2. Les subventions aux établissements publics
La direction de l'eau fait régulièrement appel aux services de plusieurs établissements publics et conclut à cet effet avec eux des conventions qui servent de cadres pour leur attribuer des subventions de fonctionnement.
a) Les subventions versées
Depuis la création du FNSE, les dépenses correspondantes sont imputées sur le fonds, essentiellement sur l'article 20 du chapitre 09, sauf les subventions au CSP, examinées plus loin, qui sont imputées sur l'article 10 du même chapitre. A ces subventions de fonctionnement, s'ajoutent quelques subventions d'investissement :
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Tableau n° 35 : Subventions versées à des établissements publics imputées sur l'article 20 du chapitre 09 |
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Années |
2000 |
2001 |
2002 |
Total |
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BRGM |
413 522 € |
496 072 € |
2 770 164 € |
3 679 758 € |
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IFREMER |
35 233 € |
83 900 € |
1 624 460 € |
1 743 593 € |
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CEMAGREF (a) |
264 996 € |
174 431 € |
956 177 € |
1 395 604 € |
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Météo France |
482 108 € |
29 700 € |
45 947 € |
557 755 € |
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IGN |
360 053 € |
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360 053 € |
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INRA (b) |
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365 877 € |
14 352 € |
380 229 € |
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INERIS |
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395 000 € |
395 000 € |
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IFEN |
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750 363 € |
750 363 € |
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Agences de l'eau (c) |
26 073 € |
160 071 € |
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186 144 € |
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Divers |
67 078 € |
104 664 € |
490 340 € |
662 082 € |
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Total |
1 649 063 € |
1 414 715 € |
7 046 803 € |
10 110 580 € |
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(a) : + une subvention d'investissement de 162 637 € en 2000 imputée sur l'article 20 du chapitre 07. (b) : + une subvention d'investissement de 274 408 € en 2000 imputée sur l'article 20 du chapitre 07. (c) : + une subvention d'investissement à l'agence Loire Bretagne de 283 555 € en 2000 imputée sur l'article 10 du chapitre 07. Sources : Cour des comptes à partir des données de la direction de l'eau |
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La plupart de ces subventions se rapportent à la connaissance de l'eau et des milieux aquatiques.
b) La note du directeur de l'eau du 14 février 2002
Dans l'esprit de la note du directeur de l'eau précitée, l'intention de la direction de l'eau est de ne conclure désormais qu'une seule convention pluri-annuelle avec chaque établissement. A ce titre, deux conventions nouvelles ont été conclues :
- la convention avec l'IFREMER signée le 8 juillet 2003 pour les trois années 2003 à 2005 ;
- la convention pluriannuelle d'objectifs et de gestion sur la connaissance et le suivi de la gestion des eaux souterraines avec le BRGM signée le 1 er juillet 2003 pour les trois années 2003 à 2005 également.
En revanche, l'accord-cadre en vigueur avec le CEMAGREF, pour les années 2000-2004, signé le 22 juin 2000 et celui avec l'IFEN, d'une durée de 5 ans, sont antérieurs à la circulaire du 14 février 2002.
La remise en ordre engagée, sans conteste utile, répondra peut-être aux questions soulevées par les errements antérieurs. Cependant elle est trop récente pour avoir empêché ces errements de se poursuivre entre 2000 et 2002.
Tout d'abord, certaines conventions avec des établissements avec lesquels la direction de l'eau n'entretient pas de relations suivies ont porté sur des études bien définies qui auraient dû être acquises avec un marché public conclu dans le respect des règles : il en est ainsi de la convention de 58 364 €, conclue en 2001 avec l'INSA Lyon, pour des études des flux de pollution générés par temps de pluie sur cinq bassins versants urbains de typologie différente et de leurs impacts sur les milieux récepteurs ou de la convention de 47 840 €, conclue en 2002 avec la Caisse des dépôts et consignations, pour réaliser une enquête sur les interventions d'investissement des collectivités locales.
Ensuite, s'agissant des conventions avec des établissements avec lesquels la direction de l'eau entretient des relations suivies, les conventions cadres en vigueur visaient souvent davantage à passer commande de prestations répondant aux besoins de l'Etat qu'à soutenir financièrement des actions inscrites aux programmes propres des établissements, notamment dans le cas du CEMAGREF. Des paiements d'études ou de prestations aux établissements publics ont toutefois été imputés sur le chapitre 08 « études et fonctionnement », ainsi, en 2001 à Météo-France, à l'INRA, au CEMAGREF ou au CNRS et même au CSP.
Plus généralement, soit les prestations réalisées par les établissements publics concernés relèvent de leur spécialité, c'est-à-dire de leurs « missions », soit elles relèvent du secteur concurrentiel.
Dans la première hypothèse, les subventions versées par le ministère chargé de l'environnement à des établissements dont il n'assure pas la tutelle - hormis l'IFREMER et l'IFEN parmi les établissements visés - pour qu'ils accomplissent leurs missions est curieuse et la notion de soutien financier des actions inscrites aux programmes propres d'établissements publics est à tout le moins ambiguë. Elle conduit l'Etat à verser plusieurs subventions, imputées sur des budgets ministériels différents, à un même établissement public. Lorsqu'un même établissement public relève de plusieurs tutelles ministérielles de caractère technique, cette pluralité de subventions est justifiable dès lors qu'elle traduit la diversité des activités de l'établissement répondant à une pluralité d'objectifs relevant de la responsabilité de ministres différents. En revanche, l'imputation de subventions à un établissement sur le budget d'un ministère qui n'en exerce pas la tutelle est une source d'opacité, tant dans le budget de l'Etat que, souvent, dans celui de l'établissement bénéficiaire.
Dans la seconde hypothèse, ces prestations doivent être commandées après publicité et mise en concurrence, ce qui n'exclut pas qu'un établissement public soit choisi, à l'issue de cette procédure, s'il est le mieux disant 83 ( * ) .
Le cas des tâches du BRGM pour le réseau piézométrique est à cet égard exemplaire. L'intervention des agences dans le réseau piézométrique avait conduit certaines d'entre elles à clarifier la place du BRGM, puisqu'elles avaient progressivement fait appel à la concurrence pour réaliser les tâches ne relevant pas de la spécialité de cet établissement 84 ( * ) , appel s'étant traduit par une baisse des coûts. L'application de la convention signée le 1 er juillet 2003 risque de provoquer un retour en arrière puisqu'elle confie au BRGM la maîtrise d'ouvrage de la modernisation et de l'extension du réseau, qui devrait comporter 1000 points de mesure en 2006 avec un investissement total de 3 à 3,4 M€. Cette convention traite de façon ambiguë la question de la maîtrise d'ouvrage du réseau piézométrique : soit le maître d'ouvrage du réseau piézométrique est l'Etat, auquel cas il ne peut en déléguer la maîtrise d'ouvrage que dans les conditions et limites prévues par la loi MOP, soit le maître d'ouvrage en est le BRGM, auquel cas il n'est pas nécessaire d'en confier la maîtrise d'ouvrage au BRGM, comme le fait la convention, et le financement de cette mission de l'établissement public par les crédits d'un ministère qui n'en assure pas la tutelle fait question.
A ce sujet, le directeur de l'eau se dit conscient que « le domaine des relations financières entre l'Etat et ses établissements publics incite à la plus grande vigilance car l'intervention de l'Etat, plus précisément des ministères non chargés de la tutelle, se situe à la frontière des missions propres de l'établissement et d'une activité relevant du secteur concurrentiel. La direction de l'eau considère que ses relations contractuelles actuelles avec les établissements publics qu'elle soutient sont conformes aux règles applicables aux subventions et ne relèvent pas du domaine de la commande publique. »
* 83 Ces achats publics ne pourraient être considérés comme relevant des dérogations admises pour se dispenser de publicité et de mise en concurrence, dans le cadre de contrats ou de conventions dits « in house », qu'à la condition que le ministère ou la direction de l'eau exerce, sur les établissements en cause, une autorité équivalente à celle exercée sur les services de l'administration, ce qui n'est pas établi, compte tenu de l'autonomie de gestion reconnue aux établissements publics.
* 84 Pour les travaux de réalisation des points de mesure, pour les prélèvements, pour les analyses des prélèvements, et même pour le traitement des données ainsi recueillies.