Projet de loi relatif à l'accès au droit et à la résolution amiable des conflits

Rapports législatifs

Rapport n° 41 (1998-1999), déposé le

Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'accès au droit et à la résolution amiable des conflits

DEJOIE (LUC)

RAPPORT 41 (98-99) - COMMISSION DES LOIS

Table des matières




N° 41

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 28 octobre 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relatif à l' accès au droit et à la résolution amiable des conflits ,

Par M. Luc DEJOIE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Mme Dinah Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, Michel Duffour, vice-présidents ; Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, Jean-Pierre Bel, Christian Bonnet, Robert Bret, Guy-Pierre Cabanel, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, François Marc, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 956, 1019 et T.A. 179 .

Sénat : 530 (1997-1998).


Justice.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Réunie sous la présidence de M. Jacques Larché, président, le mercredi 28 octobre 1998, la commission des Lois a examiné, sur le rapport de M. Luc Dejoie, le projet de loi relatif à l'accès au droit et à la résolution amiable des conflits, adopté par l'Assemblée nationale.

M. Luc Dejoie, rapporteur, a expliqué que les dispositions de ce projet de loi s'articulaient autour de trois orientations :

- une extension du champ d'application de l'aide juridictionnelle au règlement amiable des conflits avant la saisine d'une juridiction, ainsi que des améliorations de son fonctionnement ;

- un développement de l'aide à l'accès au droit ;

- une consécration législative des maisons de justice et du droit.

Tout en soulignant l'utilité des dispositions prévues, le rapporteur a cependant constaté que le projet de loi n'apportait que des aménagements limités au régime actuel de l'aide juridique, issu de la loi du 10 juillet 1991 que le Sénat avait adopté sur son rapport.

Suivant les propositions de son rapporteur, la commission a adopté, outre un certain nombre d'amendements rédactionnels ou de précision, des amendements tendant à :

- remédier à une incohérence du régime actuel de l'aide juridique concernant le cas particulier des instances devant les juridictions compétentes en matière de pensions militaires ( art. additionnel après l'article 7 ) ;

- étendre l'aide à l'intervention de l'avocat en matière de médiation pénale prévue par l' article 14 du projet de loi à la mise en oeuvre par le parquet de la procédure de réparation spécifique aux mineurs prévue par l'article 12-1 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 ;

- simplifier la dénomination du nouveau conseil départemental appelé à se substituer à l'actuel conseil départemental de l'aide juridique en le désignant " conseil départemental de l'accès au droit " ( articles 8 à 11 ) ;

- élargir la composition de ce conseil départemental aux représentants de l'ensemble des professions concernées par l'aide à l'accès au droit (avocats mais aussi huissiers, notaires et le cas échéant avoués), ainsi qu'à l'association départementale des maires ( article 9 ) ;

- et supprimer certaines mentions n'apparaissant pas relever du domaine de la loi.

La commission a adopté à l'unanimité l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est aujourd'hui saisi d'un projet de loi " relatif à l'accès au droit et à la résolution amiable des conflits ".

Ce texte est présenté par Mme Elisabeth Guigou, Garde des Sceaux, ministre de la justice, comme un élément clé de la réforme de la justice qu'elle a engagée. Participant du premier volet de cette réforme, relatif à l'amélioration de la justice au quotidien, il a " pour ambition " , selon le Garde des Sceaux, " de mettre en oeuvre une véritable politique publique d'accès au droit et de résolution amiable des conflits, avant même la saisine du juge et en alternative au procès " .

Cependant, en dépit de cette vaste ambition affichée, le projet de loi n'apporte que des aménagements limités au régime actuel de l'aide juridique, issu de la loi du 10 juillet 1991 que le Sénat avait adoptée sur le rapport de votre rapporteur.

Au demeurant, ces aménagements s'inscrivent dans le prolongement direct des différentes propositions faites depuis plusieurs années en vue d'améliorer le fonctionnement de l'aide juridique, parmi lesquelles figurent notamment les réflexions de la mission d'information sur les moyens de la justice constituée par la commission des Lois du Sénat en 1996 1( * ) . En effet, au vu du bilan de quelques années d'application de la loi de 1991, certaines améliorations sont apparues nécessaires.

Les dispositions du projet de loi s'articulent autour de trois axes.

S'agissant tout d'abord de l'aide juridictionnelle proprement dite, le projet de loi prévoit, outre quelques améliorations ponctuelles de son fonctionnement, une extension de son champ d'application destinée à faciliter le recours aux modes amiables de traitement des conflits.

Par ailleurs, le projet de loi tend à un développement de l'aide à l'accès au droit et à un élargissement des missions des conseils départementaux de l'aide juridique.

Enfin, le projet de loi consacre l'existence des maisons de la justice et de droit qui ont été mises en place pour assurer une présence judiciaire de proximité dans certains quartiers urbains, à partir d'initiatives locales pragmatiques, mais jusqu'ici sans cadre juridique précisément défini.

L'Assemblée nationale a adopté ce projet de loi après y avoir apporté un certain nombre de précisions et de modifications rédactionnelles.

I. LE PROJET DE LOI APPORTE AU RÉGIME DE L'AIDE JURIDICTIONNELLE DIVERS AMÉNAGEMENTS VISANT NOTAMMENT À FACILITER LE RECOURS AUX MODES AMIABLES DE RÈGLEMENT DES CONFLITS

A. L'ORGANISATION ACTUELLE DE L'AIDE JURIDICTIONNELLE

L'aide juridictionnelle est actuellement organisée sur le fondement du titre 1er de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique qui a réformé le régime antérieur issu de la loi n° 72-11 du 3 janvier 1972 relative à l'aide judiciaire en étendant le champ d'application de l'aide, en assouplissant les conditions d'accès à son bénéfice et en améliorant les conditions de rémunération des prestations des auxiliaires de justice effectuées dans le cadre de cette aide.

1. Les principales caractéristiques du régime défini par la loi du 10 juillet 1991

L'aide juridictionnelle est destinée à assurer l'égalité des citoyens devant l'accès à la justice, grâce à la prise en charge par l'Etat des frais exposés par les personnes dont les ressources financières sont insuffisantes pour faire valoir leurs droits en justice.

Suivant l'article 10 de la loi du 10 juillet 1991, elle est accordée en matière gracieuse ou contentieuse, en demande ou en défense devant toute juridiction, ou encore à l'occasion de l'exécution d'une décision de justice.

Son bénéfice est en principe subordonné à des conditions de ressources 2( * ) .

Ainsi deux plafonds de ressources mensuelles, revalorisés chaque année comme la tranche la plus basse de l'impôt sur le revenu et affectés de correctifs pour charges de famille 3( * ) , sont actuellement fixés à :

- 4 901 F pour l'accès à l'aide juridictionnelle totale (qui permet au bénéficiaire d'agir en justice sans aucune charge financière) ;

- et 7 353 F pour l'accès à l'aide juridictionnelle partielle (qui laisse à la charge du bénéficiaire une contribution complémentaire au profit de son avocat).

L'admission à l'aide juridictionnelle est prononcée par un bureau d'aide juridictionnelle (BAJ) qui peut en refuser le bénéfice à une personne dont l'action apparaît manifestement irrecevable ou dénuée de fondement.

Il existe un bureau d'aide juridictionnelle au siège de chaque tribunal de grande instance ; si celui-ci est établi au siège de la cour d'appel, d'un tribunal administratif ou d'une cour administrative d'appel, le bureau comporte autant de sections que de juridictions concernées. En outre, des bureaux d'aide juridictionnelle sont établis auprès de la Cour de cassation, du Conseil d'Etat et des commissions de recours des réfugiés.

Chaque bureau ou section de bureau est présidé, selon le cas, par un magistrat du siège (en activité ou honoraire) du tribunal de grande instance ou de la cour d'appel, ou par un membre (en activité ou honoraire) du tribunal administratif ou de la cour administrative d'appel. Il comprend en outre deux fonctionnaires, deux auxiliaires de justice dont au moins un avocat, ainsi qu'un représentant des usagers.

Conformément à l'article 24 de la loi du 10 juillet 1991, les dépenses qui incomberaient au bénéficiaire de l'aide juridictionnelle s'il n'avait pas cette aide sont à la charge de l'Etat ; toutefois, l'aide juridictionnelle partielle laisse à son bénéficiaire la charge d'un honoraire fixé par convention avec l'avocat, ou d'un émolument au profit des officiers publics et ministériels.

Le bénéficiaire de l'aide a droit au concours d'un avocat de son choix (ou, à défaut de choix, désigné par le bâtonnier), ainsi qu'à celui de tous les officiers publics et ministériels dont la procédure requiert le concours.

Les auxiliaires de justice autres que les avocats (avoués, notaires, huissiers, commissaires-priseurs...), ainsi que les avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, perçoivent une rétribution selon un barème établi par décret en Conseil d'Etat.

La rétribution des avocats est assurée par leur barreau auquel l'Etat affecte à cette fin une dotation représentant sa part contributive aux missions d'aide juridictionnelle accomplies par les avocats.

Le montant de la dotation versée sur un compte spécial de la caisse des règlements pécuniaires des avocats (CARPA) est fixé en fonction, d'une part, du nombre de missions d'aide juridictionnelle accomplies par les avocats du barreau concerné et, d'autre part, du produit d'un coefficient par type de procédure et d'une unité de valeur de référence déterminée chaque année en loi de finances.

A titre d'exemple, le montant de la contribution de l'Etat à la rétribution de l'avocat pour une mission d'aide juridictionnelle totale est actuellement, au civil, de 2.640 à 3.040 F pour une instance au fond devant le tribunal de grande instance et de 1.848 F à 2.128 F pour une instance au fond devant le tribunal d'instance et au pénal, de 6.600 F à 7.600 F pour une instruction criminelle et de 528 à 608 F pour l'assistance d'un prévenu devant le tribunal correctionnel.

L'aide juridictionnelle couvre également tous les frais afférents aux instances, procédures ou actes pour lesquels elle a été accordée, le bénéficiaire étant dispensé du paiement de ces frais.

2. Le bilan de l'application de l'aide juridictionnelle

L'application de la loi de 1991 a donné lieu à un accroissement rapide du nombre de bénéficiaires de l'aide juridictionnelle , ainsi que le montre le graphique ci-après 4( * ) :



Ainsi, le nombre d'admissions est passé de moins de 400 000 en 1992 à plus de 700 000 en 1997 5( * ) , soit une progression de plus de 80 % en cinq ans.

Le taux de rejet des demandes est un peu inférieur à 10 %, les rejets étant dans leur très grande majorité (près de 85 %) motivés par l'existence de ressources supérieures aux plafonds ou par l'absence de pièces justificatives.

Les admissions à l'aide juridictionnelle totale représentent une part prépondérante des admissions (87,4 % en 1997).

Les contentieux civils, principalement familiaux, génèrent près des trois cinquièmes des admissions à l'aide juridictionnelle, les contentieux relevant du juge aux affaires familiales représentant à eux seuls 30 % des admissions.

Cependant, depuis plusieurs années, le nombre des admissions progresse plus rapidement en matière pénale qu'en matière civile : en particulier, l'aide juridictionnelle pour l'assistance aux mineurs délinquants connaît une progression rapide.

Au total, après une décélération en 1996, l'accroissement du nombre des demandes et des admissions se poursuit aujourd'hui à un rythme soutenu (soit respectivement + 7 % et + 6,6 % en 1997).

Cette évolution a entraîné une véritable explosion des dépenses d'aide juridictionnelle qui sont passées de 401 millions de francs en 1991, à 1 209 millions de francs en 1997, soit une augmentation de 201 %.

Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit une dotation budgétaire de 1 443 millions de francs contre 1 228 millions de francs en 1998, ce qui correspond à une progression de 17,5 % en un an.

Si le bilan des trois premières années d'application de la loi de 1991, réalisé par l'inspection générale des services judiciaires en 1995, a fait ressortir une amélioration de l'accès des plus démunis aux juridictions par rapport au régime antérieur de l'aide judiciaire, il a également fait apparaître la nécessité de parvenir à une meilleure maîtrise des dépenses d'aide juridictionnelle et à une meilleure organisation des bureaux d'aide juridictionnelle pour faire face à l'afflux des demandes.

B. LES AMÉNAGEMENTS PRÉVUS PAR LE PROJET DE LOI

A la lumière du bilan des premières années d'application de la loi de 1991, diverses propositions ont été faites en vue d'améliorer le fonctionnement du régime de l'aide juridictionnelle.

En particulier, la mission d'information sur les moyens de la justice, constituée par la commission des Lois du Sénat en 1996, a suggéré que soit améliorée l'information des justiciables bénéficiaires de l'aide juridictionnelle, notamment sur les conséquences d'un rejet de leur demande, et que soit assuré un meilleur contrôle des demandes d'aide juridictionnelle afin d'éviter les abus ; elle a par ailleurs souhaité la généralisation et la valorisation des tentatives de conciliation au civil comme au pénal.

Les aménagements prévus par le projet de loi s'inscrivent dans le prolongement direct de ces propositions, ainsi que de celles qui ont été formulées par M. Jean-Marie Coulon, président du tribunal de grande instance de Paris, dans le cadre de son rapport sur la procédure civile remis au Garde des Sceaux en octobre 1995.

Ils répondent à trois objectifs : le développement du recours aux modes amiables de règlement des conflits, une meilleure maîtrise des dépenses d'aide juridictionnelle et une simplification du fonctionnement des bureaux d'aide juridictionnelle.

1. Une extension du champ d'application de l'aide juridictionnelle au règlement amiable des conflits avant la saisine d'une juridiction

En matière civile , si l'aide juridictionnelle peut actuellement couvrir les frais entraînés par une procédure de conciliation ou de médiation se déroulant sous le contrôle du juge après la saisine d'une juridiction, en application de la loi n° 95-125 du 8 février 1995, il n'en est pas de même pour ce qui concerne les transactions intervenant avant toute saisine d'une juridiction.

Les justiciables les plus démunis ne peuvent donc bénéficier de l'assistance d'un avocat en vue de conclure une telle transaction et sont par conséquent amenés à engager systématiquement une procédure juridictionnelle pour pouvoir bénéficier de l'aide, alors même que leur litige pourrait être réglé par une simple transaction amiable.

Afin de remédier à cette situation et de favoriser le recours au règlement amiable des litiges, susceptible de désengorger les juridictions, l'article 1er du projet de loi tend à étendre le champ d'application de l'aide juridictionnelle à la recherche d'une transaction avant l'introduction d'une instance devant une juridiction : en cas de réussite de la transaction, la rétribution allouée à l'avocat serait égale à celle allouée pour une instance ayant donné lieu à un jugement ; en cas d'échec de la tentative de transaction, la rétribution de l'avocat, dont la fixation serait renvoyée à un décret en Conseil d'Etat, serait subordonnée à la justification des " diligences accomplies " et s'imputerait le cas échéant sur celle due pour l'instance éventuellement engagée par la suite.

Partant de l'hypothèse optimiste suivant laquelle cette mesure n'entraînerait qu'une faible augmentation du nombre total d'admissions à l'aide juridictionnelle, évaluée à 10 %, compte tenu de la baisse corrélative du nombre des admissions pour des procédures contentieuses, la " fiche d'impact budgétaire " établie par la Chancellerie estime à 14,7 millions de francs seulement le coût budgétaire supplémentaire annuel 6( * ) .

Par ailleurs, en matière pénale , l'aide juridictionnelle ne peut actuellement jouer que si des poursuites sont engagées devant une juridiction. Il n'est donc pas possible, pour un justiciable démuni, d'obtenir une aide financière de l'Etat afin de pouvoir se faire assister par un avocat au cours d'une procédure de médiation pénale engagée par le procureur de la République sur le fondement de l'article 41, septième alinéa, du code de procédure pénale.

Afin de combler cette lacune, l'article 14 du projet de loi tend à instituer un mécanisme d' aide à l'intervention de l'avocat en matière de médiation pénale , à l'instar du régime d'aide à l'intervention de l'avocat au cours de la garde à vue mis en place par la loi du 24 août 1993 : cette nouvelle aide serait accordée par le président ou le vice-président du bureau d'aide juridictionnelle et bénéficierait tant à la personne mise en cause qu'à la victime, sous réserve qu'elle remplisse les conditions requises pour l'accès à l'aide juridictionnelle, la fixation de la rétribution allouée à l'avocat étant renvoyée à un décret en Conseil d'Etat.

Cette mesure devrait permettre de favoriser le recours à la médiation pénale, qui permet d'apporter une réponse judiciaire rapide à de petites infractions qui autrement auraient pour la plupart été classées sans suite, tout en assurant une réparation pour la victime.

La Chancellerie évalue le coût annuel de cette mesure à un peu moins de 3,5 millions de francs (sur la base des 38.918 médiations pénales intervenues en 1996).

2. La recherche d'une meilleure maîtrise des dépenses d'aide juridictionnelle

Le projet de loi comporte par ailleurs plusieurs dispositions destinées à assurer une meilleure maîtrise des dépenses d'aide juridictionnelle.

L'article 6 a pour objet de faciliter la mise en oeuvre du retrait de l'aide juridictionnelle lorsque celle-ci ne se justifie plus (c'est-à-dire en cas de fraude, de retour à meilleure fortune du bénéficiaire, ou encore de procédure dilatoire ou abusive), en instituant une procédure de retrait unique prononcée par le bureau d'aide juridictionnelle et appelée à se substituer aux différents mécanismes de retrait ou de remboursement prévus par la loi du 10 juillet 1991, qui n'ont été que trop rarement utilisés en raison, semble-t-il, de leur complexité.

En outre, le bénéficiaire de l'aide juridictionnelle devra désormais être systématiquement informé des dispositions applicables en matière de retrait de l'aide ( article 7 ) ; quant à l'avocat, il ne sera autorisé à demander des honoraires à son client bénéficiaire de l'aide juridictionnelle, en cas de retour à meilleure fortune de ce dernier par suite du gain du procès, qu'après que la décision de retrait de l'aide aura été prononcée ( article 4 ).

L'article 5 , selon le Gouvernement, tend pour sa part à inciter l'avocat du bénéficiaire de l'aide à renoncer à percevoir la part contributive de l'Etat pour poursuivre le recouvrement des frais irrépétibles à l'encontre de la partie adverse ; à cet effet, il prévoit que l'avocat sera réputé avoir renoncé à sa rétribution s'il ne demande pas expressément son versement dans un délai de six mois à compter du jour où la décision est passée en force de chose jugée.

3. Une simplification du fonctionnement des bureaux d'aide juridictionnelle

Enfin, le projet de loi prévoit des dispositions visant à simplifier le fonctionnement des bureaux d'aide juridictionnelle afin de leur permettre de faire face plus rapidement et plus efficacement à l'afflux des demandes.

Ainsi, il tend à autoriser le magistrat qui préside le bureau d'aide juridictionnelle à statuer seul, dans un sens positif ou négatif (et non plus seulement négatif) sur les demandes ne présentant manifestement pas de difficulté sérieuse et à procéder aux mesures d'investigation nécessaires au contrôle du bien-fondé des demandes ( article 3 ).

De plus, il clarifie le rôle du greffier en chef, vice-président du bureau d'aide juridictionnelle, en prévoyant que celui-ci peut présider le bureau et exercer les pouvoirs propres du président en cas d'empêchement ou d'absence de ce dernier ( article 2 ).

Les articles 18 et 19 du projet de loi procèdent à la transposition de ces différents aménagements dans l'ordonnance n° 92-1143 du 12 octobre 1992 relative à l'aide juridictionnelle dans la collectivité territoriale de Mayotte et dans l'ordonnance n° 92-1147 du 12 octobre 1992 relative à l'aide juridictionnelle en matière pénale dans les territoires d'outre-mer 7( * ) .

C. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS

Votre commission des Lois approuve les améliorations apportées par le projet de loi au régime de l'aide juridictionnelle, d'autant que celles-ci répondent pour une large part aux préoccupations qu'elle avait elle-même exprimées dans le cadre de sa mission d'information sur les moyens de la justice.

Elle constate toutefois que les aménagements techniques proposés n'ont qu'une portée limitée qui contraste singulièrement avec la vaste ambition affichée par le Garde des Sceaux.

Outre quelques amendements rédactionnels ou de précision, votre commission juge opportun d'apporter deux compléments à ce premier volet du projet de loi.

Elle souhaite tout d'abord, conformément à une suggestion formulée par le médiateur de la République, remédier à une incohérence du régime actuel de l'aide juridique concernant le cas particulier des instances devant les juridictions compétentes en matière de pensions militaires : en effet, en application d'un texte ancien toujours en vigueur, les anciens combattants , quel que soit le montant de leurs ressources, bénéficient du concours gratuit d'un avocat devant ces juridictions, mais dans ce cas particulier les avocats ne peuvent être rétribués au titre de l'aide juridictionnelle.

Aussi votre commission vous propose-t-elle de permettre aux anciens combattants de bénéficier de plein droit de l'aide juridictionnelle devant les juridictions compétentes en matière de pensions militaires, en prévoyant expressément que les conditions de ressources pour l'accès à l'aide juridictionnelle ne s'appliquent pas devant ces juridictions.

En second lieu, votre commission vous propose d'étendre l'aide à l'intervention de l'avocat en matière de médiation pénale, instituée par l'article 14 du projet de loi, à la mise en oeuvre par le parquet de la procédure de réparation spécifique aux mineurs prévue par l'article 12-1 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945, qui s'apparente largement à la médiation pénale. Il lui semble en effet opportun de faire bénéficier les mineurs auxquels sont proposées ces mesures de réparation des mêmes garanties de défense que celles qui seront accordées aux majeurs dans le cadre de la médiation pénale.

II. LE PROJET DE LOI TEND A DÉVELOPPER L'AIDE À L'ACCÈS AU DROIT

Ainsi que se plaît fréquemment à le souligner Mme Elisabeth Guigou, Garde des Sceaux, l'accès au droit ne passe pas forcément par l'accès à une juridiction.

Pour permettre à tous les citoyens de faire valoir leurs droits, quelle que soit leurs moyens, il convient donc non seulement de faciliter l'engagement de procédures juridictionnelles par les plus défavorisés, grâce à l'aide juridictionnelle, mais également d'améliorer la connaissance par chacun de ses droits et obligations.

C'est pourquoi la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique avait prévu, dans son titre II, la mise en place d'une politique d'accès au droit à travers la création de conseils départementaux de l'aide juridique.

Toutefois, le bilan de l'application de ce deuxième volet de la loi de 1991 s'est avéré décevant. Aussi le projet de loi cherche-t-il à relancer la politique d'aide à l'accès au droit en modifiant les modalités de création et de fonctionnement des conseils départementaux et en élargissant leurs missions au développement des modes amiables de résolution des litiges.

A. LE BILAN DÉCEVANT DU DISPOSITIF ACTUEL D'AIDE À L'ACCÈS AU DROIT

1. Le dispositif prévu par la loi du 10 juillet 1991

Après avoir précisé que l'aide à l'accès au droit comprenait deux volets : l'aide à la consultation et l'assistance dans les procédures non juridictionnelles ( article 53 ), le titre II de la loi du 10 juillet 1991 a prévu la création dans chaque département d'un conseil départemental de l'aide juridique (CDAJ) chargé d'évaluer les besoins d'accès au droit, de déterminer et de mettre en oeuvre une politique d'accès au droit et de recueillir et de répartir les fonds destinés à son financement ( article 54 ).

Ce conseil départemental, qui a le statut de groupement d'intérêt public (GIP) réunissant des personnes morales de droit public et de droit privé, est constitué d'un certain nombre de membres de droit, à savoir :

- l'Etat,

- le département,

- le (ou les) ordre(s) des avocats et la (ou les) caisses de règlements pécuniaires (CARPA) du (ou des) barreau(x) concerné(s),

- la chambre départementale des huissiers de justice,

- la chambre départementale des notaires,

- le cas échéant, la chambre de discipline des commissaires-priseurs et la chambre de discipline des avoués ;

- à Paris, l'ordre des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation.

Le conseil d'administration du CDAJ est présidé par le président du tribunal de grande instance, le procureur de la République exerçant les fonctions de commissaire du Gouvernement.

La convention constitutive du GIP détermine les modalités de participation des membres aux activités du groupement (financement ou mise à disposition de moyens de toute nature).

Le CDAJ détermine les conditions dans lesquelles s'exerce l'aide à la consultation (ainsi que l'aide à l'assistance au cours des procédures non juridictionnelles). A cette fin, il peut conclure des conventions avec les membres des professions judiciaires ou juridiques réglementées ou leurs organismes professionnels ; il peut également organiser des centres de consultation juridique gratuite.

Le financement de l'aide à l'accès au droit, géré par le CDAJ, est assuré par les participations de l'Etat, du département, des CARPA, des organismes professionnels des professions judiciaires et juridiques, ainsi que par les subventions accordées par les collectivités locales, les établissements publics, les organismes de sécurité sociale et par " toute autre participation " ( article 68 ) ; cependant, ces participations ont un caractère facultatif.

2. Une application limitée de ce dispositif

Or, force est de constater, au terme de plus de six années d'application de la loi, que ce dispositif n'a connu qu'une application limitée.

Alors que la loi avait en principe rendu obligatoire la constitution d'un CDAJ dans chaque département, seuls 28 CDAJ ont été crées au 15 septembre 1998 (dont 10 constitués entre janvier 1997 et septembre 1998 - cf. liste en annexe).

Les conseils existants ont des activités et des moyens financiers très variables (allant de 100 000 francs pour la Guyane à un peu plus de 2 millions de francs pour le département du Rhône) ; ils ont essentiellement développé des actions d'information du public et d'organisation de consultations juridiques, l'assistance au cours des procédures non juridictionnelles n'ayant quasiment reçu aucune application concrète.

Au total, le budget consacré à l'aide à l'accès au droit est resté extrêmement faible (soit un peu plus de 11 millions de francs en 1998 pour l'ensemble des conseils départementaux -dont 2,8 millions de francs de subventions de l'Etat-) comparativement à la masse des dépenses d'aide juridictionnelle qui atteint aujourd'hui près de 1,5 milliard de francs. Encore les crédits budgétaires d'Etat consacrés aux subventions accordées aux CDAJ n'ont-ils pu être entièrement dépensés en 1996 et 1997, faute de projets suffisants.

Les causes qui ont pu être évoquées pour expliquer cette carence dans l'application de la loi sont diverses : lourdeur et formalisme liés au statut du GIP, difficulté de réunir et de motiver l'ensemble des membres de droit du CDAJ, réticence des différents partenaires à s'engager financièrement et diminution des ressources des CARPA...

B. LES DISPOSITIONS PRÉVUES PAR LE PROJET DE LOI EN VUE DU DÉVELOPPEMENT DE L'AIDE À L'ACCÈS AU DROIT ET DE LA GÉNÉRALISATION DES CONSEILS DÉPARTEMENTAUX CHARGÉS DE CE DÉVELOPPEMENT

Au vue de ce bilan décevant, le Conseil national de l'aide juridique (CNAJ), organisme consultatif chargé de rassembler les informations relatives au fonctionnement de l'aide à l'accès au droit et de suggérer aux pouvoirs publics toute mesure propre à l'améliorer, a formulé des propositions de réforme adoptées en juin 1997 sous la présidence de M. Daniel Tricot, conseiller à la Cour de Cassation.

Le projet de loi s'inspire assez largement de ces propositions dans le cadre d'une réorganisation et d'une réécriture du titre II de la loi du 10 juillet 1991 qui reprend de nombreuses dispositions existantes en modifiant leur rédaction ou même simplement en les déplaçant. Sans se prononcer sur la pertinence de ces déplacements, on ne peut que constater qu'ils ne contribuent guère à la lisibilité et la clarté des nouvelles dispositions proposées.

1. Une nouvelle définition de l'accès au droit

L' article 8 du projet de loi propose tout d'abord une nouvelle définition de l'aide à l'accès au droit qui, hormis le regroupement de dispositions figurant déjà dans la loi de 1991, vise à préciser que les actions d'aide à l'accès au droit sont " conduites de manière à favoriser le règlement amiable des litiges " et " adaptées aux besoins des personnes en situation de grande précarité ". Cependant ces précisions relèvent davantage d'un exposé des motifs que d'un article de loi.

2. Un élargissement des missions des conseils départementaux

Corrélativement à cette nouvelle définition, le projet de loi prévoit l'élargissement des missions des conseils départementaux chargés de mettre en oeuvre la politique d'aide à l'accès au droit, ces missions s'étendant désormais au développement des modes amiables de règlement des litiges ( article 9 ).

Pour tenir compte de cette nouvelle mission, il tend à leur conférer une nouvelle dénomination : " conseil départemental de l'accès au droit et de la résolution amiable des litiges " . Cependant cette nouvelle dénomination, qui manque pour le moins de concision, ne semble guère appropriée car ce conseil est bien loin d'être le seul cadre où se pratique la résolution amiable des litiges.

3. Un aménagement des modalités de création et de fonctionnement des conseils départementaux

Le projet de loi cherche à faciliter le processus de constitution des conseils départementaux chargés de mettre en oeuvre la politique d'accès au droit afin de faciliter leur mise en place, l'objectif affiché étant de parvenir à leur généralisation dans l'ensemble des départements.

Le statut de groupement d'intérêt public est maintenu, mais avec une composition plus restreinte ( article 9 ).

Le nombre des membres fondateurs serait ainsi réduit aux partenaires actuels considérés, selon l'exposé des motifs du projet de loi, comme " les plus concernés par le thème de l'accès au droit et de la prévention des litiges et qui ont les capacités à financer ou faire fonctionner l'institution ", à savoir l'Etat, le conseil général, un seul barreau (le cas échéant choisi par les bâtonniers des différents barreaux des départements) et une seule CARPA, auxquels il est prévu d'ajouter une association oeuvrant dans le domaine de l'accès au droit.

Les autres membres actuels du GIP (notamment les chambres départementales des notaires et des huissiers de justice) pourraient cependant être associés aux travaux du conseil départemental avec voix consultative, de même que les communes ou d'autres personnalités qualifiées.

Les sources de financement de l'aide à l'accès au droit restent pour leur part inchangées.

Le projet de loi pose par ailleurs le principe d'une tarification de la rétribution des consultations juridiques d'aide à l'accès au droit ( article 10 ).

C. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS

Votre commission tient tout d'abord à souligner qu'une large part des dispositions prévues par ce second volet du projet de loi ne font que reprendre sous une autre forme des dispositions existant déjà dans la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, en modifiant légèrement leur rédaction, voire en les déplaçant purement et simplement sans modifier leur contenu.

Cette nouvelle rédaction des dispositions du titre II de la loi de 1991 comporte un certain nombre de précisions complémentaires à propos desquelles on peut s'interroger sur la nécessité de les faire figurer dans un texte de loi. Aussi, dans un souci d'allégement du texte, votre commission vous propose-t-elle de supprimer certaines mentions qui ne lui paraissent pas relever du domaine de la loi.

Votre commission vous propose également de simplifier la dénomination du nouveau conseil départemental en désignant sous les termes de " conseil départemental de l'accès au droit ".

En ce qui concerne la composition de ce conseil, votre commission souhaite le maintien de la présence, en qualité de membres de droit, de la chambre départementale des huissiers de justice et de la chambre départementale des notaires, ainsi que, le cas échéant, de la chambre de discipline des avoués près la cour d'appel. Elle estime en effet que le conseil départemental doit comprendre des représentants de l'ensemble des professions qui pratiquent quotidiennement l'aide à l'accès au droit.

Elle vous propose par ailleurs d'ajouter à la liste des membres de droit l'association départementale des maires qui lui semble susceptible de jouer un rôle utile au sein du conseil départemental.

Enfin, votre rapporteur considère que la généralisation et le développement des conseils départementaux de l'accès au droit ne pourront être menés à bien sans les moyens financiers correspondants et en particulier sans un engagement financier accru de l'Etat.

III. LE PROJET DE LOI DÉFINIT UN CADRE LÉGAL POUR L'ACTIVITÉ DES MAISONS DE JUSTICE ET DU DROIT

Apparues au début des années 90 afin d'assurer une présence judiciaire de proximité dans certains quartiers urbains " difficiles ", les maisons de justice et du droit, aujourd'hui au nombre d'une quarantaine en métropole (cf. liste en annexe) jouent désormais un rôle important en matière d'accès au droit et de mise en oeuvre des modes de règlement alternatifs des litiges.

Le projet de loi apporte une consécration législative à cette innovation intéressante et met fin à la situation de vide juridique dans laquelle se sont développées les maisons de justice.

A. LE RÔLE ET L'ORGANISATION ACTUELLE DES MAISONS DE JUSTICE

1. Les missions remplies : une présence judiciaire de proximité

Fruit d'initiatives locales destinées à mettre en place une présence judiciaire de proximité afin de lutter plus efficacement contre la délinquance, les maisons de justice constituent tout d'abord un cadre privilégié pour la mise en oeuvre, sous le contrôle du parquet et avec le concours d'intervenants extérieurs comme les éducateurs de la protection judiciaire de la jeunesse, des mesures alternatives aux poursuites pénales : médiation pénale, réparation pour les mineurs, classement sous condition ou simple rappel à la loi...

Des procédures de règlement amiable des litiges civils y sont également menées à bien, mais la médiation civile y est moins fréquemment exercée que la médiation pénale.

Les maisons de justice jouent par ailleurs un rôle important dans la mise en oeuvre de l'aide à l'accès au droit, notamment grâce à l'organisation de permanences tenues par des travailleurs sociaux, des associations d'aide aux victimes ou des avocats.

Enfin, elles assurent un lien entre le monde judiciaire et la société civile dans des quartiers urbains réputés " difficiles ".

2. Une organisation pragmatique en l'absence de cadre juridique précis

Le plus souvent pilotées par le procureur de la République, les maisons de justice ont été créées de manière pragmatique par convention entre les autorités judiciaires et les collectivités locales concernées, le financement étant assuré par trois sources principales : les crédits du ministère de la justice, ceux de la politique de la ville et les dotations budgétaires des municipalités.

Tout en dressant un constat très positif de l'action des maisons de justice, le rapport établi en 1995 par M. Gérard Vignoble, député chargé par le Gouvernement d'une mission sur ce thème, a souligné les inconvénients résultant de l'absence de cadre juridique clairement défini pour leur fonctionnement, notamment en ce qui concerne le contrôle de l'emploi des fonds publics et le respect des principes fondamentaux de l'indépendance de la justice et de la confidentialité des dossiers.

A la suite de ce rapport, certaines précisions ont été apportées par M. Jacques Toubon, alors garde des Sceaux, quant aux règles à respecter pour la création et le fonctionnement des maisons de justice dans le cadre d'une circulaire de la direction des Affaires criminelles et des grâces datée du 19 mars 1996 : la création de maisons de justice, dans des quartiers situés dans des départements considérés comme prioritaires pour la politique de la ville, résulte d'une décision de la Chancellerie prise au vu des demandes présentées par les chefs de juridiction ; ces maisons de justice sont organisées dans le cadre d'une convention entre les autorités judiciaires et les collectivités locales qui fournissent un local adapté et financent les dépenses de fonctionnement courant, l'accueil et le secrétariat étant assurés par un fonctionnaire de justice...

Cependant, aucun texte législatif ou réglementaire ne régit actuellement l'activité des maisons de justice.

B. LE CADRE JURIDIQUE DÉFINI PAR LE PROJET DE LOI

Le projet de loi tend à mettre fin à cette situation de vide juridique en consacrant l'existence des maisons de la justice et du droit dans un nouveau titre du code de l'organisation judiciaire ( article 17 ).

1. Une définition législative des missions des maisons de justice et du droit

Le texte proposé pour être ainsi inséré dans le code de l'organisation judiciaire ouvre la possibilité d'instituer, dans le ressort d'un tribunal de grande instance une ou plusieurs maison(s) de justice et du droit placée(s) sous l'autorité conjointe du président du TGI et du procureur de la République. Il s'agit là d'une simple faculté, la généralisation des maisons de justice sur l'ensemble du territoire n'étant pas prévue à l'heure actuelle.

Le texte proposé définit ensuite brièvement les missions des maisons de justice et du droit en indiquant que celles-ci " concourent, en assurant une présence judiciaire de proximité, à la prévention de la délinquance et aux politiques d'aide aux victimes et du droit ".

Il précise en outre que les mesures alternatives de traitement pénal (médiation pénale, réparation pour les mineurs...) et les actions tendant à la résolution amiable des litiges civils (transaction, conciliation et médiation) peuvent y prendre place.

2. Le renvoi des modalités de création et de fonctionnement à un décret en Conseil d'Etat

En revanche, le projet de loi n'apporte aucune précision quant au statut et au financement des maisons de justice et du droit dont les modalités de création et de fonctionnement sont renvoyées à un décret en Conseil d'Etat.

C. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS

Votre commission dresse un bilan positif de l'action des maisons de justice constituées jusqu'à ce jour et constate qu'elles peuvent jouer un rôle utile et novateur en matière d'accès au droit et de traitement des petits contentieux de masse.

Aussi ne voit-elle pas d'inconvénient à ce que leur existence soit consacrée dans un texte législatif.

Compte tenu de l'imprécision des dispositions législatives proposées, elle souhaite toutefois que le Garde des Sceaux apporte au Sénat, au cours du débat en séance publique, quelques éclaircissements sur le contenu du décret qui devra déterminer les modalités de création et de fonctionnement des maisons de justice.

Elle tient par ailleurs à souligner qu'elle ne serait pas favorable à une généralisation systématique des maisons de justice et du droit sur l'ensemble du territoire dans la mesure où celle-ci pourrait conduire, ainsi que l'a souligné M. Pierre Fauchon, à l'organisation d'une sorte de justice parallèle n'offrant pas les mêmes garanties que les tribunaux.

*

* *

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER
DISPOSITIONS MODIFIANT LA LOI N° 91-647
DU 10 JUILLET 1991 RELATIVE À L'AIDE JURIDIQUE
CHAPITRE PREMIER
DE L'AIDE JURIDICTIONNELLE

Article premier
(art. 10, 13 et 39 de la loi du 10 juillet 1991)
Extension de l'aide juridictionnelle
à la transaction avant instance

Cet article a pour objet d'étendre le champ d'application de l'aide juridictionnelle aux transactions conclues avant qu'une instance soit introduite devant une juridiction.

Cette mesure devrait permettre de favoriser le développement de transactions permettant d'éviter la saisine d'une juridiction au contentieux. Elle répond notamment à une proposition formulée par M. Jean-Marie Coulon, président du tribunal de grande instance de Paris, dans son rapport au Gouvernement sur la procédure civile, en vue de privilégier la recherche d'un accord négocié comme préalable à l'accès au juge, ainsi que l'a également souhaité la Conférence des premiers présidents de cour d'appel.

• Le paragraphe I de l'article tend donc à compléter l'article 10 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, qui définit les différents cas dans lesquels le bénéfice de l'aide juridictionnelle peut être obtenu.

Dans le droit actuel, l'aide juridictionnelle peut être accordée -pour tout ou partie de l'instance- en matière gracieuse ou contentieuse, en demande ou en défense devant une juridiction , ainsi qu'à l'occasion de l'exécution d'une décision de justice ou de tout autre titre exécutoire 8( * ) .

Le bénéfice de l'aide juridictionnelle ne peut donc être obtenu en vue de la recherche d'un accord négocié entre les parties avant toute saisine d'une juridiction.

Les justiciables les plus démunis sont donc amenés à engager une instance devant une juridiction pour pouvoir bénéficier, grâce à l'aide juridictionnelle, du concours d'un avocat pour rechercher une solution à des différends qui pourraient être réglés plus rapidement par une simple transaction. Cette situation conduit à encombrer les juridictions en favorisant leur saisine systématique dans des cas où celle-ci pourrait être évitée.

Afin de remédier à ces inconvénients, l'article premier du projet de loi tend à préciser, dans son paragraphe I, que l'aide juridictionnelle pourra également être accordée en vue de parvenir, avant l'introduction de l'instance, à une transaction dont on rappellera qu'elle est définie par l'article 2044 du code civil comme " un contrat par lequel les parties terminent une contestation née, ou préviennent une contestation à naître " et qu'elle a, entre les parties, l'autorité de la chose jugée en dernier ressort, selon les dispositions de l'article 2052 du même code.

Il est à noter qu'une telle extension n'est pas nécessaire s'agissant des procédures de conciliation et de médiation judiciaires intervenant sous le contrôle du juge après la saisine d'une juridiction, car celles-ci sont d'ores et déjà couvertes par l'aide juridictionnelle, ainsi que l'a prévu l'article 22 de la loi n° 95-125 du 8 février 1995.

• Le paragraphe I bis , inséré par l'Assemblée nationale par coordination, tend pour sa part à compléter les dispositions de l'article 13 de la loi du 10 juillet 1991 afin de préciser que le bureau d'aide juridictionnelle est chargé de se prononcer non seulement sur les demandes d'admission à l'aide juridictionnelle relatives aux instances portées devant les juridictions du premier et du second degré et à l'exécution de leurs décisions, comme actuellement, mais également sur les demandes d'admission relatives aux transactions conclues avant l'introduction d'une instance.

• Le paragraphe II procède à une modification de la rédaction du premier alinéa de l'article 39 de la loi du 10 juillet 1991, qui prévoit actuellement que l'avocat ayant apporté son concours à la conclusion d'une transaction se voit allouer " la totalité des émoluments auxquels il pouvait prétendre ", de manière à préciser explicitement, d'une part, que cette disposition s'applique aux transactions conclues avant comme pendant l'instance et, d'autre part, que la rétribution à laquelle a alors droit l'avocat est identique à celle due par l'État au titre de l'aide juridictionnelle à l'occasion d'une instance donnant lieu à un jugement.

• Enfin, le paragraphe III a pour objet de compléter les dispositions de ce même article 39 de la loi du 10 juillet 1991, relatif à la rémunération de l'avocat en cas de transaction, par deux nouveaux alinéas.

- Le premier tend à préciser qu'en cas d'échec de la tentative de transaction avant introduction d'une instance, l'avocat du bénéficiaire de l'aide juridictionnelle percevra une rétribution dont la fixation du montant est renvoyée à un décret 9( * ) sous réserve toutefois d'apporter la justification " de l'importance et du sérieux des diligences accomplies ", dans un délai d'un an à compter de la décision d'admission.

Ce dispositif s'inspire de celui déjà prévu en cas d'extinction de l'instance pour une autre cause qu'un jugement ou une transaction, par l'article 111 du décret n° 91-1266 du 19 décembre 1991, suivant lequel " le juge peut, sur demande de l'avocat, allouer à celui-ci une rétribution dont il fixe le montant en fonction des diligences accomplies ".

- Le second alinéa ajouté vise l'éventualité dans laquelle une instance est engagée après l'échec des pourparlers transactionnels. Il tend à préciser que la rétribution allouée à l'avocat à raison des diligences accomplies en vue de parvenir à une transaction s'imputera alors sur la rétribution due pour l'instance, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat.

Cette disposition tendant à interdire le cumul d'une rétribution au titre des diligences accomplies en vue d'une transaction et au titre d'une instance se justifie par le fait que l'avocat n'aura à effectuer qu'une seule fois l'analyse du dossier, ainsi que l'indique l'exposé des motifs du projet de loi.

*

S'agissant du coût budgétaire de l'extension du champ d'application de l'aide juridictionnelle résultant des dispositions de l'article 1er du projet de loi, la " fiche d'impact budgétaire " 10( * ) fournie par le Gouvernement considère qu'à " périmètre d'affaires constant " , ces dispositions n'entraîneront pas de charges nouvelles, mais seulement un transfert de charges du contentieux vers le transactionnel, puisqu'une affaire réglée par transaction représente une affaire contentieuse en moins.

Cependant, en facilitant le recours à la transaction pour régler des litiges qui actuellement ne vont pas au contentieux, l'élargissement du champ d'application de l'aide juridictionnelle peut entraîner un accroissement du nombre total d'affaires donnant lieu à aide juridictionnelle. La fiche d'impact budgétaire évalue cet " effet d'attrait " à 10 % au plus du volume de contentieux qui donne actuellement lieu à aide juridictionnelle et qui est susceptible de faire l'objet d'une transaction 11( * ) , soit 78 000 affaires pour l'année 1996.

Dans l'hypothèse où seule la moitié des 7 800 affaires nouvelles donnerait lieu à une rémunération à taux plein, à la suite d'une transaction réussie ou débouchant sur une procédure contentieuse, et où l'autre moitié concernant des tentatives de transaction ayant échoué, serait rémunérée à 50 % du taux plein, le coût budgétaire annuel est estimé à 14,7 millions de francs seulement.

Cette estimation apparaît toutefois sujette à caution dans la mesure où les hypothèses retenues sont fixées de manière quelque peu arbitraire. En particulier, aucune justification n'est apportée à l'évaluation à 10 % de l' " effet d'attrait " .

*

Votre commission approuve les dispositions de cet article qui tend à favoriser le développement des modes amiables de règlement des conflits.

Elle vous propose toutefois de réduire de un an à six mois le délai dans lequel l'avocat devra apporter des justificatifs du travail accompli pour pouvoir bénéficier d'une rétribution en cas d'échec de la tentative de transaction. Un délai de six mois, comme celui prévu à l'article 5 pour la demande de versement de la part contributive de l'Etat, apparaît en effet suffisant.

Votre commission vous propose donc d'adopter cet article modifié par un amendement rédigé en ce sens.

Article 2
(art. 16 de la loi du 10 juillet 1991)
Rôle du vice-président du bureau d'aide juridictionnelle

Cet article a pour objet de préciser le rôle du greffier en chef du tribunal de grande instance ou de la cour d'appel en tant que vice-président de bureau ou section de bureau d'aide juridictionnelle.

Conformément aux dispositions de l'article 13 de la loi du 10 juillet 1991, il existe un bureau d'aide juridictionnelle (BAJ) au siège de chaque tribunal de grande instance.

Le cas échéant, ce bureau est divisé en sections :

- une section compétente pour les demandes concernant les affaires portées devant les juridictions de première instance de l'ordre judiciaire et la cour d'assises ;

- une section compétente pour les demandes concernant les affaires portées devant la cour d'appel ;

- une section compétente pour les demandes concernant les affaires portées devant le tribunal administratif ;

- et une section compétente pour les demandes concernant les affaires portées devant la cour administrative d'appel.

Après avoir prévu que chaque bureau ou section de bureau d'aide juridictionnelle est présidé, selon le cas, par un magistrat du siège (qui peut être un magistrat honoraire 12( * ) ) du tribunal de grande instance ou de la cour d'appel (ou le cas échéant un membre du tribunal administratif ou de la cour administrative d'appel), l'article 16 de la loi du 10 juillet 1991 confère au greffier en chef du TGI ou de la cour d'appel la qualité de vice-président du bureau ou de la section de bureau d'aide juridictionnelle présidé par un magistrat de sa juridiction, sans toutefois définir explicitement le rôle de ce vice-président.

Aussi l'article 2 du projet de loi précise-t-il la portée de cette disposition en indiquant que le vice-président est chargé de présider le bureau ou la section d'aide juridictionnelle en cas d'empêchement ou d'absence du président 13( * ) .

Par ailleurs, toujours en cas d'empêchement ou d'absence du président, le vice-président pourra se substituer à lui dans l'exercice de ses compétences propres concernant " les demandes ne présentant manifestement pas de difficulté sérieuse ", ainsi que le prévoit l'article 3 du projet de loi.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 sans modification.

Article 3
(art. 22 de la loi du 10 juillet 1991)
Examen des demandes ne présentant manifestement pas
de difficulté sérieuse

Cet article a pour objet de permettre au président du bureau d'aide juridictionnelle (ou le cas échéant au vice-président) de statuer seul sur " les demandes ne présentant manifestement pas de difficulté sérieuse " et de procéder aux mesures d'investigation nécessaires.

L'article 22 de la loi du 10 juillet 1991, dans sa rédaction actuelle, permet déjà au président de bureau ou de section de rejeter seul les demandes qui sont manifestement irrecevables ou dénuées de fondement, ou encore les demandes émanant d'une personne dont les ressources excèdent manifestement le plafond d'admission à l'aide juridictionnelle.

Cependant, il semble que ces dispositions n'aient trouvé qu'une application limitée, selon le rapport sur l'application de la loi de 1991 établi par l'inspection générale des services judiciaires en 1995.

Afin d'améliorer les conditions et les délais de traitement des demandes d'aide juridictionnelle, ce même rapport préconisait l'examen par le seul président des demandes présentées par des justiciables dont les ressources sont manifestement inférieures aux plafonds et dont l'action apparaît à l'évidence non dénuée de fondement, de manière à permettre aux bureaux, ainsi libérés d'un nombre important de dossiers, de se livrer à un examen plus approfondi des autres demandes.

De même, le rapport sur la réforme de la procédure civile établi par M. Jean-Marie Coulon se prononce-t-il en faveur d'une meilleure répartition des compétences entre le bureau d'aide juridictionnelle et son président pour améliorer le traitement des demandes tout en favorisant un contrôle plus approfondi des conditions d'octroi de l'aide, de nature à limiter les risques de versements indus. Il propose ainsi de conférer au président le pouvoir propre de procéder aux mesures d'investigation nécessaires à l'instruction des dossiers et de statuer seul (dans un sens positif ou négatif) sur les demandes ne présentant aucune difficulté, lorsque la décision paraît s'imposer. Un tel dispositif aurait opportunément pu s'accompagner, selon M. Jean-Marie Coulon, de la possibilité pour le président de déléguer ses pouvoirs propres au greffier en chef, vice-président du bureau.

L'article 3 du projet de loi s'inspire directement de ces suggestions en prévoyant, par une nouvelle rédaction de l'article 22 de la loi du 10 juillet 1991, la possibilité pour le président (ou, en cas d'absence ou d'empêchement, pour le vice-président) de statuer seul sur les demandes ne présentant manifestement pas de difficulté sérieuse. Il prévoit, en outre, dans un second alinéa, la possibilité pour le président de procéder aux mesures d'investigation nécessaires -ce qui devrait permettre un contrôle plus rigoureux du respect des conditions de ressources- et de rejeter la demande en cas de défaut de communication des documents ou des renseignements demandés dans le délai imparti (généralement fixé à un mois).

Ces différentes dispositions apparaissent de nature à simplifier et à accélérer le traitement des demandes d'aide juridictionnelle tout en assurant un examen approfondi des dossiers les plus délicats.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve d'un amendement de clarification rédactionnelle tendant à préciser qu'en cas d'empêchement ou d'absence du président, le vice-président du bureau d'aide juridictionnelle pourra procéder aux mesures d'investigation nécessaires.

Article 4
(art. 36 de la loi du 10 juillet 1991)
Demande d'honoraires en cas de retour à meilleure fortune
par suite du gain du procès

Cet article concerne le recouvrement d'honoraires par l'avocat en cas de retour à meilleure fortune de son client bénéficiaire de l'aide juridictionnelle, à la suite du gain de son procès : il tend à subordonner à un retrait préalable de l'aide juridictionnelle la possibilité pour l'avocat de demander des honoraires à son client dans cette éventualité.

Dans sa rédaction actuelle, l'article 36 de la loi du 10 juillet 1991 permet à l'avocat désigné de demander des honoraires à son client bénéficiaire de l'aide juridictionnelle lorsque le jugement prononcé a procuré à ce dernier des ressources telles que si elles avaient existé au jour de la demande d'aide juridictionnelle, celle-ci ne lui aurait pas été accordée ; la demande d'honoraires est toutefois soumise à une double condition, à savoir l'existence d'une décision de justice passée en force de chose jugée, rendue au profit du bénéficiaire de l'aide juridictionnelle, et l'autorisation du bâtonnier ou du président de l'ordre auquel appartient l'avocat.

Dans un souci de meilleure maîtrise des dépenses d'aide juridictionnelle grâce à une mise en oeuvre plus fréquente de la procédure de retrait de cette aide, l'article 4 du projet de loi vise à inciter les avocats à demander le retrait de l'aide juridictionnelle en cas de retour à meilleure fortune de leur client par suite du gain de leur procès, en prévoyant qu'ils ne pourront demander d'honoraires que si la décision de retrait a été prononcée par le bureau d'aide juridictionnelle.

A cette fin, il procède à une nouvelle rédaction de l'article 36 de la loi du 10 juillet 1991 qui substitue à l'exigence d'une autorisation du bâtonnier celle d'une décision de retrait de l'aide juridictionnelle.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 5
(art. 37 de la loi du 10 juillet 1991)
Délai de perception de la contribution de l'Etat
en cas de condamnation à des frais irrépétibles

Cet article a pour objet, selon le Gouvernement, d'inciter les avocats à renoncer à la contribution de l'Etat au titre de l'aide juridictionnelle pour poursuivre le recouvrement d'émoluments à l'encontre de la partie condamnée aux dépens et non bénéficiaire de l'aide juridictionnelle, suivant une recommandation formulée par le rapport établi par M. Jean-Marie Coulon.

L'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 ouvre aux auxiliaires de justice la possibilité de renoncer à la perception de la contribution de l'Etat au profit du recouvrement d'émoluments ou honoraires à l'encontre de la partie condamnée aux dépens ou qui perd son procès.

Ce mécanisme permet à un auxiliaire de justice, qui a accompli une mission au titre de l'aide juridictionnelle au cours d'une procédure ayant abouti à la condamnation aux dépens de la partie adverse non bénéficiaire de l'aide juridictionnelle, de rechercher un paiement direct par cette dernière.

La somme dont le recouvrement peut ainsi être poursuivi correspond, selon le cas :

- aux émoluments prévus par le tarif, s'agissant des auxiliaires de justice rémunérés selon un tarif (1er alinéa de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991) ;

- au montant de l'indemnité allouée par le juge au titre des frais irrépétibles que le bénéficiaire de l'aide aurait exposés en l'absence de cette aide, dans les conditions prévues à l'article 75 de la loi du 10 juillet 1991 (article 700 du nouveau code de procédure civile), s'agissant des avocats (2ème alinéa de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991).

L'article 108 du décret du 19 décembre 1991 précise que la renonciation à la contribution de l'Etat doit intervenir dans un délai de deux mois suivant la délivrance de l'attestation de mission ou l'accomplissement de l'acte pour l'auxiliaire de justice.

Cependant, il semble que cette faculté de renonciation soit en pratique très peu utilisée, selon les informations recueillies par l'inspection générale des services judiciaires à l'occasion du bilan d'application de l'aide juridictionnelle effectué en 1995.

Dans le souci d'une meilleure maîtrise de la dépense d'aide juridictionnelle, comme à l'article précédent, l'article 5 du projet de loi cherche à développer le recours à cette procédure en subordonnant le versement de la part contributive de l'Etat à l'engagement d'une démarche spécifique, dans un délai circonscrit à six mois.

Aussi propose-t-il de compléter le dispositif de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 par un nouvel alinéa prévoyant que l'avocat du bénéficiaire de l'aide devra demander le versement de la part contributive de l'Etat dans un délai de six mois à compter du jour où la décision de justice est passée en force de chose jugée, faute de quoi il sera réputé avoir renoncé à cette contribution.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 6
(art. 50 de la loi du 10 juillet 1991)
Procédures de retrait de l'aide juridictionnelle

Cet article a pour objet de simplifier et d'unifier les procédures de retrait de l'aide juridictionnelle afin de faciliter leur mise en oeuvre.

Dans le droit actuel, plusieurs dispositions sont prévues pour permettre à l'Etat d'exiger le remboursement des sommes exposées au titre de l'aide juridictionnelle lorsque celle-ci ne se justifie plus ; mais ces dispositions sont rarement appliquées dans la pratique, notamment en raison de la complexité et de l'imprécision des procédures.

La procédure de retrait stricto sensu est définie par les articles 50 à 52 de la loi du 10 juillet 1991.

Deux hypothèses sont prévues, le retrait étant en principe obligatoire dans le premier cas et facultatif dans le second :

- l'aide juridictionnelle doit être retirée lorsqu'il apparaît qu'elle a été obtenue à la suite de déclarations ou au vu de pièces inexactes (article 50, 1er alinéa) ;

- l'aide juridictionnelle peut être retirée en cas de retour à meilleure fortune du bénéficiaire en cours de procédure, c'est-à-dire si ce dernier vient à percevoir de nouvelles ressources telles que, si elles avaient existé au jour de la demande, l'aide aurait été refusée (article 50, second alinéa).

Dans les deux cas, le retrait de l'aide, qui peut être demandé par tout intéressé, ou intervenir d'office, est prononcé par le bureau d'aide juridictionnelle (article 51).

La décision de retrait rend exigibles tous les frais dont le bénéficiaire avait été dispensé ; elle emporte obligation pour le bénéficiaire de restituer les sommes versées par l'Etat (article 52).

En dehors de ces hypothèses, des procédures de remboursement de l'aide juridictionnelle, faisant intervenir la juridiction de jugement et non plus le bureau d'aide juridictionnelle, ont été instituées par les articles 45 et 46 de la loi du 10 juillet 1991.

L'article 45 vise le cas d'un retour à meilleure fortune du bénéficiaire de l'aide par suite de la décision de justice passée en force de chose jugée : si celle-ci lui a procuré des ressources telles que si elles avaient existé au jour de la demande, l'aide n'aurait pas été accordée, et que les dépens ont été mis à sa charge, les sommes exposées par l'Etat au titre de l'aide juridictionnelle doivent être remboursées (ou au besoin prélevées sur les sommes effectivement encaissées lors de l'exécution forcée) par le bénéficiaire dans la même proportion que les dépens.

L'article 46 vise pour sa part les procédures dilatoires ou abusives engagées par les bénéficiaires de l'aide juridictionnelle : dans cette hypothèse, il relève de l'appréciation du juge de condamner l'intéressé à rembourser en tout ou partie les sommes exposées par l'Etat au titre de l'aide juridictionnelle.

Cependant, ainsi que l'ont souligné les rapports établis par l'inspection générale des services judiciaires et par M. Jean-Marie Coulon, ces textes ne définissent pas clairement le cadre procédural permettant de mettre en oeuvre le remboursement et ont peu d'écho pratique. Jugeant indispensable une réforme sur ce point, M. Jean-Marie Coulon a notamment proposé de reconnaître au bureau d'aide juridictionnelle la mission de prononcer le retrait de l'aide dans l'hypothèse visée à l'article 45.

L'article 6 du projet de loi reprend cette suggestion en instituant, dans le cadre de l'article 50 de la loi du 10 juillet 1991, deux nouvelles hypothèses de retrait facultatif de l'aide par le bureau d'aide juridictionnelle dans les cas visés par les actuels articles 45 et 46 de la même loi.

Sans modifier l'alinéa relatif au retrait obligatoire de l'aide en raison de déclarations ou de pièces inexactes, la nouvelle rédaction proposée pour l'article 50 de la loi du 10 juillet 1991 prévoit donc trois cas de retrait facultatifs de l'aide :

1. le retour à meilleure fortune en cours de procédure (correspondant au second alinéa de l'actuel article 50) ;

2. le retour à meilleure fortune lié au jugement (correspondant à l'actuel article 45, sous réserve de la suppression de la condition liée aux dépens) :

3. l'hypothèse dans laquelle la procédure engagée par le bénéficiaire de l'aide a été jugée dilatoire ou abusive (correspondant à l'article 46).

En conséquence, les dispositions des articles 45 et 46 de la loi du 10 juillet 1991 sont abrogées par l'article 15 du projet de loi.

Cette unification des procédures de retrait sous la responsabilité du bureau d'aide juridictionnelle devrait permettre de faciliter la mise en oeuvre du remboursement des sommes exposées par l'Etat au titre de l'aide juridictionnelle lorsque celle-ci ne se justifie plus, et donc participer à une meilleure maîtrise des dépenses.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 7
(art. 52-1 de la loi du 10 juillet 1991)
Information du bénéficiaire de l'aide juridictionnelle
sur les conditions de retrait

Cet article prévoit une information systématique du bénéficiaire de l'aide juridictionnelle sur les conséquences d'une perte du procès ou d'une condamnation aux dépens, ainsi que sur les dispositions relatives au retrait de l'aide.

Dans le droit actuel, l'article 49 de la loi du 10 juillet 1991 prévoit déjà que sont portées à la connaissance du bénéficiaire de l'aide, lors de la notification de son admission, les dispositions des articles 42, 45 et 46 de la même loi.

Cette information du bénéficiaire de l'aide concerne :

- d'une part, les conséquences d'une condamnation aux dépens ou d'une perte du procès : dans cette hypothèse, l'article 42 de la loi du 10 juillet 1991 prévoit que le bénéficiaire de l'aide juridictionnelle supporte exclusivement la charge des dépens exposés par son adversaire (sauf si le juge décide de laisser une partie des dépens à la charge de l'Etat) et que le juge peut mettre à sa charge le remboursement d'une fraction des sommes exposées par l'Etat autres que la part contributive de l'Etat destinée à la rétribution des avocats au titre de l'aide juridictionnelle ;

- d'autre part, les procédures de remboursement de l'aide juridictionnelle prévues par les articles 45 et 46 de la loi du 10 juillet 1991 en cas de retour à meilleure fortune à la suite du jugement ou de procédure dilatoire ou abusive (cf. commentaire de l'article 6 du projet de loi).

En revanche, aucune information du bénéficiaire de l'aide juridictionnelle n'est prévue s'agissant des conditions dans lesquelles cette aide peut lui être retirée par le bureau d'aide juridictionnelle en application des articles 50 à 52 de la loi du 10 juillet 1991.

L'article 7 du projet de loi tend à remédier à cette lacune et prend en compte l'abrogation des articles 45 et 46 de la loi du 10 juillet 1991 en prévoyant, par l'insertion d'un nouvel article 52-1 au sein de cette loi, que l'information du bénéficiaire de l'aide juridictionnelle portera désormais sur les dispositions des articles 42 (conséquences d'une perte du procès ou d'une condamnation aux dépens) et 50 à 52 (procédure de retrait de l'aide).

Corrélativement, l'abrogation de l'article 49 de la loi du 10 juillet 1991, auquel vient se substituer ce nouvel article 52-1, est prévue par l'article 15 du projet de loi.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 7
Extension du champ d'application de l'aide juridictionnelle
aux instances devant les juridictions compétentes
en matière de pensions militaires

Après l'article 7, votre commission vous propose d'insérer un article additionnel tendant à remédier à une incohérence du régime actuel de l'aide juridique sur laquelle l'attention de M. le Président Jacques Larché a été appelée par M. Bernard Stasi, médiateur de la République.

Cette incohérence concerne le cas particulier des instances devant les juridictions compétentes en matière de pensions militaires : en effet, en application d'un texte ancien toujours en vigueur, les anciens combattants, quel que soit le montant de leurs ressources, bénéficient du concours gratuit d'un avocat devant ces juridictions, mais dans ce cas particulier les avocats ne peuvent être rétribués au titre de l'aide juridictionnelle.

Reprenant les termes des articles 39 et 42 de la loi du 31 mars 1919 modifiant la législation des pensions des armées de terre et de mer en ce qui concerne les décès survenus, les blessures reçues et les maladies contractées ou aggravées en service, les articles 7 et 11 du décret n° 59-327 du 20 février 1959 relatif aux juridictions des pensions ouvrent aux anciens combattants et à leurs ayants cause le bénéfice de l'assistance judiciaire pour les frais afférents aux instances, procédures ou actes relatifs aux pensions militaires portés devant le tribunal départemental ou la cour régionale des pensions. Cette assistance de plein droit, accordée sur simple demande et sans condition de ressources, permet notamment à l'intéressé de disposer du concours gratuit d'un avocat.

En vigueur depuis 1919, ce dispositif, marque de solidarité à l'égard des anciens combattants qui exprime la reconnaissance que leur doit la Nation, n'a été remis en cause ni par la loi n° 72-11 du 3 janvier 1972 relative à l'aide judiciaire et à l'indemnisation des commissions et désignations d'office, dont l'article 36 excluait expressément toute modification des conditions et des modalités d'admission à l'aide judiciaire prévues par des textes spéciaux au profit de certaines catégories de personnes, ni par la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, dont l'article 77 abroge la loi de 1972 à l'exception, précisément, de son article 36.

Cependant, l'exclusion de ce dispositif particulier du champ d'application des lois du 3 janvier 1972 et du 10 juillet 1991 précitées, qui ont complété la traditionnelle gratuité des procédures dont bénéficiaient les justiciables les plus défavorisés par une rémunération de leurs conseils prise en charge par l'Etat, a entraîné l'impossibilité pour les avocats assurant la défense des anciens combattants devant les juridictions des pensions d'être indemnisés pour ce concours.

La profession des avocats est donc amenée à supporter la charge financière du dispositif de solidarité nationale envers les anciens combattants institué par la loi de 1919, alors même que la rémunération de leur activité à progressivement été étendue à tous les domaines dans lesquels leur concours est sollicité au titre de l'aide juridictionnelle. Cette situation peut paradoxalement contraindre les avocats à travailler gratuitement pour le compte de justiciables dont, parfois, les revenus sont indiscutablement supérieurs aux leurs.

Il serait donc opportun de mettre fin à cette situation en permettant la prise en charge par l'Etat du coût de la défense de l'ensemble des justiciables à l'égard desquels la collectivité nationale entend manifester sa solidarité, que ce soit en raison de la faiblesse de leurs ressources financières ou pour des motifs historiques.

Aussi, votre commission vous propose-t-elle de permettre aux anciens combattants de bénéficier de plein droit de l'aide juridictionnelle devant les juridictions compétentes en matière de pensions militaires, en prévoyant expressément, par une modification de l'article 4 de la loi du 10 juillet 1991, que les conditions de ressources pour l'accès à l'aide juridictionnelle ne s'appliquent pas devant ces juridictions.

Elle vous propose en conséquence d'abroger l'exception prévue à l'article 77 de la même loi, sur le fondement de laquelle a été jusqu'ici maintenu le régime particulier de l'assistance judiciaire en faveur des anciens combattants.

Votre commission vous propose donc d'adopter un amendement tendant à insérer dans le projet de loi un article additionnel rédigé en ce sens .

CHAPITRE II
DE L'AIDE À L'ACCÈS AU DROIT

Article 8
(art. 53 de la loi du 10 juillet 1991)
Définition de l'aide à l'accès au droit

Cet article tend à redéfinir l'aide à l'accès au droit par une nouvelle rédaction de l'article 53 de la loi du 10 juillet 1991.

Dans sa rédaction actuelle, cet article définit l'aide à l'accès au droit comme " l'aide à la consultation et l'assistance au cours de procédures non juridictionnelles ".

Cette définition est complétée par les dispositions des articles 59 à 64 de la même loi.

• L'article 59 circonscrit le champ de l'aide à l'accès au droit aux " droits et obligations relatifs aux droits fondamentaux et aux conditions essentielles de vie du bénéficiaire ".

• Les articles 60 et 63 précisent ce que l'aide à la consultation et l'assistance au cours de procédures non juridictionnelles permettent respectivement à leurs bénéficiaires d'obtenir, à savoir :

- d'une part, des informations sur l'étendue de leurs droits, des conseils sur les moyens de faire valoir leurs droits et une assistance en vue de l'établissement d'un acte juridique ;

- d'autre part, une assistance devant les commissions à caractère non juridictionnel et une assistance devant les administrations en vue d'obtenir une décision ou d'exercer un recours préalable obligatoire.

• En outre, les articles 61 et 64 indiquent que les conditions dans lesquelles s'exercent l'aide à la consultation et l'assistance au cours de procédures non juridictionnelles sont déterminées par le conseil départemental de l'aide juridique, en conformité avec les règles de déontologie des différentes personnes chargées de la consultation.

L'article 8 du projet de loi regroupe le contenu de ces différentes dispositions en une nouvelle définition de l'aide à l'accès au droit qui en élargit quelque peu le champ.

La nouvelle définition proposée comporte quatre éléments :

1 - l'information des personnes sur leurs droits et obligations en général (et non plus seulement sur ceux relatifs aux droits fondamentaux et aux conditions essentielles de vie), ainsi que leur orientation vers les organismes chargés de la mise en oeuvre de ces droits ;

2 - l'aide à l'accomplissement de toute démarche en vue de l'exercice d'un droit ou de l'exécution d'une obligation de nature juridique (qui n'est plus limitée à la seule assistance au cours des procédures non juridictionnelles) ;

3 - la consultation en matière juridique ;

4 - l'assistance à la rédaction et à la conclusion des actes juridiques 14( * ) .

Le projet de loi prévoit en outre d'apporter deux précisions nouvelles en complément à cette redéfinition de l'accès au droit.

En premier lieu, les actions en matière d'aide à l'accès au droit devraient être conduites de manière à favoriser le règlement amiable des conflits. Cette disposition s'inscrit dans la logique de l'orientation générale du projet de loi en faveur du développement des modes de règlement des conflits alternatifs au contentieux. Cependant, elle est dépourvue de caractère normatif et relève davantage d'un exposé des motifs que d'un article de loi. Aussi votre commission vous propose-t-elle d'adopter un amendement tendant à la supprimer.

En second lieu, les modalités de l'aide à l'accès au droit devraient être adaptées aux besoins des personnes " en situation de grande précarité ". Cette disposition trouve son origine dans le constat opéré par les associations spécialisées dans la lutte contre l'exclusion, telles que " Droits d'urgence ", selon lequel les personnes en situation d'exclusion ne se rendent pas au sein des institutions assurant des actions d'aide à l'accès au droit et doivent être rencontrées et conseillées dans leur cadre de vie. Les permanences traditionnelles de consultation juridique se révèlent en effet inadaptées à la situation de ces personnes qui sont pourtant le plus démunies face à l'institution judiciaire et qui auraient le plus besoin d'être informées sur leurs droits. Votre commission partage tout à fait le souci d'une adaptation des modalités de l'aide à l'accès au droit aux besoins des personnes se trouvant dans une situation d'exclusion. Cependant, là encore, elle constate que la disposition prévue par le projet de loi relève plutôt d'un exposé des motifs que d'un article de loi. Aussi vous propose-t-elle d'adopter un amendement tendant à la supprimer.

Enfin, l'article 8 du projet de loi confie la détermination des conditions dans lesquelles s'exercera l'aide à la consultation en matière juridique à un conseil départemental appelé à se substituer à l'actuel conseil départemental d'aide juridique et qui recevrait la dénomination nouvelle de " conseil départemental de l'accès au droit et de la résolution amiable des litiges ".

Cette nouvelle dénomination, qui manque pour le moins de concision, apparaît de plus inadaptée et source de confusion car ce conseil est loin d'être le seul cadre dans lequel se pratique la résolution amiable des litiges et un grand nombre de litiges seront réglés à l'amiable sans même qu'il en ait connaissance.

Votre commission vous propose donc de simplifier la dénomination du nouveau conseil départemental en adoptant un amendement tendant à le désigner sous les termes de " conseil départemental de l'accès au droit " (ce qui permet d'éviter toute confusion avec l'aide juridictionnelle).

Comme actuellement, l'aide à la consultation en matière juridique devra s'exercer dans le respect des règles de déontologie applicables aux personnes qui en sont chargées, ainsi que des dispositions de droit commun du titre II de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques, qui régit la consultation en matière juridique.

La définition par le conseil départemental des conditions d'exercice de l'aide à la consultation devrait permettre de prévenir d'éventuelles dérives dans l'exercice de cette activité, notamment dans le cadre associatif.

Votre commission vous propose d'adopter cet article après l'avoir modifié par les amendements qui ont été présentés ci-dessus ainsi que par un amendement rédactionnel.

Article 9
(art. 54 à 60 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991)
Mise en oeuvre de l'aide à l'accès au droit

Cet article procède, au sein de la deuxième partie de la loi du 10 juillet 1991, consacrée à l'aide à l'accès au droit, à une nouvelle rédaction des articles 54 à 60 qu'il regroupe sous un titre II intitulé " Mise en oeuvre de l'aide à l'accès au droit " , faisant suite à un titre Ier intitulé " Définition de l'aide à l'accès au droit " qui comprend un seul article : l'article 53 tel que rédigé par l'article 8 du projet de loi.

Dans le cadre de cette nouvelle présentation, le projet de loi modifie les dispositions relatives au conseil départemental de l'aide juridique (CDAJ) qui recevrait la nouvelle dénomination de " conseil départemental de l'accès au droit et de la résolution amiable des litiges " et que votre commission propose pour sa part d'appeler simplement " conseil départemental de l'accès au droit " .

Les modifications proposées par le projet de loi ont essentiellement pour objet de favoriser la généralisation des conseils départementaux et le développement de leur rôle d'aide à l'accès au droit.

On rappellera en effet qu'alors que la loi du 10 juillet 1991 avait prévu la création d'un CDAJ dans chaque département, seuls 28 CDAJ avaient été constitués au 15 septembre 1998.

Article 54 de la loi du 10 juillet 1991
Missions du conseil départemental de l'accès au droit
et de la résolution amiable des litiges

L'article 9 du projet de loi redéfinit tout d'abord les missions du conseil départemental, qui sont précisées par l'article 54 de la loi du 10 juillet 1991.

Dans sa rédaction actuelle, cet article confie au CDAJ les missions suivantes :

- l'évaluation des besoins d'accès au droit ;

- la détermination et la mise en oeuvre d'une politique d'aide à l'accès au droit ;

- l'évaluation de la qualité du fonctionnement des services organisés pour l'aide à l'accès au droit ;

- la recherche, la collecte et la répartition de fonds destinés à l'aide à l'accès au droit ;

- enfin, la rédaction d'un rapport annuel sur l'aide juridictionnelle et sur l'aide à l'accès au droit dans le département.

La nouvelle rédaction de l'article 54 proposée par le projet de loi maintient ces différentes missions en apportant certaines précisions complémentaires, les dispositions relatives à la collecte et à la répartition des fonds étant renvoyées à l'article 57.

Le nouveau conseil départemental sera donc toujours chargé de recenser les besoins, de définir une politique d'accès au droit -dont le caractère " local " est précisé afin de permettre une prise en compte de la situation particulière du département- et d'évaluer la qualité des actions menées dans ce domaine.

En outre, afin d'assurer une meilleure information du public sur les actions d'aide à l'accès au droit menées dans le département, il devra désormais dresser et diffuser un inventaire de ces actions.

Par ailleurs, de manière à ce que le conseil soit lui-même mieux informé et puisse rechercher une meilleure cohérence des actions menées, il devra être systématiquement informé de tout projet d'action dans ce domaine préalablement à sa mise en oeuvre, de même qu'il sera consulté sur toute demande de concours financier de l'Etat préalablement à son attribution.

De plus, il devra désormais veiller à une bonne répartition territoriale des instances exerçant des missions d'aide à l'accès au droit au sein du département afin d'assurer un certain équilibre géographique.

Ainsi qu'a souhaité le préciser l'Assemblée nationale, il devra également mener des campagnes de sensibilisation et de formation auprès des personnes chargées de la mise en oeuvre de l'aide à l'accès au droit.

Cependant, votre commission considère qu'il n'est pas indispensable de faire figurer dans la loi ces deux dernières précisions qui relèvent davantage du règlement. Dans un souci d'allégement du texte, elle vous propose donc d'adopter des amendements tendant à les supprimer.

Le texte proposé par l'article 54 de la loi du 10 juillet 1991 prévoit par ailleurs que, comme actuellement, le conseil départemental pourra passer des conventions avec les organismes et personnes concernées et participer au financement des actions menées. Mais cette disposition apparaît quelque peu redondante avec celles qui sont prévues pour l'article 57 de la loi du 10 juillet 1991 qui traite de manière plus précise la question des conventions. Votre commission vous propose donc d'adopter un amendement tendant à supprimer la mention des conventions conclues par le conseil départemental dans le texte proposé pour l'article 54 de la loi du 10 juillet 1991.

Enfin, le rapport annuel du conseil départemental porterait désormais, selon les termes retenus par le projet de loi, " sur l'aide juridique et les modes alternatifs de règlement des litiges dans le département ". La portée d'un tel rapport dépasse très largement les compétences du conseil départemental puisqu'elle englobe par exemple l'aide juridictionnelle ou encore la médiation ou la conciliation. Le conseil départemental de l'accès au droit n'est pas le mieux à même de réaliser ce rapport puisqu'il n'aura pas les informations nécessaires pour dresser un bilan de l'aide juridictionnelle ou des modes de règlement amiable des litiges dans le département

Il semble préférable de limiter le champ d'application du rapport annuel à l'activité du conseil départemental.

Votre commission vous propose donc d'adopter un amendement en ce sens.

Enfin, le texte proposé pour l'article 54 de la loi du 10 juillet 1991 précise que l'activité du médiateur de la République et de ses délégués n'entre pas dans le champ des compétences du nouveau conseil départemental. Certes, le médiateur de la République constituant une autorité indépendante et ne recevant d'instruction d'aucune autre autorité aux termes de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973, son activité et celle de ses délégués ne sauraient s'exercer sous le contrôle des conseils départementaux de l'accès au droit.

Cependant, il est apparu inutile à votre commission de faire figurer cette précision dans le texte de la loi.

Aussi vous propose-t-elle d'adopter un amendement tendant à la supprimer.

Article 55 de la loi du 10 juillet 1991
Statut et constitution du conseil départemental

Sans modifier le statut de groupement d'intérêt public du conseil départemental, la nouvelle rédaction proposée pour l'article 55 de la loi du 10 juillet 1991, tend à réduire le nombre de ses membres de droit.

Tout d'abord, s'agissant du statut juridique du nouveau conseil départemental de l'accès au droit et de la résolution amiable des litiges, le projet de loi maintient le statut actuel du conseil départemental d'aide juridique, c'est-à-dire un groupement d'intérêt public (GIP) soumis aux dispositions de l'article 21 de la loi n° 82-610 d'orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France.

On rappellera que ce dernier article fondateur du statut du GIP en a fixé les principes fondamentaux, à savoir notamment :

- la réunion de personnes morales de droit public ou de droit privé en vue d'activités non lucratives ne donnant pas lieu à réalisation ou à partage des bénéfices ;

- le contrôle de l'Etat assuré par la nomination d'un commissaire du Gouvernement auprès du groupement ainsi que par la compétence de la Cour des Comptes ;

- la constitution du groupement par une convention conclue pour une durée déterminée entre les membres, qui détermine les modalités de leur participation et les conditions dans lesquelles ils sont tenus des dettes du groupement, ainsi que les conditions dans lesquelles ils mettent éventuellement à sa disposition des personnels rémunérés par eux.

Le recours au statut juridique du groupement d'intérêt public, doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière, permet donc, en réunissant dans un même cadre des personnes morales de droit public et de droit privé, d'assurer au sein du conseil départemental la représentation des différents acteurs locaux de la politique d'aide à l'accès au droit.

Par rapport à une simple association, qui offre certes plus de souplesse, cette formule présente l'avantage d'exiger des engagements précis de la part des membres et de permettre un meilleur contrôle de l'emploi des fonds publics.

Si le projet de loi ne remet pas en cause ce statut, il tend cependant à modifier la composition du groupement et notamment à réduire le nombre des membres de droit du conseil départemental.

Dans le droit actuel, le conseil départemental doit obligatoirement comprendre les membres de droit suivants :

- l'Etat ;

- le département ;

- le (ou les) ordre(s) d'avocats du département ;

- la (ou les) caisse(s) de règlements pécuniaires des avocats (CARPA) de ce (ou ces) barreau(x) ;

- la chambre départementale des huissiers de justice ;

- le cas échéant, la chambre de discipline des commissaires-priseurs (lorsqu'elle a son siège dans le département) ;

- ainsi que, dans les départements sièges d'une cour d'appel, la chambre de discipline des avoués près cette cour ;

- enfin, à Paris, l'ordre des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation.

Le projet de loi tend pour sa part à alléger la composition du nouveau conseil départemental en ne retenant dans cette liste que les partenaires qui, selon l'exposé des motifs, apparaîtraient généralement les plus impliqués dans la politique d'accès au droit, à savoir l'Etat, le département, un seul ordre d'avocats (le cas échéant choisi par les bâtonniers des différents barreaux du département) et la CARPA de ce barreau (auxquels vient s'ajouter, à Paris, l'ordre des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation).

Votre commission estime pour sa part nécessaire de maintenir par un amendement la présence au sein du conseil départemental, en tant que membres de droit :

- de la chambre départementale des huissiers de justice ;

- de la chambre départementale des notaires ;

- et, le cas échéant, de la chambre de discipline des avoués.

En effet, les professions concernées jouent un rôle important en matière d'aide à l'accès au droit ; il n'y a donc pas lieu de les exclure du conseil départemental.

En particulier, les notaires constituent dans ce domaine, au moins autant que les avocats, des interlocuteurs de proximité privilégiés.

Par ailleurs, votre commission vous propose en même temps d'ajouter à la liste des membres de droit du conseil départemental l'association départementale des maires, qui lui paraît susceptible de jouer un rôle utile au sein de ce conseil.

Afin de tenir compte du rôle joué par les associations en matière d'aide à l'accès au droit, le projet de loi complète l'énumération des membres de droit par la mention d'une association oeuvrant dans ce domaine, désignée par le préfet.

L'Assemblée nationale a précisé que cette désignation ne pourrait intervenir qu'après la consultation du président du tribunal de grande instance du chef-lieu du département, du département et de l'ordre des avocats qui serait membre du conseil départemental.

Votre commission considère quant à elle préférable que cette association soit désignée conjointement par l'ensemble des autres membres du conseil départemental et par son président, sur la proposition du préfet. En effet, les membres du conseil départemental, principaux acteurs de l'accès au droit, pourraient ainsi choisir une association représentative et active dans ce domaine.

Votre commission vous propose donc de retenir cette modification dans le cadre de son amendement modifiant la composition du conseil.

Le président du tribunal de grande instance du chef-lieu du département conserve la présidence du GIP, le projet de loi précisant désormais qu'il aura voix prépondérante en cas de partage des voix.

Cependant, ainsi que l'a fait observer M. Pierre Fauchon, cette présidence constitue une charge de travail supplémentaire pour ces magistrats auxquels est par ailleurs imposée une participation à bon nombre d'autres commissions diverses.

Votre commission souhaiterait donc connaître le sentiment du Garde des Sceaux quant aux difficultés susceptibles d'être entraînées par cette charge de travail imposée aux présidents des tribunaux de grande instance.

Le projet de loi précise en outre que le procureur de la République près le tribunal de grande instance exerce la fonction de commissaire du Gouvernement auprès du GIP (ce qui correspond à la situation actuelle mais ne figurait pas dans le texte de la loi de 1991).

En revanche, la condition actuelle de représentation minimale des représentants des professions judiciaires et juridiques au conseil d'administration du groupement disparaît. 15( * )

L'Assemblée nationale a par ailleurs souhaité préciser que les membres de droit pourraient demander la constitution du GIP au président du TGI concerné. Cependant, cette mention, au demeurant inutile puisque cette possibilité va de soi, laisse à penser que la loi, qui pose le principe de la constitution d'un GIP dans chaque département, ne serait pas spontanément appliquée par les magistrats concernés. Votre commission vous propose donc d'adopter un amendement tendant à supprimer cet alinéa introduit par l'Assemblée nationale.

De même qu'actuellement, la convention constitutive du GIP sera appelée à déterminer " les modalités de participation des membres au financement des activités ou celles de l'association des moyens de toute nature mis par chacun à la disposition du groupement " .

Le projet de loi précise en outre qu'elle devra également déterminer les conditions dans lesquelles le GIP pourra accueillir d'autres membres que les membres de droit. Il pourrait notamment s'agir des personnes morales qui étaient membres de droit du conseil départemental de l'aide juridique en application de la loi de 1991 mais qui ne seraient plus mentionnées dans la nouvelle liste des membres de droit du GIP (comme les barreaux autres que celui choisi par les bâtonniers en qualité de membre de droit, par exemple).

Votre commission vous propose d'adopter cette disposition sous réserve d'un amendement de coordination avec la modification de la liste des membres de droit qu'elle vous a proposée.

Article 56 de la loi du 10 juillet 1991
Représentants siégeant au conseil départemental avec voix consultative

Dans sa rédaction actuelle, l'article 56 de la loi du 10 juillet 1991 prévoit la possibilité pour le conseil départemental de conclure des conventions avec tout organisme public ou privé afin d'obtenir son concours pour l'attribution de l'aide juridique.

Cette disposition étant reprise par le projet de loi dans une nouvelle rédaction de l'article 57 de la même loi, le cadre de l'article 56 est utilisé pour permettre d'associer aux travaux du nouveau conseil départemental des personnes qui n'en seront pas (ou plus) membres de droit mais qui peuvent néanmoins jouer un rôle important dans le domaine de l'aide à l'accès au droit sur le plan local.

Ainsi, à l'initiative du président (c'est-à-dire le président du tribunal de grande instance) pourraient être appelés à siéger au conseil départemental, avec voix consultative, des représentants :

- des communes ou des groupements de communes du département ;

- de la chambre départementale des huissiers de justice (actuellement membre de droit) ;

- de la chambre départementale des notaires (actuellement membre de droit) ;

- et le cas échéant, dans les départements comptant plusieurs barreaux, des ordres des avocats et des CARPA non membres de droit 16( * ) (actuellement membres de droits).

En outre, " toute personne reconnue pour ses activités en matière d'aide à l'accès au droit et de résolution amiable des litiges " pourrait également siéger au conseil départemental dans les mêmes conditions.

En offrant au président la possibilité d'ouvrir les travaux du conseil départemental à toute personne physique ou morale qualifiée en la matière, ce dispositif souple devrait permettre de pallier les inconvénients éventuels de la réduction du nombre de membres fondateurs du GIP.

Par coordination avec le maintien de la chambre départementale des huissiers et de la chambre départementale des notaires comme membres de droit du conseil départemental, votre commission vous propose d'adopter un amendement tendant à supprimer leur mention dans la liste des membres siégeant avec voix consultative.

Article 57 de la loi du 10 juillet 1991
Réception et répartition des ressources pour le financement
de l'aide à l'accès au droit
Conventions conclues par le conseil départemental

Le contenu actuel de l'article 57 de la loi du 10 juillet 1991, relatif à l'aide à l'accès au droit en faveur des Français de l'étranger, étant transféré par le projet de loi à l'article 60 de la même loi, la nouvelle rédaction proposée pour l'article 57 regroupe différentes dispositions figurant actuellement aux articles 54, 56 et 61, sans les modifier sur le fond.

Elle indique tout d'abord que le conseil départemental reçoit et répartit les ressources permettant d'assurer le financement de l'aide à l'accès au droit 17( * ) , précision qui figure actuellement parmi les missions définies à l'article 54.

Ces différentes ressources sont énumérées à l'article 68, auquel le projet de loi n'apporte aucune modification.

Il s'agit :

- des participations de l'Etat, du département et des autres membres du GIP prévues par la convention constitutive ;

- des contributions des CARPA des barreaux du ressort ;

- des participations des organismes professionnels des professions judiciaires et juridiques ;

- des subventions accordées par les collectivités territoriales, les établissements publics, les organismes de sécurité sociale ;

- ainsi que de " toute autre participation " .

La nouvelle rédaction proposée pour l'article 57 précise ensuite que le conseil départemental peut conclure des conventions :

- d'une part, avec les membres des professions juridiques et judiciaires ou avec leurs organismes professionnels, ou encore avec les personnes autorisées à donner des consultations juridiques en application du titre II de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques, afin de définir les modalités de leur participation aux actions d'aide à l'accès au droit (ce qui est actuellement prévu par l'article 61 de la loi du 10 juillet 1991) ;

- d'autre part, avec les centres communaux d'action sociale ou tout autre organisme public ou privé, en vue d'obtenir leur concours pour la mise en oeuvre de l'aide à l'accès au droit (ce qui est actuellement prévu par l'article 56 de la loi du 10 juillet 1991).

Votre commission vous propose d'adopter sans modification le texte proposé pour le nouvel article 57 de la loi du 10 juillet 1991, sous réserve de la modification de la dénomination du conseil départemental.

Article 58 de la loi du 10 juillet 1991
Etablissement du barème du montant des frais de consultation
pouvant rester à la charge du bénéficiaire

Toujours dans le cadre d'une réorganisation des dispositions de la loi du 10 juillet 1991 relatives aux conseils départementaux, le projet de loi reprend dans une nouvelle rédaction de l'article 58 de cette loi, sous réserve de quelques aménagements rédactionnels, les dispositions figurant actuellement à l'article 62 de la même loi, qui confie au conseil départemental le soin de fixer le montant des frais de consultation pouvant être laissés à la charge du bénéficiaire de l'aide, suivant un barème établi en fonction de deux critères, à savoir d'une part, les ressources de l'intéressé (de même que pour l'aide juridictionnelle) et d'autre part, la nature de la consultation.

Les dispositions figurant actuellement à l'article 58, qui concernent l'aide à l'accès au droit en faveur des Français établis hors de France, sont pour leur part transférées à l'article 59.

Votre commission vous propose d'adopter sans modification le texte proposé pour le nouvel article 58 de la loi du 10 juillet 1991, sous réserve de la modification de la dénomination du conseil départemental.

Articles 59 et 60 de la loi du 10 juillet 1991
Aide à l'accès au droit en faveur des Français de l'étranger

L'article 9 du projet de loi reprend enfin, dans une nouvelle rédaction des articles 59 et 60 de la loi du 10 juillet 1991, les dispositions relatives à l'aide à l'accès au droit en faveur des Français établis hors de France figurant actuellement aux articles 55, 57 et 58, sans y apporter aucune modification quant au fond.

Sont ainsi maintenues en l'état les dispositions spécifiques qui étendent aux Français de l'étranger le bénéfice des actions d'aide à l'accès au droit menées par les conseils départementaux et aux termes desquelles :

1. le bénéfice des mesures prises par les conseils départementaux ne peut être refusé aux Français établis hors de France en raison de leur résidence à l'étranger (art. 58 actuel remplacé par l'art. 59-1er alinéa nouveau) ;

2. les questions relatives à l'accès au droit intéressant les Français de l'étranger relèvent de la compétence du conseil départemental siégeant à Paris, en l'absence de lien des intéressés avec un autre département (art. 55- 12ème alinéa actuel remplacé par l'art. 59-second alinéa nouveau) ;

3. le ministre des affaires étrangères et les chefs des postes diplomatiques et consulaires continuent à exercer leurs attributions en matière d'accès au droit en faveur des Français de l'étranger, le cas échéant concurremment avec les autres aides ou mesures d'assistance prévues par les conseils départementaux (art. 57 actuel remplacé par l'art. 60 nouveau).

Le contenu des articles 59 et 60 actuels a pour sa part été repris à l'article 53 dans la nouvelle définition de l'aide à l'accès au droit proposée par l'article 8 du projet de loi.

Votre commission vous propose d'adopter sans modification le texte proposé pour les nouveaux articles 59 et 60 de la loi du 10 juillet 1991, sous réserve de la modification de la dénomination du conseil départemental.

*

Votre commission vous propose d'adopter l'article 9 du projet de loi après l'avoir modifié par les amendements présentés ci-dessus, ainsi que par des amendements rédactionnels et de coordination.

Article 10
(art. 69 de la loi du 10 juillet 1991)
Tarification des consultations juridiques
organisées dans le cadre de l'aide à l'accès au droit

Afin d'harmoniser des pratiques locales actuellement très variables, cet article a pour objet de prévoir le principe d'une tarification nationale des diverses prestations de consultation juridique organisées dans le cadre de la politique d'aide à l'accès au droit.

Dans sa rédaction actuelle, l'article 69 de la loi du 10 juillet 1991 complète l'énumération par l'article 68 des diverses sources de financement de l'aide à l'accès au droit, parmi lesquelles figure notamment la participation de l'Etat, en précisant que l'Etat peut en outre participer par voie de convention à la prise en charge d'actions mises en oeuvre par le conseil départemental pour compenser les disparités entre les départements et soutenir les initiatives d'intérêt général.

En revanche, la loi du 10 juillet 1991 n'apporte aucune indication quant à la rétribution des personnes assurant des consultations juridiques d'aide à l'accès au droit organisées sous l'égide du conseil départemental qui peut d'ailleurs, en application de l'article 62, laisser à la charge du bénéficiaire une partie des frais de la consultation selon un barème établi en fonction des ressources de l'intéressé ou de la nature de la consultation.

Dans la pratique, en l'absence de texte, les consultations juridiques délivrées par les personnes habilitées sont rétribuées suivant des modalités et des coûts très variables selon les départements, à l'heure (de 150 F à 600 F) ou encore à l'acte (de 200 F à 1 000 F), selon les informations fournies par la Chancellerie.

Afin de combler cette lacune de la loi de 1991, dont l'application aurait sur ce point donné lieu à des dérives, d'après l'exposé des motifs, le projet de loi propose de prévoir une tarification de ces consultations, dans le cadre d'une réécriture de l'article 69 de ladite loi, les conditions de la tarification étant renvoyées à la voie réglementaire.

L'Assemblée nationale a retenu pour cet article une rédaction précisant que les principes de la tarification seront fixés par un décret en Conseil d'Etat.

Votre commission vous propose pour sa part de clarifier la rédaction de cet article de façon à faire apparaître clairement qu'il concerne la rétribution des personnes assurant des consultations juridiques d'aide à l'accès au droit et non une tarification qui imposerait une participation financière au bénéficiaire de la consultation.

Elle vous propose également de maintenir les dispositions actuelles de l'article 69 de la loi du 10 juillet 1991 relatives à la participation de l'Etat à la prise en charge d'actions mises en oeuvre par le conseil départemental. En effet, aucune justification n'est apportée à la suppression de ces dispositions prévue par le projet de loi.

Votre commission vous propose d'adopter cet article dans une rédaction résultant d'un amendement en ce sens.

Article 11
(art. 29, 65 et 70 de la loi du 10 juillet 1991)
Coordination

Cet article a pour objet de procéder à diverses coordinations rendues nécessaires par le changement de dénomination du conseil départemental d'aide juridique, qui serait transformé par le projet de loi en " conseil départemental de l'accès au droit et de la résolution amiable des litiges ", et que votre commission vous propose de désigner : " conseil départemental de l'accès au droit " .

Ce changement de dénomination doit, en effet, être transposé dans plusieurs dispositions de la loi du 10 juillet 1991 que l'article 11 du projet de loi propose donc de modifier, à savoir :

- l'article 29, qui prévoit que les dispositions du règlement intérieur du barreau relatives à l'aide juridictionnelle sont communiquées pour information au conseil départemental ;

- l'article 65, qui charge le Conseil national de l'aide juridique de faire aux conseils départementaux des suggestions en vue de développer et d'harmoniser les actions menées localement ;

- l'article 70, qui renvoie à un décret en Conseil d'Etat la fixation des règles de composition et de fonctionnement des conseils départementaux.

La même modification de dénomination doit en outre être apportée dans la dernière phrase de l'article 68 qui prévoit que les fonds destinés à l'aide à l'accès au droit sont versés au conseil départemental de l'aide juridique territorialement compétent. Il convient donc de réparer l'oubli du projet de loi sur ce point.

Votre commission vous propose donc d'adopter un amendement tendant à réparer cet oubli et à tirer les conséquences de la simplification qu'elle vous propose pour la dénomination du conseil départemental.

CHAPITRE III
DE L'AIDE À L'INTERVENTION DE L'AVOCAT AU COURS DE LA GARDE À VUE ET EN MATIÈRE DE MÉDIATION PÉNALE

Article 12
(art. premier de la loi du 10 juillet 1991)
Extension du champ de l'aide juridique à l'intervention de
l'avocat en matière de médiation pénale

Cet article a pour objet d'étendre le champ de l'aide juridique défini par l'article premier de la loi du 10 juillet 1991 en y ajoutant l'aide à l'intervention de l'avocat en matière de médiation pénale.

Aux termes de l'article premier de la loi du 10 juillet 1991, l'aide juridique comprend actuellement l'aide juridictionnelle, l'aide à l'accès au droit et, depuis la loi du 24 août 1993, l'aide à l'intervention de l'avocat au cours de la garde à vue prévue par l'article 63-4 du code de procédure pénale.

En matière de médiation civile, mise en oeuvre par le juge conformément aux dispositions des articles 131-1 à 131-15 du code de procédure civile, l'article 22 de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 a prévu que les frais incombant à la partie bénéficiaire de l'aide juridictionnelle sont à la charge de l'Etat, ce qui permet d'assurer la rétribution des avocats pour leurs interventions au cours d'une procédure de médiation civile au profit d'une personne remplissant les conditions requises pour bénéficier de l'aide juridictionnelle.

En revanche, aucun dispositif ne permet actuellement aux personnes démunies de financer leur assistance par un avocat au cours d'une procédure de médiation pénale engagée par le procureur de la République, préalablement à toute poursuite, en application du septième alinéa de l'article 41 du code de procédure pénale.

En effet, la loi du 4 janvier 1993 a institutionnalisé la médiation pénale en prévoyant par cette dernière disposition que : " Le procureur de la République peut, préalablement à sa décision sur l'action publique et avec l'accord des parties, décider de recourir à une médiation s'il lui apparaît qu'une telle mesure est susceptible d'assurer la réparation du dommage causé à la victime, de mettre fin au trouble résultant de l'infraction et de contribuer au reclassement de l'auteur de l'infraction " ; mais elle n'a pas prévu la possibilité de bénéficier d'une aide financière pour assurer la rétribution d'un avocat pour son intervention dans le cadre de cette procédure.

Afin de combler cette lacune et d'encourager le développement de la médiation pénale qui permet à la fois d'éviter des classements sans suite et de limiter l'engorgement des juridictions, l'article 14 du projet de loi prévoit d'instituer un mécanisme de rétribution des avocats intervenant dans ce cadre au profit d'une personne remplissant les conditions requises pour bénéficier de l'aide juridictionnelle.

Aussi l'article 12 complète-t-il la définition de l'aide juridique figurant à l'article premier de la loi du 10 juillet 1991 en y incluant l'aide à l'intervention de l'avocat en matière de médiation pénale.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 13
Modification de l'intitulé de la troisième partie de la loi du 10 juillet 1991

Cet article tend à modifier l'intitulé de la troisième partie de la loi du 10 juillet 1991, actuellement consacrée à l'aide à l'intervention de l'avocat au cours de la garde à vue, afin d'insérer en son sein un dispositif d'aide à l'intervention de l'avocat en matière de médiation pénale.

Cette troisième partie sera donc désormais intitulée : " Aide à l'intervention de l'avocat au cours de la garde à vue et en matière de médiation pénale " .

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 14
(art. 64-2 de la loi du 10 juillet 1991)
Aide à l'intervention de l'avocat
en matière de médiation pénale

Cet article a pour objet de mettre en place, en application des dispositions de l'article 12 du présent projet de loi, un mécanisme de rétribution des avocats qui, dans le cadre d'une procédure de médiation pénale, assistent une personne remplissant les conditions requises pour bénéficier de l'aide juridictionnelle.

A cette fin, il tend à insérer dans la loi du 10 juillet 1991 un article 64-2 nouveau placé après l'article 64-1 consacré à l'aide à l'intervention de l'avocat au cours de la garde à vue. Ce dernier dispose que l'avocat désigné d'office intervenant au cours de la garde à vue dans les conditions prévues à l'article 63-4 du code de procédure pénale a droit à une rétribution. Celle-ci est financée grâce à une dotation affectée par l'Etat à chaque barreau, le montant de la contribution de l'Etat étant fixé par l'article 132-1 du décret du 19 décembre 1991 à 300 F hors taxes par intervention, cette somme étant majorée de 200 F pour une intervention de nuit et de 100 F pour une intervention hors des limites de la commune du siège du tribunal de grande instance.

De même que l'article 64-1 ouvre un droit à rétribution pour l'avocat désigné d'office intervenant au cours de la garde à vue, le nouvel article 64-2 inséré par le projet de loi ouvre un droit à rétribution pour l'avocat intervenant au cours d'une procédure de médiation pénale lorsque son client remplit les conditions requises pour bénéficier de l'aide juridictionnelle 18( * ) .

Cette nouvelle aide juridique pourra bénéficier aussi bien à la victime qu'à la personne mise en cause ; elle sera accordée par le président ou le vice-président du bureau d'aide juridictionnelle selon des modalités renvoyées à un décret en Conseil d'Etat, appelé à fixer également la rétribution de l'avocat.

La Chancellerie évalue le coût annuel de cette mesure à un peu moins de 3,5 millions de francs (sur la base des 38 918 médiations pénales intervenues en 1996).

Votre commission vous propose d'adopter à cet article un amendement tendant à étendre le champ de l'aide à la mise en oeuvre par le procureur de la République de la procédure de réparation spécifique aux mineurs prévue par l'article 12-1 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945, qui s'apparente à la médiation pénale. En effet, il lui semble opportun de faire bénéficier les mineurs faisant l'objet d'une mesure prévue par cet article de garanties de défense aussi favorables que celles qui seront accordées à un majeur dans le cadre d'une médiation pénale.

CHAPITRE IV
DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES

Article 15
(art. 45, 46, 49 et 61 à 64 de la loi du 10 juillet 1991)
Abrogations

Par coordination avec les modifications de la loi du 10 juillet 1991 résultant des articles précédents, cet article tend à abroger différentes dispositions de cette loi, dont le contenu a été déplacé.

Les articles de la loi du 10 juillet 1991 ainsi abrogés sont les suivants :

- les articles 45 et 46, prévoyant des procédures de remboursement de l'aide juridictionnelle, auxquels vient se substituer la nouvelle rédaction de l'article 50 (cf. art. 6 du projet de loi) ;

- l'article 49, relatif à l'information du bénéficiaire de l'aide juridictionnelle, auquel vient se substituer le nouvel article 52-1 (cf. art. 7 du projet de loi) ;

- l'article 61, relatif à l'aide à la consultation, dont le contenu est repris pour partie dans la nouvelle rédaction de l'article 53 (cf. art. 8 du projet de loi) et pour partie dans la nouvelle rédaction de l'article 57 (cf. art. 9 du projet de loi) ;

- l'article 62, relatif aux frais de consultation juridique pouvant être laissés à la charge du bénéficiaire, auquel vient se substituer la nouvelle rédaction de l'article 58 (cf. art. 9 du projet de loi) ;

- les articles 63 et 64, relatifs à l'assistance au cours de procédures non juridictionnelles, dont le contenu est transposé dans le cadre des articles 53, 54 et 57 modifiés (cf. art. 8 et art. 9 du projet de loi).

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 15 bis
Suppression de divisions dans la deuxième partie
de la loi du 10 juillet 1991

Après l'article 15, l'Assemblée nationale a inséré un article additionnel tendant à supprimer les divisions Titre Ier et Titre II de la deuxième partie de la loi du 10 juillet 1991.

Or, ce nouvel article apparaît en contradiction avec les articles 8 et 9 qui tendent pour leur part à maintenir ces deux divisions tout en modifiant leurs emplacements et leurs intitulés.

Votre commission vous propose donc d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Article 16
Maintien transitoire des conseils départementaux
de l'aide juridique déjà constitués

Cet article a pour objet d'autoriser les conseils départementaux de l'aide juridique déjà constitués (actuellement au nombre de 28 19( * ) ) à poursuivre leurs activités dans les conditions actuelles, à titre transitoire et jusqu'à l'expiration de la durée fixée par leur convention constitutive 20( * ) .

Le régime transitoire ainsi institué devrait permettre d'éviter la dissolution immédiate des conseils départementaux qui viennent d'être créés et donc de simplifier la mise en oeuvre de la nouvelle loi.

Cependant, le régime transitoire, tel qu'il a été prévu par le projet de loi, devrait durer près d'une dizaine d'années, car certains des conseils départementaux créés récemment ont fixé dans leur convention constitutive une durée de 10 ans.

Compte tenu des problèmes que serait susceptible de poser la coexistence de deux régimes juridiques différents pendant une durée aussi longue, il semble préférable de prévoir un délai d'harmonisation plus court, tout en laissant aux conseils départementaux existants le temps de s'adapter aux dispositions nouvelles. La durée de cette période d'adaptation pourrait être limitée à cinq ans.

Votre commission vous propose donc d'adopter un amendement tendant à permettre aux conseils départementaux de poursuivre leurs activités dans le cadre du régime juridique actuel au plus tard jusqu'à l'expiration d'un délai de cinq ans à compter de la promulgation de la loi.

Les dispositions de la loi nouvelle seraient donc applicables aux conseils départementaux déjà constitués soit à l'expiration de ce délai de cinq ans, soit dès l'expiration de la durée fixée dans leur convention constitutive si celle-ci survient antérieurement.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié .

TITRE II
DISPOSITIONS MODIFIANT LE CODE DE L'ORGANISATION JUDICIAIRE ET RELATIVES AUX MAISONS
DE JUSTICE ET DU DROIT

Article additionnel avant l'article 17
Insertion d'un titre XI dans le livre VII
du code de l'organisation judiciaire

L'article 17 du projet de loi, tel que modifié par l'Assemblée nationale, prévoit la création d'un titre XII, consacré aux maisons de justice et du droit, au sein du livre VII du code de l'organisation judiciaire.

Cependant le titre XI du livre VII de ce code, relatif à l'assistance du juge par le secrétaire de la juridiction, n'existe actuellement que dans la partie réglementaire.

Il convient donc de prévoir sa création dans la partie législative avant d'y insérer un titre XII.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement tendant à insérer dans le projet de loi un article additionnel rédigé en ce sens .

Article 17
(art. L.7-12-1-1 à L.7-12-1-3 du code de l'organisation judiciaire)
Institutionnalisation des maisons de justice et du droit

Cet article a pour objet de donner un cadre législatif aux maisons de la justice et du droit.

*

Au nombre d'une quarantaine en métropole, les maisons de justice, qui constituent des structures assurant une présence judiciaire en dehors du palais de justice, ont été créées à titre expérimental à partir du début des années 1990 dans certains quartiers urbains " difficiles " , sans cadre juridique précisément défini.

Ces maisons de justice, parfois dénommées " antennes de justice " , sont le lieu d'exercice de différents types d'activités.

A l'origine, elles ont été mises en place pour assurer une présence judiciaire pénale proche des justiciables afin de répondre plus efficacement à la petite délinquance grâce à la mise en oeuvre de mesures alternatives aux poursuites : médiation pénale, réparation pour les mineurs, classement sous condition, voir simple rappel à la loi. Elles constituent un cadre privilégié pour le développement de ces modes alternatifs de traitement des procédures pénales qui permettent d'apporter une réponse judiciaire dans des affaires qui autrement auraient été pour la plupart classées sans suite.

Des éducateurs de la protection judiciaire de la jeunesse et des membres des comités de probation d'aide aux libérés (CPAL) interviennent fréquemment dans le cadre des maisons de justice, de même que les associations d'aide aux victimes ou de contrôle judiciaire. En outre, des juges des enfants, juges d'instance ou juges d'application des peines procèdent parfois à des auditions dans certaines de ces structures.

Les maisons de justice sont aussi, mais plus rarement jusqu'à présent, un lieu de mise en oeuvre des procédures de règlement amiable des litiges civils : transaction, conciliation ou médiation.

Par ailleurs, les maisons de justice jouent un rôle important en matière d'aide à l'accès du droit, en liaison avec les conseils départementaux d'aide juridique, notamment par l'organisation de permanences de consultation juridique assurées par des associations d'aide aux victimes, des travailleurs sociaux ou des avocats.

Enfin, certaines maisons de justice ont mis en place une politique de communication destinée à mieux faire connaître la justice aux justiciables et aux élus locaux.

S'agissant de l'organisation et du fonctionnement de ces structures, les maisons de justice ont été créées de manière pragmatique par des conventions conclues entre les autorités judiciaires, les collectivités locales et les différents partenaires intéressés.

Leur financement est assuré par trois sources principales : les crédits du ministère de la justice, les crédits affectés à la politique de la ville et les dotations des collectivités locales.

Le rapport établi en février 1995 par M. Gérard Vignoble, député, chargé par le Gouvernement d'une mission sur ce thème, a dressé un constat " extrêmement positif " de l'activité des maisons de justice : proximité géographique à l'égard des justiciables, réponse à l'attente des victimes, baisse du sentiment d'impunité comme du sentiment d'insécurité...

Il a cependant souligné les inconvénients résultant de l'absence de cadre juridique précisément défini et la nécessité de procéder à une clarification de leur statut et de leurs règles de fonctionnement. Plutôt que de doter les maisons de justice de la personnalité morale par le choix d'un statut de groupement d'intérêt public (GIP), M. Vignoble proposait toutefois de s'en tenir au cadre juridique actuel de la convention qui lui paraissait mieux adapté aux missions très variées remplies par les maisons de justice et à la volonté d'assurer un contrôle judiciaire de leur activité.

A la suite de ce rapport, une circulaire de la Direction des affaires criminelles et des grâces datée du 19 mars 1996, M. Jacques Toubon étant alors Garde des Sceaux, a rappelé les objectifs poursuivis par les maisons de justice et indiqué que celles-ci devraient s'organiser sur la base des principes d'indépendance et de partenariat, dans le cadre de conventions conclues entre les autorités judiciaires et une ou plusieurs collectivités locales, définissant clairement les obligations réciproques de chaque signataire.

Conformément aux propositions formulées par M. Vignoble, cette circulaire a en outre apporté les précisions suivantes :

- la charge de secrétariat et d'accueil doit être assurée par un fonctionnaire de justice :

- les collectivités territoriales mettent à la disposition de la maison de justice un local adapté et s'acquittent des dépenses d'investissement initial ainsi que des dépenses de fonctionnement quotidien ;

- la création d'une maison de justice est décidée par la Chancellerie au vu des demandes présentées par les chefs de juridiction sous couvert des chefs de cour, après une large concertation entre les différents partenaires intéressés (chefs de juridiction, représentants de l'Etat, de la protection judiciaire de la jeunesse et de l'administration pénitentiaire, barreau, secteur associatif...) ;

- les maisons de justice doivent être implantées " au sein de quartiers situés dans les départements prioritaires pour la politique de la ville, suffisamment éloignés du siège des différentes juridictions du ressort pour correspondre à un réel besoin " .

Un modèle de convention-type relative à la création et au fonctionnement d'une maison de justice est annexé à cette circulaire.

*

L'article 17 du projet de loi apporte désormais une consécration législative à l'existence des maisons de justice et du droit. A cette fin, il tend à compléter le livre VII du code de l'organisation judiciaire, consacré aux " Dispositions communes à plusieurs juridictions " , par un titre XII intitulé " Maisons de justice et du droit " et comprenant trois articles : les articles L.7-12-1-1 à L.7-12-1-3 nouveaux. 21( * )

• Le texte proposé pour l' article L.7-12-1-1 consacre la possibilité d'instituer des maisons de justice et du droit et définit leurs missions.

Selon ce texte, la création d'une maison de justice reste une simple faculté.

A cet égard, tout en soulignant le caractère très positif des expériences réalisées jusqu'à ce jour, votre commission tient à préciser, ainsi que l'a souligné M. Pierre Fauchon, qu'une généralisation systématique des maisons de justice sur l'ensemble du territoire n'apparaît pas souhaitable car une telle généralisation risquerait d'entraîner l'organisation d'une sorte de justice parallèle offrant moins de garanties que les tribunaux.

Le projet de loi précise que la maison de justice est placée sous l'autorité " des chefs du tribunal de grande instance " dans le ressort duquel elle est située.

Il institue donc une coresponsabilité du président du tribunal de grande instance et du procureur de la République pour la direction des maisons de justice, alors que dans la pratique, il semble que jusqu'ici elles aient plutôt été pilotées par le Procureur de la République.

Cette disposition s'inscrit dans le prolongement de la circulaire de mars 1996, aux termes de laquelle " il importe que les deux chefs de juridiction s'impliquent complètement " (dans la direction au quotidien de cette structure), " conformément au principe de dyarchie qui régit l'institution judiciaire " . Elle peut apparaître comme la marque d'une volonté de développement des activités de traitement du contentieux civil au sein de ces structures.

Quant à la définition des missions de la maison de justice et du droit, le projet de loi indique qu'en assurant une " présence judiciaire de proximité " , elle concourt :

- d'une part, à la prévention de la délinquance (ce qui peut viser par exemple des actions conduites par le juge des enfants ou par un éducateur de la protection judiciaire de la jeunesse à l'égard des mineurs) ;

- et, d'autre part, aux politiques d'aide aux victimes et d'accès au droit (ce qui recouvre notamment l'accueil des victimes et l'organisation de permanences assurées par des avocats, des associations d'aide aux victimes ou des travailleurs sociaux).

Enfin, le projet de loi précise que peuvent prendre place au sein des maisons de justice :

- les mesures alternatives de traitement pénal, c'est-à-dire la médiation pénale prévue par l'article 41 du code de procédure pénale, la réparation pour les mineurs, prévue par l'article 12-1 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945, ou encore le classement sous condition ou le simple rappel à la loi ;

- et les actions tendant à la résolution amiable des litiges civils, c'est-à-dire les procédures de transaction (cf. art. 2044 et suivants du code civil), conciliation (cf. art. 830 et suivants du code de procédure civile) ou médiation prévue notamment par les articles 21 à 26 de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 (cf articles 131-1 à 131-15 du code de procédure civile).

Les maisons de justice et du droit sont en effet appelées à jouer un rôle essentiel dans le développement des procédures alternatives de traitement des conflits souhaité par le Gouvernement.

• Les missions des maisons de justice et du droit étant ainsi définies dans un cadre législatif, le texte proposé pour l' article L.7-12-1-2 du code de l'organisation judiciaire renvoie leurs modalités de création et de fonctionnement à un décret en Conseil d'Etat.

On peut imaginer que ce décret reprendra les grandes lignes de la circulaire du 16 mars 1996 et retiendra le cadre juridique actuel de la convention conclue entre les différents partenaires intéressés par la création d'une maison de justice, celle-ci n'ayant pas la personnalité morale et constituant en quelque sorte un démembrement du Palais de justice.

Cependant le projet de loi n'apporte aucune précision, ni dans son dispositif, ni dans son exposé des motifs, sur le statut de la maison de justice et du droit instituée en application du nouvel article L.7-12-1-1 du code de l'organisation judiciaire, pas plus que sur son financement.

Votre rapporteur souhaite donc que le Garde des Sceaux apporte des précisions au Sénat sur ces différents points au cours du débat en séance publique.

• Enfin, le texte proposé pour l' article L.7-12-1-3 du code de l'organisation judiciaire étend aux territoires d'outre-mer et à Mayotte le champ d'application des nouvelles dispositions relatives aux maisons de la justice et du droit.

Il est à noter qu'alors que des maisons ou antennes de justice ont déjà été mises en place dans certains départements d'outre-mer (à la Réunion et en Guyane), aucune structure de ce type n'a encore été instituée dans les territoires d'outre-mer.

Dans ces territoires, ainsi qu'à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon, il n'existe pas de tribunaux de grande instance, ceux-ci étant remplacés par des tribunaux de première instance. Il convient donc de prévoir que dans ces territoires et collectivités d'outre-mer les maisons de justice et du droit seront placées sous l'autorité des chefs des tribunaux de première instance.

Votre commission vous propose donc d'adopter un amendement tendant à apporter cette précision.

Elle vous propose d'adopter l'article 17 du projet de loi après l'avoir modifié par cet amendement ainsi que par un amendement rédactionnel.

TITRE III
DISPOSITIONS RELATIVES A L'OUTRE-MER

Article 18
(ordonnance n°92-1143 du 12 octobre 1992)
Aide juridictionnelle à Mayotte

Cet article a pour objet d'adapter à la collectivité territoriale de Mayotte les modifications du régime de l'aide juridictionnelle mises en oeuvre par le présent projet de loi, ainsi que d'y étendre d'une part, l'aide à l'intervention de l'avocat au cours de la garde à vue (qui actuellement n'est pas applicable dans cette collectivité) et d'autre part, l'aide à l'intervention de l'avocat en matière de médiation pénale instituée par le présent projet de loi.

Le régime de l'aide juridictionnelle à Mayotte est fixé par l'ordonnance n° 92-1143 du 12 octobre 1992 qui y a étendu les dispositions de la loi du 10 juillet 1991 relatives à l'aide juridictionnelle en les adaptant aux spécificités de cette collectivité territoriale.

L'article 18 du projet de loi apporte donc à cette ordonnance les modifications nécessaires pour la transposition des dispositions du projet de loi relatives à l'aide juridictionnelle.

• Le paragraphe I modifie l'article 10 de l'ordonnance afin d'étendre le champ d'application de l'aide juridictionnelle aux transactions conclues avant qu'une instance soit introduite devant une juridiction ; il constitue la transposition à Mayotte du paragraphe I de l'article 1er du projet de loi.

• Le paragraphe II procède à une nouvelle rédaction de l'article 25 de l'ordonnance afin de subordonner à un retrait préalable de l'aide juridictionnelle la possibilité pour l'avocat (ou la personne agréée 22( * ) ) de demander des honoraires à son client bénéficiaire de l'aide juridictionnelle en cas de retour à meilleure fortune de ce dernier à la suite du gain de son procès. Il s'agit là de l'extension à Mayotte des dispositions de l'article 4 du projet de loi.

• Le paragraphe III propose une nouvelle rédaction de l'article 26 de l'ordonnance relatif à la rémunération de l'avocat en cas de transaction de manière à préciser :

- d'une part, que l'avocat (ou la personne agréée) ayant apporté son concours à la conclusion d'une transaction avant ou pendant l'instance a droit à une rétribution identique à celle due par l'Etat au titre de l'aide juridictionnelle à l'occasion d'une instance donnant lieu à un jugement ;

- d'autre part, qu'en cas d'échec de la tentative de transaction avant l'introduction d'une instance, l'avocat du bénéficiaire de l'aide juridictionnelle percevra une rétribution dont la fixation du montant est renvoyée à un décret en Conseil d'Etat, sous réserve d'apporter la justification de l'importance et du sérieux des diligences accomplies, cette rétribution s'imputant le cas échéant sur la rétribution ensuite due pour l'instance.

Ce paragraphe III constitue la transposition à Mayotte des paragraphes II et III de l'article 1er du projet de loi.

• Le paragraphe IV tend à abroger les articles 32 et 33 de l'ordonnance qui concernent les procédures de remboursement de l'aide juridictionnelle. En effet, le contenu de ces articles est repris, moyennant certaines modifications, d'une part, dans le nouvelle rédaction de l'article 37 résultant du paragraphe V et, d'autre part, dans le nouvel article 39-1 introduit par le paragraphe VI.

• Le paragraphe V modifie l'article 37 de l'ordonnance, relatif au retrait de l'aide juridictionnelle, afin de prévoir deux nouvelles hypothèses de retrait facultatif de l'aide se substituant aux actuelles procédures de remboursement, en cas de retour à meilleure fortune lié au jugement et en cas de procédure dilatoire ou abusive.

Il constitue l'extension à Mayotte des dispositions de l'article 6 du projet de loi.

• Le paragraphe VI tend à insérer au sein de l'ordonnance un nouvel article 39-1 prévoyant une information systématique du bénéficiaire de l'aide juridictionnelle sur les conséquences d'une perte du procès ou d'une condamnation aux dépens, ainsi que sur les dispositions relatives au retrait de l'aide ; il transpose à Mayotte les dispositions de l'article 7 du projet de loi.

• Le paragraphe VIII a pour objet d'étendre à Mayotte, par l'insertion d'un article 40-1 nouveau au sein de l'ordonnance :

- d'une part, le dispositif d'aide à l'intervention de l'avocat (ou de la personne agréée) au cours de la garde à vue déjà en vigueur en métropole en application de l'article 64-1 de la loi du 10 juillet 1991 ;

- d'autre part, le nouveau dispositif d'aide à l'intervention de l'avocat (ou de la personne agréée) en matière de médiation pénale, institué par l'article 14 du projet de loi 23( * ) .

• Enfin, le paragraphe VIII complète l'article 42 de l'ordonnance afin de renvoyer à un décret en Conseil d'Etat les modalités d'application du nouvel article 40-1.

Les dispositions du projet de loi relatives à l'aide juridictionnelle ne sont cependant pas entièrement transposées à Mayotte.

En effet, l'article 2, relatif au rôle du vice-président du bureau d'aide juridictionnelle, serait sans objet à Mayotte puisque l'existence de ce vice-président n'y est pas prévue.

L'article 5, qui concerne la possibilité pour l'avocat de renoncer à la contribution de l'Etat, pour poursuivre le recouvrement d'émoluments à l'encontre de la partie condamnée aux dépens, n'aurait pas non plus d'objet à Mayotte puisque cette procédure n'y est pas prévue.

Enfin, le président du bureau d'aide juridictionnelle de Mayotte n'a pas actuellement la possibilité de rejeter seul les demandes manifestement irrecevables comme ses collègues de métropole ; il n'est pas non plus prévu de l'autoriser à statuer seul sur les demandes les plus simples en transposant les dispositions de l'article 3 du projet de loi.

Cependant cette mesure de simplification pourrait utilement s'appliquer à Mayotte. Votre commission vous propose donc d'adopter un amendement tendant à y transposer les dispositions prévues à l'article 3 du projet de loi.

Par ailleurs, il convient de souligner que les dispositions de la loi du 10 juillet 1991 relatives à l'aide à l'accès au droit ne sont pas applicables à Mayotte et que le projet de loi ne prévoit pas de les y étendre.

En revanche, l'extension à Mayotte des dispositions relatives aux maisons de la justice et du droit a été prévue par l'article 17.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 18 sous réserve de l'amendement présenté ci-dessus, d'un amendement rédactionnel, ainsi que de deux amendements de coordination avec les modifications qu'elle vous a proposées pour la métropole.

Article 19
(ordonnance n° 92-1147 du 12 octobre 1992)
Aide juridictionnelle dans les territoires d'outre-mer

Cet article a pour objet d'adapter aux territoires d'outre-mer certaines modifications du régime de l'aide juridictionnelle mises en oeuvre par le présent projet de loi, ainsi que d'y étendre, d'une part, l'aide à l'intervention de l'avocat au cours de la garde à vue (qui actuellement n'est pas applicable dans ces territoires) et, d'autre part, l'aide à l'intervention de l'avocat en matière de médiation pénale instituée par le présent projet de loi.

Dans les territoires d'outre-mer, la procédure civile fait partie des compétences propres des territoires ; en conséquence, l'aide juridictionnelle ne relève de la compétence de l'Etat qu'en matière pénale et non en matière civile.

En matière pénale, le régime de l'aide juridictionnelle est fixé par l'ordonnance n° 92-1147 du 12 octobre 1992 qui a étendu aux territoires d'outre-mer les dispositions de la loi du 10 juillet 1991 en les adaptant aux spécificités de ces territoires.

L'article 19 du projet de loi apporte donc à cette ordonnance les modifications nécessaires pour la transposition des dispositions du projet de loi relatives à l'aide juridictionnelle.

• Le paragraphe I modifie l'article 22 de l'ordonnance, relatif au retrait de l'aide juridictionnelle, afin de prévoir deux nouvelles hypothèses de retrait facultatif de l'aide, en cas de retour à meilleure fortune lié au jugement et en cas de procédure dilatoire ou abusive. Il constitue la transposition aux territoires d'outre-mer des dispositions de l'article 6 du projet de loi.

• Le paragraphe II tend à insérer au sein de l'ordonnance un article 23-1 nouveau afin de prévoir l'information du bénéficiaire de l'aide juridictionnelle sur les conditions de retrait de cette aide ; il transpose aux territoires d'outre-mer les dispositions de l'article 7 du projet de loi.

• Le paragraphe III a pour objet d'étendre aux territoires d'outre-mer, par l'insertion de deux articles 23-2 et 23-3 nouveaux au sein de l'ordonnance :

- d'une part, le dispositif d'aide à l'intervention de l'avocat (ou de la personne agréée 24( * ) ) au cours de la garde à vue déjà en vigueur en métropole en application de l'article 64-1 de la loi du 10 juillet 1991 ;

- d'autre part, le nouveau dispositif d'aide à l'intervention de l'avocat (ou de la personne agréée 1( * ) ) en matière de médiation pénale, institué par l'article 14 du projet de loi.

Cependant le projet de loi omet de préciser que, comme en métropole, cette dernière aide sera accordée par le président du bureau d'aide juridictionnelle 25( * ) . Votre commission vous propose donc d'adopter un amendement tendant à réparer cet oubli.

• Enfin, le paragraphe IV tend à compléter l'article 25 de l'ordonnance afin de renvoyer à un décret en Conseil d'Etat les modalités d'application des nouveaux articles 23-2 et 23-3.

Les autres dispositions du projet de loi relatives à l'aide juridictionnelle ne sont pas étendues aux territoires d'outre-mer.

L'article 1er, relatif aux transactions (civiles) avant instance, ne peut être transposé dans un texte concernant la seule matière pénale.

L'article 2 concerne le rôle du vice-président du bureau d'aide juridictionnelle dont l'existence n'est pas prévue dans les TOM.

De même qu'actuellement, dans ces territoires, le président du bureau d'aide juridictionnelle n'est pas autorisé à rejeter seul les demandes manifestement irrecevables, contrairement à ses homologues de métropole, le projet de loi ne prévoit pas d'y étendre les dispositions de l'article 3 du projet de loi permettant au président du bureau de statuer seul sur les demandes les plus simples.

Cependant, il s'agit d'une mesure de simplification qui pourrait utilement trouver à s'appliquer en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie 26( * ) .

Votre commission vous propose donc d'adopter un amendement tendant à étendre à ces territoires les dispositions de l'article 3 du projet de loi.

Enfin, les articles 4 et 5 concernent des procédures qui ne sont pas applicables dans les TOM, à savoir la possibilité pour l'avocat de demander des honoraires à son client bénéficiaire de l'aide juridictionnelle en cas de retour à meilleure fortune de celui-ci, ainsi que la faculté offerte à l'avocat de renoncer à la contribution de l'Etat pour poursuivre le recouvrement d'émoluments à l'encontre de la partie condamnée aux dépens.

Par ailleurs, il est à noter que les dispositions de la loi du 10 juillet 1991 relatives à l'aide à l'accès au droit ne sont pas applicables dans les territoires d'outre-mer et que le projet de loi ne prévoit pas de les y étendre. En effet, il s'agit d'un domaine relevant de la compétence des territoires.

En revanche, l'extension aux TOM des dispositions relatives aux maisons de la justice et du droit a été prévue par l'article 17.

Les assemblées territoriales ont été consultées sur ces différentes modifications mais n'ont pas émis d'avis à ce jour.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve des amendements présentés ci-dessus, de deux amendements rédactionnels ainsi que des amendements de coordination avec les modifications qu'elle vous a proposées pour la métropole.

*

* *

Au bénéfice de l'ensemble de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission des Lois vous propose d'adopter le présent projet de loi.

ANNEXES

_____

ANNEXE 1


AUDITIONS DE M. LUC DEJOIE, RAPPORTEUR

à Représentants des organisations professionnelles de magistrats :

- M. Claude Pernollet, président d'honneur de l'Union syndicale des magistrats

- M. Jean-Pierre Boucher, président du Syndicat de la Magistrature

- M. Georges Fenech, président de l'Association Professionnelle des Magistrats

à Conseil supérieur du notariat : M. Jean-Pierre Delpeuch

à Association " Droits d'urgence " : M. Jean-Luc Bedos, président

à M. Jean-Marie Coulon, président du TGI de Paris, auteur d'un rapport au Gouvernement sur la procédure civile

à Conseil national de l'aide juridique : M. Daniel Tricot, président

à Représentants des avocats :

- M. Philippe Leleu, président du Conseil national des barreaux

- M. Gérard Christol, président de la Conférence des Bâtonniers

- Mme Dominique de la Garanderie, bâtonnier de l'Ordre des avocats à la Cour d'appel de Paris ANNEXE 2

Fiche d'impact budgÉtaire
rÉalisée par la Chancellerie

1 - Article 1er du projet de loi modifiant les articles 10 et 39 de la loi du 10 juillet 1991

La nouvelle rédaction de l'article 10 de la loi du 10 juillet 1991 prévoyant la rétribution au titre de l'aide juridictionnelle de la transaction conclue avant toute introduction d'instance contentieuse ne devrait pas entraîner de charge budgétaire supplémentaire par rapport au droit actuel puisque toute affaire réglée par transaction est en principe une affaire contentieuse en moins. Il y a donc transfert de charge du contentieux vers le transactionnel.

Les second et troisième alinéas nouveaux de l'article 39 posent le principe que les pourparlers qui n'ont pas pu aboutir à la conclusion d'une transaction méritent rémunération au titre de l'aide juridictionnelle, le niveau de cette rémunération étant fixé par décret en Conseil d'Etat.

Pour la commodité du raisonnement, il a été considéré dans la suite de la présente fiche que cette rémunération ferait l'objet d'un abattement de 50% par rapport à celle versée au terme d'une procédure contentieuse, par référence aux dispositions du troisième alinéa de l'article 111 du décret du 19 décembre 1991 portant application de la loi actuelle et traitant de la transaction en cours d'instance.

A périmètre d'affaires constant , les nouvelles dispositions ne devraient pas générer de charges budgétaires nouvelles. Deux hypothèses sont en effet possibles :

- la tentative de transaction débouche sur une action contentieuse et la rétribution versée par l'Etat au titre de la tentative s'impute sur la rétribution versée au terme du procès dans des conditions qui seront définies par décret en Conseil d'Etat ;

- la tentative de transaction n'est pas suivie d'une action contentieuse et le coût pour l'Etat est inférieur de moitié à celui de la procédure contentieuse à laquelle la tentative de transaction s'est substituée.

La seule question qui doit être posée est donc celle de savoir si ces dispositions nouvelles vont avoir un effet "d'attrait" , c'est-à-dire si elles vont conduire des personnes concernées par un litige, à s'engager dans la voie de la transaction, puis le cas échéant dans celle du procès, alors qu'elles ne l'auraient pas fait à droit constant.

Pour tenter d'apprécier ce "risque" budgétaire, il faut dans un premier temps déterminer l'importance du domaine juridique concerné en utilisant les données contentieuses disponibles les plus récentes, à savoir celles de l'année 1996.

Il y a eu, au cours de cette année, 1.102.848 affaires nouvelles devant les tribunaux d'instance et de grande instance qui sont les juridictions les plus consommatrices d'aide juridictionnelle. 27( * )

Le contentieux de la famille et de l'état des personnes ainsi que celui de l'exécution peuvent être écartés de cette base, le premier parce qu'en droit il ne peut donner lieu à transaction hors saisine du juge que dans un nombre très limité de cas, le second parce qu'il est nécessairement contentieux s'agissant de demander au juge d'aménager les modalités d'exécution d'une décision de Justice ou d'en faciliter l'exécution. Ces deux contentieux représentaient en 1996, 649.746 affaires.

Le contentieux patrimonial général qui est donc celui qui peut donner lieu à transaction extra-judiciaire a représenté en 1996, 453.102 affaires.

Si l'on applique à cette base, les taux de couverture AJ observés au cours du même exercice dans ces deux catégories de juridiction (26,33 % devant les TGI, 13 % devant les TI) on obtient les résultats suivants :

Contentieux patrimonial général ayant donné lieu à aide juridictionnelle :

TGI 37.723 affaires

TI 40.380 affaires

78.103 affaires

Ce premier chiffre montre que le domaine susceptible de donner lieu à tentative de transaction rémunérée au titre de l'aide juridictionnelle reste un domaine relativement limité, le contentieux de l'aide juridictionnelle étant, en effet, un contentieux majoritairement familial (divorce, post-divorce, contentieux de la famille naturelle, etc ... ).

L'hypothèse de travail retenue ici est que l'effet d'" attrait " n'excédera pas 10 % de ce volume, soit 7.800 affaires.

Un certain nombre de ces dossiers donneront lieu à la conclusion d'une transaction et donc à un paiement de l'AJ à taux plein, un certain nombre d'entre eux déboucheront sur une procédure contentieuse et donneront lieu également au paiement de l'AJ à taux plein, enfin un certain nombre se limiteront à la tentative de transaction et donneront donc lieu au paiement de l'AJ au taux réduit de 50%.

Il est proposé de considérer que la moitié de ces affaires nouvelles donnera lieu à paiement d'une AJ à taux plein et l'autre moitié au taux réduit.

Si l'on applique à l'hypothèse de 7.800 affaires supplémentaires les coûts moyens de rétribution au titre de l'aide juridictionnelle observé dans ces deux catégories de juridiction, les résultats suivants sont observés :

TGI : 1.886 x 142F20 28( * ) x 20 29( * ) x 1,045 = 5,6 MF

TI : 2.019 x 142F20 1 x 14 2 x 1,045 = 4,2 MF

TGI : 1.886 x 50% 30( * ) x 142F20 1 x 20 3 x 1,045 31( * ) = 2,8 MF

TI : 2.019 x 50% 3 x 142F20 1 x 14 2 x 1,045 4 = 2,1 MF

Risque de surcoût (base 1996) 14, 7 MF
arrondi à 15 MF

(compte non tenu de l'économie résultant de la substitution de la simple tentative

de transaction à une action contentieuse).

Il - Chapitre II du projet de loi

Les principales dispositions de ce second chapitre précisent le contenu de l'accès au droit et modifient les règles de constitution et de composition des actuels conseils départementaux de l'aide juridique créés par la loi du 10 juillet 1991 qu'il est proposé de transformer en conseils départementaux de l'accès au droit et de la résolution amiable des litiges.

Ces dispositions qui ont pour but de favoriser et d'accélérer la mise en place de ces conseils sur l'ensemble du territoire, n'ont pas vocation à générer un surcoût budgétaire spécifique par rapport à la mise en oeuvre du dispositif des CDAJ organisé par la loi de 1991 relative à l'aide juridique.

Le projet de loi de finances pour 1999 contient deux mesures nouvelles destinées à accompagner la mise en oeuvre du volet "accès au droit" du présent projet de loi :

- la première de 5,5 MF sur le chapitre 46.01 permettant d'accroître fortement l'enveloppe de crédit d'intervention attribuée aux conseils départementaux ;

- la seconde de 6 MF sur le chapitre 37-92 permettant aux tribunaux de grande instance des chefs-lieux de département de disposer de moyens supplémentairespour assurer le fonctionnement courant des conseils départementaux.

III - Articles 12, 13 et 14 du projet de loi (chapitre III)

Ces trois articles prévoient la rétribution au titre de l'aide juridictionnelle de l'avocat intervenant en matière de médiation pénale (mesure alternative aux poursuites devant la juridiction de jugement créée par l'article 41, 7ème alinéa du code de procédure pénale). L'avocat peut intervenir soit pour assister la personne mise en cause soit pour représenter la victime.

Le chiffrage ci-dessous a été établi sur les bases suivantes :

- nombre de médiation pénales en 1996 : 38.918.

- proposition de mise en cause satisfaisant aux conditions de ressources de la loi de juillet 1991 et sollicitant l'assistance d'un conseil : 25 %

- proposition de victimes satisfaisant aux conditions de ressources de la loi de juillet 1991 et sollicitant l'assistance d'un conseil : 5 %

- rétribution de l'avocat : 2 unités de valeur

Calcul :

- mise en cause : 25 % de 38.918 = 9.729

arrondis à 10.000 x 285 F = 2.850.000 F

- victimes : 5 % de 38.918 = 1.945

arrondis à 2000 x 285 F = 570.000 F

TOTAL = 3.420.000 F

TOTAL général (I + II) = 18.420.000 F

arrondis à 18,5 MF

IV - Titre II, article 17

Cet article a pour objectif de donner un fondement juridique à l'existence des maisons de la justice et du droit, dont les créations ont été, jusqu'à présent, purement prétoriennes. Il existe actuellement 30 maisons de la justice et du droit auxquelles s'ajoutent à Marseille 13 antennes (1 par arrondissement) et sur l'île de la Réunion, 20 antennes.

Le coût unitaire de création d'une MJID se décompose de la sorte :

- 0,6 emploi de magistrat 202.000 F

- 1 emploi de greffier : 160.000 F

- 1 emploi d'éducateur 165.000 F

- crédit de fonctionnement lié à l'activité de l'éducateur 35.000 F

- 1 emploi-jeune 85.000 F 32( * )

TOTAL 647.000 F/an

auxquels s'ajoutent les crédits de premier équipement en matériel informatique (50.000 F).

L'ouverture d'une MJD ne nécessite pas nécessairement de créations d'emploi dans tous les cas : les besoins ci-dessus énumérés peuvent être satisfaits, sur certains sites, par redéploiement.

V - Réduction de charges

Le rôle nouveau donné aux conseils départementaux de l'accès au droit de développement des modes non judiciaires de résolution des litiges ainsi que l'incitation financière résultant pour les avocats de l'octroi de l'aide juridictionnelle en matière de transaction avant contentieux permettent d'envisager une réduction de certaines catégories de contentieux. Cette réduction des flux d'entrée dégagera des équivalents temps pleins de magistrat et de fonctionnaire de greffe qui pourront être redéployés sur des activités de résorption des stocks entraînant une accélération des délais de jugement des affaires contentieuses et participant ainsi à la réalisation de l'un des objectifs principaux du plan de réforme pour la Justice, présenté le 29 octobre 1997 : mettre la justice au service des citoyens en la rendant plus accessible pour tous et plus rapide.

ANNEXE 3


LISTE ET CARTE DES CONSEILS DÉPARTEMENTAUX DE L'AIDE JURIDIQUE CONSTITUÉS AU 15 SEPTEMBRE 1998

CDAJ

Arrêté ou décision d'approbation

Département

Date

1

Allier

17.11.1994

2

Alpes Maritime

17.09.1996

3

Bouches du Rhône

22.12.1992

4

Charente Maritime

17.09.1996

5

Cher

06.11.1997

6

Corse (haute)

22.12.1992

7

Dordogne

25.04.1994

8

Gironde

22.12.1992

9

Guyane

03.10.1996

10

Haute Vienne

25.02.1998

11

Hauts de Seine

22.12.1992

12

Ille et Vilaine

26.12.1994

13

Isère

21.10.1993

14

Loir et Cher

21.10.1993

15

Maine et Loire

01.04.1997

16

Mayenne

04.05.1998

17

Meurthe et Moselle

17.11.1994

18

Meuse

05.01.1994

19

Nièvre

03.03.1995

20

Nord

07.12.1993

21

Oise

16.12.1997

22

Orne

01.04.1997

23

Paris

10.10.1997

24

Rhône

13.03.1998

25

Sarthe

02.08.1996

26

Seine-Maritime

27

Seine Saint Denis

22.12.1992

28

Val d'Oise

Prévisions de créations

29

Haute Garonne

30

Val de Marne

31

Eure et Loir

32

Marne

33

Charente

34

Seine Maritime

ANNEXE 4
BUDGET DES CONSEILS DÉPARTEMENTAUX DE L'AIDE JURIDIQUE

ANNEXE 5


LISTE DES MAISONS DE JUSTICE ET DU DROIT

Cour d'appel d'Aix-en-Provence

La Seyne-sur-Mer

Toulon

Cour d'appel de Bordeaux

Angoulème

Bordeaux/Bastide

BordeauxNord

Cour d'appel de Chambéry

Chambéry

Cour d'appel de Colmar

Colmar

Cour d'appel de Douai

Hénin Beaumont

Maubeuge

Tourcoing

Cour d'appel de Fort-de-France

Saint Laurent du Maroni

Cour d'appel de Lyon

Bron

Givors

Lyon

Vaulx-en-Velin

Villeurbanne

Cour d'appel de Nimes

Nimes

Cour d'appel de Paris

Savigny-le-Temple

Cour d'appel de Rennes

Nantes

Cour d'appel de Riom

Montluçon

Cour d'appel de Rouen

Elbeuf sur Seine

Rouen

Cour d'appel de Toulouse

Toulouse

Cour d'appel de Versailles

Bagneux

Cergy-Pontoise

Gennevilliers

Les Mureaux

Persan

Sarcelles

Villers-le Bel

12 antennes de justice à Marseille

20 antennes de justice à La Réunion

Projets d'ouverture
de nouvelles maisons de justice et du droit

COUR D'APPEL D'AIX EN PROVENCE

TGI Aix en Provence Martigues

TGI Nice Nice

Menton

COUR D'APPEL D'AMIENS

TGI Amiens Amiens

COUR D'APPEL DE COLMAR

TGI Mulhouse Mulhouse

TGI Strasbourg Strasbourg

COUR D'APPEL DE DOUAI

TGI Avesnes Aunoye-Aymeries (MJD)

3 antennes : Fourmies

Jeumont

Le Quesnoy

TGI Lille Roubaix

COUR D'APPEL DE GRENOBLE

TGI Grenoble Grenoble

COUR D'APPEL DE MONTPELLIER

TGI Montpellier Lunel

TGI Narbonne Narbonne

COUR D'APPEL D'ORLEANS

TGI Orléans La Source

Pithiviers

TGI Tours Joué les Tours

COUR D'APPEL DE PARIS

TGI Bobigny Aubervilliers

Noisy le Grand

TGI Meaux Meaux

Coulommiers

Chelles

Marne la Vallée

TGI Paris Paris (3 MJD)

COUR D'APPEL DE VERSAILLES

TGI Pontoise Argenteuil

Garges les Gonesses

Ermont Eaubonne

TGI Versailles Saint Quentin en Yvelines

(Trappes & Guyancourt)



1 cf. rapport n° 49 (1996-1997) " Quels moyens pour quelle justice ? ", M. Charles Jolibois, président - M. Pierre Fauchon, rapporteur.

2 Sauf, à titre exceptionnel, si la situation de l'intéressé apparaît particulièrement digne d'intérêt au regard de l'objet du litige ou des charges prévisibles du procès, mais cette exception semble peu appliquée dans la pratique.

3 La majoration est actuellement de 557 F par personne à charge.

4 Source : ministère de la justice - statistiques de l'aide juridictionnelle en 1997.

5 709.606 admissions en 1997 dont 436.583 en matière civile et 273.023 en matière pénale.

6 cf. infra commentaire de l'article 1er du projet de loi et annexe.

7 Dans les territoires d'ouitre-mer, l'aide juridictionnelle ne relève de la compétence de l'Etat qu'en matière pénale ; en matière civile, elle relève de la compétence des territoires.

8 En outre, l'aide juridictionnelle peut également bénéficier au mineur faisant l'objet d'une audition dans une procédure le concernant, suivant les dispositions de l'article 388-1 du code civil.

9 L'Assemblée nationale a précisé qu'il s'agirait d'un décret en Conseil d'Etat.

10 Cf. Annexe du présent rapport.

11 Seul le contentieux patrimonial général, à la différence du contentieux de la famille et de l'état des personnes, ou de l'exécution, est susceptible de faire l'objet d'une transaction.

12 En pratique, deux tiers des bureaux et sections sont présidés par des magistrats en activité et le tiers restant par des magistrats honoraires.

13 En revanche, compte tenu des compétence particulières du bureau d'aide juridictionnelle établi près la Cour de cassation (qui peut refuser l'aide juridictionnelle au demandeur si aucun moyen sérieux de cassation ne peut être relevé), il n'est pas prévu d'étendre cette disposition au greffier en chef de la Cour de cassation, vice-président de ce bureau.

14 Ce quatrième élément résultant d'un ajout à l'initiative de la commission des Lois de l'Assemblée nationale.

15 Dans le droit actuel, les représentants de ces professions et des CARPA doivent être en nombre au moins égal à celui des représentants des autres catégories.

16 Dans un souci de simplification, le projet de loi prévoit que dorénavant un seul barreau et une seule CARPA, seront membres de droit. (Cf. commentaire de l'art. 55 de la loi du 10 juillet 1991)

17 Le financement de l'aide juridictionnelle étant pour sa part assuré par l'Etat.

18 S'agissant des conditions de ressources, les plafonds de ressources pour l'admission à l'aide juridictionnelle sont actuellement fixés à 4.901 F pour l'aide juridictionnelle totale et à 7.353 F pour l'aide juridictionnelle partielle.

19 Dont la moitié créés au cours des trois dernières années.

20 Un groupement d'intérêt public est toujours constitué pour une durée déterminée.

21 Le Gouvernement avait initialement prévu de placer ces nouvelles dispositions au sein du titre XI du livre VII du code de l'organisation judiciaire, mais ce titre existant déjà dans la partie réglementaire du code et étant consacré à l'" Assistance du juge par le secrétaire de la juridiction ", l'Assemblée nationale a préféré placer les dispositions relatives aux maisons de justice dans un nouveau titre XII.

22 A Mayotte, le rôle de l'avocat peut être rempli par une personne agréée à cette fin.

23 A Mayotte cette aide sera accordée par le président du bureau d'aide juridictionnelle.

24 A Wallis-et-Futuna, le rôle de l'avocat peut être rempli par une personne agréée à cette fin.

1

25 Sauf à Wallis-et-Futuna où il n'existe pas de bureau d'aide juridictionnelle et où l'aide sera accordée par le président du tribunal de première instance.

26 A Wallis-et-Futuna, le président du tribunal de première instance statue déjà seul dans tous les cas.

27 Les Cours d'appel ont été exclues : lorsqu'on fait appel, on est nécessairement dans la voie contentieuse. Les conseils de prud'hommes également puisque la recherche d'une transaction est une phase obligatoire de la procédure actuelle.

28 Coût actuel de l'unité de valeur

29 Nombre moyen d'UV dans les affaires contentieuses prévu par l'article 90 du décret n' 91-1266 du 19 décembre 1991.

30 S'agissant de tentative de transaction, abattement de 50%

31 Coefficient TVA

32 80% du SMIC à la charge de l'Etat.



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