D. LE SURSIS A L'EXÉCUTION D'UNE DÉCISION ADMINISTRATIVE ET LA SUSPENSION PROVISOIRE D'EXÉCUTION
a) Deux procédures se superposent
Le sursis à l'exécution des décisions administratives résulte des dispositions de l'article 48 de l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945 ; sauf dispositions législatives spéciales, la requête devant les juridictions administratives n'a point d'effet suspensif, s'il n'en est autrement ordonné par le juge.
L'article 54 du décret du 30 juillet 1963 autorise le sursis si l'exécution de la décision attaquée risque d'entraîner des conséquences difficilement réparables et si les moyens énoncés dans la requête paraissent, en l'état de l'instruction, sérieux et de nature à justifier l'annulation de la décision attaquée.
La procédure de suspension provisoire de l'exécution d'un acte administratif faisant l'objet d'une demande de sursis à exécution est une innovation de la loi du 8 février 1995, qui l'a réservée aux tribunaux et cours d'appel.
L'article L. 10 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel permet ainsi au président du tribunal administratif ou au président de la formation de jugement, saisi d'une demande en ce sens, de prononcer, par ordonnance et au terme d'une procédure contradictoire, la suspension pour une durée maximum de trois mois de l'exécution d'une décision administrative faisant l'objet d'une demande de sursis à exécution. Deux conditions sont requises : l'exécution risque d'entraîner des conséquences irréversibles et la requête comporte un moyen sérieux.
La création de la suspension provisoire d'exécution, accessoire au sursis, visait à tenir compte de la lenteur avec laquelle le juge se prononçait sur les conclusions à fin de sursis à l'exécution des décisions administratives.
Non seulement la suspension provisoire semble une source d'alourdissement procédural, mais là encore la cohérence des deux procédures n'est pas évidente .
En effet, trois recours s'additionnent : la requête au fond tendant à l'annulation de la décision administrative contestée (recours principal), la demande de sursis à exécution, enfin la demande de suspension provisoire (recours accessoire au sursis).
• L'instruction des demandes de suspension provisoire doit être contradictoire en application de l'article L. 10 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel. Or, aucune règle spécifique ne décrit les modalités de cette instruction.
Dans le silence des textes, le Conseil d'Etat a jugé que l'instruction de la suspension provisoire était soumise aux mêmes règles que l'instruction du sursis à exécution (CE 26 mai 1995, Préfet de la Guadeloupe c. M. Etna) : l'instruction est " poursuivie d'extrême urgence ", les délais accordés aux parties et administrations intéressées pour fournir leurs observations sont fixés au minimum et doivent être rigoureusement respectés, faute de quoi il est passé outre sans mise en demeure.
• Cependant, la loi a prévu une différence majeure dans le prononcé de la suspension provisoire et du sursis : le juge unique se prononce sur la suspension de l'article L. 10, ce qui rapproche cette procédure de la technique du référé, tandis que la demande de sursis à exécution relève d'une décision collégiale.
Dans le cadre de l'article L. 10, le magistrat statuant seul se prononce en l'absence de conclusions du commissaire du Gouvernement. Il n'est pas tenu de statuer en audience publique. Il apprécie s'il y a lieu d'entendre les parties en cause ou s'il peut se contenter de leurs productions écrites. S'il décide de renvoyer le dossier devant la formation collégiale de jugement, les règles classiques que sont l'audience publique et les conclusions du commissaire du Gouvernement s'appliquent.
• L'appel de la suspension provisoire est possible devant la cour administrative d'appel ou le Conseil d'Etat (selon la répartition normale des compétences en appel). Dès lors, existe un risque de confusion : il ne paraît pas aisé de concilier les différentes demandes, la demande de sursis à l'exécution étant pendante devant le juge de première instance, ainsi que la requête principale, tandis que la demande de suspension provisoire serait examinée devant le juge d'appel.
• Formellement, il sera d'autant plus facile pour le juge d'examiner conjointement les demandes de suspension et de sursis qu'il les rejettera ensemble selon la même procédure.
En effet, la suspension provisoire comme le rejet des conclusions à fin de sursis s'effectue par ordonnance du président (article L. 9 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel). En pratique, de nombreuses ordonnances ont refusé conjointement de faire droit aux deux types de requêtes, faisant valoir qu'elles posaient à juger des questions semblables et avaient fait l'objet d'une instruction commune.
• Quelques éléments statistiques mettent en évidence la rareté des mesures de suspension provisoire prononcées. En 1998, alors que 5.500 demandes de sursis à exécution ont été réglées devant les juridictions administratives, 122 suspensions provisoires ont été ordonnées pour 1.200 demandes, soit un taux de 10,4 %.