AUDITION DE M. ERIC WOERTH, MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS, DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA RÉFORME DE L'ETAT
Réunie le mercredi 1 er juillet 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'audition de M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, préalable au débat d'orientation des finances publiques pour 2010 .
M. Jean Arthuis, président , a rappelé que le débat d'orientation des finances publiques constitue la première étape du cycle budgétaire de l'année 2010. Les perspectives sont inquiétantes, puisque, selon la propre analyse du ministère du budget, le déficit sera compris entre 7 % et 7,5 % du PIB en 2009 et en 2010, soit environ 140 milliards d'euros. Corrélativement, la dette publique devrait fortement augmenter pour atteindre 80 % du produit intérieur brut (PIB), contre 68 % fin 2008.
Il a relevé que, malgré ce contexte, le Gouvernement semble maintenir le cap et affirme même vouloir dégager 3,5 milliards d'euros en faveur de la relance, ce qui paraît ambitieux eu égard à la faiblesse des marges de manoeuvre budgétaires. Il a souhaité que le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat dresse les perspectives des finances publiques, en précisant notamment les actions de réforme de l'Etat envisagées pour maîtriser les dépenses, et qu'il fasse le point sur la nécessaire préservation des recettes, au regard des principes de bonne gouvernance en matière de niches fiscales et sociales posés par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012.
M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat , a confirmé que le déficit public passera de 3,4 % du PIB en 2008 à 7 ou 7,5 % du PIB en 2009, en précisant que cette dégradation résulte intégralement de la crise.
On observe en effet, en période de récession, une « sur-réaction » des recettes, qui diminuent plus fortement que le PIB. A titre d'exemple, le rendement de l'impôt sur les sociétés, qui atteignait 50 milliards d'euros en 2008, ne serait compris qu'entre 20 et 25 milliards d'euros cette année, soit une baisse de plus de moitié. Cette « sur-réaction » des recettes, prises dans leur ensemble, expliquerait une majoration du déficit public de près d'un point de PIB. Les mesures de relance entraîneraient également une dégradation du déficit d'environ 0,75 point de PIB.
En revanche, les dépenses ordinaires, « hors crise », sont maîtrisées. Les dépenses de l'Etat seront ainsi contenues dans les limites votées par le Parlement, tandis que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) sera, pour la première fois depuis 1997, respecté ou « quasi respecté » en 2009.
Dans ces conditions, le déficit de l'Etat devrait être compris entre 125 et 130 milliards d'euros, dont 85 milliards d'euros au titre du déficit de « crise », au sein duquel 15 milliards d'euros n'entrent pas dans le périmètre « maastrichtien ». Quant au déficit de la sécurité sociale, il s'élèverait à 20 milliards d'euros environ, dont la moitié due à la crise.
M. Eric Woerth a observé que la France n'est pas le seul Etat à voir ses déficits augmenter fortement : le déficit de l'Espagne passerait de 3,8 % du PIB en 2008 à 9,5 % cette année ; celui des Etats-Unis, de 6 % à 12 % en 2009 ; celui du Royaume Uni, de 5,5 % à 11,5 % ; même le déficit allemand se dégraderait d'environ 4 points de PIB en 2009. Ce constat illustre le recours des Etats à l'arme budgétaire pour faire face à la crise.
Il a ensuite abordé les projections 2010, en relevant que le déficit public devrait se stabiliser globalement au cours de cet exercice et se situer aux alentours de 7 % ou 7,5 % du PIB.
Le déficit budgétaire devrait ainsi s'améliorer, compte tenu d'une progression modeste des recettes, en lien avec la reprise économique, de la disparition d'une large part des dépenses de relance, qui seraient ramenées à 3,5 milliards d'euros, enfin, de la maîtrise des dépenses « hors relance ». La loi de programmation des finances publiques et le budget triennal ont, à cet égard, joué un rôle important, en permettant de concentrer les discussions en vue de la préparation du budget 2010 sur les postes de dépenses touchés par la crise. La politique de non remplacement d'un départ à la retraite sur deux sera également poursuivie, ce qui entraînera la suppression de 34.000 postes en 2010. En revanche, le pouvoir d'achat des fonctionnaires progressera de près de 3 % en 2009.
Cette amélioration du déficit de l'Etat serait compensée par la poursuite de la dégradation des comptes sociaux, touchés par un nouveau recul de la masse salariale, évalué à 0,5 %. Le déficit de la sécurité sociale pourrait ainsi atteindre 30 milliards d'euros en 2010.
M. Eric Woerth a ensuite évoqué la préparation de « l'après crise », en remarquant que le plan de relance élaboré par la France est bien calibré et bien ciblé, comme l'ont relevé le Fonds monétaire international (FMI) et l'Organisation de la coopération et de développement économiques (OCDE).
Il a, par ailleurs, souligné le dynamisme des transferts sociaux en 2009.
M. Jean Arthuis, président , a fait valoir que le déficit public est, en soi, un plan de relance.
M. Eric Woerth a approuvé cette analyse et a souligné les incertitudes entourant le calendrier de la reprise. Malgré celles-ci, il apparaît indispensable de déterminer les grandes orientations de « l'après crise », ce qu'ont fait le Président de la République, lors de son discours devant le Congrès le 22 juin 2009, puis le Premier ministre.
Trois règles devront ainsi être suivies : sécuriser les recettes, équilibrer les dépenses de fonctionnement et investir massivement dans les projets d'avenir, ce qui passe par un « grand emprunt ».
La sécurisation des recettes implique d'affecter intégralement à la réduction des déficits le surcroît de ressources qui interviendra lors de la reprise de la croissance. M. Eric Woerth a également noté que les baisses de prélèvements devront être gagées et a estimé que la réforme de la taxe professionnelle ne pourra se faire au détriment des finances publiques.
La réduction des dépenses courantes suppose de poursuivre et d'amplifier les efforts menés depuis deux ans, en les élargissant à l'ensemble de la sphère publique. Du point de vue de l'Etat, la notion de « dépenses courantes » doit être comprise de manière large, en intégrant notamment les opérateurs ou les dépenses d'intervention, pour représenter un volume de crédits de près de 120 milliards d'euros.
M. Eric Woerth a précisé que l'identification systématique de toutes les dépenses inutiles devra s'appuyer sur l'analyse du Parlement et que la démarche de révision générale des politiques publiques devra être poursuivie. Il a également évoqué la nécessité de réformer les collectivités territoriales et le système de retraites. De même, il a souhaité renforcer la maîtrise des dépenses de santé, estimant possible de limiter la progression de l'ONDAM à 3 % dès 2010. Les niches sociales feront également l'objet d'un réexamen systématique, une approche transversale et forfaitaire des enjeux pouvant permettre de se défaire d'une approche « niche par niche » et se révéler plus efficace.
Troisième règle retenue par le Gouvernement, la nécessité d'investir massivement dans les projets d'avenir suppose d'abord de définir les finalités de l'emprunt, qui devra être dédié à ces projets, sans possibilité de fongibilité avec les dépenses courantes, et ciblé sur des dépenses non pérennes ainsi que sur des projets à haute rentabilité socio-économiques pour les générations futures. Cela implique de faire des choix, qui interviendront à l'issue de la consultation publique menée au cours des trois prochains mois.
M. Eric Woerth a observé que le rythme de reprise économique ne permettra pas, sauf « bonne surprise », de ramener le déficit public à 3 % du PIB en 2012, cette situation n'étant pas propre à la France. Il s'est fixé un objectif de réduction du déficit de l'ordre d'un point de PIB par an.
M. Jean Arthuis, président , a remercié le ministre pour la franchise de ses propos. Il a souligné la nécessité de poursuivre la réforme de l'Etat et de renforcer la compétitivité de l'économie française.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a salué la reconduction de M. Eric Woerth dans ses fonctions antérieures au sein du Gouvernement, estimant que la continuité est un gage essentiel de crédibilité dans ce domaine.
Il a considéré que la crise économique actuelle place la France « en état d'apesanteur » et a fait part de sa gêne pour analyser l'évolution des finances publiques. Les projections économiques réalisées par la commission des finances se révèlent, pour la première fois, plus favorables que celles retenues par le Gouvernement. Par ailleurs, les autorités britanniques jugent que la crise entraînera un dommage durable de l'économie, la croissance potentielle qui succédera à la crise se révélant inférieure à celle connue auparavant en raison de la perte définitive de certaines capacités de production et de l'attrition des capitaux propres.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a souhaité connaître l'analyse du ministre sur ce point et s'est demandé si la vision d'une crise constituant une parenthèse n'est pas trop optimiste.
Il a noté que les recettes fiscales devraient connaître une diminution d'une quarantaine de milliards d'euros par rapport à l'exécution 2008, ce qui les ramènerait à leur niveau de 1998. Dans ce contexte, il a émis des réserves à l'égard des mesures discrétionnaires entamant les recettes fiscales sans être gagées, tout particulièrement la baisse du taux de TVA applicable dans la restauration, à laquelle il s'est toujours opposé à titre personnel, et la réforme de la taxe professionnelle, le contexte étant particulièrement défavorable. Il a jugé improbable que l'Etat parvienne à éviter de conserver à sa charge un solde compris entre 4 et 8 milliards d'euros au titre de cette réforme, qui représente un danger pour les collectivités territoriales.
Il a ensuite souhaité connaître le montant des économies nettes attendues de la RGPP et obtenir des précisions sur le « deuxième acte » de cette démarche de réforme.
Puis M. Philippe Marini, rapporteur général , a relevé l'absence de portée effective des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) concernant la fixation du plafond de la dette. En effet, l'article d'équilibre de la loi de finances ne fixe que le plafond de la variation nette de la dette négociable de l'Etat d'une durée supérieure à un an. Or, l'émission de titres de dettes d'une durée supérieure à un an fait aujourd'hui figure d'exception, l'essentiel des émissions se faisant à trois mois, pour un taux annualisé moyen de 0,8 %. Dans ces conditions, il serait souhaitable d'apporter une modification à la LOLF afin de rendre effectif le contrôle exercé par le Parlement.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a également mis en évidence les propos du président de la commission de surveillance et du directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, selon lesquels cet organisme ne pourra apporter des financements à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) au-delà d'une limite de 31 milliards d'euros. Or, certaines projections, notamment de la Cour des comptes, font état d'un déficit cumulé du régime général de sécurité sociale de 45 à 50 milliards d'euros en 2010. Dans ce contexte, quelles solutions le Gouvernement envisage-t-il pour permettre à l'ACOSS de faire face à ses besoins de financement ? En outre, quel rôle entend-il faire jouer au fonds de réserve pour les retraites (FRR) ? Faut-il l'abonder en 2010 ou réaffecter temporairement ses ressources au régime général ?
Enfin, M. Philippe Marini, rapporteur général , a souhaité connaître l'endettement consolidé de la France, hors critères de Maastricht, et a jugé qu'une comparaison entre les pays européens exhaustive de l'endettement, prenant en compte le « quasi endettement » de l'Etat, serait opportune. S'agissant de la distinction entre le bon et le mauvais endettement, il a relevé que l'application de la LOLF a tendance à amoindrir la frontière entre l'investissement et le fonctionnement et a fait part de sa crainte que l'Etat ne se trouve dans la situation d'un particulier ayant recours au crédit revolving.
M. Eric Woerth a considéré que la référence du rapporteur général à un « état d'apesanteur » est une bonne formule. Il ne s'est pas efforcé de faire des prévisions optimistes ou pessimistes, mais d'être réaliste. Il s'interroge sur la possibilité de transposer en France l'approche britannique en matière de prise en compte de l'évolution de la croissance potentielle. Cette dernière pourrait avoir été ramenée en France de 2 % à 1,75 %, du fait de la crise économique.
M. Jean Arthuis, président , s'est inquiété des risques de désindustrialisation liés à la crise.
M. Eric Woerth a jugé le risque réel. La résorption du déficit de crise sera vraisemblablement longue, et les dépenses de relance pourraient durer encore quelques années. L'effondrement des recettes d'impôt sur les sociétés prévu pour 2009 provient certes essentiellement de celui des bénéfices des entreprises, mais il est également lié à l'accélération des remboursements du crédit d'impôt recherche et des crédits d'impôt de retour en arrière des déficits mis en place dans le cadre du plan de relance. M. Eric Woerth a déclaré souhaiter que l'instauration de la TVA à taux réduit dans le secteur de la restauration soit « gagée » par des économies supplémentaires par rapport à celles prévues par la loi de programmation des finances publiques. Une réflexion au sein du Gouvernement doit être menée à ce sujet.
Mme Nicole Bricq a souligné que le Parlement devra être associé à ces travaux.
M. Michel Charasse a considéré que l'instauration de la TVA à taux réduit dans le secteur de la restauration bénéficiera de fait essentiellement à des contribuables aisés.
M. Eric Woerth a estimé que les économies permises par les mesures déjà décidées dans le cadre de la RGPP pourraient permettre des économies supérieures aux 7 milliards d'euros annoncés. Le Gouvernement est actuellement en train de travailler à un « deuxième acte » de la RGPP, portant essentiellement sur les dépenses d'intervention.
M. Jean Arthuis, président , a souligné qu'il s'agit des dépenses les plus substantielles, et donc les plus difficiles à réduire.
M. Eric Woerth s'est déclaré ouvert à une réflexion au sujet des dispositions de la LOLF concernant la fixation du plafond de la dette. Il est nécessaire que les comparaisons internationales prennent en compte le « quasi endettement » des Etats lié à la crise. L'Insee distingue, dans les comptes des administrations publiques en 2008, la dette publique brute et la dette publique nette. La question du FRR doit être examinée dans le cadre de la réforme des retraites prévue en 2010. Diverses modalités sont envisageables pour le « grand emprunt », qui dépendent en partie des dépenses auxquelles on souhaite l'affecter.
Mme Nicole Bricq a estimé que la faiblesse fondamentale du pacte de stabilité et de croissance est qu'il ne prévoit pas de mécanisme contraignant pour réduire le déficit public structurel en période de croissance forte. Elle s'est interrogée sur ce que le Gouvernement prévoit de faire pour éviter que, comme le demande Eurostat, la dette de la société de financement de l'économie française (SFEF) soit intégrée à la dette publique, ainsi que sur les hypothèses de taux de chômage retenues par le Gouvernement.
M. Serge Dassault a considéré que l'emprunt doit financer l'investissement, et non le fonctionnement.
M. Gérard Miquel a estimé que les difficultés financières des collectivités territoriales contribueront à accroître le taux de chômage en 2010. Par ailleurs, la crise ne facilite pas la réforme de la taxe professionnelle.
Mme Marie-France Beaufils a jugé que le Gouvernement doit revenir sur certains allégements de prélèvements obligatoires mis en place depuis 2007. Elle s'est interrogée sur l'impact social des réductions d'effectifs dans la fonction publique. Elle a enfin regretté que le Gouvernement écarte les pistes de réforme de la taxe professionnelle les plus intéressantes.
M. François Marc s'est interrogé sur la compatibilité entre la déclaration faite par M. Philippe Séguin, premier président de la Cour des comptes, lors de son audition par la commission le 24 juin, selon laquelle les administrations publiques doivent réaliser 70 milliards d'euros d'économies, et l'estimation du Gouvernement selon laquelle le « déficit de crise » serait de l'ordre de 85 milliards d'euros. Il est nécessaire de préserver les recettes publiques en s'abstenant de nouvelles baisses de prélèvements obligatoires. La prévision de déficit public de 7,5 points de PIB présentée par le Gouvernement pourrait être délibérément pessimiste, et s'expliquer par la volonté de pouvoir afficher de « bonnes nouvelles » en 2012.
M. Jean-Pierre Fourcade s'est déclaré inquiet des perspectives de déficit de la sécurité sociale, et a jugé que le Gouvernement devrait prévoir une amélioration du solde public en 2010, pour rassurer les marchés. L'Allemagne bénéficiera davantage que la France de la reprise de la croissance mondiale, ce qui pourrait constituer un danger pour l'euro. Il a enfin déclaré qu'il fera des propositions pour que la charge de la dette soit désormais exclue du déficit de l'Etat.
M. Jean Arthuis, président , a rappelé que la SNCF avait poursuivi un objectif de ce type, avec le service annexe d'amortissement de la dette (SAAD).
M. Pierre Bernard-Reymond a déclaré partager les craintes d'une reprise en Allemagne, alors que la croissance stagnerait en France.
M. Jean-Jacques Jégou s'est interrogé sur l'éventualité d'un transfert à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) du déficit cumulé prévisionnel du régime général de sécurité sociale en 2009 et 2010, estimé à 50 milliards d'euros.
M. Jean Arthuis, président, a évoqué la possibilité que le « grand emprunt » annoncé par le Président de la République soit obligatoire, afin de permettre à l'Etat de bénéficier d'un taux bas.
M. Eric Woerth a indiqué que certains mécanismes d'aide au secteur bancaire, mis en oeuvre chez certains de nos partenaires européens, ne sont pas considérés par Eurostat comme accroissant la dette publique, et s'est en conséquence interrogé sur la position d'Eurostat au sujet de la prise en compte de la dette de la SFEF. L'augmentation du taux de chômage attendue en 2010 correspond, pour l'Etat, à un surcoût évalué à 700 millions d'euros pour la mission « Travail et emploi » et 1,4 milliard d'euros pour le Fonds d'investissement social (Fiso).
Mme Nicole Bricq a souligné que ce total est moins élevé que le coût de l'instauration de la TVA à taux réduit dans le secteur de la restauration.
M. Eric Woerth a souligné que si la crise devait durer, la situation serait difficile pour tout le monde, y compris les collectivités territoriales. Le moment de réforme de la taxe professionnelle est bien choisi, puisqu'il coïncidera avec celui de la réforme des collectivités territoriales. La forte progression des transferts sociaux en 2009 contribue significativement à la lutte contre les inégalités. Le ministre a déclaré ne pas approuver les analyses de la Cour des comptes selon lesquelles le déficit structurel serait de l'ordre de 70 milliards d'euros, l'évaluant plutôt à 50 ou 60 milliards d'euros. Le déficit de l'Etat atteindrait 125 à 130 milliards d'euros en 2009, dont 85 milliards d'euros de déficit de « crise », comprenant lui-même environ 15 milliards d'euros de déficit « non-maastrichtien ». Il ne serait pas approprié d'afficher pour 2010 une amélioration du solde public qui serait irréaliste, les marchés ayant besoin d'avoir confiance dans les prévisions du Gouvernement. L'Allemagne n'est pas encore sortie de la récession. Le déficit cumulé prévisionnel du régime général de sécurité social en 2009 et 2010 ne sera pas transféré à la CADES. Le Gouvernement examinera avec attention les propositions que la commission pourrait faire au sujet des modalités du « grand emprunt ».