2. Historique
Cet article est issu du traité d'Amsterdam. Ce traité avait transféré certaines matières qui relevaient auparavant du « troisième pilier » dans le « pilier » communautaire.
Toutefois, le souci des négociateurs du traité de ménager une transition avait conduit à différer le recours aux procédures de droit commun du traité instituant la Communauté européenne. Ainsi, pendant une période transitoire de cinq ans, le droit d'initiative était partagé entre la Commission européenne et les États membres. À l'issue de cette période transitoire, c'est-à-dire depuis le 1 er mai 2004, la Commission européenne dispose d'un monopole d'initiative dans ces domaines. En ce qui concerne le passage de l'unanimité à la majorité qualifiée au Conseil et à la codécision avec le Parlement européen, le traité d'Amsterdam établissait une distinction selon les matières. En outre, l'étendue du contrôle de la Cour de justice des Communautés européennes est restée limitée par rapport au régime de droit commun applicable dans le « pilier » communautaire.
Le traité de Nice a renforcé la « communautarisation » de ces matières, sans toutefois la pousser à son terme. Les gouvernements des États membres s'étaient engagés, par une déclaration annexée au traité de Nice (déclaration n° 5), à recourir à la « clause passerelle » de l'article 67 § 2 du TCE, pour appliquer, à partir du 1 er mai 2004, la procédure de codécision aux mesures relatives à l'immigration clandestine ainsi que, sous réserve d'un accord sur le champ d'application, aux mesures relatives aux contrôles aux frontières extérieures. Toutefois, en dépit de cet engagement, la décision n'a pas été prise à cette date, qui correspondait au dernier élargissement, en raison notamment des discussions sur le traité constitutionnel au sein de la Conférence intergouvernementale.
C'est dans ce contexte que la présidence néerlandaise a proposé, au moment de l'élaboration du nouveau programme pluriannuel relatif à l'« espace de liberté, de sécurité et de justice » à l'automne 2004, d'utiliser cette « clause passerelle » pour appliquer la procédure de codécision à l'ensemble des mesures relatives à l'immigration, aux contrôles des frontières et aux autres mesures relatives à la libre circulation des personnes. Cette proposition a reçu le soutien de la Commission européenne, du Parlement européen et d'une majorité d'États membres, dont la France. Cependant, certains États membres, et en particulier l'Allemagne, se sont montré réticents à l'abandon de leur droit de veto, notamment pour les questions liées à l'immigration légale.
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La seule utilisation de cette « clause
passerelle »
En définitive, les chefs d'État et de gouvernement ont décidé, lors du Conseil européen des 4 et 5 novembre 2004, de recourir à la « clause passerelle » pour passer de l'unanimité à la majorité qualifiée au Conseil et à la codécision avec le Parlement européen pour l'ensemble des mesures relatives à l'asile et à la libre circulation des personnes, aux contrôles des frontières, tant intérieures qu'extérieures, ainsi qu'à l'immigration clandestine. Le Conseil a adopté le 22 décembre 2004 cette décision, qui est entrée en vigueur le 1 er janvier 2005. C'est la première et unique fois que la « clause passerelle » de l'article 67 § 2 du TCE a été utilisée. |