III. INSTAURER UN VRAI SYSTÈME COMPTABLE
L'ordonnance organique est au moins autant un texte comptable qu'un texte relatif aux lois de finances elles-mêmes. Cependant, si les règles qu'elle édicte sont assez détaillées en matière de comptabilité budgétaire, elle délègue à des textes de moindre valeur le soin de fixer les normes de comptabilité publique. Cette situation est peut-être à l'origine des retards pris en France pour élaborer un système financier satisfaisant, retards dénoncés par le rapport de M. Jean-Jacques François sur la comptabilité patrimoniale de l'Etat. C'est pourquoi, il importe que la réforme de l'ordonnance organique soit l'occasion d'apporter sur ce sujet les précisions qui s'imposent.
A. LES RÈGLES DE COMPTABILITÉ BUDGÉTAIRE DE L'ORDONNANCE
1. L'ordonnance du 2 janvier 1959 pose des principes qui concernent principalement la comptabilité budgétaire
L'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances traite en réalité aussi bien des lois de finances que des comptes de l'Etat, et porte donc aussi bien sur les aspects comptables que budgétaires. Elle résout ainsi le problème du champ de la compétence du législateur organique. On sait que le législateur ordinaire n'a pas compétence pour intervenir dans le domaine de la comptabilité du fait de la rédaction de l'article 34 de la Constitution. Très normalement, les compétences limitées de la loi ordinaire n'étant pas une contrainte pour le législateur organique, l'ordonnance n'hésite pas à formuler de longs développements comptables.
La disposition essentielle relative à la comptabilité est contenue dans l'article 16, qui fixe le mode d'imputation des recettes et des dépenses et donne son fondement à la comptabilité de caisse en vigueur actuellement . Plusieurs autres articles concernent directement ou indirectement la comptabilité de l'Etat, notamment les articles 18 à 30 qui posent le principe de l'unité des comptes de l'Etat et précisent les nombreuses exceptions (budgets annexes, comptes d'affectation spéciale et autres comptes spécifiques) qui sont apportées à ce principe. Cependant, si ces derniers articles définissent la structure et le périmètre des comptes de l'Etat, et fixent les modalités d'affectation comptable des recettes et des dépenses, ils ne traitent qu'indirectement des pratiques comptables à proprement parler.
Le vote de la loi de règlement constitue l'acte démocratique par lequel le peuple, par ses représentants, approuve les comptes de l'Etat. L'article 35 note que le projet annuel de loi de règlement " constate le montant définitif des encaissements de recettes et des ordonnancements de dépenses se rapportant à une même année. (...) Il établit le compte de résultat de l'année ". L'article 36 indique qu'il est accompagné notamment " d'un rapport de la Cour des comptes et de la déclaration générale de conformité entre les comptes individuels des comptables et la comptabilité des ministres ". La comptabilité publique a pour objet principal de retracer de manière systématique les opérations réalisées au moyen de fonds publics, en vue de vérifier leur conformité aux autorisations données par le Parlement . La loi de règlement permet donc à ce dernier d'approuver l'exécution par le gouvernement de l'autorisation délivrée par lui dans le cadre du vote de la loi de finances initiale, et, le cas échéant, des lois de finances rectificatives.
Enfin, l'article 45 de l'ordonnance relatif aux décrets d'application indique que des décrets en Conseil d'Etat pris sur le rapport du ministre des finances " contiendront notamment toutes dispositions de nature à assurer la bonne gestion des finances publiques relatives à la comptabilité publique. Ils régleront la présentation comptable du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux, et notamment la nomenclature des dépenses ordinaires et en capital, des investissements et des prêts, et le plan comptable de l'Etat. "
Les principaux articles relatifs à la comptabilité de l'Etat (articles 16 et 45) renvoient à des décrets d'application. Plus généralement il est renvoyé à des décrets à de nombreuses autres reprises. Cependant, ces renvois concernent seulement l' application des dispositions contenues dans la loi organique. Il s'agit donc du pouvoir réglementaire détenu par le gouvernement pour les besoins de l'exécution budgétaire, et non pas de compléments apportés au texte de l'ordonnance, à la différence de ce qui est prévu pour la comptabilité. Les décrets prévus aux articles 16 et 45 sont en effet les seuls décrets qui sont appelés à préciser les dispositions édictées par la loi organique .
En conséquence, si les aspects comptables constituent une part importante du texte proprement dit de l'ordonnance organique de 1959, ils n'y ont cependant pas fait l'objet de tous les développements souhaitables. La plupart des normes régissant la comptabilité publique relèvent ainsi du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général de la comptabilité publique, révisé à plusieurs reprises.