"Doter la France de sa nouvelle Constitution financière, un préalable à la réforme de l'État"

Rapport d'information n° 37 (2000-2001) de M. Alain LAMBERT , fait au nom de la commission des finances, déposé le 19 octobre 2000

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• AVANT-PROPOS
  
• INTRODUCTION
  
• CHAPITRE PREMIER :
  
  REDONNER SENS AUX LOIS DE FINANCES
  
  • I. METTRE EN PLACE UN BUDGET DE MISSIONS
    
    • A. UN BUDGET TROP CENTRÉ SUR LA DÉTERMINATION DES MOYENS SANS RÉELLE RELATION AVEC LES FINALITÉS ET LES PERFORMANCES DES ACTIONS PUBLIQUES
      
      • 1. L'abandon significatif des " blancs " ou budgets de programme
        
      • 2. Les " bleus " ou la consécration de l'anomie budgétaire
        
        • a) Malgré leur réforme...
          
        • b) ...les " bleus " ne constituent en rien le support d'une budgétisation par objectifs...
          
        • c) ... et constituent le support d'une budgétisation de moyens.
          
      • 3. Les " jaunes ", un effort méritoire mais insuffisant pour combler les lacunes de l'information budgétaire
        
        • a) Les objectifs poursuivis par les " jaunes " témoignent d'une insatisfaction face aux documents budgétaires...
          
        • b) ... mais ne sont pas atteints en pratique
          
    • B. POUR UNE BUDGÉTISATION PAR OBJECTIFS
      
      • 1. Malgré les difficultés, des efforts de budgétisation par objectifs sont engagés
        
      • 2. La budgétisation par objectifs doit permettre d'apprécier les performances des actions publiques
        
      • 3. La budgétisation par objectifs ne doit pas négliger le recensement exhaustif des moyens
        
        • a) Le niveau d'agrégation des crédits doit permettre un débat sur les moyens
          
        • b) Le regroupement des crédits par titre doit permettre de distinguer les dépenses ordinaires des dépenses patrimoniales.
          
  • II. MIEUX PRENDRE EN COMPTE LA DIMENSION TEMPORELLE DU BUDGET
    
    • A. LA PRATIQUE BUDGÉTAIRE A BEAUCOUP RESTREINT LA PLURIANNUALITÉ
      
      • 1. Si la pluriannualité est strictement encadrée dans l'ordonnance du 2 janvier 1959...
        
      • 2. ... son échec provient essentiellement d'une pratique restrictive...
        
      • 3. ... et s'est prolongé par l'insuccès des autres tentatives pour développer la dimension pluriannuelle des finances publiques
        
        • a) Les lois de programme et les contrats de plan
          
        • b) La loi d'orientation quinquennale relative à la maîtrise des finances publiques
          
    • B. PLUSIEURS FACTEURS MILITENT EN FAVEUR D'UNE MEILLEURE PRISE EN COMPTE DE LA DURÉE PAR LES DOCUMENTS BUDGÉTAIRES
      
      • 1. La construction européenne impose l'élaboration d'un cadre pluriannuel pour la politique budgétaire
        
      • 2. Les carences en matière de pluriannualité dégénèrent en " myopie budgétaire "
        
      • 3. Les propositions de votre commission : adopter un cadre budgétaire tenant compte de la durée
        
        • a) Limiter les autorisations pluriannuelles aux seules dépenses qui en relèvent par nature
          
        • b) La réforme comptable
          
        • c) Le débat d'orientation budgétaire
          
        • d) Le maintien des lois de programme
          
        • e) Réconcilier finances publiques et moyen terme
          
          • (1) Des projections économiques et budgétaires à moyen terme
            
          • (2) Une présentation pluriannuelle des objectifs, des coûts et des résultats
            
          • (3) Une évaluation à moyen terme des prélèvements obligatoires
            
          • (4) De vraies études d'impact pluriannuelles
            
          • (5) Admettre une pluriannualité de gestion
            
  • III. INSTAURER UN VRAI SYSTÈME COMPTABLE
    
    • A. LES RÈGLES DE COMPTABILITÉ BUDGÉTAIRE DE L'ORDONNANCE
      
      • 1. L'ordonnance du 2 janvier 1959 pose des principes qui concernent principalement la comptabilité budgétaire
        
      • 2. La logique de la comptabilité de caisse
        
    • B. LES ENTORSES COMPTABLES AU PRINCIPE DE L'ANNUALITE DE CAISSE
      
      • 1. La période complémentaire, une entorse mineure au principe de l'annualité dont les conséquences sont importantes
        
      • 2. L'utilisation condamnable des comptes d'imputations provisoires
        
    • C. LES COMPARAISONS INTERNATIONALES ÉTABLISSENT LA NATURE ET L'AMPLEUR DU RETARD PRIS PAR L'ETAT FRANÇAIS EN MATIÈRE DE COMPTABILITÉ PUBLIQUE
      
      • 1. La comptabilité publique doit contribuer à la réforme de l'Etat
        
      • 2. Les réformes engagées à l'étranger au cours de la dernière décennie montrent les voies d'une modernisation
        
      • 3. Les handicaps et les insuffisances du système financier et comptable français sont parfaitement identifiés
        
      • 4. Les vecteurs de réforme de la comptabilité de l'Etat
        
    • D. L'INTRODUCTION DE CONCEPTS ISSUS DE LA COMPTABILITÉ PRIVÉE
      
      • 1. Le rapprochement de la comptabilité publique et de la comptabilité privée
        
      • 2. Pour une meilleure gestion de l'Etat : le suivi interne de l'exécution budgétaire et des coûts
        
    • E. ACCROÎTRE LA PERTINENCE DES INFORMATIONS COMPTABLES
      
      • 1. La comptabilisation des dépenses et des recettes selon la méthode de l'exercice respecte le principe d'annualité...
        
      • 2. ... elle pose cependant des difficultés techniques non négligeables
        
      • 3. La mise en oeuvre d'une comptabilité patrimoniale
        
    • F. CONJUGUER LA QUALITÉ DES INFORMATIONS COMPTABLES ET LE SUIVI DE L'AUTORISATION PARLEMENTAIRE
      
      • 1. Le maintien d'une comptabilité de caisse...
        
      • 2. ... doit s'accompagner d'un encadrement de la période complémentaire ...
        
      • 3. ... et d'une comptabilité financière établie selon les principes de l'exercice et comportant un bilan évaluant l'actif et le passif de l'Etat
        
  • IV. COMPLÉTER L'INFORMATION DE LA NATION ET DU PARLEMENT
    
    • A. L'INFORMATION FOURNIE AVEC LES PROJETS DE LOI DE FINANCES DE L'EXERCICE DOIT ÊTRE ENRICHIE
      
      • 1. Deux annexes relatives aux ressources publiques
        
      • 2. Une mise en perspective des dépenses
        
    • B. L'INFORMATION FOURNIE AVEC LES PROJETS DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE DOIT ÊTRE PLUS COMPLÈTE
      
    • C. L'INFORMATION FOURNIE AVEC LES PROJETS DE LOI DE RÈGLEMENT DOIT MIEUX RENDRE COMPTE DE L'UTILISATION DES CRÉDITS OUVERTS PAR LES LOIS DE FINANCES
      
    • D. L'INSTAURATION D'UNE INFORMATION PLUS RÉGULIÈRE
      
      • 1. Un rapport associé au programme de stabilité
        
      • 2. Un rapport d'orientation budgétaire
        
    • E. LE PROBLÈME PARTICULIER DES MOYENS DE SIMULATION DU PARLEMENT
      
      • 1. Des moyens autonomes
        
      • 2. Un " droit de tirage " sur les administrations
        
• CHAPITRE II :
  
  RÉÉQUILIBRER LES POUVOIRS EN MATIÈRE DE FINANCES PUBLIQUES
  
  • I. DESSERRER LES CONTRAINTES DE GESTION INUTILES
    
    • A. LA SIMPLIFICATION DE LA NOMENCLATURE BUDGÉTAIRE
      
      • 1. La spécialisation par chapitre : une contrainte devenue inadaptée
        
      • 2. Affirmer la spécialisation des crédits par programme
        
    • B. UNE GESTION PLUS SOUPLE DES EMPLOIS PUBLICS
      
      • 1. La gestion des emplois publics : une procédure rigide
        
      • 2. Préférer une gestion plus souple accompagnée d'une information plus réaliste
        
    • C. LA RECONNAISSANCE SOUS CONDITIONS DES ANNULATIONS DE CRÉDITS COMME OUTILS DU PILOTAGE BUDGÉTAIRE
      
      • 1. L'annulation des crédits, une pratique politiquement et juridiquement douteuse...
        
      • 2. ... qui invite à imaginer des solutions équilibrées
        
  • II. REFONDER LE PRINCIPE D'UNIVERSALITÉ DES LOIS DE FINANCES
    
    • A. LES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR ET LES BUDGETS ANNEXES CONSTITUENT-ILS VRAIMENT UNE ATTEINTE AU PRINCIPE D'UNIVERSALITÉ ?
      
    • B. AFFIRMER L'UNIVERSALITÉ EN MATIÈRE DE RECETTES
      
      • 1. Les problèmes créés par la pratique budgétaire
        
      • 2. Définir le champ des ressources autour des exigences d'exhaustivité, de transparence, et de signification économique
        
        • a) Les ressources permanentes
          
        • b) Les ressources exceptionnelles
          
      • 3. La question de l'autorisation unique de perception
        
      • 4. La question du champ de l'évaluation des recettes
        
      • 5. La question de l'affectation
        
        • a) Consacrer la notion de " prélèvement sur recettes "
          
        • b) Etendre cette notion à tous les " satellites " de l'Etat
          
    • C. RÉTABLIR L'UNIVERSALITÉ EN MATIÈRE DE DÉPENSES
      
      • 1. Réintégrer les fonds de concours
        
      • 2. Prendre en compte les artifices budgétaires
        
        • a) Dépenses fiscales et ressources affectées aux " satellites " de l'Etat
          
        • b) La frontière de la libre administration des collectivités territoriales
          
        • c) La frontière du financement de la sécurité sociale
          
      • 3. Evaluer les dépenses liées au remboursement de la dette de l'Etat
        
  • III. RESPECTER STRICTEMENT LES AUTORISATIONS PARLEMENTAIRES
    
    • A. LES PRINCIPES VISANT À AFFIRMER L'AUTORITÉ DU PARLEMENT...
      
      • 1. La règle de l'autorisation préalable des crédits
        
      • 2. La règle du caractère limitatif des crédits
        
      • 3. La règle de l'annualité des crédits
        
    • B. ... SONT, EN PRATIQUE, SÉRIEUSEMENT MIS EN QUESTION
      
      • 1. Les crédits évaluatifs et provisionnels
        
      • 2. Les crédits globaux, une amodiation apportée à la règle de spécialisation des crédits
        
      • 3. Deux exceptions supplémentaires apportées au principe de la spécialisation des crédits, les transferts et les virements.
        
      • 4. Les décrets d'avances
        
      • 5. La majoration des crédits des comptes d'affectation spéciale
        
      • 6. Les reports de crédits
        
  • IV. AFFIRMER L'OBLIGATION DE SINCÉRITÉ
    
    • A. LA SINCÉRITÉ : UN PRINCIPE ESSENTIEL DE LA COMPTABILITE GÉNÉRALE
      
    • B. L'EXÉCUTIF EST FRÉQUEMMENT CRITIQUÉ POUR SES MANQUEMENTS AU RESPECT DU PRINCIPE DE SINCÉRITÉ
      
    • C. LA JURISPRUDENCE A PROGRESSIVEMENT DÉFINI UNE OBLIGATION DE SINCÉRITÉ APPLIQUÉE AUX COMPTES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
      
    • D. LE PRINCIPE DE PERMANENCE DES NORMES COMPTABLES DOIT ÊTRE AFFIRMÉ
      
    • E. LA SINCÉRITE DOIT TROUVER SA PLACE DANS LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES
      
      • 1. Consacrer solennellement le principe de sincérité
        
      • 2. Faire certifier les comptes de l'Etat
        
  • V. CONSACRER LE CONTRÔLE SUR LES FINANCES PUBLIQUES
    
    • A. UNE MISSION FONDAMENTALE
      
      • 1. Une responsabilité politique éminente
        
      • 2. Le contrôle parlementaire doit être universel
        
    • B. VERS UNE PLEINE RECONNAISSANCE DES MISSIONS DE CONTROLE ET D'ÉVALUATION
      
      • 1. Le contrôle parlementaire doit avoir sa place dans la loi organique
        
      • 2. Le contrôle parlementaire doit être renforcé
        
        • a) Aménager les relations avec la Cour des comptes
          
        • b) Envisager la reconnaissance juridique des moyens des rapporteurs
          
  • VI. AMÉLIORER LES CONDITIONS D'EXAMEN DES LOIS DE FINANCES PAR LE PARLEMENT
    
    • A. TIRER LES CONSÉQUENCES EN MATIÈRE DE PROCÉDURE DES MODIFICATIONS APPORTÉES AU CONTENU DES LOIS DE FINANCES
      
      • 1. Les votes sur les recettes
        
      • 2. En dépenses : un vote par programme
        
    • B. MIEUX DÉFINIR LE RÉGIME DES INITIATIVES PARLEMENTAIRES EN MATIÈRE BUDGÉTAIRE
      
    • C. COMBLER LES LACUNES DE PROCÉDURE APPARUES AU COURS DE LA PRATIQUE BUDGÉTAIRE
      
      • 1. Un délai pour le dépôt du projet de loi de règlement
        
      • 2. Assurer la continuité de l'Etat en cas de rejet mais sans inflation des dépenses
        
      • 3. Faut-il pouvoir discuter des dépenses sans avoir approuvé les recettes ?
        
    • D. ACCROÎTRE LES OCCASIONS DE DÉBATS
      
      • 1. Le débat d'orientation budgétaire
        
      • 2. Voter chaque prélèvement sur recettes
        
      • 3. Discuter de chaque programme
        
• EXAMEN EN COMMISSION
  
• ANNEXES
  
• CONTRIBUTIONS DE LA COUR DES COMPTES
  AUX RÉFLEXIONS SUR LA RÉVISION
  DE L'ORDONNANCE DE 1959
  RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES
  
• I.1 - Comment répartir les dépenses de l'Etat entre le fonctionnement et l'investissement ?
  
• III - Principe de sincérité des comptes publics
  
• LISTE DES AUTEURS DE CONTRIBUTIONS ECRITES A LA DEMANDE DU PRESIDENT DE LA COMMISSION DES FINANCES
  
• COMPTES-RENDUS DES AUDITIONS