans chaque territoire, à un organisme local existant. Cette modification pourrait intervenir dans le futur projet de loi relatif au logement. Dès lors, le décret d'application ne serait pris qu'après l'adoption de ce texte ;


• à l'article 50 ( Création d'un fonds de continuité territoriale ) , un décret fixant les conditions dans lesquelles les transporteurs aériens fournissent des données statistiques sur les coûts et sur les prix pratiqués est attendu. Ce texte est en cours de rédaction par le ministère des transports ; un autre décret fixant les modalités d'organisation et de fonctionnement des groupements (GIP) qui assurent la gestion déconcentrée des dispositifs de mobilité et de continuité territoriale est toujours en attente.

- Loi n° 2009-1673 de finances pour 2010 du 30 décembre 2009 :

Sur les deux mesures en attente, une mesure a été prise :


• à l'article 97 ( Modernisation du régime de la taxe de balayage ) , le décret n° 2012-559 du 24 avril 2012 a été publié en application de l'article 1528 du code général des impôts et précise les conditions d'application et de recouvrement de la taxe de balayage.

Reste une mesure en attente d'un texte d'application :


• à l'article 77 ( Affectation de ressources aux catégories de collectivités territoriales, répartition du produit fiscal entre collectivités et mesures de coordination ) , un décret doit préciser les modalités d'application de l'article 1647-0 B septies du code général des impôts. Il est en cours de rédaction.

- Loi n° 2010-476 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne du 12 mai 2010 :

Trois mesures restaient en attente de textes d'application. Seule une mesure a été prise :


• à l'article 61 ( Conditions du blocage de l'accès à un site illégal de paris ou de jeux d'argent et de hasard ) , le décret n° 2011-2122 du 30 décembre 2011 précise les modalités d'arrêt de l'accès à une activité d'offre de paris ou de jeux d'argent et de hasard en ligne non autorisée.

Deux mesures sont toujours attendues :


• à l'article 28 ( Procédure d'agrément des organismes proposant un service d'information et d'assistance aux joueurs excessifs ) , un décret précisera les informations devant figurer dans le rapport adressé au Comité consultatif des jeux ;


• à l'article 65 ( Missions des sociétés de courses de chevaux ) , un décret en Conseil d'État doit actualiser les modalités d'application de l'article 5 de la loi du 2 juin 1891 ayant pour objet de réglementer l'autorisation et le fonctionnement des courses de chevaux. Ce décret, relatif aux conditions d'organisation du pari mutuel par les sociétés-mères, était jusqu'alors suspendu dans l'attente d'une réponse de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) à une question préjudicielle. Suite à l'avis favorable sur le monopole rendu le 30 juin 2011 par la Cour, le décret devait être pris dans les meilleurs délais. Néanmoins, la direction du budget estime aujourd'hui que ce décret serait inutile sauf à être plus restrictif que la loi elle-même.

- Loi n° 2010-1657 de finances pour 2011 du 29 décembre 2010 : sur les soixante-quatorze mesures attendues initialement, seize mesures restaient en attente au 1 er janvier 2012. Neuf mesures ont été prises depuis cette date :


• à l'article 38 ( Aménagement des réductions d'impôt sur le revenu et d'impôt de solidarité sur la fortune au titre de la souscription au capital de PME et d'entreprises innovantes ), les décrets n° 2011-924 du 3 août 2011 et n° 2012-465 du 10 avril 2012 relatifs à l'encadrement et à la transparence des frais et commissions prélevés directement ou indirectement par les fonds et sociétés mentionnés aux articles 199 terdecies -0 A et 885-0 V bis du code général des impôts et l' arrêté du 10 avril 2012 portant application du décret n° 2012-465 ont été pris pour l'application de cet article ;


• à l'article 42 ( Création d'une taxe de risque systémique sur les banques ), l'arrêté fixant la liste des taxes étrangères concernées a été signé le 6 février 2012 et publié le 11 février 2012 ;


• à l'article 95 ( Modalités d'imposition à l'impôt sur le revenu des couples qui se constituent ou se séparent ), le décret n° 2012-448 du 3 avril 2012 précise les modalités d'application pour l'imposition en 2012 des revenus de 2011 ;


• à l'article 137 (Assujettissement des auto-entrepreneurs à la formation professionnelle), un arrêté déterminant la rémunération des organismes chargés du recouvrement de la contribution était attendu. Le décret n° 2012-528 du 19 avril 2012 relatif au fonds d'assurance formation des chefs d'entreprise exerçant une activité artisanale l'a remplacé ;


• à l'article 152 ( Extension du bénéfice de la prime de feu aux marins-pompiers de Marseille ), le décret en Conseil d'État n° 2012-505 du 17 avril 2012 fixe les conditions d'application de l'article ;


• à l'article 157 ( Dispositif de cessation anticipée d'activité pour les agents du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer exposés à l'amiante ), le décret en Conseil d'État n° 2012-1149 du 12 octobre 2012 fixe les conditions d'application de l'article ;


• à l'article 208 ( Transfert de compétences à l'Association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées (AGEFIPH) ), une convention déterminant les modalités du transfert était attendue. Le décret n° 2012-362 du  14 mars 2012 tire les conséquences dans le code du travail des dispositions de l'article 208 de la loi de finances pour 2011.

Deux mesures sont devenues sans objet :


• à l'article 94 ( Conséquences de l'expiration du dispositif « Pass foncier » ), un décret déterminant les conditions d'application de cet article est devenu caduc par expiration du délai d'entrée en vigueur prévu par la loi ;


• à l'article 101 ( Encadrement de l'activité des cabinets de conseil en défiscalisation ), un décret en Conseil d'État est devenu sans objet en raison de la modification en profondeur de l'article 242 septies du code général des impôts, par l'article 85 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 ;

Deux ans après sa promulgation, cinq mesures sont toujours en attente pour que cette loi de finances soit complètement applicable :


• à l'article 104 ( Déconcentration de la procédure de contrôle de la défiscalisation des investissements productifs en outre-mer ), un décret en Conseil d'État fixant les conditions d'application de l'article L. 45 F du Livre des procédures fiscales est en cours d'examen par les services concernés et devrait être publié dans les deux mois à venir ;


• à l'article 124 (Modification du mécanisme de péréquation de recettes départementales et régionales de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE)), deux décrets en Conseil d'État fixant les conditions d'application sont attendus. Le projet de décret relatif aux dotations de l'État aux collectivités territoriales et à la péréquation des ressources fiscales a été présenté au Comité des finances locales du 12 février 2013. Sa publication devrait intervenir très rapidement ;


• à l'article 126 (Modification du régime de déduction des redevances de concession de brevets), un décret fixant les conditions d'établissement de la documentation présentant l'économie générale de l'exploitation de la licence ;


• à l'article 175 (Réforme du dispositif d'exonération de cotisations sociales accordées aux jeunes entreprises innovantes), un décret fixant les conditions de détermination du plafond annuel de cotisations éligibles pour les établissements créés ou supprimés en cours d'année. Ce texte, élaboré sous l'ancienne majorité mais resté en attente, devrait être à nouveau soumis pour arbitrage dans l'année.

- Loi n° 2010-1658 de finances rectificative pour 2010 du 29 décembre 2010 : cinquante-trois mesures étaient initialement attendues. Sur les vingt-quatre en attente au 1 er janvier 2012, onze mesures ont été prises sur la période du suivi :


• à l'article 28 ( Réforme des taxes locales d'urbanisme : taxe d'aménagement et versement pour sous-densité ), les quatre mesures dont trois décrets en Conseil d'État qui fixent la liste des constructions et des équipements exonérés ont été pris suite à la publication du décret en Conseil d'État n° 2012-87 du 25 janvier 2012 relatif aux exonérations de la taxe d'aménagement prévues par l'article L. 331-7 du code de l'urbanisme et du décret n° 2012-88 du 25 janvier 2012 pris pour la mise en oeuvre de la réforme de la fiscalité de l'aménagement ;


• à l'article 32 ( Dispositions fiscales relatives aux transports en commun en Île-de-France ), le décret en Conseil d'État n° 2012-463 du 6 avril 2012 fixe la liste des communes mentionnée au 2° de l'article L. 2531-4 du code général des collectivités territoriales ;


• à l'article 34 ( Révision des valeurs locatives foncières des locaux professionnels ), l' arrêté du 18 février 2013 relatif au modèle de déclaration à souscrire dans le cadre de la mise en oeuvre de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels définit l'obligation déclarative incombant aux propriétaires d'un ou plusieurs locaux à usage commercial ou professionnel ;


• à l'article 50 ( Création d'un régime de consolidation du paiement de la TVA au sein d'un groupe ), le décret en Conseil d'État n° 2012-239 du 20 février 2012 relatif aux modalités d'application du régime optionnel de consolidation au sein d'un groupe du paiement de la taxe sur la valeur ajoutée et des taxes assimilées fixe les conditions de remboursement en cas de solde négatif et un arrêté du 20 février 2012 détermine les dates de dépôt des déclarations de taxe sur la valeur ajoutée et des taxes assimilées du redevable du groupe et des assujettis membres du groupe ayant opté pour le régime de consolidation du paiement de la taxe sur la valeur ajoutée et des taxes assimilées ;


• à l'article 52 ( Simplification des procédures douanières et fiscales ), le décret en Conseil d'État n° 2012-247 du 21 février 2012 relatif à la garantie du titre des ouvrages en métaux précieux permet de fixer les conditions de marquage d'un poinçon attestant la garantie du titre ;


• à l'article 55 ( Harmonisation des procédures de recouvrement forcé au sein de la DGFiP ), alors qu' un arrêté déterminant le montant des frais de recouvrement des créances était attendu, c'est le décret en Conseil d'État  n° 2011-2036 du  29 décembre 2011 relatif aux modalités de recouvrement des produits locaux qui a finalement été publié ;


• à l'article 75 ( Aménagements des régimes SIIC ), le décret n° 2012-46 du 16 janvier 2012 pris pour l'application des dispositions de l'article 210 E du code général des impôts fixe le pourcentage maximal de la valeur des immeubles pris à bail.

Pour ce texte, il reste par conséquent treize mesures d'application qui n'ont pas été publiées au 31 mars 2013 :


• à l'article 34 ( Révision des valeurs locatives foncières des locaux professionnels ), cinq décrets en Conseil d'État , un décret simple et un arrêté sont toujours en cours de finalisation avant leur passage en comité des finances locales. Leur publication devrait intervenir avant l'été 2013 ;


• à l'article 47 ( Dispositif de taxation des sacs plastiques ), deux décrets fixant les caractéristiques des sacs de caisse à usage unique et la constitution des sacs de caisse unique biodégradables, en attente de publication. Les décrets ne devraient paraître qu'à l'issue d'un travail de consultation préalable des partenaires institutionnels et des représentants de la filière, au plus tard à l'été 2013. La seule contrainte temporelle, fixée par l'article 266 sexies du code général des impôts, dispose que ces sacs de caisse seront assujettis à la taxe générale sur les activités polluantes à compter du 1 er janvier 2014 ;


• à l'article 49 ( Modification des dispositions relatives à l'éco-taxe poids lourds ), un décret en Conseil d'État précisant notamment les modalités selon lesquelles à titre dérogatoire, la taxe nationale sur les véhicules de transport de marchandises est liquidée et communiquée par anticipation ;


• à l'article 55 ( Harmonisation des procédures de recouvrement forcé au sein de la DGFiP ), un décret en Conseil d'État fixant les modalités d'application de l'article, reste en attente. Selon les informations recueillies l'an dernier, ce texte était en cours de signature par les ministres concernés avant transmission au Secrétariat général du Gouvernement pour signature du Premier ministre. Il semblerait aujourd'hui que le Gouvernement estime sa publication non nécessaire ;


• à l'article 85 ( Ajustement des modalités du transfert de la compétence relative à la formation professionnelle à la collectivité départementale de Mayotte ), un arrêté qui détermine la liste des services en charge de la formation professionnelle ayant vocation à être transférés à Mayotte, en attente de publication. Aucune convention n'ayant été signée au plan local dans le délai de trois mois suivant l'entrée en vigueur de la loi, l'arrêté attendu devrait être pris d'ici la fin de l'année, après avis de la commission nationale de conciliation (CNC) ;


• à l'article 106 ( Exonération de la redevance annuelle domaniale relative à l'utilisation des fréquences de communication radioélectrique ), un arrêté qui fixe les modalités d'application du IV de l'article (personnes exonérées du paiement de la redevance annuelle domaniale due en application des articles L. 41-1, L. 42-1 et L. 42-2 du code des postes et des communications électroniques). Cet arrêté est en attente de publication par la direction générale de la sécurité civile (ministère de l'intérieur), qui doit proposer un texte conjoint avec le ministère chargé du budget fixant la liste des exonérés.

3. Deux lois qui n'ont fait l'objet d'aucune nouvelle mesure d'application

On déplorera le fait que deux lois n'ont reçu aucun texte d'application dans l'année. Il s'agit des lois suivantes :

- Loi n° 2006-1666 de finances pour 2007 du 21 décembre 2006 :

Trois mesures d'application sont toujours attendues :


• à l'article 25 ( Allègement de la taxation des jeux automatiques installés dans les lieux publics ), aucune évolution n'a été constatée depuis le précédent contrôle. Trois arrêtés sont toujours attendus, chacun devant préciser les caractéristiques et modalités de fonctionnement des appareils automatiques installés (article 613 septies du code général des impôts), le modèle et les modalités de dépôt de la déclaration à l'administration (article 613 nonies du CGI) et le modèle de déclaration des recettes lors d'un dépôt chez un tiers (article 613 undecies du CGI). Mais en pratique, cette absence de texte n'empêche pas l'application du dispositif car ces dispositions sont « couvertes » par un arrêté antérieur, dans lequel seule une référence pourrait être actualisée pour la forme. Dès lors, il semble peu probable que ces mesures soient prises un jour.

- Loi n° 2008-1425 de finances pour 2009 du 27 décembre 2008 :


• à l'article 153 (Instauration d'une taxe due par les poids lourds à raison de l'utilisation de certaines infrastructures), Quatre mesures d'application sont toujours en attente : un décret en Conseil d'État concernant les conditions d'autorisation à percevoir des frais de dossier ainsi que trois arrêtés fixant les modalités d'affectation de la taxe et la date d'entrée en vigueur de l'affectation de la taxe, nécessaires pour la pleine application de ce dispositif. Il est à noter toutefois que le dernier arrêté, prévoyant la date d'entrée en vigueur de l'article 285 septies du code des douanes, devrait être abrogé par le projet de loi portant diverses dispositions en matière d'infrastructures et de services de transports, en cours d'examen par le Parlement.

4. Une mesure définitivement abandonnée ?

- Loi n° 99-1173 de finances rectificative pour 1999 du 30 décembre 1999 :

Sur les quatre décrets (dont deux en Conseil d'État) en attente à l'article 18, relatif aux droits d'accises et actualisant le code général des impôts (articles 302 F bis , 302 F ter , 568 et 570 du code général des impôts, aucune évolution notable n'a été enregistrée depuis le dernier contrôle .

En 1999, la transposition dans le droit interne national des dispositions concernant la suppression du duty free entre États membres avait conduit, à l'issue d'un arbitrage complexe, à finalement retenir le principe de continuité territoriale entre les DOM et la métropole, empêchant d'inscrire juridiquement dans le code général des impôts l'exonération de TVA ou d'accises des biens acquis par des voyageurs de métropole vers les DOM.

Depuis lors, la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) ainsi que la direction de la législation fiscale (DLF) avaient essayé de revenir sur cet arbitrage. Interrogée par votre commission, la DGDDI estimait que les décrets devaient être pris avant la fin de l'année 2010 . Plus de deux ans après, aucune mesure n'a cependant été prise.

La commission des finances a donc plusieurs fois formulé le souhait que les situations de blocage portant sur les textes les plus anciens puissent connaître leur épilogue et qu'une initiative gouvernementale ou parlementaire permette l'abrogation de dispositifs abandonnés de fait.

Il semblerait aujourd'hui, selon les réponses fournies par le ministère de l'économie et des finances, que les deux décrets concernant les modalités d'application des articles 302 F bis et 302 F ter du CGI soient en cours de finalisation et que le Conseil d'État en soit saisi dans le courant de l'été 2013.

III. LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE : LA NORME POUR LES LOIS DE FINANCES

Tout l'enjeu de la mesure comparative des taux de mise en application entre les lois examinées selon la procédure accélérée et les autres lois réside dans le fait de vérifier que les lois dont un délai d'examen resserré est imposé au Parlement sont, en contrepartie, mises en application rapidement.

Mais cette analyse est dénuée de sens en ce qui concerne l'essentiel des travaux de la commission des finances puisque l'article 47 de la Constitution encadre strictement les délais d'examen des lois de finances 94 ( * ) . On peut donc considérer que la procédure accélérée est de droit pour la majorité des textes pour lesquels elle est compétente au fond (sept des neuf lois adoptées entre juillet 2011 et septembre 2012) puisque seules les lois de règlement ne sont pas soumises de droit à la procédure accélérée 95 ( * ) .

Néanmoins, cette procédure a tout de même été engagée par le Gouvernement pour l'examen de la loi n° 2012-926 du 31 juillet 2012 de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2011.

Ainsi, au cours de la période du suivi, seule la loi n° 2011-859 du 20 juillet 2011 de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2010 a été examinée selon la procédure normale. On doit toutefois observer que cette loi est d'application directe.

IV. PUBLICATION DES MESURES D'APPLICATION SELON LEUR ORIGINE

Au cours de l'année écoulée quarante-quatre mesures anciennes ont été publiées, portant le stock des mesures issues des lois anciennes toujours en attente à trente-cinq.

Comparaison par origine des mesures d'application prises par rapport aux mesures attendues (stock des lois anciennes)

Texte

Mesures attendues
depuis le dernier contrôle

Mesures prises
ou devenues sans objet

Mesures encore en attente

Total

Gouvernement

AN

Sénat

Total

Gouvernement

AN

Sénat

LFR 1999 (1999-1173)

4

4

-

-

0

-

-

-

4

LF 2007 (2006-1666)

3

-

3

-

0

-

-

-

3

LFR 2006 (2006-1771)

6

2

4

-

6

2

4

-

0

LFR 2007 (2007-1824)

1

1

-

-

1

-

1

-

0

LF 2009 (2008-1425)

4

4

-

-

0

-

-

-

4

LODEOM (2009-594)

4

3

-

1

1

-

-

1

3

LF 2010 (2009-1673)

2

-

2

-

1

-

1

-

1

3 ème LFR 2009 (2009-1674)

1

-

1

-

1

-

1

-

0

Jeux en ligne (2010-476)

3

2

1

-

1

1

-

-

2

Régulation bancaire et financière (2010-1249)

11

7

4

-

11

8

3

-

0

LF 2011 (2010-1657)

16

11

3

2

11

7

2

2

5

LFR 2010 (2010-1658)

24

19

1

4

11

10

-

1

13

TOTAL

79

53

19

7

44

28

12

4

35

S'agissant des lois de la session, 90 mesures sur 118 attendues ont été prises. L'analyse par origine des mesures attendues (selon que l'article concerné est issu du texte ou d'un amendement du Gouvernement ou d'une initiative parlementaire) révèle que près de 80 % des mesures attendues proviennent de l'initiative gouvernementale (94 mesures sur 118 au total), soit un taux en augmentation (67 % pour la session ordinaire 2010-2011).

Pour cette session, le Gouvernement n'a pas appliqué davantage les mesures qu'il a lui-même introduites (le taux de mise en application des mesures d'origine gouvernementale est de 74,5 % ) que celles issues d'amendements de l'Assemblée Nationale ou du Sénat (83 %).

Comparaison par origine des mesures d'application prises par rapport aux mesures attendues (période du suivi des lois : 14 juillet 2011- 30 septembre 2012)

Texte

Attendues

Prises ou devenues sans objet

Encore en attente

Total

Gouvernement

AN

Sénat

Total

Gouvernement

AN

Sénat

LFR 2011 (2011-900)

18

10

6

2

18

10

6

2

0

LF 2012 (2011-1977)

50

40

9

1

39

32

7

-

11

LFR 2011 (2011-1978)

32

29

1

2

16

13

1

2

16

LFR 2012 (2012-354)

10

9

1

-

9

9

-

-

1

LFR 2012 (2012-958)

8

6

1

1

8

6

1

1

0

TOTAL

118

94

18

6

90

70

15

5

28

En outre, le calcul des mesures appliquées comptabilise aussi bien l'application positive (les mesures prises) que l'application négative (les mesures devenues sans objet, au sein desquelles un certain nombre le sont par « abandon »), ce qui tempère quelque peu l'analyse de la célérité avec laquelle le Gouvernement pourrait appliquer les lois adoptées.

V. LES RAPPORTS DU GOUVERNEMENT À REMETTRE AU PARLEMENT

Seuls 70 des 175 rapports attendus pour les lois promulguées depuis 2001 ont été effectivement remis au Parlement, soit moins de la moitié (40 % précisément).

La demande croissante de rapports du Gouvernement au Parlement que l'on constate notamment depuis la session 2006-2007 ( cf . tableau ci-après) résulte en partie des difficultés qu'éprouvent les parlementaires à légiférer dans un contexte juridique contraint notamment par l'application de l'article 40 de la Constitution.

À cet égard, parmi les trente-quatre rapports introduits au cours de l'année parlementaire 2008-2009 , vingt-quatre concernent la seule loi n° 2008-1425 de finances pour 2009 . Seuls sept d'entre eux ont fait l'objet d'un dépôt au 31 mars 2013.

Dispositions législatives prévoyant le dépôt d'un rapport
(deux dernières législatures)

Nombre de dispositions législatives imposant le dépôt d'un rapport

Rapports déposés

Rapports non déposés à la date prévue (devenus sans objet)

Rapports devenus sans objet en raison de l'abrogation de la disposition législative qui les prévoit 96 ( * )

Rapports en attente

Taux de mise en application

2001-2002

15

7

4

3

1

47 %

2002-2003

9

5

1

2

1

55,5 %

2003-2004

7

3

2

1

1

43 %

2004-2005

7

3

0

2

2

43 %

2005-2006

7

4

3

0

0

57 %

2006-2007

16

6

6

0

4

37,5 %

2007-2008

16

7

4

-

5

44 %

2008-2009

34

11

8

-

15

32 %

2009-2010

20

9

6

-

5

45 %

2010-2011

18

9

5

-

4

50 %

2011-2012

26

6

0

-

20

23 %

Total

175

70

39

8

58

40 %

L'article 69 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit, modifié par l'article 92 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011, a complété l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires 97 ( * ) en instituant l'abrogation au bout de cinq ans de toute mesure législative prévoyant la remise régulière d'un rapport sans condition de délai, tout en prévoyant une série d'exceptions à cette règle.

Tous les rapports du Gouvernement au Parlement ne sont donc pas concernés mais seulement ceux dont la remise est périodique.

À la fin de la session extraordinaire de septembre 2012, cette mesure concerne huit des rapports 98 ( * ) qui n'avaient pas été déposés depuis 2001 ( cf. colonne 5 du tableau).

VI. LES DIFFICULTÉS RENCONTRÉES LORS DU CONTRÔLE DE LA MISE EN APPLICATION DES LOIS

A. EN RAISON DES LACUNES DE L'OUTIL DE CONTRÔLE (LÉGIFRANCE)

L'existence sur le site Légifrance d'un échéancier de parution des textes réglementaires, établi par le Secrétariat général du Gouvernement, permet de faciliter le contrôle de la mise en application des lois. Pour autant, on peut regretter que cet échéancier soit incomplet, pour deux raisons principales :

- l'absence de comptabilisation des arrêtés au seul profit des décrets simples ou pris en Conseil d'État ;

- l'irrégularité de mise à jour des dates prévisionnelles de publication des textes lorsque l'échéance est dépassée et que les mesures n'ont toutefois pas été prises.

B. EN RAISON DES TEXTES EUX-MÊMES

Les visas des décrets ou des arrêtés omettent - certes de moins en moins souvent - de citer l'article du code qu'ils mettent en application et visent seulement, par exemple, le code monétaire et financier ou le code général des impôts, ce qui rend la recherche difficile.

En revanche, la mention de l'objet résumé en en-tête du décret et d'une notice précisant son contenu et sa base juridique , apparue l'an dernier, constitue une réelle avancée dans la lisibilité des textes réglementaires qui mérite d'être soulignée.

Reste que le suivi de l'application des lois demeure une activité incertaine lorsque des textes pris ultérieurement viennent abroger ou rendent sans objet des dispositions pour lesquelles sont attendues des mesures d'application. Seule la coopération des administrations ministérielles permet en réalité de « tracer » de manière fiable les dispositions réglementaires en attente sur les lois promulguées.

VII. CONCLUSION : LES PISTES D'AMÉLIORATION PROPOSÉES PAR LA COMMISSION DES FINANCES

La commission des finances proposait l'an dernier plusieurs pistes d'amélioration pour le contrôle de l'application des lois.

Si le Gouvernement a fait suite à la suggestion de transmettre en amont les échéanciers prévisionnels de publication des mesures réglementaires et s'efforce de faire figurer la mention des références précises des dispositions législatives (article et numéro de la loi) dans l'intitulé ou les visas des décrets et arrêtés pris pour leur application, il n'a pas répondu aux demandes suivantes :

- la demande de transmission par le Gouvernement des projets de décrets correspondants au moment du dépôt d'un projet de loi n'est que très partiellement satisfaite dans les études d'impact des projets de loi « ordinaires » soumis à la commission des finances ;

- par ailleurs, la commission n'a pas noté d'amélioration dans l'information spontanée de la commission saisie au fond et la justification des retards des échéanciers prévisionnels de publication des mesures réglementaires attendues.

Des progrès sont toujours attendus dans ces domaines.

COMMUNICATION DU PRÉSIDENT DE LA COMMISSION

Mercredi 17 avril 2013

Au cours d'une séance tenue l'après-midi , la commission entend d'abord une communication de M. Jean-Pierre Caffet, vice-président, sur le contrôle de l'application des lois, en remplacement de M. Philippe Marini, président.

M. Jean-Pierre Caffet, président . - Le premier point de notre ordre du jour - saisine pour avis et désignation d'un rapporteur sur le projet de loi portant sur les métropoles - étant reporté à la semaine prochaine, je vous présente maintenant la traditionnelle communication du président de la commission sur l'application des lois.

Chaque année, les commissions permanentes établissent le bilan de la parution des textes règlementaires d'application des lois dont elles ont été saisies au fond. Après communication en commission, ces bilans sont consolidés et publiés sous forme d'un rapport qui connaît un certain retentissement médiatique. Cette année, un débat sera organisé en séance publique, à l'initiative de la commission pour le contrôle de l'application des lois, lors d'une semaine de contrôle du mois de juin.

Au cours de l'exercice 2011-2012, la commission des finances a contrôlé l'application de 21 lois, dont 12 sont antérieures au 13 juillet 2011 : 134 textes d'application ont été pris ou sont devenus sans objet (68 % des 197 mesures en attente). Si les lois récentes sont mieux mises en application, le stock de mesures anciennes en attente ne se résorbe que lentement : seules 44 sur 79 ont été prises, ce qui porte néanmoins le taux d'application du stock à plus de 90 % et a permis de rendre quatre lois - dont une de 2006 - entièrement applicables. En 2012, les textes adoptés juste avant et juste après l'alternance ont été mis en oeuvre rapidement et intégralement ou presque (90 % de textes parus pour le collectif de mars 2012, 100 % pour le collectif de juillet). Certaines lois n'ont reçu aucun texte d'application dans l'année. La plus ancienne figurait dans la loi de finances rectificative pour 1999 : il serait hautement souhaitable que le Gouvernement la rende totalement applicable ou l'abroge...

M. Richard Yung . - De quoi s'agit-il ?

M. Jean-Pierre Caffet, président . - De la transposition de dispositions concernant la suppression du duty free entre Etats membres, qui avait conduit à retenir le principe de continuité territoriale entre les DOM et la métropole.

Quatre des neuf lois examinées au fond par la commission des finances en 2011-2012 sont d'application directe : les deux lois de règlement de 2010 et de 2011, et les deuxième et troisième collectifs pour 2011. Deux lois ont été rendues complètement applicables : il s'agit des lois de finances rectificatives du 29 juillet 2011 et du 16 août 2012.

Le taux de publication des textes d'application est élevé pour les mesures dont le gouvernement est à l'origine (74 %) comme pour celles issues d'amendements des parlementaires (83 %). De plus, 62 % des mesures ont été publiées dans les six mois suivant la promulgation de la loi, en conformité avec le délai prescrit par la circulaire du Premier ministre du 1 er juillet 2004. En revanche, seuls 70 des 175 rapports attendus par les lois adoptées depuis 2001 ont été effectivement remis au Parlement.

Plusieurs pistes de rationalisation de ce contrôle pourraient de nouveau être proposées : transmission des projets de décret au moment du dépôt d'un projet de loi, transmission des échéanciers prévisionnels de publication des mesures réglementaires ou des justifications en cas de retard. Je vous encourage, dans le cadre de vos prérogatives de rapporteurs au fond ou de rapporteurs spéciaux, à identifier les difficultés et à interroger les administrations défaillantes, soit par courrier, soit lors de vos missions de contrôle.

La commission donne acte à M. Jean-Pierre Caffet, vice-président, de la communication.

* 90 Les taux de mise en application des lois lors des années parlementaires antérieures à la session 2010-2011 étaient constatés du 1 er octobre de l'année N au 30 septembre de l'année N+1. Un changement de méthode de comptabilisation des mesures réglementaires est intervenu l'an dernier : le contrôle portait sur les mesures prises du 1 er octobre 2010 au 31 décembre 2011, soit une période prolongée de trois mois afin d'estimer la mise en application de la dernière loi de la session au terme d'une période de six mois après sa promulgation.

Pour le présent rapport, la date retenue permet là encore d'apprécier la mise en application de la dernière loi adoptée lors de la session extraordinaire de septembre 2012 au terme d'un délai de six mois suivant sa promulgation.

* 91 Le suivi de la mise en application des lois antérieures au 14 juillet 2011 a débuté au 1 er janvier 2012. En effet, ces lois faisaient déjà l'objet d'un contrôle dans le précédent rapport, contrôle dont le bilan s'achevait le 31 décembre 2011.

* 92 Les chiffres du présent document excluent les demandes de rapports du Gouvernement au Parlement. Ces demandes de rapport font l'objet d'un examen spécifique dans une sous-partie ci-après. Seules figurent les mesures réglementaires nécessaires à l'entrée en vigueur de dispositifs législatifs.

* 93 Cette année, le taux de mise en application des lois résulte d'un suivi des mesures prises du 14 juillet 2011 jusqu'au 31 mars 2013 soit une période de 20 mois (au lieu de 15 mois lors du contrôle sur la session 2010-2011 et 12 mois lors des contrôles précédents).

* 94 Art. 47. - Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique.

Si l'Assemblée nationale ne s'est pas prononcée en première lecture dans le délai de quarante jours après le dépôt d'un projet, le Gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours. Il est ensuite procédé dans les conditions prévues à l'article 45.

Si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de soixante-dix jours, les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance.(...)

* 95 Décision du Conseil constitutionnel n° 85-190 DC du 24 juillet 1985.

* 96 « Art. 4 ter.- Toute disposition législative prévoyant la remise régulière par le Gouvernement d'un rapport au Parlement sans préciser la durée de son application est abrogée à l'expiration d'un délai de cinq ans suivant l'année de son entrée en vigueur. » Cette disposition ne s'applique toutefois pas aux rapports visés à l'article 69 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration du droit et à l'article 92 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011.

* 97 Cf. 1.

* 98 Parmi ces 8 rapports, on compte 2 rapports prévus par des dispositions législatives de l'année parlementaire 2001-2002, 2 rapports prévus par des lois promulguées lors de l'année parlementaire 2002-2003, 1 rapport prévu par une loi promulguée lors de l'année parlementaire 2003-2004, 3 rapports prévus par des lois promulguées lors de l'année parlementaire 2004-2005.

Les thèmes associés à ce dossier

Page mise à jour le

Partager cette page