ANNEXE
COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES À LA COMMISSION DES FINANCES SUR LES FONDS OCTROYES AUX ORGANISATIONS NON GOUVERNEMENTALES (ONG) FRANÇAISES PAR LE MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES
COMMUNICATION AU PRESIDENT DE LA COMMISSION
DES FINANCES, DU CONTROLE BUDGETAIRE ET DES COMPTES
ECONOMIQUES DE LA NATION DU SENAT
Article 58-2 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances
Articles L. 132-4 et L. 135-5 du code des juridictions financières
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LES FONDS OCTROYES AUX ORGANISATIONS NON GOUVERNEMENTALES (ONG) FRANÇAISES PAR LE MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES |
JUIN 2005
Par lettre du 18 mai 2004 le président de la commission sénatoriale des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation a sollicité la Cour des comptes pour que celle-ci réalise, en application de l'article 58 alinéa 2 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, un contrôle sur les fonds octroyés par le ministère des affaires étrangères aux organisations non gouvernementales (ONG) françaises.
Les délais de production du rapport, fixés par les textes à huit mois, ont été prorogés afin de permettre à la Cour d'appuyer ses constatations sur des investigations approfondies menées auprès de quatre ONG.
Le rapport s'attache, par delà les constatations des modalités d'attribution, de gestion et de suivi des crédits publics attribués aux ONG, à fournir aux membres de la commission des éléments de nature à permettre la formulation par le Parlement de recommandations et de pistes de réforme.
I. METHODOLOGIE DE L'ENQUETE
L'aide française au développement s'est fortement réduite pendant la dernière décennie : elle a enregistré, entre 1993 et 2000, une baisse de 1,98 milliards € (13 milliards de francs) en volume et de 40 % en valeur. Après avoir chuté à 0,31 % du revenu national brut (RNB) en 2000, elle a connu depuis lors une légère mais constante remontée : 0,44 % du RNB (7,2 milliards €) sont prévus pour 2005, soit un retour au niveau de 1998.
C'est dans cet environnement général que la Cour a examiné les conditions d'octroi des fonds par le ministère des affaires étrangères (MAE) aux organisations non gouvernementales (ONG) dans le cadre de la mise en oeuvre d'opérations et projets en temps de paix, pour les années 2002 et 2003. Après avoir identifié les chapitres budgétaires et les opérations concernés, elle a procédé aux contrôles des services bailleurs de fonds et de certaines des ONG subventionnées.
A. LES CHAPITRES CONCERNES DU BUDGET DU MAE
1. Les chapitres principaux
Au regard des montants en jeu, certains chapitres budgétaires du ministère des affaires étrangères peuvent être considérés comme les chapitres essentiels de son action de coopération et en faveur du développement :
• le chapitre 36.30, « Subventions aux établissements publics » (338 M€) ;
• le chapitre 37.95, « Financement des établissements culturels, de coopération et de recherche à l'étranger » (51 M€) ;
• le chapitre 42.14, « Subventions aux opérateurs de l'action audiovisuelle » (165 M€) ;
• le chapitre 42.15, « Coopération internationale et le développement » (531 M€) ;
• et le chapitre 68.91 « Fonds de solidarité prioritaire » (112 M€).
2. Les chapitres consacrés à la coopération
Le rapport spécial de la commission des finances du Sénat relatif à l'aide au développement considérait que dans la LFI 2002 seuls sont en totalité affectés à la coopération, pour un total de 1.611,08 M€ en 2002 (DO et CP) - soit 36,11 % du budget total du MAE, les chapitres suivants :
• Le chapitre 41-43, « Concours financiers » ;
• Le chapitre 42-13, « Appui aux initiatives privées et décentralisées » ;
• Le chapitre 42-26, « Transport de l'aide alimentaire »;
• Le chapitre 68-91, « Projets financés par le FSP » ;
• Le chapitre 68-93, « Projets financés par le biais de l'Agence française de développement » (AFD) ;
• Le chapitre 68-02, « Contribution de la France au Fonds européen de développement » ;
• Le chapitre 68-80 pour ses subventions d'aide au développement (en investissement).
3. Les points de concordance
• Le seul recoupement entre les notions ci-dessus énoncées (chapitres-leviers et chapitres affectés en totalité à la coopération) est le chapitre 68-91, qui regroupe les crédits du FSP ;
• le chapitre 42-15, pourtant au centre des interventions du ministère en matière de coopération, n'y figure pas, de façon logique puisque, malgré son intitulé, il alimente essentiellement des associations agissant en tant qu'opérateurs du ministère, dont la Cour a relevé qu'elles sont en réalité des démembrements de l'administration ;
• bien que retenus par le Sénat, les chapitres 68.02 (« Contribution au Fonds européen de développement - FED »), 41.43 (« Concours financiers »), et 68.93 (« Dons mis en oeuvre par l'Agence française de développement - AFD ») n'ont pas de pertinence pour l'objet de la présente étude, même s'il peut arriver qu'un destinataire final des fonds soit une ONG, puisque leurs dépenses échappent au pouvoir de décision du ministère :
• enfin le chapitre 42-26, « Transport de l'aide alimentaire », n'entrait pas dans l'objet de l'enquête.
4. Les chapitres des subventions aux ONG
Les subventions versées aux ONG au titre de l'aide au développement relèvent :
• Pour l'essentiel du chapitre 42-13, « Appui à des initiatives privées et décentralisées » du titre IV, dont le montant reste modeste (34,14 M€ en dépenses en 2002, 31 M€ en 2003 et 34 M€ en 2004 ; et 37 M€ inscrits en LFI 2005) : sur la période 2002-2004, ces sommes représentent entre 0,5 et 1 % du montant total de l'APD - qu'il s'agisse de l'APD totale ou de la seule APD bilatérale ;
• et en partie du chapitre 68-91, « Fonds de solidarité prioritaire » du titre VI : les subventions aux OSI 2 ( * ) prélevées sur FSP (15,8 M€ en 2002 et 14,5 M€ en 2003) représentent moins de 5 % des fonds alloués au FSP (AP + CP).
Ce sont donc les fonds attribués au titre de ces deux chapitres qui ont été analysés.
CHAPITRES BUDGETAIRES DU FINANCEMENT DE L'APD (LFI 2003)
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Intitulés |
Chapitres principaux |
Chapitres Coopération |
Chapitres ONG |
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Subventions établissements publics |
36-30 = 338 M€ |
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Financement établissements culturels |
37-95 = 51 M€ |
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Concours financiers |
41-43 |
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Appui initiatives privées et décentraliséees |
42-13 |
42.13 = 34 M€ |
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Subventions opérateurs action audiovisuelle |
42-14 = 165 M€ |
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Coopération internationale et développement |
42-15 = 531 M€ |
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Transport aide alimentaire |
42-26 |
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Contribution France au FED |
68-02 |
||
|
FSP |
68-91 = 112 M€ |
68-91 |
68-91 |
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Projets financés par AFD |
68-93 |
(Source : Cour des comptes)
* 2 L'appellation désormais retenue pour les ONG oeuvrant au développement ou intervenant dans le champ humanitaire est celle « d'organisations de solidarité internationale » (OSI) ; les deux acronymes seront donc employés indifféremment dans ce texte.