IV. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LES INTERVENTIONS DU SCAC ET DE L'AFD
A. LES ACTIONS DU SCAC
1. Observations sur l'application de la LOLF
Les nouvelles procédures d'affectation de crédits et de dépenses en application de la LOLF n'ont pas posé de problèmes majeurs. Toutefois, quelques points ont été évoqués par le responsable du SAFU.
S'agissant des imputations comptables, des difficultés ont été relevées sur la notion de dépenses de transfert . La question du choix des imputations des dépenses entre le titre 6 et le titre 3 pose parfois problème, même si la distinction entre ces titres est bien une distinction de nature et de finalité des dépenses. En matière culturelle, cette distinction n'est pas pertinente dans le cadre de certaines actions 136 ( * ) . Un « mode d'emploi » simple faciliterait le travail du régisseur et de l'agent comptable.
Afin d'alimenter les indicateurs de performance des PAP et RAP, le MAE s'emploie actuellement à mettre en oeuvre un support de collectes de données qui sera accessible via le logiciel Diplonet et que les postes devront renseigner. Ces données seront également collectées par d'autres applications informatiques telles que COREGE ou SCOP. Pour 2006, le RAP du programme 209 a été présenté par l'administration centrale à partir des données remontées à l'aide du logiciel utilisé dans les postes pour le suivi de la programmation (Exepro).
Cette procédure concerne cependant les seuls indicateurs figurant dans les documents communiqués au Parlement. Il n'apparaît pas, au Vietnam comme dans les autres postes, que des indicateurs internes spécifiques (non transmis au Parlement mais éventuellement sur demande) aient été déclinés localement pour associer pleinement les ambassades à la démarche de performance.
L'application de la LOLF concerne également les établissements culturels et de coopération dotés de l'autonomie financière (EAF). La réforme annoncée de la nomenclature budgétaire et comptable a été réalisée sans que soient pour autant précisées réglementairement les nouvelles pratiques comptables annoncées.
En effet, la mise à jour de l'instruction codificatrice M9-7 du 11 janvier 1994 n'était toujours pas parue lors de la mission de votre rapporteur spécial, ce qui pose un problème de référence officielle, plus encore au niveau de la comptabilité budgétaire dont le seul élément concret pour l'instant est le document budgétaire édité par le MAE.
Sur certains points à la marge, la pratique afférente à la nomenclature varie selon qu'on se situe au niveau de l'EAF ou de celui de la régie du poste. Dans ces conditions, il arrive que deux services concernés de la DGCID soient amenés à donner des réponses divergentes .
Concernant le logiciel Corege , la mise en place de la LOLF en 2006 s'est soldée par quelques rejets de la TGE sur le programme 209, dans la mesure où le logiciel comptable n'avait pas été configuré pour les transferts aux EAF lors de sa livraison. Tout est cependant rentré dans l'ordre à partir de 2007. Les premiers transferts en 2007 pour le fonctionnement au Centre culturel de Hanoi n'appellent pas de remarques particulières. L'enregistrement des transferts de l'ancien titre VI est effectué en conformité avec la programmation et en respectant les sous-actions. Ce système est toutefois jugé contraignant.
En outre, la régie du consulat général à HCMV n'étant pas reliée à la base comptable de Hanoi, les opérations sur tous les programmes nécessitent une double saisie . Il apparaît également que le logiciel Corege devrait permettre à tout instant de créer une présentation graphique de l'ensemble des crédits gérés par le poste.
2. Observations sur les projets du FSP et actions annualisées
Les actions du SCAC/CCC ont été récapitulées dans un document de programmation rassemblant l'ensemble des fiches de l'application SCOP, qui s'est révélé très utile à votre rapporteur spécial.
Votre rapporteur spécial s'est étonné des nombreuses prolongations - notamment liées à la crise de paiements du FSP en 2003-2004 - et de l'abondance des reliquats en fin de projet, privant ainsi les autres postes de moyens urgents. L'écart important constaté entre la consommation au titre de 2006 (3,23 millions d'euros pour 17 projets) et les crédits demandés par le Centre culturel et de coopération au titre de 2007 (6,33 millions d'euros pour 14 projets) témoigne de l'optimisme excessif du poste sur les moyens budgétaires de la DGCID comme sur les prévisions de décaissement .
Votre rapporteur spécial a déjà eu l'occasion de contester ce comportement de « passager clandestin » , consistant à maximiser parfois outrancièrement ses besoins budgétaires, au-delà des capacités avérées de décaissement. L'éloignement géographique et le caractère perçu comme nécessairement « spécifique » de chaque pays ne facilitent pas non plus l'internalisation d'une contrainte budgétaire globale. La dotation de CP finalement accordée - 4,5 millions d'euros - paraît beaucoup plus conforme à une programmation raisonnable, est d'ailleurs considérée comme plutôt satisfaisante par le poste et représente une augmentation de 39 % par rapport aux crédits consommés en 2006.
Les remontées de fonds libres (autorisations d'engagement non utilisées) ont été évaluées à près de 2,15 millions d'euros , dont 533.227 euros (20 % de la dotation initiale) pour le FSP n° 2000-107 (« Centre de formation à la maintenance industrielle de Hanoi »), 400.000 euros pour le FSP n° 2000-148 (« Appui à l'intégration du Vietnam dans les échanges économiques internationaux ») et 622.000 euros - soit près du tiers de la dotation - sur le FSP n° 2002-056 (« Appui à la modernisation en matière de gouvernance économique »).
La troisième composante de ce dernier projet (consolidation de la commission économique et budgétaire de l'Assemblée nationale) est également bloquée , apparemment du fait des aspirations « touristiques » des Vietnamiens lors de leurs missions en France et en Chine. Les deux autres composantes (formation de responsables financiers locaux par l'Académie des finances et appui de l'INSEE à l'Office général de la statistique) se poursuivent toutefois convenablement.
Le projet n° 2000-131 d'appui au développement de l'enseignement du français au Vietnam, initié en mai 2001, pâtit d'une exécution pour le moins chaotique , avec des reliquats très importants, entre 33 % et 100 % sur certaines sous-composantes. Il a été prolongé jusqu'au 31 août 2009, après un cumul de 19 mois de prolongations déjà accordées antérieurement. Une troisième composante relative à l'enseignement supérieur a également été insérée et les reliquats de sous-composantes mal exécutées lui ont été opportunément affectés.
La situation apparaît cependant confuse et doit être clarifiée par la DGCID : si la prolongation de 44 mois a bien été accordée par la décision n° 2389 du 19 septembre 2006 (soit au total un quasi-triplement de la durée d'exécution du projet...), ce projet ainsi reconfiguré est supposé être adossé au FSP mobilisateur Valofrase - dont le rapport de présentation n'est plus conforme à la réalité - sans que cela ne repose apparemment sur un engagement précis. Le poste le juge inapplicable en l'état et aucun chef de projet n'avait été nommé fin mars 2007.
Votre rapporteur spécial a par ailleurs constaté qu'une subvention au Centre franco-vietnamien de formation à la gestion (CFVG) avait été déléguée à l'AFD , notamment pour échapper à l'annualité et sanctuariser les crédits. Cette procédure contestable est cependant lourde et vouée à s'éteindre.
La qualité des rapports de mission justifiant le financement de missions de courte durée d'universitaires se révèle variable : si certains comptes-rendus se révèlent très complets, d'autres sont trop courts (tel celui d'une mission effectuée dans le cadre de l'Ecole doctorale de droit) et restituent peu ou pas le nombre et le contenu précis des heures de cours prodiguées. Votre rapporteur spécial rappelle qu'en l'absence de compte-rendu de mission, le SCAC doit émettre un ordre de reversement auprès du bénéficiaire initial.
En outre, votre rapporteur spécial conteste vivement l'organisation de formations en anglais par des professeurs français. Les responsables du SCAC ont cependant indiqué que le « réservoir » d'étudiants était essentiellement anglophone, et que le « pari » consistait à les amener à la francophonie par une formation en français et en anglais, sanctionnée par un diplôme français.
Les bourses et la formation supérieure des Vietnamiens en France représentent un montant élevé, avec 1,58 million d'euros en 2007 , essentiellement consacrés aux récurrences (61 %), au programme « Evariste Gallois » et à un nouveau programme de 75 bourses (dont 25 dites « d'excellence », de 15 mois sur 3 ans) pour 475 candidatures. Le comité de sélection des bourses, qui se révélait pléthorique avec pas moins de 40 membres, a été opportunément rénové selon un format plus réduit de 10 personnes.
S'agissant des ONG/OSI , votre rapporteur approuve les « critères de base » mis en oeuvre pour sélectionner les projets 137 ( * ) . De même, le paiement d'une troisième tranche de subvention a été refusé en 2006 au bureau d'études BPSC et à une ONG vietnamienne, le document remis in fine présentant un simple descriptif de la situation au lieu des recommandations attendues. Il a toutefois mis en garde le poste contre les risques d' « abonnement » de certaines associations (l'ONG Triangle Génération Humanitaire notamment) et formulé les deux remarques suivantes :
- Handicap International tend à se diversifier au-delà de sa vocation, et a ainsi formé des enfants non handicapés jusqu'en 2004. La subvention octroyée par le poste en 2007 serait toutefois dédiée à la formation d'enfants handicapés des minorités ethniques ;
- une subvention a été octroyée en 2006 à l'association Vietnam-Bretagne pour la construction d'un kiosque-boutique, dont les travaux n'étaient pas achevés fin mars 2007, après avoir été retardés en raison des typhons qui ont dévasté le centre du pays fin 2006. Le poste n'avait pas non plus demandé d'informations, mais y a depuis remédié.
* 136 L'exemple ci-après, donné par la TGE, a permis de mieux cerner l'analyse à fournir pour chaque opération, mais le choix à faire reste parfois difficile :
« Lorsque, pour l'organisation d'un festival du cinéma français, le SCAC passe un contrat de droits d'utilisation de films avec une société française, le paiement ne peut être imputé à un compte de transfert car il ne s'agit pas d'un transfert au profit d'une entreprise qui fournit une contrepartie - le droit de diffuser les films - en échange du paiement convenu. Il ne s'agit pas non plus d'un transfert aux ménages ou au pays dans lequel se déroule le festival, mais d'une dépense de fonctionnement du service, concourant à l'exercice de sa mission de promotion de la culture française. Par contre, l'organisation de la même manifestation par un tiers organisateur, pour le compte duquel l'achat des droits serait effectué, conduirait à considérer qu'il s'agit, dans ce cas, d'une dépense de transfert ».
* 137 Le projet présenté a été élaboré en réponse à des demandes et besoins exprimés par un partenaire vietnamien ; il inclut une composante qui en assure sa pérennité ; les impacts sur l'amélioration des conditions de vie ou la réduction de la pauvreté doivent être bien définis (donnant ainsi la garantie que les crédits ne sont pas utilisés pour subventionner le fonctionnement de l'ONG) ; le projet est susceptible de contribuer à l'émergence de la société civile au Vietnam ; les thèmes des projets doivent être conformes aux orientations prioritaires du poste en matière de coopération de proximité.