Les régularisations d'étrangers en situation irrégulière opérées depuis le 1er juillet 1997. De la non régularisation au non éloignement, un risque majeur pour l'intégration - tome 1 : rapport et annexes

Commission d'enquête sur les régularisations d'étrangers en situation irrégulière

MASSON (Paul) ; BALARELLO José

RAPPORT 470 (97-98), Tome I - COMMISSION D'ENQUETE

Table des matières

N° 470

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Rapport remis à Monsieur le Président du Sénat le 2 juin 1998

Dépôt publié au Journal officiel du 3 juin 1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 3 juin 1998

RAPPORT

de la commission d'enquête (1) chargée de recueillir des informations sur les régularisations d'étrangers en situation irrégulière opérées depuis le
1 ^er juillet 1997, créée en vertu d'une résolution adoptée par le Sénat le
11 décembre 1997,

TOME I

RAPPORT ET ANNEXES

Président

M. Paul MASSON,

Rapporteur

M. José BALARELLO,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : MM. Guy Allouche, José Balarello, François Blaizot, Louis Boyer, Michel Caldaguès, Jean-Pierre Camoin, Jean-Patrick Courtois, Marcel Debarge, Christian Demuynck, Michel Duffour, Mme Joëlle Dusseau, MM. Jean-Jacques Hyest, Jacques Mahéas, André Maman, René Marquès, Paul Masson, Jean-Claude Peyronnet, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Mme Danièle Pourtaud, M. Jean-Pierre Schosteck.



Voir les numéros :

Sénat : 411 , 432 (1996-1997) et T.A. 53 (1997-1998).

Etrangers.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La commission d'enquête " chargée de recueillir des informations sur les régularisations d'étrangers en situation irrégulière opérées depuis le 1er juillet 1997 " a été créée par le Sénat lors de sa séance du 11 décembre 1997 ^{1( * )} . Elle a rendu publiques ses conclusions le 9 juin 1998, conformément aux dispositions de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 modifiée relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

Par son objet, la commission d'enquête a répondu au souci légitime du Sénat d'être informé sur un sujet intéressant directement la nécessaire maîtrise des flux migratoires qui apparaît comme la condition même d'une bonne intégration des étrangers dans le respect des lois de la République.

Cette maîtrise apparaît d'autant plus impérieuse qu'elle s'inscrit dans le cadre d'une coopération avec nos partenaires européens (accords de Schengen du 14 juin 1985 et convention d'application du 19 juin 1990).

Cette coopération se traduit par l'existence de frontières communes à tous les Etats membres de la convention de Schengen. Un étranger qui a pénétré dans " l'espace Schengen " peut circuler librement sur le territoire de tous les Etats parties à la convention. Il en résulte une étroite interdépendance entre les politiques migratoires de ces Etats. La politique de la France en la matière ne peut donc plus se concevoir indépendamment de celle de ses partenaires .

Cette coopération est appelée à se développer avec la mise en oeuvre du Traité d'Amsterdam, signé le 2 octobre 1997.

Dans ce contexte, la lutte contre l'immigration irrégulière doit figurer en bonne place dans une politique cohérente de l'immigration.

Le Conseil d'Etat, s'appuyant sur sa propre jurisprudence, a indiqué, dans un avis rendu le 22 août 1996, les conditions dans lesquelles l'administration pouvait accorder un titre de séjour aux étrangers n'entrant pas dans les catégories fixées par l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945.

A la suite de cet avis, la loi du 24 avril 1997 a eu pour premier objet d'apporter une réponse à des situations individuelles difficiles, en élargissant les cas d'attribution de plein droit de la carte de séjour temporaire.

Malgré cet affinement du cadre juridique permettant de régler des situations complexes -que la loi ne peut pas toujours prévoir- le nouveau Gouvernement a décidé, dès le 24 juin 1997, d'organiser une opération de régularisation sur critères.

Cette procédure s'imposait-elle et ne comportait-elle pas, compte tenu de sa " couverture médiatique " prévisible, un risque " d'appel d'air ", si l'on veut bien se souvenir que les 131.000 régularisations des années 1981-1982 n'ont aucunement apporté une solution à la lancinante question de l'immigration clandestine ?

Lorsque la proposition de résolution tendant à créer une commission d'enquête a été déposée, en septembre 1997, près de 85 000 demandes de régularisation avaient été formulées. Le nombre total des dossiers à traiter était évalué à 179.000 par le ministère de l'Intérieur lors de la création par le Sénat de la commission d'enquête en décembre 1997. Ce chiffre était cependant considéré comme pouvant évoluer à la baisse, notamment en raison de demandes multiples.

On pouvait donc s'interroger sur le nombre d'étrangers qui seraient finalement régularisés.

Cette opération ne comportait-elle pas le risque d'une déception pour les personnes à qui le bénéfice en serait refusé avec, peut-être aussi, l'espoir d'être à leur tour régularisées quelques années plus tard ?

Quel traitement serait appliqué à ces " déboutés de la régularisation "? Pourraient-ils être effectivement éloignés du territoire, comme cela paraissait logique, quand on connaît les difficultés juridiques et pratiques auxquelles se heurte la mise en oeuvre de mesures de cette nature ? A défaut, ne risquait-on pas de légitimer leur présence irrégulière en France ?

Enfin, il pouvait paraître légitime, certaines informations laissant imaginer (à tort ou à raison) des différences d'appréciation selon les préfectures, de s'assurer des conditions d'application de la circulaire du 24 juin 1997.

Telles sont les principales questions -qui entrent dans le champ du pouvoir de contrôle dont le Parlement est investi- qui ont justifié la constitution d'une commission d'enquête.

Il ne s'agissait pas pour cette dernière de procéder à une étude d'ensemble de l'immigration -voire de l'immigration clandestine- mais, adoptant une démarche résolument pragmatique, de recueillir des informations sur les régularisations opérées depuis le 1er juillet 1997, afin d'en évaluer les conséquences.

La commission d'enquête n'a pas entendu alimenter quelque polémique mais faire précéder toute conclusion d'un travail d'investigation aussi rigoureux que possible. Sa démarche se fonde sur les faits qu'elle a pu constater et non sur des a priori .

La commission d'enquête et son rapporteur n'ont pas manqué d'utiliser les pouvoirs de contrôle sur pièces et sur place qui leur sont conférés par l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 modifiée.

Des délégations de la commission d'enquête ont effectué des déplacements dans neuf préfectures ayant reçu à elles seules 74 % du total des demandes, afin de s'informer auprès des préfets et des services des étrangers de la manière dont les dossiers étaient instruits. Ces délégations, toujours accompagnées par le rapporteur, ont pu mesurer concrètement, à partir des réponses faites à leurs interrogations ainsi que de leurs constatations sur place, l'importance du travail supplémentaire réclamé aux services, malgré l'attribution de moyens supplémentaires.

La commission d'enquête a constaté, à l'unanimité de ses membres, que les services préfectoraux avaient su démontrer à la fois leur disponibilité, leur rigueur et leur efficacité pour faire face à une opération difficile.

La commission d'enquête a procédé à vingt auditions publiques, dont les comptes rendus sont publiés dans le tome II du présent rapport.

Elle a auditionné le ministre de l'Intérieur (à deux reprises), le ministre de l'Emploi et de la Solidarité, des hauts fonctionnaires (les directeurs des libertés publiques et des affaires juridiques et du contrôle de l'immigration et de la lutte contre l'emploi des clandestins -DICCILEC- au ministère de l'Intérieur, de la population et des migrations au ministère de l'Emploi et de la Solidarité, de l'Office des migrations internationales -OMI- et les préfets de trois départements).

La commission d'enquête a entendu M. Jean-Michel Galabert, désigné par le Premier ministre pour effectuer une mission sur le suivi des régularisations.

Elle a aussi auditionné un représentant de la Conférence des bâtonniers ainsi que plusieurs associations (GISTI, Ligue des Droits de l'Homme et CIMADE).

A la suite des incidents ayant émaillé des reconduites à la frontière d'étrangers dépourvus de titre de séjour, à partir de la fin du mois de mars 1998, la commission d'enquête a procédé à l'audition du Président d'Air France et de deux commandants de bord.

Les travaux de la commission d'enquête ont également pris appui sur diverses pièces et documents communiqués sur sa demande par les services ou le ministre de l'Intérieur et, en particulier, deux rapports de l'Inspection générale de l'administration ainsi que celui établi par M. Jean-Michel Galabert.

On soulignera cependant que, malgré les prévisions du ministre de l'Intérieur, l'instruction de la totalité des demandes n'était pas achevée le 30 avril 1998, puisque 25 % des dossiers restaient encore en instance à cette date. De ce fait, la commission d'enquête n'a pas pu disposer de chiffres définitifs avant le terme légal de sa mission .

*

* *

La commission d'enquête n'a jamais contesté la nécessité d'examiner les situations individuelles complexes d'étrangers ne répondant pas à toutes les conditions fixées par la loi.

Elle s'est cependant interrogée sur la méthode choisie par le Gouvernement, consistant en l'organisation d'une opération de grande ampleur, difficilement conciliable avec une démarche pragmatique et individualisée.

La commission d'enquête a ensuite cherché à mesurer les conséquences de cette vaste opération. Elle s'est étonnée de l'insuffisance de l'évaluation préalable des incidences de régularisations massives, qu'il s'agisse de leurs implications sociales et financières ou du risque " d'appel d'air  ". Elle s'est aussi interrogée sur l'éloignement effectif du territoire des étrangers non régularisés qui s'y seraient maintenus en toute illégalité.

La commission d'enquête s'est, enfin, voulue résolument positive dans ses conclusions en s'efforçant de tracer des pistes pour l'avenir . Elle a souhaité, en particulier, un consensus pour une indispensable prise en considération de la dimension européenne du problème, une vision purement hexagonale apparaissant totalement inadaptée à l'heure de la mondialisation des flux migratoires.

PREMIÈRE PARTIE

LE PARI RISQUÉ D'UNE OPÉRATION DE GRANDE AMPLEUR

I. LE CONTEXTE : UNE APPRÉHENSION DIFFICILE DE L'IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE

A. LES RÈGLES D'ENTRÉE ET DE SÉJOUR DES ÉTRANGERS EN FRANCE : UN DROIT SOUVERAIN DE L'ETAT, MIS EN OEUVRE DANS UN CONTEXTE EUROPÉEN

1. Un droit national directement sous l'influence des conventions internationales

a) Les principes essentiels du droit national

1.- La Constitution

L'objectif de maîtrise des flux migratoires est parfaitement légitime au regard du cadre constitutionnel.

Le Conseil constitutionnel l'a clairement spécifié dans un considérant de principe :

" Considérant qu'aucun principe non plus qu'aucune règle de valeur constitutionnelle n'assure aux étrangers des droits de caractère général et absolu d'accès et de séjour sur le territoire national ; que les conditions de leur entrée et de leur séjour peuvent être restreintes par des mesures de police administrative conférant à l'autorité publique des pouvoirs étendus et reposant sur des règles spécifiques ; que le législateur peut ainsi mettre en oeuvre les objectifs d'intérêt général qu'il s 'assigne ; que dans ce cadre juridique, les étrangers se trouvent placés dans une situation différente de celle des nationaux ; que l'appréciation de la constitutionnalité des dispositions que le législateur estime devoir prendre ne saurait être tirée de la comparaison entre les dispositions de lois successives ou de la conformité de la loi avec des stipulations de conventions internationales mais résulte de la confrontation de celle-ci avec les seules exigences de caractère constitutionnel (...) ". (Décision n° 93-325 DC du 13 août 1993).

2.- Le droit du séjour dans l'ordonnance du 2 novembre 1945

Quelques définitions
circulation	Entrée et court séjour en France (durée inférieure à 3 mois). La circulation n'est pas subordonnée à la détention d'un titre de séjour mais d'un visa -pour les ressortissants des Etats soumis à l'obligation de visa- et de documents relatifs à l'objet du séjour, aux moyens d'existence en France et aux garanties de rapatriement.
séjour	Maintien de l'étranger sur le territoire après l'expiration d'un délai de 3 mois après son entrée en France. Le séjour est autorisé par une carte de séjour temporaire (durée de validité d'un an) ou une carte de résident (durée de validité de 10 ans).
zone d'attente	Lieu situé dans une gare ferroviaire ouverte au trafic international, un port ou un aéroport où est placé, " pendant le temps strictement nécessaire à son départ ", l'étranger qui n'est pas autorisé à entrer en France. Le demandeur d'asile démuni d'autorisation d'entrer en France peut aussi être placé en zone d'attente pendant la durée de l'examen tendant à déterminer si sa demande n'est pas manifestement infondée. Le cas échéant, il lui sera ensuite délivré une autorisation de séjour pour la durée d'instruction de sa demande de statut de réfugié.
refoulement	Refus d'entrée sur le territoire français, opposé à un étranger démuni d'autorisation.
interpellation	Intervention de police pouvant donner lieu à un contrôle d'identité ou des documents sous couvert desquels les étrangers sont autorisés à entrer ou séjourner en France.
reconduite à la frontière	Décision administrative prise à l'encontre d'un étranger qui ne justifie pas d'une entrée ou d'un séjour régulier.
rétention administrative	Maintien dans les " locaux ne relevant pas de l'administration pénitentiaire " de l'étranger ayant fait l'objet d'une mesure d'éloignement du territoire, pendant le temps strictement nécessaire à l'organisation de son départ. La durée maximale de la rétention administrative a été portée à 12 jours par la loi du 11 mai 1998
expulsion	Mesure d'éloignement du territoire prononcée à l'encontre d'un étranger dont la présence sur le territoire national constitue une menace grave pour l'ordre public ou qui a fait l'objet d'une condamnation pénale grave.
interdiction judiciaire du territoire	Peine prononcée par un tribunal à l'encontre d'un étranger coupable de certains crimes concernant notamment l'aide à l'entrée ou au séjour irrégulier. L'interdiction administrative du territoire a été supprimée par la loi du 11 mai 1998.

Quel que soit le souci de perfectionner les textes législatifs, ces derniers ne sauraient, au risque de les rendre moins lisibles, prendre en compte toutes les situations individuelles dans leur diversité et dans leur complexité.

Force est de faire un tel constat en dépit du cadre juridique de plus en plus détaillé qui est défini par l'ordonnance du 2 novembre 1945.

Tout étranger qui séjourne en France plus de trois mois doit, sous réserve de certaines dispenses concernant les diplomates, être muni d'un titre de séjour. Cette obligation s'applique aux étrangers âgés de plus de dix-huit ans ( articles 6 et 9 de l'ordonnance du 2 novembre 1945). Cependant, les jeunes étrangers qui souhaitent exercer une activité professionnelle avant l'âge de dix-huit ans doivent posséder une carte de séjour leur conférant l'autorisation de travailler.

Aux termes de l'article 8 de l'ordonnance du 2 novembre 1945, " en dehors de tout contrôle d'identité, les personnes de nationalité étrangère doivent être en mesure de présenter les pièces ou documents sous le couvert desquels elles sont autorisées à circuler ou à séjourner en France, à toute réquisition des officiers de police judiciaire et, sur l'ordre et sous la responsabilité de ceux-ci, des agents de police judiciaire et agents de police judiciaire adjoints. "

Le défaut de titre de séjour, passé un délai de trois mois depuis l'entrée sur le territoire, expose l'étranger à des sanctions pénales au titre du délit de séjour irrégulier qui est puni d'un emprisonnement d' un an et d'une amende de 25 000 francs. Les mêmes peines sont encourues par celui qui s'est maintenu sur le territoire au-delà de la durée autorisée par son visa.

Il s'expose par ailleurs à une mesure de reconduite à la frontière que le préfet est habilité à prendre à son égard.

L'ordonnance du 2 novembre 1945 prévoit la délivrance aux étrangers séjournant en France d'une carte de résident ou d'une carte de séjour temporaire.

La carte de résident est valable dix ans et renouvelable de plein droit. Elle confère à son titulaire le droit d'exercer la profession de son choix, salariée ou non, sur l'ensemble du territoire.

Ce titre peut être délivré, sous réserve que leur présence ne constitue pas une menace pour l'ordre public, aux étrangers qui justifient d'une résidence non interrompue, conforme aux lois et règlements en vigueur, d'au moins trois années en France. A cette fin, sont pris en compte les moyens d'existence, notamment les conditions de l'activité professionnelle.

En outre, sous la même réserve de la menace pour l'ordre public et de la régularité du séjour, la carte de résident est délivrée de plein droit à certaines catégories d'étrangers.

La carte de séjour temporaire a pour sa part une durée de validité maximale d' un an . Elle peut porter différentes mentions en fonction de la situation de l'intéressé et du motif de son séjour en France. Sauf dans le cas où elle est délivrée de plein droit, elle ne donne pas par elle-même à son titulaire le droit d'exercer une activité professionnelle. S'il souhaite travailler en France, l'intéressé doit donc obtenir une autorisation.

On notera, enfin, que des autorisations provisoires de séjour (APS), d'une durée qui excède rarement six mois , mais renouvelable, peuvent être accordées à certaines catégories d'étrangers. Tel est le cas notamment pour les demandeurs d'asile dans l'attente d'une décision de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) ou de la commission des recours.

De même, un récépissé valant autorisation de séjour est remis à tout étranger ayant souscrit une demande de première délivrance ou de renouvellement de carte de séjour. La durée de validité de ce récépissé ne peut être inférieure à un mois .

3.- Le rôle de la jurisprudence

Votre rapporteur doit enfin souligner le rôle de la jurisprudence pour prendre en considération des situations individuelles que leur diversité ne permet pas toujours d'enfermer dans des catégories prédéfinies.

Le juge administratif a en particulier précisé les conditions d'application de l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales, garantissant le droit au respect de la vie privée et familiale. Le Conseil d'Etat a ainsi considéré que, lorsqu'elle examine une demande de délivrance d'un titre de séjour, l'administration doit tenir compte des conséquences d'un éventuel refus sur le droit à l'intéressé au respect de sa vie privée et familiale et veiller à ce que l'atteinte portée à ce droit ne soit pas disproportionnée aux buts en vue desquels le refus de séjour est opposé (10 avril 1992, Marzini).

En conséquence de cette jurisprudence désormais bien établie, le refus de délivrance d'un titre de séjour peut être considéré comme illégal alors même que cette délivrance ne serait pas imposée par le droit interne ou par des conventions bilatérales.

Contre l'avis du Sénat, l'Assemblée nationale a souhaité codifier cette jurisprudence dans l'ordonnance du 2 novembre 1945 en prévoyant que cette circonstance justifierait l'attribution de plein droit de la carte de séjour temporaire aux intéressés (article 5 de la loi du 11 mai 1998).

Le rôle de la jurisprudence peut également se vérifier en ce qui concerne les conditions d'application de la convention de Genève relative au statut des réfugiés. Ainsi, le Conseil d'Etat a spécifié que l'étranger qui sollicite la reconnaissance de la qualité de réfugié doit être autorisé à demeurer provisoirement sur le territoire jusqu'à ce qu'il ait été statué sur sa demande et donc recevoir une autorisation de séjour (13 décembre 1991, Préfet de l'Hérault c/ Dakoury et Nkodia). Les lois des 24 août et 30 décembre 1993 ont inscrit cette règle, avec certaines réserves, dans l'ordonnance du 2 novembre 1945 ( articles 32 et 32 bis ). La loi du 11 mai 1998 a transféré les dispositions y afférentes dans la loi du 25 juillet 1952 dite désormais " relative au droit d'asile ".

b) L'influence croissante des conventions internationales

Les conditions du droit au séjour des étrangers ne se résument pas aux dispositions de l'ordonnance du 2 novembre 1945. Les textes internationaux exercent également une influence non négligeable dans ce domaine.

1.- Les conventions bilatérales

La France a passé de nombreuses conventions bilatérales avec des pays d'émigration en ce qui concerne les conditions d'entrée, de séjour et de travail de leurs ressortissants sur le territoire français. Deux d'entre elles contiennent des dispositions spécifiques aux titres de séjour, qui se substituent à celles de l'ordonnance de 1945. Il s'agit de l'accord franco-algérien du 27 décembre 1968 modifié et de l'accord franco-tunisien du 17 mars 1988 modifié.

2.- L' " espace Schengen "

La mise en place de l'" espace Schengen " influe désormais très directement sur les conditions d'entrée et de séjour des étrangers sur le territoire national. Le principe retenu dans le cadre de cet espace est celui de la suppression des contrôles aux frontières. En contrepartie, une coopération policière, douanière et judiciaire doit se développer. Une clause de sauvegarde (article 2 paragraphe 2 de la convention de Schengen) peut être mise en oeuvre pour assurer, si nécessaire, le maintien de contrôles temporaires aux frontières intérieures d'un des Etats signataires.

Des accords bilatéraux entre Etats ayant une frontière commune doivent permettre de renforcer la coopération policière.

Ainsi, un début de coopération fonctionne déjà dans le cadre de l'Accord de Schengen ou de conventions bilatérales. Il se traduit par des mécanismes de réadmission prévus par l'article 33 de l'ordonnance de 1945.

Relevons également l'existence de commissariats communs avec l'Allemagne, l'Espagne et l'Italie. Le Système d'Information Schengen (SIS) est en outre accessible aux services chargés du contrôle aux frontières ou à l'intérieur du territoire.

La convention de Schengen comporte des dispositions relatives à la détermination de l'Etat responsable du traitement des demandes d'asile. Ces dispositions sont destinées à éviter la présentation de requêtes dans plusieurs Etats membres. La convention de Dublin s'est substituée sur ce point à celle de Schengen, depuis le 1er septembre 1997.

Les conventions de Schengen et de Dublin organisent une coopération entre les Gouvernements des Etats membres, prévoyant des mécanismes de réadmission des demandeurs par l'Etat responsable du traitement de la demande d'asile.

3.- Le droit communautaire

Le droit au séjour des ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne est, pour sa part, régi par des règlements et directives communautaires qui appliquent deux principes fondamentaux du Traité de Rome, à savoir la liberté de circulation et la liberté d'établissement . Si les règlements sont d'application directe, les directives requièrent pour leur application en droit interne un acte de transposition. Le principal texte de référence en la matière est le décret n° 94-211 du 11 mars 1994 qui réglemente les conditions d'entrée et de séjour en France des ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne bénéficiaires de la libre circulation des personnes et de leurs familles. L'ensemble de ces dispositions est désormais applicable aux ressortissants des Etats parties au traité de Porto du 2 mai 1992 sur l'Espace économique européen (qui, depuis l'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède à l'Union européenne, sont la Norvège et l'Islande).

Le Traité sur l'Union européenne, signé le 7 février 1992 , a pour sa part prévu l'établissement d'une liste commune d'Etats dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa. Il a en outre institué une coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures Cette coopération porte notamment sur la politique d'immigration et la politique à l'égard des ressortissants des pays tiers, les conditions d'entrée et de circulation de ces ressortissants. Le projet de convention sur le franchissement des frontières intérieures , élaboré dans le cadre du " troisième pilier " prévoit en particulier une harmonisation de la politique de délivrance des visas de court séjour et des visas de transit.

Le Traité d'Amsterdam ouvre la perspective d'une " communautarisation " de la politique de l'immigration. Cela signifie qu'à terme les décisions ne seront plus prises par accord entre les Gouvernements mais à la majorité qualifiée, selon la procédure de la codécision. Il y aura donc transfert de compétences qui impliquera pour les Etats membres l'obligation de mettre leur législation en conformité avec les normes communautaires.

Votre rapporteur ne peut, sur ce point, que renvoyer à l'excellent rapport de notre collègue Paul Masson établi au nom de la Délégation du Sénat pour l'Union européenne (" L'intégration de Schengen dans l'Union européenne ", Les rapports du Sénat, n° 53, 1997-1998).

On relèvera qu'en vertu de ce traité, le Conseil de l'Union européenne dans sa formation " Justice et affaires intérieures " se substituerait au comité exécutif de Schengen à compter de l'entrée en vigueur du protocole, c'est à dire de l'entrée en vigueur du traité lui-même. Le Conseil continuerait de se prononcer à l'unanimité pendant les cinq premières années. Pour les matières intégrées dans le pilier communautaire (premier pilier), le Conseil pourrait au terme de ces cinq années décider à l'unanimité que les décisions seraient désormais prises à la majorité qualifiée. L'initiative resterait en revanche partagée pour les matières transférées dans le pilier intergouvernemental, c'est à dire la coopération policière, judiciaire et pénale.

La décision n° 97-394 du 31 décembre 1997 du Conseil constitutionnel a jugé contraires à la Constitution plusieurs dispositions du traité d'Amsterdam qui prévoit des transferts de compétences au profit de la Communauté dans les domaines de l'asile, de l'immigration et du franchissement des frontières et qui intéressent l'exercice de la souveraineté nationale. Cette décision souligne que les matières relatives à l'immigration feront bien l'objet de véritables transferts de compétences, qui obligeront les Etats membres à adapter leur législation nationale et, dans certains cas, leur Constitution.

Un Etat partie à cette coopération européenne ne peut donc arrêter des mesures en matière d'entrée et de séjour sans que ces mesures n'aient des répercussions sur l'ensemble de ses partenaires. L'entrée d'un ressortissant d'un Etat tiers sur son territoire a des conséquences directes pour l'ensemble des autres Etats de l'" espace commun ".

4.- Les conventions multilatérales

Enfin, des contraintes spécifiques pèsent sur les autorités administratives chargées de la délivrance des titres de séjour en application de normes issues de conventions internationales relatives aux droits de l'Homme.

Pour s'en tenir aux deux conventions qui ont le plus d'effet pratique dans ce domaine, la convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés oblige les Etats parties à n'appliquer aux déplacements des réfugiés en situation irrégulière que les restrictions nécessaires en attendant que le statut de ces réfugiés dans le pays d'accueil ait été régularisé ( article 31-2 ).

La convention de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 garantit le droit au respect de la vie privée et familiale ( article 8 ). Elle prohibe également les traitements inhumains et dégradants ( article 3 ).

2. Le droit de régulariser reconnu à l'administration doit permettre de prendre en compte de manière pragmatique les situations individuelles : l'avis du Conseil d'Etat du 22 août 1996

Modifiées à de très nombreuses reprises, les règles d'entrée et de séjour des étrangers en France se caractérisent par leur très grande complexité. Si la définition par le législateur de catégories pouvant bénéficier de plein droit d'un titre de séjour se justifie au regard de la situation des intéressés (conjoints de Français, parents d'enfants français, par exemple), ces catégories ne sauraient embrasser toutes les situations individuelles qui appellent chacune un examen particulier.

Complexifiant encore un peu plus le droit en vigueur, la loi du 11 mai 1998 se heurtera vraisemblablement à cette même limite.

Il appartient donc aux préfets -avant comme après cette loi- de prendre en compte, lorsqu'un titre de séjour n'est pas délivré de plein droit, les situations personnelles et familiales des intéressés afin d'assurer une bonne application de la législation en vigueur.

Le droit de régulariser la situation d'un étranger reconnu à l'administration est essentiel. Les conditions dans lesquelles il peut s'exercer ont été précisées dans l'avis rendu par le Conseil d'Etat le 22 août 1996, à la suite de l'occupation de l'église Saint-Bernard à Paris par des étrangers démunis de titre de séjour.

a) Le principe : une appréciation libre et fondée sur l'opportunité.

Il n'existe pas de droit à la régularisation . Par définition, si le demandeur dispose d'un droit à un titre de séjour, il lui suffit de le faire valoir. La régularisation ne peut donc concerner qu'un étranger ne se trouvant pas dans une telle situation.

Sauf lorsque les textes le lui interdisent expressément, l'autorité administrative peut néanmoins procéder à cette régularisation, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir.

Elle prend à cette fin une mesure gracieuse favorable à l'intéressé. Cette mesure est justifiée par la situation particulière dans laquelle le demandeur établit qu'il se trouve.

b) Un principe néanmoins encadré

S'il n'existe pas de droit à la régularisation qui lierait l'administration, la faculté pour celle-ci de régulariser la situation d'un étranger est néanmoins encadrée.

1.- Le droit de l'étranger à un examen de sa situation individuelle

L'administration est tenue de procéder à un examen particulier de chacun des cas sur lesquels elle est appelée à se prononcer.

En conséquence, l'étranger qui demande sa régularisation a le droit de voir son propre cas examiné. Ce droit se justifie au regard des éléments spécifiques que peut revêtir un dossier individuel et qui peuvent expliquer qu'une décision différente puisse être prise pour des situations qui étaient en apparence similaires.

De même, si un élément nouveau est apparu dans sa situation, l'étranger doit pouvoir faire valoir un droit au réexamen de sa demande.

2.- La prise en compte des conséquences d'un éventuel refus

Si, dans la généralité des cas, l'administration doit prendre sa décision en opportunité, les conséquences d'un éventuel refus sur la situation personnelle de l'étranger peuvent limiter son pouvoir d'appréciation.

Ainsi, elle ne peut refuser le séjour et, par voie de conséquence, procéder à l'éloignement de l'étranger lorsque sa décision pourrait avoir des conséquences d'une exceptionnelle gravité sur la situation personnelle de l'intéressé. Tel est notamment le cas lorsqu'est en cause l'état de santé de celui-ci.

Une mesure dans ce sens est annulée par le juge administratif comme entachée d'une erreur manifeste dans l'appréciation de ses conséquences.

3.- L'existence d'un droit à une vie familiale normale

Le pouvoir d'appréciation de l'administration est également plus limité lorsque le demandeur peut faire valoir un droit distinct, à savoir le droit à une vie familiale normale.

Enoncé par l' article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des droits fondamentaux, ce droit a également été dégagé par le Conseil constitutionnel du dixième alinéa du préambule de la Constitution de 1946 selon lequel " la Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement ".

Comme votre rapporteur l'a déjà indiqué, le Conseil d'Etat exerce -pour la mise en oeuvre de ce droit- un contrôle de proportionnalité entre les buts en vue desquels les mesures administratives (refus d'un titre de séjour, reconduite à la frontière, en particulier) sont prises et le droit des personnes qui en font l'objet au respect de leur vie familiale.

La loi du 11 mai 1998 a néanmoins prévu d'inscrire cette jurisprudence dans l'ordonnance du 2 novembre 1945, en créant une carte de séjour temporaire portant la mention " vie privée et familiale ".

Enfin, selon l'avis du Conseil d'Etat du 22 août 1996, il y avait également lieu de faire un cas à part des étrangers résidant habituellement en France depuis plus de quinze ans ou régulièrement depuis plus de dix ans. Ces critères sont désormais pris en compte dans l'ordonnance du 2 novembre 1945, au-delà même de ce qu'avait préconisé le Conseil d'Etat puisque la loi du 11 mai 1998 a prévu la délivrance de plein droit d'une carte de séjour temporaire à l'étranger ayant une résidence habituelle en France depuis plus de dix ans.

c) Une conséquence nécessaire du refus de régularisation : l'éloignement du territoire

Si elle n'était pas énoncée dans l'avis précité, cette conséquence du refus de régularisation mérite néanmoins d'être soulignée.

En effet, dès lors que l'intéressé ne remplit pas les conditions requises par le droit en vigueur pour faire valoir un droit à un titre de séjour et que sa situation personnelle ne comporte pas d'éléments particuliers justifiant sa régularisation, il doit être invité à quitter le territoire. Si nécessaire, une mesure de reconduite à la frontière doit être prise à son égard.

Cette conséquence du refus de régularisation doit avoir toute sa portée, sauf à mettre en cause dans leur principe même les règles relatives au séjour des étrangers et à valider le maintien de situations irrégulières particulièrement préjudiciables à l'équilibre social.

B. L'IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE : UNE PRESSION CROISSANTE DANS UN CONTEXTE DE MONDIALISATION DES FLUX MIGRATOIRES

1. L'évaluation difficile des étrangers en situation irrégulière

Par définition, il ne peut exister aucune statistique fiable concernant la présence irrégulière d'étrangers en France.

On peut cependant se référer à des évaluations citées dans le rapport de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur l'immigration clandestine et le séjour irrégulier d'étrangers en France (n° 2699, 10 avril 1996) :

- Le Bureau international du travail a estimé en 1992 à 350.000 le nombre des migrants illégaux en France (200.000 en Allemagne et 600.000 en Italie) ;

- M. Jean-Claude Barreau évalue, dans son ouvrage publié en 1992 ^{2( * )} , à 30.000 par an le nombre d'entrées clandestines, sachant que le séjour irrégulier peut aussi être le fait d'étrangers entrés régulièrement sur le territoire, grâce à un visa à durée déterminée ;

- M. Jean-Paul Faugère, répondant, le 14 novembre 1995, à la commission d'enquête de l'Assemblée nationale en sa qualité de directeur des libertés publiques et des affaires juridiques au ministère de l'Intérieur, avait estimé, sur la base d'une tendance de 50.000 mesures d'éloignement du territoire prononcées chaque année et de 10.000 mesures exécutées, sur une durée de 4 ou 5 ans, que la population irrégulière en France était au minimum de l'ordre de 200.000, soulignant qu'il convenait de rester prudent en la matière.

L'évaluation de M. Jean-Paul Faugère, effectuée à partir de statistiques sur les mesures d'éloignement, ne pouvait, à l'évidence, pas prendre en compte les étrangers totalement inconnus des services.

Le nombre des étrangers en situation irrégulière se situe donc à un niveau supérieur.

Une estimation du nombre des clandestins entre 350.000 et 400.000 ne parait pas éloignée de la réalité.

2. Un contexte en évolution

a) Le changement de la nature de l'immigration depuis 1945

Les flux migratoires ont subi des changements profonds depuis 1945.

Au lendemain de la seconde guerre mondiale, les nécessités de la reconstruction ont conduit notre pays à faire appel à une main d'oeuvre immigrée.

Cette tendance a ensuite accompagné la croissance de l'économie pendant les " trente glorieuses ".

La crise des années 1970 et l'apparition d'un chômage structurel ont provoqué la suspension de l'introduction de travailleurs étrangers à partir de 1974.

La population immigrée, au départ essentiellement européenne, s'est diversifiée peu à peu, ce qui a rendu plus difficile son intégration dans la société française.

La sensible détérioration de la situation économique dans de très nombreux pays n'a pu qu'encourager leurs ressortissants à s'installer notamment en France pour bénéficier de ressources minimales. Ainsi peut-on expliquer, en grande partie, la pression migratoire en provenance d'Afrique ou d'Asie.

La répartition par nationalités des demandes de régularisation, qui sera analysée plus loin, comporte une illustration intéressante de la forte présence clandestine de Chinois en France.

La situation particulièrement troublée de certains pays (guerre civile, bouleversements politiques....) a alimenté, depuis plusieurs années, de nouvelles vagues, souvent imprévisibles, d'une immigration issue de tous les continents.

On citera, en particulier, la pression migratoire récente en provenance d'Europe centrale et orientale, principalement à la suite de la chute du Mur de Berlin et lors de la guerre en ex-Yougoslavie.

L'immigration roumaine en France

Les Roumains présentent près du tiers des demandes de statut de réfugié. Pourtant, la Roumanie ne figure plus au nombre des pays dont les ressortissants peuvent invoquer la convention de Genève, puisque la démocratie a été rétablie dans ce pays.

Cette situation résulte en grande partie du fait que la population concernée, essentiellement nomade, recherche simplement un séjour temporaire en France.

Or, la convention de Genève fait obligation aux Etats signataires d'autoriser le séjour des demandeurs d'asile pendant l'instruction de leur requête. La France accorde en outre des subsides aux personnes démunies de ressources et sollicitant le statut de réfugié.

Un détournement de procédure peut donc permettre, dans certains cas, un séjour de durée limitée en France en toute légalité.

Afin de remédier à cette situation -par ailleurs préjudiciable à une prompte instruction des dossiers par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA)- l'article 34 de la loi du 11 mai 1998, approuvé par le Sénat, a prévu une procédure accélérée d'examen des demandes (quelques jours seulement) émanant des nationaux de pays où les libertés ne sont plus menacées.

Il restera à évaluer les conséquences de cette évolution législative. Ces étrangers resteront-ils clandestinement en France ou seront-ils éloignés du territoire ? Demanderont-ils à bénéficier des dispositions de l'article 35 de la même loi concernant l'asile territorial ?

b) L'espace Schengen

La convention de Schengen constitue l'amorce d'une politique concertée de l'immigration en provenance de pays tiers.

Cette convention a créé un espace commun aux Etats parties, dénommé " espace Schengen ", constitué du territoire des pays concernés.

Le contrôle de l'immigration était auparavant effectué par chaque Etat à ses frontières.

Désormais, le contrôle de l'immigration en provenance de pays tiers est assuré, pour le compte des Etats membres, par celui dont les frontières correspondent à celles de " l'espace Schengen ". Ces frontières sont qualifiées de " frontières extérieures ", par opposition aux " frontières intérieures " qui séparent des Etats signataires de la convention de Schengen.

La plupart des frontières terrestres de la France sont des " frontières intérieures de l'espace Schengen " (sauf la frontière Franco-Suisse).

En revanche, les aéroports internationaux et les ports constituent à la fois des frontières intérieures (pour les étrangers en provenance d'un État membre) et extérieures (pour les étrangers en provenance de pays tiers).

Prenons l'exemple d'un étranger ( non ressortissant d'un État signataire de la convention de Schengen ) qui souhaite pénétrer dans " l'espace Schengen " par l'Allemagne. C'est alors aux autorités allemandes qu'il reviendra de contrôler l'accès de cette personne dans l'" espace Schengen ".

Cet étranger pourra ensuite entrer et circuler librement en France, sauf si son admission y est refusée pour menace à l'ordre public.

Si les conditions de délivrance d'un titre de séjour sont plus souples en France qu'en Allemagne ou en Italie, par exemple, l'étranger pourra être tenté de demander à séjourner en France.

Si, ne pouvant pas prétendre au bénéfice du séjour, il s'avérait plus facile de demeurer illégalement en France, il pourrait être tenté de s'installer clandestinement dans notre pays.

La France pourrait alors renvoyer ce clandestin vers le pays par lequel il est arrivé dans l'" espace Schengen ", pays responsable de son entrée dans cet espace, -au lieu de le renvoyer vers son pays d'origine-.

Le même principe vaut pour l'étranger en provenance d'un pays tiers qui pénètre dans " l'espace Schengen " par la France. Il pourra ensuite entrer et circuler librement en Italie, par exemple.

Si cet étranger demeurait en situation irrégulière en Italie, il pourrait être renvoyé vers la France, pays responsable de son entrée dans " l'espace Schengen ".

On perçoit donc bien la réelle interdépendance entre les politiques suivies par les Etats membres de la convention de Schengen et la nécessité d'une coopération étroite entre ces derniers.

Surtout, il apparaît clairement qu'une politique moins rigoureuse menée par la France, par rapport à ses partenaires européens, ne pourrait qu'orienter les flux migratoires vers notre pays. En tout état de cause, la politique migratoire de la France aura des répercussions importantes sur la situation de ses partenaires.

3. Une forte pression médiatique

Les manifestations d'étrangers démunis de titre de séjour sont nombreuses et prennent les formes les plus diverses.

Elles mobilisent un certain nombre d'associations qui, depuis quelques années, parviennent à faire cautionner leur mouvement par quelques personnalités (artistes, intellectuels....), ce qui suscite un large écho dans la presse.

Cette médiatisation peut parfois provoquer une certaine émotion, sans pour autant entraîner, semble-t-il, une large approbation de l'opinion publique sur la revendication de régularisation de tous les étrangers en situation irrégulière.

Quelques repères sur le
" Mouvement des sans-papiers " depuis 1996

- 18 mars 1996 : occupation de l'église Saint-Ambroise (Paris 11ème)

- du 28 juin au 23 août 1996 : occupation de l'église Saint-Bernard (Paris 18ème)

- 10 juin 1997 : réception à l'Hôtel Matignon d'une délégation de " sans-papiers "

- 20 juin 1997 : manifestation entre le boulevard Saint Germain et la place de la Bastille

- mars-avril 1998 : occupation d'églises ou de locaux paroissiaux à Paris (13ème et 18ème arrondissements), Evry, Créteil, Nanterre, Bobigny, Argenteuil, le Havre, Clermont-Ferrand, Nantes.

On notera à cet égard que l'expression " sans-papiers " souvent employée pour désigner ces étrangers n'est pas neutre. Elle peut en effet laisser penser que ceux-ci sont des " victimes ", privées d'un droit par l'administration alors qu'il s'agit d'étrangers séjournant irrégulièrement en France.

L'importance parfois excessive accordée par une partie de la presse à ce mouvement est susceptible de perturber localement la sérénité et la rigueur devant prévaloir dans l'examen des situations individuelles.

II. UN CHOIX CONTESTABLE : UNE OPÉRATION GLOBALE DE RÉGULARISATION PAR VOIE DE CIRCULAIRE

A. LE CHOIX D'UNE OPÉRATION GLOBALE DE RÉGULARISATION PAR VOIE DE CIRCULAIRE

1. Une procédure déjà utilisée et aux conséquences fâcheuses

a) Une procédure déjà utilisée

1.- Le régime juridique des circulaires de régularisation

Les circulaires de régularisation des étrangers permettent essentiellement d'accorder un titre de séjour aux personnes qui ne remplissent pas les conditions de fond fixées par la loi.

Elles couvrent donc un domaine différent de celui des régularisations entendues au sens le plus commun du droit administratif.

Il ne s'agit pas, ici, de restaurer des situations ou des actes dont l'illégalité proviendrait d'un vice de forme - comme en matière de marchés publics ou d'installations non autorisées.

Il s'agit, en l'espèce, par un acte dérogatoire du droit commun, de faire passer de la clandestinité à la légalité un étranger en contravention avec la loi.

Les circulaires n'ont pas en principe de caractère réglementaire (Conseil d'Etat, 29 janvier 1954, Institution Notre-Dame de Kreisker).

Les circulaires de régularisation ne confèrent aucun droit nouveau aux personnes qu'elles concernent.

Leurs dispositions ne sont pas opposables à l'administration qui n'en respecterait pas la lettre. Ainsi en a jugé le Conseil d'Etat, à propos de la " circulaire Fabius " du 17 mai 1985 (C.E., 13 décembre 1991, préfet de l'Hérault C/Dakoury et Nkodia).

Ces régularisations revêtent donc un caractère dérogatoire alors même que l'administration est normalement chargée d'appliquer les lois.

Ces circulaires de régularisation ne sont pas pour autant dénuées de toute valeur juridique.

En premier lieu, la juridiction administrative ne refuse pas le droit au ministre de fixer, dans une circulaire, des critères de délivrance de titres de séjour en dehors de ceux de l'ordonnance, dès lors que ceux-ci ne sont pas contraires à des dispositions expresses de la loi et entrent bien dans le cadre de la jurisprudence sur le droit de régulariser, réaffirmée par l'avis du Conseil d'Etat du 22 août 1996 précité. Pour cette raison, une circulaire de régularisation ne dispense jamais les services d'un examen approfondi des demandes.

En deuxième lieu, la circulaire constitue une instruction à laquelle les fonctionnaires, soumis au pouvoir hiérarchique, sont tenus de se référer, conformément à l'article 28 du statut général de la fonction publique.

En troisième lieu, l'absence de caractère réglementaire de la circulaire ne s'oppose pas à l'ouverture d'un contentieux sur son application. Cependant, l'étranger ne saurait en invoquer le bénéfice à l'appui d'un recours contre un refus de délivrance de titre de séjour, puisqu'elle n'est pas créatrice de droit. Ce point a d'ailleurs été confirmé par le Conseil d'Etat, à propos de la circulaire du 24 juin 1997 (C.E., 14 novembre 1997, Arezki Gacem).

Cependant, un refus de régularisation, nécessairement motivé, en application des principes généraux de la loi du 11 juillet 1979 sur la motivation des actes administratifs, constitue un acte faisant grief sur lequel le juge administratif exerce un contrôle minimum , celui-ci pouvant porter sur l' exactitude matérielle des faits et sur l' erreur manifeste d'appréciation (C.E. 26 février 1988, ministre de l'Intérieur C/ Selour).

En quatrième lieu, la publication d'une circulaire de régularisation n'interdit aucunement à l'administration d'accorder un titre de séjour en dehors des critères prévus par la loi ou par cette circulaire, dès lors que la mesure est prise dans le cadre juridique fixé par l'avis du Conseil d'Etat du 22 août 1996.

2.- Les précédents

La première opération de régularisation par circulaire remonte au 29 juillet 1968. Elle a touché des catégories limitées de personnes.

La " normalisation " du 13 juin 1973 concernait les étrangers apportant la preuve d'une année de travail en France ou de la détention d'un contrat de travail d'au moins six mois. La mesure a bénéficié à près de 40.000 personnes.

Cette régularisation a été suivie, en juillet 1974, de la suspension de l'immigration active , c'est-à-dire de l'introduction de travailleurs étrangers en France.

La circulaire du 11 août 1981 a mis en place une opération très importante puisqu'elle a bénéficié à 131.000 personnes (sur 149.000 demandes).

Elle concernait avant tout une " immigration de travail ".

Furent éligibles à cette régularisation les personnes entrées avant 1981, disposant d'un logement et ayant travaillé depuis au moins un an, l'emploi irrégulier étant pris en compte.

Toutefois, l'employeur irrégulier devait lui-même régulariser sa relation avec l'étranger avant le 31 décembre 1981, faute de quoi il s'exposait à la législation sur la lutte contre le travail clandestin, renforcée par une loi du 17 octobre 1981.

Les régularisations de 1981-1982 portaient donc à la fois sur le travail et le séjour, l'instruction des demandes étant assurée non par les services préfectoraux des étrangers mais par les directions départementales du travail et de l'emploi.

Plus de 95 % des étrangers régularisés en 1981-1982 avaient un emploi , pour l'essentiel dans le bâtiment et les travaux publics (30 %), les hôtels, cafés et restaurants (11,8 %), l'agriculture (10,7 %) et les services domestiques (10,3 %).

Les bénéficiaires étaient en majorité des hommes (82,5 %), jeunes (79,5 % avaient moins de 32 ans), célibataires (60 %) et sans enfant (64 %).

Les étrangers régularisés étaient entrés en France au cours des trois années précédentes dans 68,5 % des cas. Ils étaient restés en France, pour 68,4 % d'entre eux, après l'expiration de leur visa touristique, les autres étant des personnes dont l'autorisation de séjour avait expiré (ancien étudiant, ancien saisonnier, ancien demandeur d'asile ou personne à qui le renouvellement du titre de séjour avait été refusé).

La circulaire du 23 juillet 1991 concernait des demandeurs d'asile -déboutés au terme d'une longue procédure-, qui pouvaient arguer d'une insertion en France. D'objet plus limité, elle a bénéficié à 14.456 étrangers (sur 49.123 demandeurs).

Les requérants devaient répondre à deux conditions : avoir demandé le statut de réfugié avant le 1 ^er janvier 1989 et avoir reçu notification de la décision définitive de refus de statut au moins trois ans après le dépôt de leur requête (deux ans en cas d'attaches familiales). Etaient exclus du dispositif ceux qui avaient commis un crime ou un délit (à l'exception du délit d'entrée ou de séjour irrégulier), introduit des demandes multiples de statut, produit de faux documents ou formulé de fausses déclarations.

On notera enfin la publication de plusieurs circulaires en 1995 et 1996, dont l'objet a été strictement circonscrit aux parents d'enfants français, protégés contre l'éloignement du territoire. Ces mesures, qui ont bénéficié à quelques milliers de personnes, ont été suivies par une modification de l'ordonnance de 1945 sur ce point, lors du vote de la loi du 24 avril 1997.

b) Des incidences négatives sur la maîtrise des flux migratoires

Selon une étude transmise par la direction de la population et des migrations du ministère de l'Emploi et de la Solidarité, la proportion des étrangers admis au séjour chaque année sans répondre aux conditions de la loi -donc des étrangers régularisés , sur le fondement d'une circulaire ou non-, variable suivant les années, est considérable ^{3( * )} .

Les chiffres communiqués ont fait apparaître un taux de régularisation de 95 % en 1981, année marquée par une importante opération de régularisation par circulaire ^{4( * )} .

Force est de constater que les 131.000 régularisations des années 1981 et 1982 n'ont pas contribué à enrayer l'immigration clandestine. Ces régularisations massives l'ont encouragée.

Un renouvellement périodique d'opérations globales de régularisation par voie de circulaire constitue un obstacle à la maîtrise des flux migratoires .

D'une part, les régularisations massives prouvent qu'une entrée clandestine peut être suivie de la délivrance d'un titre de séjour quelques années plus tard . Ceci sera d'autant plus vrai que les régularisations auront été accompagnées d'une forte médiatisation.

D'autre part, l'espoir d'une prochaine régularisation touchera en premier lieu les personnes dont le refus de régularisation n'a pas été suivi d'un éloignement du territoire; leur présence irrégulière, totalement connue des services, se trouve, désormais tolérée . Cette " irrégularité contrôlée " n'incite pas au départ.

En réalité, la régularisation massive pourrait être interprétée comme une incitation à ne pas se conformer aux lois.

2. La circulaire du 24 juin 1997 : un cadre précis au service d'une politique

a) Un choix politique majeur

1.- La recherche d'un effet d'annonce

Le soir même du second tour des élections législatives, le 1er juin 1997, des manifestants, à la Maison de l'Amérique latine, s'adressent aux vainqueurs du jour pour réclamer " des papiers pour tous ".

Une " marche pour la régularisation ", décidée le lendemain, aboutira le 10 juin à l'hôtel Matignon. Elle obtiendra immédiatement une réponse de principe favorable.

C'est ce jour-là, en effet, que le Gouvernement annoncera l'opération de régularisation, à l'occasion de la réception par des conseillers du Premier ministre d'une délégation de cinq manifestants.

La régularisation annoncée devait permettre la mise en oeuvre de critères assez larges, s'appuyant sur ceux retenus le 12 septembre 1996 par la Commission nationale consultative des droits de l'Homme , lesquels reprenaient, à quelques restrictions près, ceux établis par le " collège des médiateurs " , constitué lors des manifestations des étrangers en situation irrégulière en 1996 .

Dans sa déclaration de politique générale, devant le Parlement, le 19 juin 1997, le Premier ministre confirme cette opération de régularisation, en la situant dans le cadre de la politique qu'il entend conduire en matière d'immigration :

" Rien n'est plus étranger à la France que le discours xénophobe et raciste. La France doit définir une politique d'immigration ferme et digne, sans renier ses valeurs, sans compromettre son équilibre social.

" L'immigration est une réalité économique, sociale et humaine qu'il faut organiser, contrôler et maîtriser au mieux, en affirmant les intérêts de la nation et en respectant les droits de la personne.

" Une politique d'intégration républicaine, déterminée et généreuse, propre à recueillir l'assentiment de nos concitoyens, sera mise en oeuvre. La République accueille ses hôtes selon ses lois, qui doivent être claires et précises.

" L'immigration irrégulière et le travail clandestin -qui, je le sais, n'est pas le seul fait des étrangers- seront combattus sans défaillance parce que l'un et l'autre compromettent l'intégration et parce qu'ils sont contraires à la dignité même des immigrés.

" La politique de coopération avec les Etats d'émigration prendra en compte l'objectif de la maîtrise des flux migratoires.

" La législation sur la nationalité, le droit des étrangers et l'immigration, rendue complexe et parfois incohérente par trop de modifications successives, fera l'objet d'un examen d'ensemble. Une mission interministérielle, réunissant autour de M. Patrick Weil des représentants des ministères de l'Intérieur, de l'Emploi et de la Solidarité ainsi que de la Justice, présentera ses conclusions d'ici à deux mois. Un projet de loi sera présenté à la prochaine session du Parlement.

" Sans attendre, le Gouvernement a décidé de mettre fin à certaines situations intolérables et inextricables qui résultent des contradictions de la législation en vigueur. Des instructions seront données aux préfets, dans les prochains jours, pour qu'ils procèdent, sur le fondement de critères précis, à un examen attentif et personnel de ces situations. "

Cet engagement se concrétise par la circulaire du 24 juin 1997 relative au réexamen de la situation de certaines catégories d'étrangers en situation irrégulière, publiée au Journal officiel du 26 juin 1997.

Cependant, le nouveau Gouvernement sous-estime l'ampleur de ces régularisations. Selon une dépêche de l'Agence France Presse, le 24 juin 1997, " de source proche du Gouvernement, on estime entre 10 à 40.000 le nombre de personnes concernées ". Il ne s'agirait donc pas de reproduire les régularisations de 1981-1982 qui avaient bénéficié à 131.000 étrangers.

Cette médiatisation et la recherche d'un effet d'annonce ont été destinés à satisfaire une fraction très minoritaire de l'opinion publique, au risque d'encourager fortement la multiplication des demandes.

2.- Une anticipation de la loi du 11 mai 1998

Il est intéressant de relever qu'une instruction du 26 janvier 1998 concernant l'application de la circulaire du 24 juin 1997 a invité les préfets à différer " jusqu'à la promulgation de la loi " la notification de décisions défavorables concernant les personnes qui, sans remplir les conditions posées par la circulaire, répondraient à celles de la loi nouvelle. Cette instruction concerne particulièrement les personnes résidant de manière habituelle en France depuis 10 ans.

La circulaire du 24 juin 1997 s'est située dans la perspective du vote d'une nouvelle législation sur l'immigration, annoncée par le Premier ministre dans sa déclaration de politique générale.

Certes, il est précisé dans cette circulaire que son texte " ne saurait préjuger de celui du projet de loi qui sera soumis à l'automne au Parlement ". De fait, certains critères de régularisation ne sont pas repris par la loi du 11 mai 1998. Ainsi en est-il :

- pour le conjoint de Français, dont la condition d'entrée régulière, suspendue par la circulaire, est maintenue par la loi nouvelle, pour l'attribution de la carte de séjour temporaire.

- de l'interdiction du regroupement familial sur place, c'est-à-dire du droit à un titre de séjour pour des membres de famille entrés irrégulièrement en France, confirmée par la loi malgré les dérogations acceptées par la circulaire.

D'autres critères de régularisation préfigurent la loi de 1998 mais en apportant des assouplissements plus nets que le nouveau texte.

Ainsi l'étranger sans charge de famille devait, sous l'empire de l'ancienne législation, justifier de 15 ans de résidence habituelle pour obtenir de plein droit la carte de séjour temporaire. La circulaire autorise la régularisation après une durée de résidence qui devra " n'être qu'exceptionnellement inférieure à 7 ans ", à condition d'avoir été " pendant au moins une période en situation régulière ". La loi du 11 mai 1998 abaisse, pour sa part, de 15 à 10 ans la période de résidence habituelle.

Plus nombreux, en revanche, sont les critères de régularisation qui anticipent purement et simplement sur la nouvelle législation.

La circulaire anticipe sur la loi de 1998

Les familles constituées de longue date en France auront bénéficié, par anticipation, de la nouvelle législation. Ces personnes répondent désormais aux conditions fixées par l'article 12 bis (7°) nouveau de l'ordonnance de 1945 (" étranger dont les liens personnels et familiaux en France sont tels que le refus d'autoriser son séjour porterait à son droit au respect de sa vie privée et familiale une atteinte disproportionnée au regard des motifs du refus ").

De même, les étrangers malades et ceux qui pourraient courir des risques vitaux en cas de retour dans leur pays d'origine, régularisables selon la circulaire, ont acquis un droit au séjour avec la loi du 11 mai 1998.

En d'autres termes et sous réserve de quelques nuances, la circulaire anticipe bel et bien sur l'assouplissement apporté par la loi du 11 mai 1998 aux conditions de séjour en France.

Dans ces conditions, le report du 30 avril au 30 mai 1998 de la date à laquelle toutes les décisions devaient être prises pourrait ne plus s'expliquer seulement par l'encombrement de certaines préfectures, la nouvelle loi ayant été promulguée le 11 mai 1998.

b) La définition des conditions de régularisation

1.- Les critères

Avant d'énumérer les catégories d'étrangers concernés, en précisant les critères retenus, la circulaire du 24 juin 1997 indique que les préfets devront utiliser " avec discernement et chaque fois que cela est nécessaire (leur) pouvoir d'appréciation sur chacune des situations individuelles ". Elle s'appuie sur l'avis précité du Conseil d'Etat du 22 août 1996.

Des instructions complémentaires non publiées

La circulaire du 24 juin 1997, publiée au Journal Officiel du 26 juin 1997, a été suivie d'instructions complémentaires apportant parfois des modifications de fond aux conditions initiales . Ces instructions, adressées aux préfets et dont la commission d'enquête a eu communication, n'ont, en revanche, fait l'objet d'aucune publication .

La circulaire a prévu que les décisions seraient fondées sur l'ordonnance de 1945 et sur les conventions internationales, en particulier la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales, notamment son article 8 relatif au droit à une vie familiale normale.

Le texte même de la circulaire ne dissimule pas qu'il s'agit souvent de déroger aux conditions fixées par la loi. En effet, dans plusieurs cas, les critères de régularisation sont définis par rapport à l'ordonnance de 1945, dans sa rédaction en vigueur en juin 1997, avec mention expresse des dispositions de celle-ci dont l'application est temporairement écartée.

Les catégories d'étrangers concernés sont les suivantes :

a) les conjoints de Français :

L'ordonnance accorde le droit à une carte de séjour au conjoint étranger d'un Français, marié depuis au moins un an.

La circulaire dispense les personnes concernées de la condition d'entrée régulière s'ils justifient de plus d'un an de mariage " dès lors que leur présence en France est manifestement stable ".

Ces dispositions concernent également les Algériens et les Tunisiens, cependant soumis à des accords bilatéraux et qui, de fait, échappent juridiquement à l'ordonnance.

Une instruction complémentaire du ministre de l'Intérieur, adressée aux préfets le 4 juillet 1997, ajoute que, en contrepartie, les Algériens et Tunisiens conjoints de Français devront, pour bénéficier de la circulaire, répondre aux autres conditions posées par l'ordonnance, en particulier le maintien d'une communauté de vie.

Des instructions complémentaires des 6 août, 30 septembre et 20 novembre 1997 ont assoupli la condition de durée de mariage, opposable en principe à tous les demandeurs de régularisation.

Le mariage devra avoir été célébré depuis un an au plus tard à la date de la décision, mais l'admission pourra aussi être accordée à un étranger " qui est proche de la durée d'un an à la date de décision, dès lors que le couple présente par ailleurs des garanties de stabilité et d'intégration ".

Il apparaît que certaines préfectures ont apprécié avec la souplesse suggérée par ces instructions complémentaires la durée de mariage, allant jusqu'à accepter de régulariser des personnes mariées au cours de l'été 1997 , tandis que d'autres s'en sont tenues à une interprétation plus stricte en exigeant que l'année de mariage soit accomplie à la date de la circulaire.

En cas d'entrée régulière, la condition de durée d'un an de mariage n'est pas exigée (instructions complémentaire du 20 novembre 1997).

b) les conjoints d'étrangers en situation régulière

Là encore, il s'agit de faire échec à une disposition de l'ordonnance de 1945, à savoir l'interdiction du regroupement familial sur place . Les conjoints entrés en dehors de la procédure du regroupement familial peuvent, selon la circulaire, obtenir un titre de séjour s'ils justifient d'un an de mariage -condition appréciée avec la même souplesse que pour les conjoints de Français-, s'ils peuvent apporter la preuve soit de cinq années de séjour en France, soit de l'entretien d'un enfant résidant en France.

La condition de durée de mariage n'est plus exigée si l'entrée a été régulière (instruction complémentaire du 20 novembre 1997)

c) les conjoints de réfugiés statutaires

L'ordonnance de 1945 prévoit l'attribution d'une carte de résident au conjoint d'un bénéficiaire du statut de réfugié si le mariage est antérieur à l'obtention du statut, ou si le couple justifie d'une communauté de vie d'un an.

La circulaire tend à suspendre une jurisprudence exigeant que le mariage ait été célébré avant le dépôt de la demande.

Les instructions complémentaires assouplissent la condition de durée d'un an de mariage dans les mêmes conditions que pour les deux cas précédents.

d) les familles constituées de longue date en France

D'une manière générale, le préfet se voit reconnaître l'appréciation de l'opportunité de délivrer un titre de séjour à des familles en situation irrégulière, constituées " de manière stable en France ", alors que le texte législatif en vigueur permettait l'attribution de plein droit d'une carte de séjour, sauf cas particulier, après une résidence habituelle de quinze ans ou depuis l'âge de dix ans.

L'ancienneté du séjour doit être " d'au moins plusieurs années ". Une instruction complémentaire du 4 juillet 1997 précise que ce délai, nécessairement supérieur à trois ans, doit être apprécié " au regard de la plus ou moins bonne capacité d'insertion de la famille dans la société française ", en particulier la scolarisation des enfants sur toute la période concernée dans un établissement agréé.

La circulaire invite les préfets à se référer à un " faisceau d'indices " :

- ressources issues d'une activité régulière. La même instruction ajoute que l'activité régulière ne doit pas nécessairement être stable ou exercée de manière continue ;

- domicile ;

- respect des obligations fiscales.

On reviendra plus loin sur les difficultés auxquelles le recours au " faisceau d'indices " a donné lieu et sur certaines différences d'appréciation que cette faculté d'appréciation a provoquées.

Les parents d'enfants étrangers de moins de seize ans nés en France ne disposaient pas, selon la loi en vigueur, du droit à un titre de séjour avant quinze ans de résidence habituelle en France. La circulaire réduit ce délai à cinq ans, pour ceux qui subviennent aux besoins de l'enfant.

Une instruction complémentaire du 4 juillet 1997 précise que la circulaire est applicable aux parents d'Algériens nés en France.

e) les enfants d'étrangers en situation régulière entrés hors regroupement familial

Le regroupement familial sur place, exclu par l'ordonnance de 1945, est ouvert dans cette hypothèse.

• Les enfants de plus de seize ans ou majeurs entrés illégalement ne bénéficiaient du droit à la carte de séjour que s'ils résidaient habituellement en France depuis l'âge de dix ans.

La circulaire demande un réexamen de la situation de ces personnes prenant en compte l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales (droit à une vie familiale). Les enfants doivent avoir suivi une scolarité régulière dans un établissement français pendant cinq ans. Les parents doivent séjourner en France de façon régulière ou être régularisables au titre de la circulaire du 24 juin 1997.

• Les enfants de moins de seize ans peuvent également être régularisés malgré leur entrée en France en dehors de la procédure du regroupement familial si la famille répond par ailleurs aux conditions fixées pour le regroupement familial, notamment en termes de ressources et de logement, que l'instruction complémentaire du 3 juillet 1997 invite toutefois à interpréter avec souplesse.

La commission d'enquête a pu constater que l'interprétation des conditions de logement n'a pas été faite de manière égale, certaines préfectures s'en tenant aux conditions de salubrité quand d'autres se référaient aussi aux normes de superficie.

• Les enfants nés d'une précédente union entrés hors regroupement familial , s'ils ont dix ans au plus, peuvent être régularisés si la famille répond aux autres conditions fixées par le regroupement familial. Toutefois, si le parent résidant en France ne peut produire le document attestant de la déchéance de l'autorité parentale de l'autre parent -exigé par l'ordonnance en vigueur lors de la publication de la circulaire- une copie du jugement lui confiant la garde de l'enfant et l'autorisation du parent résidant à l'étranger pourront suffire.

f) les étrangers sans charge de famille

Il s'agit de personnes pour lesquelles la délivrance de plein droit d'un titre de séjour n'est admise par l'ordonnance de 1945 que si elles justifient de quinze ans de résidence habituelle en France (durée réduite à dix ans par la loi du 11 mai 1998).

Deux hypothèses sont envisagées par la circulaire.

Tout d'abord celle de l'ascendant isolé et matériellement dépendant de ses enfants résidant régulièrement en France si ces derniers disposent des ressources et d'un logement permettant sa prise en charge. Ces personnes cessent de se voir opposer toute condition de résidence habituelle, en dépit des dispositions de l'ordonnance .

Une instruction complémentaire du 25 juillet 1997 a précisé la notion d'ascendant isolé, en indiquant tout d'abord que l'enfant peut être étranger ou français.

L'ascendant isolé doit ne plus avoir dans son pays d'origine un autre enfant en mesure de subvenir à ses besoins.

La circulaire envisage ensuite le cas des étrangers sans charge de famille . La condition légale de quinze années de résidence habituelle (réduite à dix années par la loi du 11 mai 1998) doit être appréciée avec souplesse si " l'intéressé a été pendant au moins une période en situation régulière ". La résidence habituelle, c'est-à-dire non nécessairement régulière, devra n'être " qu'exceptionnellement inférieure à sept ans ".

La période de résidence régulière a été précisée par des instructions complémentaires.

Celle du 4 juillet 1997 indique que la période en situation régulière est attestée par la production d'une autorisation provisoire de séjour de six mois au moins, le titre étudiant n'étant pas pris en compte. L'instruction du 26 janvier 1998 précise que les autorisations de séjour de trois mois délivrées aux demandeurs d'asile pendant le délai d'instruction de leur requête ne doivent pas être prises en compte.

Il ressort des investigations de la commission d'enquête que cette interprétation restrictive concernant les déboutés du droit d'asile , très contestée par les associations, n'a pas touché un grand nombre de demandeurs . L'absence de période de séjour en situation régulière n'a presque jamais constitué le seul motif de refus de régularisation, le dossier étant principalement examiné au regard du critère de l'insertion en France.

Par ailleurs, l'instruction du 30 septembre 1997 ajoute que l'absence de charges de famille au sens de la circulaire doit s'apprécier au regard de la situation du requérant en France, c'est-à-dire que l'étranger ne doit pas avoir de charges de famille en France.

Le demandeur n'est donc pas nécessairement célibataire. Il pourra peut-être, après sa régularisation éventuelle, solliciter un regroupement familial.

g) les étrangers malades

Les étrangers atteints d'une pathologie grave et ne pouvant pas bénéficier d'un traitement approprié dans leur pays d'origine sont protégés par l'ordonnance de 1945 contre l'éloignement du territoire.

Ils bénéficiaient généralement d'autorisations provisoires de séjour de trois mois renouvelables, jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi du 11 mai 1998 qui leur confère de plein droit une carte de séjour temporaire.

La circulaire prévoit l'attribution de cette carte à ces personnes.

Les médecins inspecteurs de la santé publique devaient apprécier sur dossier, d'une part, la réalité de la pathologie grave et, d'autre part, l'impossibilité pour les demandeurs de bénéficier d'un traitement adéquat dans leur pays d'origine.

Ces médecins ont parfois manifesté quelques réticences pour porter une telle appréciation , soit en invoquant des raisons déontologiques, soit en faisant valoir l'absence ou la faiblesse des informations sur le système sanitaire du pays d'origine.

Dans un département visité par la délégation, cette réticence s'est manifestée, au début de l'opération, par le refus d'émettre un avis, mais cette réticence n'a pas persisté.

Le plus souvent, la réticence des médecins de la DDASS parait s'être traduite par la délivrance systématique d'avis favorables .

Afin de remédier à cette situation, certaines DDASS se sont rapprochées du ministère des Affaires étrangères et ont obtenu des brochures d'information médicale portant sur 162 pays.

Ces difficultés illustrent une insuffisance de coordination entre les services des ministères concernés (Intérieur, Emploi et Solidarité, Affaires étrangères).

On notera enfin que l'instruction du 6 août 1997 étend la possibilité de régularisation au conjoint du malade, s'il y a communauté de vie, et au parent, s'il y a entretien effectif de l'enfant.

h) les étudiants

La circulaire, s'appuyant sur la jurisprudence, prévoit l'attribution d'un titre de séjour à l'étudiant qui " peut être raisonnablement regardé comme poursuivant effectivement ses études " .

i) les personnes courant des risques vitaux en cas de retour dans leur pays d'origine

Il s'agit de personnes qui n'ont pas le statut de réfugié politique, notamment parce que le risque de persécution ne provient pas des autorités de l'Etat, mais de mouvances diverses souvent en rébellion contre l'Etat.

Les dossiers peuvent être soumis par les préfectures à la direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'Intérieur en cas de doute, mais, en ce qui concerne les Algériens, ils doivent l'être nécessairement.

Une instruction complémentaire du 1er mars 1998 précise que les risques doivent concerner la sûreté personnelle du demandeur et que le dossier doit comporter des déclarations écrites et détaillées du demandeur concernant sa situation.

Selon les instructions données, ces dossiers ont très fréquemment été transmis à la direction des libertés publiques et des affaires juridiques qui, faute de disposer de moyens adéquats, n'a pu répondre dans des délais raisonnables.

Cette difficulté a contribué au retard dans la prise des décisions par les préfectures.

j) la condition générale d'absence de menace à l'ordre public

Quel que soit le critère de la circulaire retenu, l'étranger ne pouvait pas être régularisé en cas de menace à l'ordre public, appréciée à partir du casier judiciaire B2 et, le cas échéant, de rapports de police.

A la préfecture des Hauts-de-Seine, les dossiers ne semblant pas présenter de difficultés particulières ont fait l'objet d'une décision favorable à l'issue de l'entretien, matérialisée par la délivrance d'un récépissé de demande de carte de séjour. Or, le casier judiciaire n'était demandé qu'à l'issue de cet entretien.

La préfecture a admis que, dans certains cas, le titre de séjour lui-même ait pu être délivré avant le retour du casier judiciaire, ce qui n'a pas manqué de surprendre la délégation.

Une telle pratique n'a cependant été relevée dans aucune des huit autres préfectures visitées.

L'Inspection générale de l'administration du ministère de l'Intérieur
déplore une définition imprécise de l'ordre public

" Cette notion paraît interprétée de façon très variable selon les préfectures. Dans l'ensemble, les renseignements provenant des services de police (sécurité publique, renseignements généraux, voire DST) ne constituent qu'un élément du faisceau d'indices et ne sont pas mis en relief dans la motivation des décisions, pour éviter d'éventuels contentieux.

" La notion d'ordre public dans le cadre de " l'espace Schengen " pose tout particulièrement problème, faute d'informations précises sur les risques de trouble à l'ordre public constitués par la présence de l'étranger dans un autre Etat membre.

" Mais les services s'interrogent sur ce qu'il convient de retenir comme " trouble à l'ordre public " (...). L'ancienneté des condamnations vaut pratiquement " amnistie ". Ne sont, semble-t-il, retenues principalement que les condamnations pour violence grave, pédophilie, proxénétisme, trafic de stupéfiants, etc. "

2.- La procédure

La circulaire laisse aux préfets, malgré la définition de critères de régularisation, une assez large marge d'appréciation.

En revanche, le texte comporte des règles de procédure assez précises.

Les demandeurs devaient se manifester par écrit avant le 1 ^er novembre 1997.

Une instruction complémentaire du 21 octobre 1997 a précisé que cette date s'entendait comme celle de la remise du courrier à la poste, et non celle de sa réception par la préfecture, celle-ci devant intervenir avant le 8 novembre.

Toutefois, la circulaire prévoit que ce délai ne s'applique pas à certaines catégories de demandeurs pour lesquels les requêtes pouvaient être reçues " jusqu'à l'entrée en vigueur des nouveaux textes législatifs ". Sont concernés les conjoints de réfugiés statutaires, les personnes invoquant des risques vitaux en cas de retour dans leur pays d'origine, les malades, les étudiants et les enfants issus d'une précédente union entrés hors regroupement familial qui, dans la plupart des cas, bénéficient de plein droit de la carte de séjour depuis l'entrée en vigueur de la loi du 11 mai 1998.

Les demandeurs devaient ensuite être convoqués pour un entretien, à l'occasion duquel ils remettaient les pièces à l'appui de leur requête. Si l'étranger ne donnait pas suite à sa convocation, il devait être une nouvelle fois invité à se présenter dans les services, selon l'instruction complémentaire du 12 mars 1998, confirmant une pratique usuelle des préfectures. Si l'intéressé persistait à ne pas se présenter, il était alors considéré comme ayant renoncé à sa demande.

La non-réponse aux convocations semble avoir représenté dans certains départements environ 15 % du total des demandes. Elle peut provenir soit d'une prise de conscience par le demandeur de ce qu'il ne répond pas aux critères -la présentation médiatique initiale ayant pu laisser penser que la régularisation serait automatique-, soit de courriers retournés avec la mention " n'habite pas à l'adresse indiquée ", pouvant notamment concerner des demandeurs ne résidant pas en France. On peut aussi imaginer qu'un demandeur, prenant prétexte d'un changement d'adresse, puisse avoir présenté une nouvelle demande dans un département réputé moins rigoureux.

Dans un premier temps, l'objet de cet entretien individuel n'a pas été apprécié de la même manière dans toutes les préfectures.

Pour certaines d'entre elles, l'entretien s'est limité à la mise en état du dossier, ou à un rendez-vous pour signification de la décision de refus.

Les difficultés ont pu parfois provenir de l'absence de locaux adaptés.

Le ministère de l'Intérieur a dû renouveler ses instructions pour que l'entretien constitue un véritable examen de situation, ce qu'il était, dès le départ, dans la plupart des préfectures.

L'entretien individuel, pratiqué à la suite de ces instructions complémentaires comme des examens de situation, a permis d'apporter des éléments déterminants dans l'appréciation des situations individuelles, en particulier lorsqu'il s'agissait de décider à partir d'un faisceau d'indices ou de juger du caractère probant des preuves apportées.

Le directeur des libertés publiques et des affaires juridiques a indiqué à la commission d'enquête, lors de son audition du 7 mai 1998, que la mauvaise perception initiale de la portée des entretiens individuels avait contribué à de nombreux retards dans certaines préfectures, celles-ci ayant dû, le cas échéant, à nouveau convoquer les intéressés.

L'entretien individuel était organisé, suivant les moyens dont disposaient les préfectures, soit dans les locaux habituels, soit dans des lieux spécialement aménagés.

Les entretiens individuels à Paris

Le requérant était convoqué dans l'un des six centres de réception des demandes, même si son dossier n'était pas complet.

L'étranger était entendu à un guichet.

Si nécessaire, il était convoqué une nouvelle fois, ce qui s'est produit dans 15 % des cas.

En moyenne, l'entretien durait une vingtaine de minutes.

L'étranger pouvait se faire assister par une personne de son choix et, le cas échéant, se faire accompagner par un interprète.

La circulaire spécifie que la charge de la preuve incombe aux demandeurs et que les services apprécient la valeur probante des documents présentés.

Il est donc intéressant de voir quelles preuves ont pu être demandées par les préfectures et comment celles-ci ont apprécié l'authenticité des documents présentés.

A cet égard, l'exemple de la préfecture du Rhône peut apparaître assez significatif.

L'appréciation du caractère probant
des justificatifs à Lyon

Des formulaires spécifiant les pièces réclamées à l'appui des demandes présentées au titre des différents critères de la circulaire ont été fournis aux candidats.

Quelques observations peuvent être faites à leur sujet.

La communauté de vie était justifiée par la présentation de documents portant les deux noms (déclaration de revenus, avis d'imposition, bail, compte bancaire...).

Les ressortissants d'un État dont la loi autorise la polygamie devaient joindre une déclaration sur l'honneur selon laquelle ils ne vivaient pas en France en état de polygamie.

La présence en France était justifiée par des certificats médicaux, des factures, attestations d'organismes divers, avis d'imposition...

La présence des enfants en France était établie par la production de certificats de scolarité ou d'attestations indiquant que l'enfant vivait sous le toit du demandeur, accompagnés de documents probants d'un organisme ayant à connaître la situation de l'enfant (services sociaux...).

En cas de logement assuré par un tiers, une attestation d'hébergement sur l'honneur était accompagnée d'un justificatif de domicile de l'hébergeant.

L'ancienneté de séjour était justifiée par celles des ressources, du domicile, de l'imposition et par les certificats de scolarité ou de santé de l'enfant.

Dans tous les cas, un passeport ou une carte d'identité était demandé ainsi qu'un livret de famille ou une fiche familiale d'état civil du demandeur et, le cas échéant, un extrait d'acte de naissance et une fiche individuelle d'état civil de l'enfant.

Le parent naturel devait prouver son autorité parentale et sa contribution aux besoins de l'enfant.

Les parents d'enfants nés en France devaient attester sur l'honneur que ceux-ci vivaient sous leur toit et étaient à leur charge.

L'absence de charge de famille en France était justifiée par une attestation sur l'honneur.

Pour les étrangers atteints d'une pathologie grave nécessitant un traitement de longue durée, la présence en France depuis au moins un an devait être établie. Ces personnes devaient présenter un certificat médical circonstancié sous pli confidentiel libellé à l'attention du médecin de l'administration.

L'étudiant devait produire ses cartes d'étudiant ou ses certificats d'inscription depuis l'année de refus de son titre de séjour, ainsi que ses diplômes ou relevés de notes, pour la même période.

Les services ont affirmé que les faux documents étaient facilement détectés.

Les bulletins de salaires étaient présentés, s'agissant de personnes en situation irrégulière au moment de leur demande, pour des périodes où ils étaient en situation régulière.

Pour la situation fiscale, la réception de la déclaration et, le cas échéant, le paiement pouvaient être aisément contrôlés.

La conformité des copies à l'original était vérifiée.

Le contrôle sur place de la véracité des pièces a été rarement engagé. Néanmoins, 140 enquêtes de police avaient été diligentées pour vérification, lors de la visite de la délégation, le 12 février 1998.

La plus grosse difficulté rencontrée portait sur les preuves de la résidence en France.

Dans les autres préfectures visitées, la méthode d'examen des preuves était, dans l'ensemble, comparable, même si quelques différences mineures ont pu apparaître.

Ainsi, la préfecture de Lille, contrairement aux autres, ne présentait pas de liste indicative des pièces à fournir, laissant à l'étranger l'initiative des preuves à présenter.

Les preuves de la réalité du séjour ainsi que de l'activité professionnelle, le plus souvent clandestine, ont été les plus difficiles à apporter.

A cet égard, s'est bien évidemment posée la question de l'authenticité des documents présentés, singulièrement des feuilles de salaires.

En revanche, la preuve de la scolarisation des enfants, par exemple, a souvent pu être vérifiée par téléphone.

Lorsque la communauté de vie apparaissait douteuse, des enquêtes de police ont pu être diligentées.

Le malaise du personnel des préfectures, selon l'Inspection générale
de l'administration du ministère de l'Intérieur

L'Inspection générale de l'administration a relevé un certain malaise de bon nombre d'agents " face à la production de documents d'origine très douteuse (y compris présentant un caractère officiel ou émanant massivement de tel ou tel médecin ou de tel ou tel employeur). Un tel sentiment s'explique d'autant plus facilement que, de la consultation des dossiers de demandes de régularisation à laquelle les membres de la mission se sont livrés à l'occasion de leurs déplacements, il ressort que la justification du séjour en France s'est fréquemment fondée sur la production de fiches de paie et de documents de même nature à l'authenticité douteuse (notamment des fiches de paie dépourvues de n° SIRET ou URSSAF, de la référence à la convention collective applicable, etc.). "

La circulaire invite les préfectures à recueillir, si nécessaire, l'avis des services sociaux sur la situation des familles et des personnes concernées.

Il ne semble pas, d'une manière générale, que cette possibilité ait été beaucoup utilisée. On notera toutefois que la préfecture des Hauts de Seine a attaché une certaine importance à cette possibilité de recourir à une enquête sociale de la DDASS, même si les délais se sont avérés longs (parfois plusieurs mois), surtout à partir du mois de janvier avec la mise en place du plan d'urgence sociale.

Le ministre de l'Intérieur, dans sa réponse à une question écrite de notre collègue M. Robert Pagès concernant la situation des demandeurs ne résidant plus en France parce qu'ils avaient été frappés par un arrêté de reconduite à la frontière , a indiqué qu'il pouvait se faire que des étrangers rentrés dans leur pays d'origine reçoivent une convocation de la part de la préfecture dont ils relevaient avant leur départ. Il a ajouté qu'il paraissait " difficile de refuser aux intéressés de voir leur dossier examiné par les services compétents ", la personne concernée pouvant, si nécessaire, être auditionnée par le poste consulaire (J.O. Questions Sénat, 12 mars 1998, p. 848).

Il était donc admis qu'un étranger résidant hors de France puisse bénéficier d'une régularisation.

L'étranger ayant fait l'objet d'une interdiction judiciaire du territoire devait préalablement avoir obtenu de la juridiction compétente le relèvement de cette interdiction.

L'arrêté préfectoral de reconduite à la frontière ne faisait pas obstacle à l'instruction d'une demande de régularisation , étant précisé qu'en cas d'interpellation, la demande était instruite en urgence pendant la durée de la rétention administrative. On notera cependant que, dans certains cas, le demandeur interpellé n'a pas fait l'objet de cette procédure d'urgence et que son éventuelle rétention a été différée jusqu'à l'issue de l'examen de sa requête.

On peut à cet égard se demander s'il était vraiment nécessaire de prévoir expressément la possibilité de régulariser une personne en instance d'éloignement du territoire.

Les décisions prises devaient, aux termes de la circulaire, être fondées sur l'ordonnance du 2 novembre 1945 et les conventions internationales, ratifiées par la France, en particulier la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme, notamment son article 8.

Lorsque l'instruction du dossier conduisait à une décision de régularisation, les services délivraient un récépissé de demande de titre de séjour et abrogeaient, le cas échéant, la mesure de reconduite.

Puis, les étrangers étaient invités à passer la visite médicale habituelle organisée par l'OMI.

La tarification de la visite médicale, destinée à contribuer au financement des actions de l'OMI en matière d'immigration, a été fixée à 1.050 F par adulte ou 1.750 F par famille.

Avant de recevoir son titre de séjour, l'étranger devait également acquitter, selon le droit commun, 1.300 F au titre des droits de chancellerie et un timbre fiscal de 220 F.

L'instruction des dossiers à Lille

Un accusé de réception était adressé au demandeur. Ce document ne valait pas titre de séjour provisoire, mais pouvait être présenté en cas de contrôle d'identité. La préfecture ne prenait pas de mesure d'éloignement à l'encontre d'un étranger dont une demande de régularisation était en instance.

La demande était enregistrée sur un fichier créé spécialement pour l'opération et portée sur le fichier de l'application de gestion des dossiers de ressortissants étrangers en France (AGDREF) après recherche d'éventuels dossiers précédents relatifs au séjour des étrangers (demande de titre, mesure d'éloignement).

Le cas échéant, la demande était réorientée vers la préfecture compétente.

Un extrait de casier judiciaire était demandé (B2).

Les étrangers étaient convoqués dans un délai d'un mois environ.

Un service d'accueil spécifique a été créé pour les demandeurs non connus du service des étrangers. Ceux qui avaient déjà fait l'objet d'un dossier étaient reçus dans les locaux habituels du service.

Après l'entretien, les dossiers étaient instruits par les agents de la préfecture. Chacun faisait l'objet d'une fiche synthétique comportant une proposition de décision.

Le dossier était ensuite vérifié par le chef de section ( " régime général " et " Algériens " ) puis soumis au chef du bureau des étrangers ou à son adjoint. La régularisation était décidée par le chef de bureau ou par le directeur de la réglementation.

En cas de refus, la décision finale appartenait au secrétaire général de préfecture.

Une réunion hebdomadaire, à laquelle participaient le directeur de la réglementation, le chef du bureau des étrangers et son adjoint, les chefs de section ainsi que l'agent responsable du contentieux, permettait l'examen des dossiers difficiles.

Les dossiers les plus délicats -notamment ceux soulevant une question de principe- faisaient l'objet d'une note adressée à la hiérarchie ou étaient examinés au sein d'une commission composée du directeur de cabinet, du secrétaire général, du directeur de la réglementation et du chef de bureau des étrangers.

Les services de la préfecture se refusaient à tout contact avec les associations et entendaient se situer strictement dans le cadre des critères de la circulaire.

Seul le cabinet du préfet assurait les relations avec les associations souhaitant soutenir tel ou tel dossier, mais se refusait toutefois à quelque forme de cogestion.

Au total, quelques centaines de dossiers ont été défendus par des associations, mais les demandes étaient présentées par les intéressés seuls.

Quelques avocats ont aussi suivi certains dossiers.

Par ailleurs, la circulaire annonce l'attribution de moyens supplémentaires pour permettre la mise en oeuvre de cette opération par les préfectures, notamment par le développement du préaccueil organisé par les agents de l'OMI.

Enfin, les services sociaux ont été chargés d'assurer un " suivi social " des personnes régularisées.

Votre rapporteur développera ultérieurement ces deux points.

Que deviendront les dossiers
des non régularisés ?

Au cours de son audition par la commission d'enquête, le 12 mai 1998, M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'Intérieur, a indiqué que les dossiers individuels seraient exploités pour une étude approfondie sur l'immigration clandestine, par l'Institut des Hautes Etudes de Sécurité Intérieure et par le CNRS.

Il n'a pas formulé d'objection de principe à la destruction de ces dossiers après leur exploitation aux fins d'étude, sous réserve des contraintes fixées en matière d'archives par la loi du 3 janvier 1979.

c) Les préfets ont conservé un certain pouvoir d'appréciation

Si les critères de régularisation ont été spécifiés par la circulaire, cette dernière laisse néanmoins aux préfets un large pouvoir d'appréciation et les invite à se référer à un " faisceau d'indices ", dont on peut comprendre qu'il n'a pas été nécessairement mesuré de manière identique par les différentes préfectures.

Les déplacements des délégations de la commission d'enquête dans les préfectures ont permis de dégager certaines tendances.

C'est à propos des célibataires, semble-t-il, que les plus grandes différences d'appréciation ont pu apparaître, certaines préfectures appliquant très strictement les principes posés par la circulaire tandis que d'autres ont privilégié le critère de l'insertion dans la société française, lorsqu'il s'agissait de personnes disposant de ressources suffisantes.

D'une manière générale, le critère de l'insertion dans la société française a pu permettre dans de nombreux cas de régulariser des étrangers qui ne répondaient pas strictement à tous les critères de la circulaire.

La préfecture de Lyon, comme celle de Lille, ont examiné plus favorablement les dossiers des personnes protégées contre l'éloignement du territoire.

Le rôle joué par les associations a pu exercer une influence, du moins celles qui ne revendiquaient pas la régularisation de tous les demandeurs ou une forme de cogestion avec les services. Elles ont pu, par leurs interventions, aider certains étrangers à mieux formuler leurs demandes.

La préfecture de Lille, sans négliger l'examen individuel des situations, a donné une interprétation assez stricte de la circulaire, les agents des services ne recevant pratiquement pas d'autres consignes que celles résultant de son texte même.

Le directeur des libertés publiques et des affaires juridiques a fait valoir à la commission d'enquête, le 7 mai, que les taux variables de régularisation d'un département à l'autre pouvaient traduire des différences dans les caractéristiques de la population immigrée.

Certains écarts pourraient cependant laisser penser à des différences d'appréciation dans les conditions d'examen des dossiers.

d) Le contrôle de l'opération de régularisation

1.- La mission de M. Galabert

La circulaire du 24 juin 1997 indique que M. Jean-Michel Galabert, président de section au Conseil d'Etat, a été chargé d'une mission de coordination et de proposition dans le cadre de la mise en oeuvre de l'opération de régularisation.

La mission de M. Galabert a consisté à suivre cette mise en oeuvre avec les ministres concernés, à leur faire part des difficultés rencontrées et des observations qu'il estimait justifiées des associations et groupements intéressés et à proposer au ministre de l'Intérieur toute initiative de nature à résoudre ces difficultés.

La circulaire invitait donc les préfets à faire connaître à ce chargé de mission les difficultés rencontrées, par l'intermédiaire de la direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'Intérieur.

Le chargé de mission a été entendu à deux reprises par la commission d'enquête, le 5 février puis le 7 mai 1998, ce qui lui a permis de définir et d'illustrer sa mission puis d'effectuer un premier bilan de l'opération.

M. Galabert disposait d'une structure administrative légère, composée d'un administrateur civil jusqu'au 1 ^er janvier 1998 ainsi que d'une secrétaire.

Il a recueilli les informations nécessaires à sa mission lors de visites dans 25 préfectures, dont 15 à deux reprises. Il y a rencontré, outre les préfets, des fonctionnaires chargés de la procédure, appartenant aux différents niveaux hiérarchiques.

Le chargé de mission a souligné que les départements où le volume de dossiers était important rencontraient des difficultés de gestion mais que ceux où les demandes étaient peu nombreuses se sont heurtés, pour leur part, à un manque perceptible d'expérience.

Des interrogations lui sont parvenues émanant de diverses associations. Le chargé de mission a accepté d'examiner les cas particuliers qui lui étaient présentés. Il a, en revanche, refusé de débattre du bien fondé de telle ou telle disposition de la circulaire.

Le chargé de mission, interrogé par des demandeurs individuels, n'a accepté de répondre que s'il avait été saisi par écrit.

Au total, il a été interrogé à 350 reprises par ces différents canaux.

Le chargé de mission a été amené à fournir des conseils aux associations ou aux demandeurs, voire à signaler certains dossiers aux préfectures, en relevant les éléments favorables et défavorables, sans, semble-t-il, suggérer formellement une solution aux préfectures. Il a pu, dans certains cas, recommander à des étrangers de ne pas donner suite à leur demande lorsqu'il apparaissait qu'ils ne répondaient manifestement pas aux critères de la circulaire.

Ces saisines ont permis au chargé de mission de détecter certains cas de dysfonctionnement et de différences d'appréciation entre préfectures et d'intervenir pour tenter d'y remédier en formulant des observations (par exemple, au début de l'opération, le défaut de convocation du demandeur pour un entretien individuel, la qualité inégale des conditions d'accueil ou l'exigence de production du carnet de santé).

Il a régulièrement rencontré les membres du cabinet du ministre ainsi que le directeur des libertés publiques et des affaires juridiques.

Le chargé de mission a entendu répondre aux questions qui lui étaient soumises en recherchant une harmonisation entre les préfectures.

Les interrogations portaient assez souvent sur le cas de personnes sans charge de famille, pour lesquelles il a souligné les difficultés à prouver la durée du séjour en France, y compris de la part de celles résidant manifestement depuis longtemps sur le territoire français.

Il a, en particulier, indiqué avoir été à la source d'une instruction complémentaire du ministre de l'Intérieur (du 30 septembre 1997), selon laquelle l'absence de charge de famille devait s'apprécier en France et non dans le pays d'origine.

Certaines de ses observations ont pu également contribuer aux assouplissements signalés plus haut, concernant la durée du mariage, s'agissant du conjoint de Français ou d'étranger en situation régulière.

S'agissant du cas des malades, le chargé de mission a relevé que des médecins inspecteurs de la santé publique, chargés d'évaluer l'état de santé des demandeurs, se refusaient, en invoquant parfois des raisons déontologiques, à émettre un avis ou donnaient systématiquement un avis favorable.

Pour ce qui est des étrangers invoquant des risques vitaux dans leur pays d'origine -dont la plupart des demandes ont été transmises pour décision au ministère de l'Intérieur-, le chargé de mission a regretté que les préfectures disposent de peu d'informations sur la situation dans ces pays pour être en mesure de porter elles-mêmes une appréciation.

Le chargé de mission a aussi pu expliquer à la commission d'enquête les raisons pour lesquelles certaines personnes n'avaient pas donné suite à leur demande. Des étrangers ont pu renoncer à celle-ci après avoir pris conscience de ce que la régularisation n'était pas accordée automatiquement, d'autres n'ont pas pu se présenter aux convocations, faute de résider en France.

Portant une appréciation globale sur l'opération de régularisation devant la commission d'enquête, M. Jean-Michel Galabert a considéré que celle-ci s'était convenablement déroulée, en particulier grâce à l'implication du personnel des préfectures.

Il a estimé que, sans remettre en cause le caractère sélectif de l'opération, le pourcentage des régularisations aurait pu être supérieur.

2.- Le rôle de la direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'Intérieur

La direction des libertés publiques et des affaires juridiques a coordonné la mise en place dans les préfectures des moyens supplémentaires annoncés par la circulaire pour l'opération de régularisation. M. Jean-Marie Delarue, directeur des libertés publiques et des affaires juridiques, a indiqué à la commission d'enquête, le 7 mai, que ces moyens supplémentaires ont été maintenus plus longtemps que prévu, en raison des retards pris dans l'instruction des dossiers ainsi que de la gestion des recours.

Ce service s'est efforcé d'assurer l'harmonisation entre les procédures suivies par les préfectures et de limiter les différences d'appréciation. Outre ses contacts réguliers avec M. Jean-Michel Galabert, le directeur des libertés publiques et des affaires juridiques a tenu une réunion de travail tous les quinze jours avec le cabinet du ministre.

Les questions posées au ministère de l'Intérieur par les préfectures ont été généralement à la source des nombreuses instructions complémentaires.

La direction des libertés publiques et des affaires juridiques a exercé un rôle déterminant dans l'instruction des dossiers des personnes invoquant des risques vitaux en cas de retour dans leur pays d'origine.

En effet, la circulaire avait invité les préfets à consulter le ministère de l'Intérieur, en cas de difficulté, afin que puissent être données, en liaison avec le ministère des Affaires étrangères, les instructions utiles.

S'agissant du cas des Algériens, les dossiers devaient nécessairement être transmis à la direction des libertés publiques et des affaires juridiques afin d'être transmis à une commission interministérielle.

Il apparaît donc qu'en raison de leurs caractéristiques particulières, la gestion des dossiers des personnes invoquant des risques vitaux n'a, pour l'essentiel, pas été déconcentrée . Ceci a entraîné certains retards dans l'instruction de ces dossiers, compte tenu des faibles moyens en personnel de la direction des libertés publiques.

3.- Le rôle spécifique de l'Office des migrations internationales (OMI)

L'OMI, dont le directeur, M. André Nutte, a été entendu par la commission d'enquête le 26 février 1998, a été largement associé à l'opération de régularisation, au titre des moyens supplémentaires prévus par la circulaire du 24 juin 1997 et mis à la disposition des préfectures pour cette opération.

Cet établissement public administratif est placé sous la tutelle du ministre de l'Emploi et de la Solidarité (direction de la population et des migrations). Il dispose d'une expérience certaine, liée à ses compétences en matière d'immigration, notamment en ce qui concerne l'introduction des travailleurs étrangers, l'organisation de la visite médicale réglementaire, la participation aux procédures concernant le regroupement familial et le certificat d'hébergement, au travers d'enquêtes sur le logement et les ressources.

D'une manière plus générale, compétence lui a été reconnu pour le contrôle médical des étrangers et de leur famille.

Dans le cadre de l'opération de régularisation, l'OMI a participé à l'accueil des demandeurs dans les préfectures. L'OMI a aussi organisé les visites médicales à l'occasion desquelles les étrangers régularisés étaient invités à répondre à un questionnaire social.

Les réponses à ce questionnaire ont été transmises aux directions départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS) afin de permettre le " suivi social " des personnes régularisées, prévu par la circulaire.

Les étrangers régularisés ont reçu de l'OMI une brochure d'information sur le système français de protection sociale

Votre rapporteur reviendra plus loin sur les moyens supplémentaires mis en place par l'OMI ainsi que sur le suivi social.

B. UN AFFLUX DE DEMANDES

1. Un nombre de demandes très important et supérieur aux prévisions initiales

a) Des prévisions initiales modestes

Dès le mois de juillet 1997, la presse se faisait l'écho de prévisions comprises entre 10.000 et 40.000 demandes, " selon des sources proches du Gouvernement " . Ces chiffres ont été repris très largement par l'ensemble des médias sans être démentis par le Gouvernement.

Toutefois, le Gouvernement s'est toujours refusé à donner une évaluation officielle initiale du nombre possible de demandeurs et de bénéficiaires de l'opération de régularisation.

Répondant à notre collègue, M. Christian Demuynck, qui l'interrogeait sur les conséquences de la régularisation des étrangers en situation irrégulière, M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'Intérieur, a ainsi contesté le 28 octobre 1997 que le Gouvernement ait fourni la moindre évaluation du nombre de demandes avant la date de dépôt final des demandes : " il n'est absolument pas exact que le Gouvernement ait jamais avancé un chiffre. " ^{5( * )} .

Même si l'on ne dispose donc d'aucun élément officiel quant aux prévisions formulées par les services du ministère de l'Intérieur , il est cependant avéré que ceux-ci ont été surpris par l'ampleur du volume des demandes . Ainsi, à la date du 31 juillet 1997, alors que 54.219 demandes avaient déjà été déposées, la presse faisait état d'informations émanant du ministère de l'Intérieur selon lesquelles ce chiffre dépassait largement l'hypothèse la plus haute formulée par l'administration ^{6( * )} .

b) Un nombre de demandes en définitive très élevé

Le nombre final de demandes a atteint un chiffre beaucoup plus important que les estimations initiales reprises par la presse en juillet 1997.

1.- Le bilan global

Il convient de distinguer :

1. - les demandes initiales déposées dans les préfectures : 179.264 ;

2. - les demandes qui ont été considérées comme recevables, c'est-à-dire pour lesquelles la procédure d'instruction a pu aller jusqu'à son terme et qui peuvent donc faire l'objet d'une décision : 145.690 à la date du 30 avril 1998 ;

3. - les demandes qui ont effectivement fait l'objet d'une décision : 108.684 à la date du 30 avril 1998.

Des écarts importants séparent ces trois chiffres. La différence entre les demandes considérées comme recevables et les demandes ayant fait l'objet d'une décision provient de ce que l'opération de régularisation n'est pas encore achevée ; cette différence a donc vocation à se résorber progressivement et à disparaître à terme.

En revanche, l'écart entre les demandes initiales et les demandes considérées comme recevables croît régulièrement, ce qui mérite une explication particulière.

Cet écart résulte de la combinaison de plusieurs facteurs :

- la présence de demandes multiples : certains demandeurs ont tenté leur chance en déposant une demande de régularisation dans plusieurs départements, souvent limitrophes. La saisie de chaque dossier de demande de régularisation dans l'application informatique AGDREF a permis de détecter les personnes ayant déjà déposé une demande de régularisation dans un autre département. De l'avis des préfectures où s'est rendue la commission, ces cas de demandes multiples sont toutefois en nombre limité.

AGDREF : l'application de gestion des dossiers
des ressortissants étrangers en France

Le fichier informatique AGDREF ( D. 29 mars 1993, JO 30 mars ) s'est substitué au fichier mis en place précédemment par le décret du 27 septembre 1982, qui était destiné à la fabrication des titres de séjour des étrangers.

Les finalités du fichier AGDREF sont au nombre de quatre :

- finalités de gestion et d'efficacité : amélioration des procédures relatives au règlement de la situation administrative des étrangers en France et établissement de statistiques ;

- finalités de lutte contre la fraude (risque de falsification des titres de séjour) et contre l'immigration clandestine .

Les informations enregistrées dans le fichier AGDREF sont énumérées de manière limitative à l'article 2 du décret du 29 mars 1993 : état civil complet, numéro national d'identification, adresse, filiation, situation familiale, données de gestion du fichier, conditions d'entrée en France, visas, garant, situation professionnelle, données relatives à l'autorisation de séjour détenue, autres données relatives à la situation administrative.

Les données sont conservées cinq ans pour les personnes décédées, mais surtout pour les étrangers ayant fait l'objet d'un refus de séjour, d'un arrêté de reconduite à la frontière, ou dont le titre de séjour est venu à expiration. Lorsque l'étranger a acquis la nationalité française, la durée de la conservation des informations contenues dans le fichier AGDREF à son sujet est d'un an.

L'accès aux données contenues dans le fichier AGDREF a été prévu de manière limitative par l'article 3 du décret du 29 mars 1993, pour éviter tout détournement de sa finalité. Toutefois, la liste des destinataires a été modifiée dans le sens d'un important élargissement à d'autres services : l'une des finalités du fichier étant de lutter contre l'immigration irrégulière, la liste des services pouvant accéder au fichier AGDREF a été élargie par la loi n° 93-1027 du 24 août 1993.

Peuvent accéder au fichier AGDREF selon certaines règles précisées au cas par cas :

- les services de la direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'Intérieur chargés des étrangers ;

- les services des étrangers des préfectures et sous-préfectures, qui ne peuvent accéder qu'au fichier national et à leur propre fichier ;

- les magistrats de l'ordre judiciaire et les services de police et gendarmerie nationale, qui ne peuvent accéder qu'au fichier national et " seulement en vue de vérifier la régularité du séjour des ressortissants étrangers en France " ;

- les services de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), mais seulement pour les informations portant sur l'état civil et le numéro national d'identification ;

- les services du permis de conduire des préfectures et sous-préfectures, mais uniquement pour les données relatives au titre de séjour détenu, et dans le seul but d'instruire les demandes de délivrance ou d'échange des permis de conduire ;

- les organismes chargés de la gestion des régimes de sécurité sociale ;

- l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE).

Le droit d'accès des étrangers au fichier AGDREF est un droit d'accès direct au sens de l'article 34 de la loi du 6 janvier 1978. L'article 6 du décret du 29 mars 1993 prévoit qu'il peut s'exercer soit auprès du ministère de l'Intérieur (direction des libertés publiques), soit auprès du préfet du département concerné.

- l'absence du demandeur aux entretiens : malgré les relances, certaines des personnes ayant rempli un dossier de demande de régularisation ne se sont pas présentées aux convocations pour un entretien individuel. Leur dossier n'a donc pas été instruit et a été soustrait du nombre des demandes. La plupart des dossiers qui n'ont pu être instruits l'ont été pour ce motif.

Cette absence peut avoir des origines diverses . Dans certains cas, les demandeurs n'habitent pas ou plus à l'adresse indiquée , soit parce qu'ils ont déménagé, soit parce qu'ils ont donné une fausse adresse.

Dans d'autres cas, les demandeurs peuvent avoir pris conscience, après le dépôt de leur demande , qu'ils ne remplissaient pas les critères de la circulaire et que leur demande avait par conséquent peu de chances d'aboutir. Ils renoncent alors à poursuivre la procédure.

Certains demandeurs peuvent également être pris d'un réflexe de crainte à la perspective de se rendre dans une préfecture et refusent alors de répondre à la convocation pour l'entretien individuel.

Enfin, le demandeur n'a parfois jamais résidé sur le territoire français et sa demande a manifestement été remplie et déposée par une autre personne, dans l'espoir qu'il pourrait ultérieurement entrer illégalement sur le territoire français afin de répondre lui-même à la convocation individuelle prévue. Ce dernier cas illustre l'effet d'appel d'air immédiat qu'a pu susciter la circulaire de régularisation auprès de certaines populations qui résidaient pourtant à l'étranger au moment de sa parution, en juin 1997.

Les demandes qui n'ont pu être instruites complètement ont été soustraites par le ministère de l'Intérieur des statistiques de demandes déposées. Le ministère a ainsi fait le choix de ne pas opérer de distinctions entre les demandes déposées et les demandes effectivement instruites. De manière un peu déconcertante pour les non-initiés, le chiffre des demandes diminue donc régulièrement, au fur et à mesure de l'avancement de l'opération.

Cette méthode de comptabilisation statistique n'est pas neutre : elle a pour effet de minorer très sérieusement le nombre des demandes et de minimiser par conséquent l'importance de l'opération de régularisation.

Or, le chiffre des demandes déposées révèle une immigration clandestine présente sur notre territoire. Ces demandes de régularisation ont bien été déposées et émanaient, pour la majeure partie d'entre elles, de personnes effectivement présentes sur notre territoire et qui n'ont pas souhaité poursuivre la procédure de demande de régularisation.

Ces personnes sont encore probablement présentes sur notre sol. Le choix statistique effectué par le ministère de l'Intérieur revient à nier cette réalité dérangeante.

Il eût été par conséquent plus exact de la part du ministère de l'Intérieur de distinguer, d'une part, les demandes initialement déposées et, d'autre part, les demandes considérées comme recevables et effectivement instruites.

Dès le 15 janvier 1998, le ministre de l'Intérieur déclarait ainsi, lors de son audition par la commission d'enquête, que " presque 25 % des demandes doivent être considérées comme n'étant pas valables, soit parce que l'adresse indiquée n'est pas la bonne, soit parce qu'elles correspondent à des doublons ". Il ajoutait : " Il s'agit de chiffres bruts, incluant un certain nombre de doublons et de courriers ne relevant pas de la circulaire. Par ailleurs, dans certains départements, plus de 20 % des étrangers convoqués ne se présentent pas aux entretiens. Le nombre de demandes réellement instruites devrait sans doute être légèrement inférieur à 150.000. "

Le nombre total de demandes de régularisation déposées s'est élevé finalement à 179.264 pour l'ensemble de la France métropolitaine.

Ce chiffre représente 5,6 % des 3.231.891 personnes de nationalité étrangère installées en France au 31 décembre 1996. Pour mémoire, on rappellera que la population étrangère représente également 5,6 % de la population française totale (58.139.070).

Tous les témoignages recueillis par la commission lors de ses déplacements dans les préfectures s'accordent à souligner que le nombre de demandes a fortement progressé dans les jours précédant la date-limite de dépôt des demandes, le 1er novembre 1997 . Ce phénomène a été particulièrement net à Paris où l'on a pu constater un afflux de demandes de dernière heure.

Mais le nombre de demandes considérées comme recevables s'élève, à la date du 30 avril 1998, à 145.690 . Ce chiffre provisoire devrait sans doute encore diminuer dans les prochains jours.

L'écart entre le nombre de demandes initialement déposées et le nombre de demandes susceptibles de donner lieu à une décision de l'administration est donc considérable puisqu'il atteint 33.574 , soit 18,7% des demandes initialement déposées.

Pour des raisons évidentes, le Gouvernement a choisi de n'évoquer que les demandes considérées comme recevables. Il apparaît intéressant à votre rapporteur d'analyser également la répartition des demandes initiales.

2.- Les régions et départements principalement concernés

On analysera successivement les demandes déposées et les demandes considérées comme recevables.

• Les demandes initialement déposées

S'agissant du nombre de demandes de régularisation déposées, les écarts entre les départements sont considérables . La tâche à laquelle ont dû faire face les services des préfectures est donc très variable selon les endroits.

La région d'Ile-de-France se classe très nettement en tête des régions françaises pour le nombre de demandes de régularisation : avec 126.496 demandes, elle représente à elle seule 70,6 % du total des demandes .

Loin derrière, la région Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA) occupe la deuxième place de ce classement avec 22.386 demandes, soit 12,5 % du total des demandes. Viennent ensuite les régions Rhône-Alpes (5.094 demandes, 2,8 %) et Languedoc (4.472 demandes, 2,5 %). Ces 4 régions représentent à elles seules 88,4 % des demandes. Toutes les autres régions enregistrent un nombre de demandes inférieur à 3.000.

L'analyse des demandes par département confirme naturellement les analyses formulées au sujet des régions.

Les demandes de régularisation sont essentiellement concentrées dans moins d'une dizaine de départements.

Le nombre moyen de demandes par département (sur la base de 96 départements) s'établit à 1.867. Ce chiffre ne reflète cependant pas l'exceptionnelle inégalité de répartition entre les départements.

Paris occupe la première place avec 46.050 demandes (25,7 % du total), suivi de la Seine-Saint-Denis (39.003 demandes, 21,8 % du total), des Bouches-du-Rhône (13.410, 7,5 %), du Val-de-Marne (12.631, 7 %), des Hauts-de-Seine (10.693, 6 %), du Val d'Oise (6.811, 3,8 %), de l'Essonne (5.595, 3,1 %), des Alpes-Maritimes (5.341, 3,0 %). Ces 8 départements concentrent à eux seuls 139.534 demandes, soit 77,8 % du total des demandes.

Tous les autres départements connaissent un nombre de demandes inférieur à 3.000.

A l'inverse, beaucoup de départements se caractérisent par une quasi-absence de demandes (2 demandes dans le Cantal, 3 en Lozère) ou par un nombre de demandes très faible (8 demandes dans le Lot et les Deux-Sèvres, 11 dans la Creuse, 13 dans la Manche, 15 dans les Landes, 16 dans la Meuse et en Vendée, 17 dans l'Ariège).

A l'évidence, la procédure de régularisation n'a pas mobilisé les mêmes moyens en Seine-Saint-Denis et dans le Lot.

Lors de ses déplacements, la commission d'enquête s'est rendue successivement à la préfecture de police de Paris (46.050 demandes) puis dans les préfectures de Seine-Saint-Denis (39.003 demandes), du Rhône (2.294 demandes), du Nord (2.625 demandes), des Bouches-du-Rhône (13.410 demandes), du Haut-Rhin (563 demandes), des Alpes-Maritimes (5.341 demandes), des Hauts-de-Seine (10.693 demandes) et du Val-de-Marne (12.631 demandes). Le total des demandes enregistrées dans les départements visités par la commission d'enquête s'élève à 132.610 ; la commission d'enquête a donc fait le choix de se rendre dans un échantillon de neuf départements, situés sur l'ensemble du territoire et donc illustrant des situations et des conditions différentes et qui représentent à eux seuls 74 % des demandes déposées .

Une analyse des statistiques disponibles pour les demandes considérées comme recevables et donc effectivement instruites révèle des tendances similaires avec toutefois quelques nuances remarquables.

• Les demandes considérées comme recevables et susceptibles de donner lieu à une décision de l'administration

Les demandes susceptibles de donner lieu à une décision de l'administration s'élèvent à 145.690 au 30 avril 1998 , contre 167.613 au 31 mars , témoignant ainsi de la déflation progressive opérée par le ministère de l'Intérieur.

La région d'Ile-de-France se classe toujours nettement en tête des régions françaises pour le nombre de demandes de régularisation avec 96.452 demandes effectivement instruites, contre 126.496 demandes déposées.

Toutefois, sa part relative dans les demandes a baissé : elle ne représente plus que 66,2% du total des demandes instruites alors qu'elle concentrait 70,6 % du total des demandes déposées .

Cette évolution vient du nombre considérable de demandes pour lesquelles la procédure a été interrompue : 30.044 pour la région d'Ile-de-France, qui explique à elle seule 89,5% de la différence au niveau national entre les demandes déposées et les demandes considérées comme recevables.

Le phénomène des fausses adresses et des non-réponses aux convocations pour les entretiens a donc concerné principalement les départements d'Ile-de-France.

Plus précisément, trois départements de cette région attirent particulièrement l'attention : la Seine-Saint-Denis (39.003 demandes déposées, 24.617 instruites), Paris (46.050 demandes déposées, 34.607 instruites) et le Val-de-Marne (12.631 demandes déposées, 9.602 instruites). Avec 28.858 demandes n'ayant pas abouti, ces trois départements concentrent à eux seuls 86% de " l'évaporation des demandes ".

Demandes déposées et demandes instruites
en Seine-Saint-Denis

La situation en Seine-Saint-Denis illustre l'écart important qui sépare parfois les demandes déposées des demandes effectivement instruites.

39.003 demandes ont été déposées dans ce département.

Selon les informations recueillies par la commission d'enquête, les convocations retournées à la préfecture avec la mention " n'habite pas à l'adresse indiquée " (NPAI) représenteraient près de 1.000 lettres, qui s'ajoutent aux 3.300 doubles ou multiples demandes et aux 10.000 non-réponses aux convocations.

Au total, seules 24.617 personnes se sont présentées pour un entretien et ont par conséquent vu leur dossier examiné par la préfecture en vue d'une décision.

Les demandes effectivement instruites n'ont donc représenté que 63,1% des demandes initialement déposées.

Compte tenu du mode de comptabilisation, la plupart des départements métropolitains enregistrent une diminution du nombre des demandes.

On s'interroge dès lors sur la situation des Bouches-du-Rhône , troisième département par le nombre de demandes, qui connaît un nombre de demandes instruites inchangé par rapport au nombre de demandes déposées (13.410), ce qui semble indiquer que les services préfectoraux n'ont pas encore procédé à la déduction des demandes n'ayant pas pu être instruites. Il faut voir là probablement les conséquences du retard important que connaît ce département dans l'achèvement de la procédure de régularisation.

On peut dès lors s'attendre à de nouvelles diminutions du nombre de demandes effectivement instruites, qui devrait être, au terme de l'opération, probablement inférieur au chiffre actuel de 145.690.

A l'inverse, on ne sait trop que penser du cas des Yvelines qui enregistre un nombre de demandes de régularisation de 3.416 au 30 avril 1998 contre 2.812 au 28 février de la même année.

S'agissant des demandes effectivement instruites, la région Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA) occupe toujours, loin derrière, la deuxième place des régions françaises avec 20.478 demandes, soit 14,1 % du total des demandes. Viennent ensuite les régions Rhône-Alpes (4.868 demandes, 3,3 %) et Languedoc (4.385 demandes, 3,0 %). Si l'on ajoute l'Ile-de-France, ces 4 régions représentent à elles seules 86,6 % des demandes. Toutes les autres régions enregistrent un nombre de demandes inférieur à 3.000.

L'analyse des demandes par département confirme les tendances observées lors de l'analyse de la répartition des demandes déposées.

Les demandes de régularisation sont toujours essentiellement concentrées dans moins d'une dizaine de départements.

Paris occupe la première place avec 23,8 % du total des demandes instruites, suivi de la Seine-Saint-Denis (16,9 % du total), des Bouches-du-Rhône (9,2%), du Val-de-Marne (6,6 %), des Hauts-de-Seine (9.191, 6,3 %), du Val d'Oise (6.817, 4,7 %), de l'Essonne (5.295, 3,6 %), des Alpes-Maritimes (4.115, 2,8 %) et des Yvelines (3.416, 2,3%).

Ces 9 départements concentrent à eux seuls 111.070 demandes instruites, soit 76,2 % du total des demandes.

Le total des demandes considérées comme recevables dans les neuf départements visités par la commission d'enquête s'élève à 100.628, soit 69 % du total national de ces demandes.

2. Des moyens considérables

Le coût budgétaire de l'opération de régularisation devrait s'élever pour le ministère de l'Intérieur à un peu plus de 40 millions de francs (MF). Il correspond essentiellement au paiement des heures supplémentaires effectuées par les personnels du ministère de l'Intérieur, aux rémunérations des vacataires recrutés pour l'opération et à l'achat de matériel informatique.

La somme de 40 MF se décompose donc de la manière suivante :

•  26,051 MF pour les rémunérations des vacataires ;

•  6,320 MF pour les heures supplémentaires ;

•  8 MF environ pour l'acquisition de matériel, essentiellement informatique ;

On notera qu'il n'existe pas de ligne budgétaire spécifique consacrée à l'opération de régularisation. Ces estimations sont donc fondées sur les informations données par le ministère de l'Intérieur lui-même.

Ce montant correspond au surcoût clairement identifiable dû à la procédure de régularisation. Il ne représente toutefois pas le coût total de l'opération qui devrait intégrer le temps consacré par les personnels des services des étrangers à l'opération de régularisation. Ce coût paraît, dans la pratique, difficile à calculer.

Si les moyens supplémentaires mis à la disposition des préfectures pour l'opération de régularisation peuvent apparaître importants, ils ont été insuffisants au regard des besoins dans certains départements confrontés à un afflux de demandes, particulièrement à Paris, en Seine-Saint-Denis et dans les Bouches-du-Rhône . Cela explique en partie les retards dans l'achèvement de la procédure qui ont affecté certains de ces départements.

a) Des effectifs importants

1.- La mobilisation des agents des services préfectoraux et déconcentrés
(a) Une mobilisation exceptionnelle

La Commission d'enquête tient à souligner le rôle des Préfets et le dévouement des personnels des préfectures qui ont accompli avec sérieux, dévouement et humanité la tâche difficile qui leur avait été confiée.

Elle a pu observer à maintes reprises, lors de ses déplacements, la qualité, l'engagement et le dynamisme de ces personnels.

Certains des personnels mobilisés ont ainsi consenti des efforts importants s'agissant des horaires de travail et des périodes de congés.

(b) Une opération lourde

La régularisation a provoqué dans certains départements un surcroît de travail très important pour les services des étrangers. Dans certaines préfectures (Paris, Seine-Saint-Denis, Nord...), l'opération de régularisation a durablement perturbé le fonctionnement du service des étrangers, entraînant par là même des retards dans le traitement des dossiers de demandeurs en situation régulière.

Elle a entraîné le recours aux heures supplémentaires dans 55 préfectures et à la préfecture de police de Paris, pour un montant total de 1,955 million de francs en 1997 et, selon les estimations, de 4,365 millions de francs en 1998.

En outre, dans certaines préfectures (par exemple, les Bouches-du-Rhône), des agents des directions départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS) et des directions départementales de l'équipement (DDE) sont venus apporter leur renfort aux personnels des services des étrangers.

2.- Le recrutement d'agents contractuels

La circulaire du 24 juin 1997 prévoyait que les préfectures disposeraient de " moyens temporaires " pour faire face à la charge de travail supplémentaire entraînée par la régularisation.

Dès le début du mois de juillet 1997, certaines préfectures ont ainsi pu recruter des agents contractuels ou vacataires pour des périodes de trois mois non renouvelables. Ces recrutements ont concerné 33 préfectures et la préfecture de police en 1997 et se sont élevés à 1251 mois/vacataires, pour un montant total de 9 MF.

De janvier à avril 1998, selon un bilan provisoire, les services des étrangers des préfectures ont eu recours à 1.500 mois/vacataires dans 33 préfectures et à la préfecture de police, pour un montant de 11,301 MF.

De mai à août 1998, il est prévu l'utilisation de 433 mois/vacataires dans 18 préfectures et 360 mois/vacataires à la préfecture de police, pour un coût global de 5,75 MF.

Les vacataires ont été chargés exclusivement du préaccueil des étrangers et de l'aide à la constitution des dossiers et n'ont en aucun cas participé à l'instruction.

Lors de ses déplacements dans les préfectures, la commission a pu constater que ces vacataires ont dans l'ensemble donné satisfaction. Généralement de bon niveau -la plupart disposaient de diplômes universitaires et étaient encore étudiants-, ils ont accompli avec sérieux les tâches qui leur étaient confiées.

Toutes les préfectures où la commission s'est rendue ont toutefois regretté que ces vacataires ne puissent bénéficier de contrats d'une durée supérieure à trois mois. Cette contrainte a obligé les préfectures à renouveler ces vacataires fréquemment et à se séparer d'eux au moment où ils avaient acquis une certaine expérience. En outre, la période durant laquelle ces vacataires ont été effectivement opérationnels a été réduite d'un temps de formation initiale d'une semaine à 10 jours.

3.- Le concours des agents de l'OMI

L'OMI avait déjà, dans les préfectures les plus importantes, 45 agents chargés des fonctions d'accueil, essentiellement en région parisienne, dans le Rhône, les Bouches-du-Rhône et le Nord. En application de la circulaire du 24 juin 1997 qui dispose que " le préaccueil actuellement organisé par les agents de l'OMI dans certaines préfectures sera développé " et après accord de son conseil d'administration le 10 juillet, l'OMI a, au sein de certaines préfectures, renforcé ou mis en place des cellules d'accueil, uniquement chargées du préaccueil des étrangers et de l'aide à la constitution des dossiers, à l'exclusion de toute intervention dans leur instruction.

Des conventions ont été conclues pour renforcer les antennes existantes à titre permanent (Bouches-du-Rhône, Nord, Rhône, Yvelines, Essonne, Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne et Val-d'Oise) ou pour créer des antennes provisoires dans le cas où l'Office n'était pas présent antérieurement (Alpes-Maritimes, Bas-Rhin, Haute-Garonne, Hérault, Isère et Moselle). On notera que la préfecture de police et la préfecture de Seine-et-Marne n'ont pas demandé de renfort de l'OMI.

Les conventions fixaient habituellement le nombre d'agents affectés, leur champ d'intervention et l'échéance au 31 octobre 1997. En application de ces conventions, 77 agents ont été progressivement affectés à compter de juillet. Ils ont reçu une formation organisée par l'Office, d'une durée de deux jours, consacrée aux techniques d'accueil et à la réglementation.

Toutes les conventions ont été renouvelées une première fois, jusqu'au 31 décembre ou au 31 janvier selon les cas. Dans la plupart des préfectures, le nombre d'agents a été réduit, sauf dans les départements les plus concernés par le réexamen (l'Office a même augmenté le nombre d'agents en Seine-Saint-Denis). 71,5 agents étaient en poste en décembre.

Une troisième reconduction a été acceptée, pour des périodes de un à trois mois, avec une baisse sensible des effectifs, dans les préfectures ayant reçu le plus grand nombre de dossiers (région parisienne, Bouches-du-Rhône, Hérault, Alpes-Maritimes). 47,5 agents étaient en poste au 15 février 1998.

Les agents affectés par l'OMI étaient essentiellement des agents contractuels recrutés pour des périodes de trois mois et présentant un profil très proche de celui des vacataires utilisés par les préfectures.

b) Les moyens matériels

1.- Le déroulement des entretiens individuels

Si l'utilisation des locaux habituels du service des étrangers a été possible dans les préfectures où le nombre de demandes était limité, telles que le Haut-Rhin, il a fallu ailleurs avoir recours à des locaux provisoires, spécialement affectés à l'opération de régularisation.

Lors de ses déplacements, la commission a constaté que les préfectures avaient généralement accordé une attention particulière aux conditions matérielles dans lesquelles se sont déroulés les entretiens individuels, en s'efforçant d'aménager le mieux possible les locaux disponibles ou en ayant recours à des locaux provisoires, afin de préserver la confidentialité des conversations. La meilleure solution a consisté en la mise en place de locaux situés en retrait du public où le demandeur et le fonctionnaire pouvaient être assis de part et d'autre d'une table.

Toutefois, la commission a regretté que dans certaines préfectures, les entretiens aient eu lieu à des guichets, ce qui ne favorisait pas leur déroulement dans des conditions optimales. A la préfecture du Val-de-Marne, les demandeurs étaient debout et les fonctionnaires assis : de telles conditions d'accueil n'ont pas paru satisfaisantes à la commission.

De même, la délégation de la commission qui s'est rendue à la préfecture des Bouches-du-Rhône a pu constater et déplorer une certaine vétusté des locaux réservés aux agents et aux demandeurs.

2.- L'avis des services sociaux

La circulaire du 24 juin 1997 prévoyait que les préfectures pouvaient prendre l'avis des services sociaux pour connaître la situation des familles et des personnes concernées.

Cet avis a été dans la pratique peu sollicité.

Interrogé sur ce point par la commission, lors de son audition le 9 avril 1998, M. Jean Gaeremynck, Directeur de la population et des migrations, a confirmé que les consultations des services sociaux avaient été rares et surtout consacrées aux questions de regroupement familial.

3.- Les visites médicales

La circulaire du 24 juin 1997 précise que les " formalités concernant la visite médicale par l'OMI devront être effectuées conformément aux règles de droit commun ".

Pour faire face à l'augmentation importante du nombre de visites médicales provoquée par l'opération de régularisation, l'OMI s'est efforcé dans un premier temps d'utiliser le plus possible les moyens existants. L'Office a ainsi augmenté le nombre de vacations réalisées par les médecins qui travaillent habituellement pour lui.

L'OMI a également été conduit à recruter 50 médecins ou infirmiers supplémentaires qui ont été répartis soit dans ses centres, soit dans ses points de contrôle habituels. En Ile-de-France, l'OMI a en outre signé une convention avec deux hôpitaux publics afin que ceux-ci assurent une prestation complémentaire.

Le coût de la visite médicale a été de 1 050 F pour la personne régularisable, soit le montant habituellement exigé par l'OMI. Cette contribution recouvre bien davantage que le seul coût de la visite médicale. Elle permet à l'OMI de faire face à l'ensemble des dépenses de fonctionnement destinées aux personnes de nationalité étrangère : regroupement familial, aide au retour, suivi social...

DEUXIÈME PARTIE

DES RÉSULTATS INQUIÉTANTS QUI LAISSENT SANS RÉPONSE LA QUESTION DE L'ÉLOIGNEMENT DES ÉTRANGERS NON RÉGULARISÉS

I. UNE OPÉRATION QUI ABOUTIT À DES RÉGULARISATIONS MASSIVES DONT LES CONSÉQUENCES N'ONT PAS ÉTÉ SUFFISAMMENT ÉVALUÉES

A. DES RÉGULARISATIONS MASSIVES

1. Un nombre de régularisations particulièrement élevé

a) Le bilan global

Alors que l'opération de régularisation devait théoriquement s'achever le 30 avril 1998, les chiffres disponibles révèle aujourd'hui le retard considérable pris pour le traitement des dossiers.

Au 30 avril 1998, selon les statistiques du ministère de l'Intérieur, le nombre de dossiers considérés comme recevables s'élevait à 145.690. Les chiffres définitifs de la procédure de régularisation engagée en juin 1997 ne seront vraisemblablement connus qu'au mois de juillet 1998.

1.- Au 30 avril 1998, 25% des dossiers n'avaient pas encore été examinés

Sur les 145.690 dossiers considérés comme recevables, seuls 108.684 avaient fait l'objet d'une décision ^{7( * )} et 37.006 restaient en instance. A la date théorique de fin de l'opération, seuls 74,6% des dossiers avaient fait l'objet d'une décision, positive ou négative.

Au 28 février 1998, 56,5% des dossiers restaient en instance ; au 31 mars, 41,2% et au 30 avril, 25,4%.

Conscient depuis plusieurs mois que la date-butoir du 30 avril ne serait pas respectée, le ministre de l'Intérieur a accordé à ses services, à la mi-avril, un délai supplémentaire d'un mois .

Le nombre très élevé de dossiers restant à examiner rend cependant improbable l'achèvement de la régularisation le 31 mai. Il faudrait pour ce faire prendre 37.006 décisions - soit l'équivalent d'un tiers du total des décisions prises jusqu'au 30 avril - en un mois, mois qui comporte par ailleurs bien peu de jours ouvrables ! L'analyse des chiffres des trois derniers mois révèle que chaque mois 15% environ des dossiers sont traités : il devrait rester à la fin du mois de mai 10% environ de dossiers en instance.

Il est donc probable que le traitement des dossiers ne s'achèvera effectivement, dans le meilleur des cas, que dans le courant du mois de juin. Au total, cette régularisation pourrait donc avoir duré presque une année !

Contrairement aux affirmations du ministre de l'Intérieur pour qui " l'ensemble des dossiers aura été " éclusé " le 30 avril 1998, à l'exception de deux départements, ceux de Paris et des Bouches-du-Rhône. " ^{8( * )} , le retard dans le traitement des dossiers concerne la plupart des départements.

Au 30 avril 1998, 51% des dossiers restaient en instance de décision dans les Bouches-du-Rhône, 43,5% dans le Val d'Oise, 41,0% dans l'Hérault, 36,9% dans les Yvelines, 38,9% à Paris, 34,3% en Meurthe et Moselle, 32,6% en Haute-Corse, 30,7% en Seine-Maritime, 29,3% dans le Rhône, 26,5% dans l'Essonne...

En réalité, loin d'être limité à quelques départements, le dérapage apparaît généralisé.

Au total, sur les 96 départements métropolitains, seuls 42 ont totalement ou presque totalement achevé l'opération de régularisation (nombre de dossiers restants inférieur à 10). Il s'agit généralement des départements qui ont enregistré le moins de demandes.

Toutefois, certains des départements concernés ont enregistré un nombre très faible de demandes de régularisation, ce qui rend difficilement compréhensible le retard qui les caractérise. Il en est ainsi de l'Yonne qui compte encore 40 dossiers en instance pour 137 demandes, de l'Aube (27 en instance pour 108 demandes), du Jura (19 pour 70), du Territoire de Belfort (27 pour 108), de la Haute-Vienne (41 pour 146). Le département de la Manche n'avait enregistré quant à lui que 9 demandes : 3 dossiers restent pourtant en instance.

On notera la performance remarquable de la Seine-Saint-Denis qui a traité 92,1% des dossiers au 30 avril 1998 alors même qu'elle occupait la deuxième place de l'ensemble des départements métropolitains pour le nombre de demandes.

Ces difficultés traduisent indubitablement une insuffisance des moyens accordés dans certains départements pour faire face à un nombre très important de dossiers. Elle trahissent peut-être également une volonté de temporiser et d'étaler dans le temps des décisions qui devraient être, pour l'essentiel, des refus de régularisation. On peut légitimement se demander si le ministère de l'Intérieur a fait du respect du délai du 30 avril 1998 un impératif absolu. Faut-il y voir la crainte de réactions qui pourraient se multiplier devant une accumulation de notifications de décisions négatives ?

Il est vraisemblable que la tentation était forte pour le ministère de l'Intérieur de ne pas accélérer la procédure afin d'attendre l'entrée en vigueur de la nouvelle loi relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile, dite loi RESEDA. Ainsi pourront être réglés un certain nombre de cas de personnes qui ne pouvaient bénéficier de la circulaire du 24 juin 1997.

Par ailleurs, l'étalement des notifications des invitations à quitter le territoire (IQF) favorisera une certaine dilution du phénomène émotionnel qui se développe dans certains milieux de la gauche plurielle.

Un des effets de ce retard programmé concerne le diagnostic de la commission d'enquête qui ne pourra s'appuyer que sur des chiffres partiels.

2.- Au 30 avril 1998, 58 % des dossiers traités ont débouché sur une régularisation

Au 30 avril 1998, sur un total de 108.684 décisions prises, on comptait, selon les statistiques du ministère de l'Intérieur, 62.702 décisions favorables (régularisations accordées ^{9( * )} ) et 45.982 décisions négatives (refus de régularisation) : 57,7% des demandes ont donc fait l'objet d'une régularisation et les refus de régularisation s'élèvent à 42,3%.

Ce taux de régularisation est un peu supérieur au pourcentage attendu, généralement évalué aux alentours de 50%.

Toutefois, il est douteux qu'il reflète de manière précise le pourcentage final de régularisation lorsque l'ensemble des dossiers auront été traités. Il apparaît en effet que les préfectures ont eu tendance à instruire en premier lieu les dossiers les plus faciles pour lesquels les critères de régularisation étaient rassemblés de manière évidente. Lors de ses déplacements, la commission a pu constater que ces dossiers ont été traités en priorité. Les dossiers qui soulevaient quelques difficultés et pour lesquels une décision négative était probable ont souvent été renvoyés à un examen ultérieur.

Les préfectures où se sont rendues des délégations de la commission ont été unanimes à considérer que les pourcentages de régularisation observés au mois de février et mars étaient supérieurs au pourcentage final, compte tenu de la mauvaise qualité des dossiers restants au regard des critères prévus par la circulaire du 24 juin 1997. Toutes les préfectures interrogées ont estimé que le taux final de régularisation serait vraisemblablement proche de 50%.

L'analyse du pourcentage de régularisation sur les trois derniers mois révèle que le taux diminue régulièrement : 61,4% au 28 février, 58,5% au 31 mars et 57,7% au 30 avril. Si l'on prolonge cette tendance, on peut raisonnablement estimer que le pourcentage final de régularisation devrait être légèrement supérieur à 50%.

Avec 62.702 régularisations prononcées au 30 avril 1998, alors même que seuls 75% des dossiers ont fait l'objet d'une décision, cette opération de régularisation se caractérise par son ampleur . Sans atteindre le total des régularisations de 1981-1982 (131.360 régularisations prononcées), elle est déjà très supérieure à celle de 1991 qui avait vu la régularisation de 14.456 personnes.

Une simple extrapolation réalisée à partir des chiffres provisoires disponibles à la date du 30 avril révèle que le chiffre final de régularisations devrait être proche de 80.000. On peut dès lors parler sans hésitation d'une régularisation massive.

b) Des régularisations inégales selon les départements

Les départements et les régions qui connaissent le plus grand nombre de personnes régularisées sont naturellement ceux où avaient été déposées l'essentiel des demandes de régularisation.

L'Ile-de-France occupe sans surprise la première place des régions pour le nombre de régularisations accordées et de demandes rejetées . Avec 41.812 régularisations et 30.873 demandes rejetées au 30 avril 1998, les huit départements de la région parisienne ont fourni les deux tiers (66,8%) du total des régularisations et des refus de régularisation (67,1%).

Le taux de régularisation de 58% observé au niveau national dissimule des disparités très importantes selon les départements, reflétant les caractéristiques des populations étrangères qui y résident.

On remarquera que les Bouches-du-Rhône et les Alpes-Maritimes enregistrent, avec respectivement 61,6% et 63,6%, des pourcentages de régularisation supérieurs à la moyenne nationale.

Si l'Ile-de-France connaît un pourcentage global de régularisation conforme à la moyenne nationale (57,5%), la situation dans cette région apparaît extrêmement contrastée selon les départements.

Les Yvelines enregistrent un pourcentage record de régularisation de 85,4%.

Paris occupe également une place tout à fait particulière puisque la préfecture de police connaît un taux de régularisation exceptionnellement élevé de 80,6%. Ce résultat est d'autant plus spectaculaire qu'il porte sur un total de 21.136 décisions, soit 19,4% du total des décisions prises au niveau national. Si l'on retranche le résultat parisien, le taux de régularisation sur l'ensemble du territoire hors Paris chute à 52,2%.

Si l'Essonne (57,4%) et la Seine-et-Marne (56,5%) connaissent des pourcentages de régularisation proches de la moyenne nationale, les quatre départements restants se caractérisent par des taux très inférieurs : 42,5% en Seine-Saint-Denis, 45,7% dans le Val d'Oise, 47,6% dans les Hauts de Seine et 48,3% dans le Val-de-Marne. Là encore, ces chiffres sont particulièrement significatifs compte tenu des 50.227 demandes de régularisation instruites dans ces quatre départements.

Très atypique par rapport à la moyenne nationale, le département de la Seine-Saint-Denis recense ainsi 9.630 régularisations contre 13.044 refus.

Ces écarts proviennent essentiellement de différences marquées dans les profils des populations demandant leur régularisation : familles majoritaires à Paris, prédominance de célibataires en Seine-Saint-Denis, dans le Val-de-Marne et dans les Hauts-de-Seine. La circulaire du 24 juin 1997 mettant l'accent sur les critères familiaux, il est logique que les départements où les demandes émanent principalement de célibataires connaissent des pourcentages de régularisation plus faibles.

La situation de Paris peut par exemple s'expliquer par la présence prédominante de familles, souvent de nationalité chinoise.

La régularisation des Chinois à Paris

L'opération de régularisation initiée par la circulaire du 24 juin 1997 a révélé l'importance de l'immigration clandestine d'origine chinoise dont on connaissait l'existence mais dont on ne mesurait pas l'ampleur. Les conséquences de cette immigration très concentrée ne sont pas encore évaluées.

Au 30 avril 1998, les ressortissants chinois représentaient, avec 10.007 demandes, 28,5% des 35.111 dossiers traités ou en instance à la préfecture de police de Paris dans le cadre de la circulaire du 24 juin 1997.

Sur ces 10.007 demandes, 52,3% - soit 5.227 - avaient fait l'objet d'une décision à la date du 30 avril 1998 : 4.482 avaient reçu une réponse positive (cartes de séjour temporaires ou récépissés) et 385 d'une réponse négative (sous la forme d'une invitation à quitter le territoire). Les demandes de régularisation émanant de ressortissants chinois ont donc pour le moment été satisfaites dans 92,6% des cas.

Cet état de fait s'explique par le caractère essentiellement familial de l'immigration irrégulière chinoise, qui permet aux demandeurs de satisfaire généralement aux critères fixés par la circulaire.

2. Les principales catégories d'étrangers concernés

a) La répartition des régularisations par critère

La circulaire du 24 juin 1997 privilégie les critères familiaux pour l'accès à la régularisation. L'analyse par catégories des 62.602 ^{10( * )} régularisations accordées à la date du 30 avril 1998 reflète de manière fidèle ce choix délibéré du Gouvernement.

Jusqu'à présent, 76,2% des étrangers - soit un nombre total de 47.704 - ont été régularisés au titre de leurs attaches familiales. Les étrangers sans charge de famille ne représentent que 16,5% des régularisations accordées. Viennent ensuite les personnes n'ayant pas obtenu le statut de réfugié mais qui pourraient courir des risques vitaux en cas de retour dans leur pays (4,1%), les étrangers " malades " (1,8%) et les étudiants à qui un titre de séjour a été préalablement refusé (1,4%).

Les 76,2% des étrangers régularisés au titre de leurs attaches familiales se répartissent ainsi selon un ordre d'importance décroissant : les parents d'enfants de moins de 16 ans nés en France (catégorie 5 : 26,7% du total des régularisations accordées), les conjoints d'étrangers en situation régulière (catégorie 2 : 14,2%), les familles étrangères constituées de longue date en France (catégorie 4 : 13,8%), les enfants mineurs de moins de 16 ans entrés en France hors regroupement familial (catégorie 7 : 8,4%), les conjoints de Français (catégorie 1 : 6,2%), les mineurs étrangers de plus de 16 ans ou majeurs entrés en France hors regroupement familial (catégorie 6 : 6,0%) et les conjoints de réfugiés statutaires (catégorie 3 : 1,0%).

Avec plus du quart des régularisations accordées, les parents d'enfants de moins de 16 ans nés en France constituent de loin la catégorie la plus importante numériquement parmi les personnes régularisées. Les parents d'enfants de moins de 16 ans nés en France, les conjoints d'étrangers en situation régulière et les familles étrangères constituées de longue date en France représentent à eux seuls près de 55% du total des régularisations.

Le chiffre relativement faible enregistré pour les conjoints de Français (6,2%) témoigne de ce que les instructions données par le précédent Gouvernement et la loi du 24 avril 1997 avaient déjà réglé la grande majorité des cas.

Il eût été extrêmement intéressant de pouvoir comparer les répartitions par catégories des demandes et des régularisations accordées ou refusées. Au niveau national, on ne dispose malheureusement pas d'une classification similaire pour les demandes de régularisation dans la mesure où les étrangers concernés n'étaient pas censés demander à bénéficier de tel ou tel paragraphe de la circulaire. Il revenait en effet à l'administration d'apprécier si chacune des demandes pouvait prétendre aux différentes catégories instaurées par la circulaire. Les dossiers de demandes de régularisation n'ont donc pas été recensés et classés selon la catégorie de la circulaire dont ils pouvaient ressortir.

De même, les refus de régularisation ne sont naturellement pas identifiés en fonction du profil des personnes concernées.

Même s'il n'est pas possible par conséquent de connaître le profil et les caractéristiques des personnes à qui la régularisation a été refusée, il est cependant certain qu'une comparaison entre les répartitions des demandes de régularisation et des régularisations accordées ferait apparaître que la plupart des demandes émanant de familles ont été satisfaites tandis que la plupart des demandes présentés par des étrangers sans charge de famille ont été rejetées.

La proportion d'étrangers sans liens familiaux régularisés au seul critère de leur insertion dans la société française ne représente ainsi que 16,5% du total. Or, selon les évaluations des préfectures où s'est rendue la commission d'enquête, ils composeraient pourtant près de la moitié des dossiers déposés.

Ce résultat n'est pas dû au hasard, mais traduit bien la conséquence du choix politique opéré lors de la rédaction de la circulaire de privilégier les familles, dont la présence dans les mouvements d'étrangers en situation irrégulière avait ému l'opinion publique.

b) Les principales nationalités concernées

Le fichier AGDREF permet de connaître, avec un certain retard, la répartition par nationalité des demandes acceptées et refusées. On ne dispose donc à la date du 30 avril 1998 que de données partielles, qui fournissent toutefois des indications intéressantes.

Le ficher AGDREF permet d'analyser à la date du 30 avril la répartition par nationalité de 63.287 demandes traitées, c'est-à-dire qui ont fait l'objet d'une réponse positive ou négative ou qui sont en instance d'une décision immédiate. Compte tenu du délai nécessaire au traitement statistique, ce chiffre ne représente toutefois que 58,2% des décisions effectivement prises à cette date.

Sur ces 63.287 dossiers traités, les ressortissants algériens viennent en tête des demandes (13,9% du total des demandes), presque à égalité avec les ressortissants marocains (13,0%), suivis des ressortissants chinois (8,9%), zaïrois (7,3%), tunisiens (5,6%), maliens (5,5%), turcs (5,1%), sénégalais (3,9%), cap-verdien (3,1%) et congolais (3,0%).

L'Afrique noire et le Maghreb fournissent donc l'essentiel des demandes : neuf des dix premières nationalités représentées dans ces 63.287 dossiers appartiennent au continent africain. Occupant la troisième place par le nombre de demandes, les Chinois font exception à cette règle et constituent un cas tout à fait particulier.

Au 30 avril 1998, on dispose également de la répartition par nationalité pour les 51.394 régularisations accordées : les Algériens arrivent en tête (14,1%), suivis des Marocains (11,1%).

La surprise vient des Chinois qui représentent 10,5% des régularisations accordées et devancent nettement des immigrations plus traditionnelles venues du Zaïre (7,7%), du Mali (5,6%), de Tunisie (4,9%), de Turquie (4,2%). La place des Chinois témoigne de l'émergence d'une immigration clandestine importante venue d'Extrême-Orient.

Viennent ensuite, dans l'ordre, les ressortissants sénégalais (3,3%), congolais (3,2%), ivoiriens (3,1%), haïtiens (3,1%), camerounais (2,7%), mauriciens (2,3%), yougoslaves (2,0%) et philippins (1,8%).

Ces quinze nationalités représentent 81% du total des régularisations, qui portent sur 135 nationalités dont certaines ne sont toutefois représentées que par un seul ressortissant.

Les régularisations accordées jusqu'à présent concernent donc essentiellement les ressortissants de trois blocs géographiques : l'Afrique noire (36,7% des régularisations), le Maghreb (30,1%) et l'Extrême-Orient (13,1%).

Rapprochés au nombre de refus de régularisation, ces chiffres apparaissent encore plus significatifs.

Sur les 10.276 dossiers pour lesquels la régularisation a été refusée, ce sont cette fois les Marocains qui occupent la première place (22,4% des refus), suivis des Algériens (11,8%), des Turcs (9,4%) et des Tunisiens (8,6%). Viennent ensuite les Sénégalais (6,3%), les Zaïrois (6,0%), les Maliens (5,5%), les Comoriens (2,5%), les Congolais (2,4%) et les Cap-Verdiens (2,3%).

Les Chinois n'occupent que la onzième place avec 2,2% du total des refus . Cette répartition s'explique par le caractère essentiellement familial de l'immigration chinoise. Au contraire, les Marocains et les Turcs vivant irrégulièrement en France sont très souvent des hommes seuls, célibataires ou ayant laissé leur famille au pays.

B. LES CONSÉQUENCES PRÉVISIBLES DE CES RÉGULARISATIONS

1. Un " appel d'air "

a) Une démarche solitaire dans le concert européen

L'impérieuse nécessité d'une coopération étroite avec nos partenaires européens résulte de la complexité aussi bien juridique que pratique de la maîtrise effective des flux migratoires. Une politique moins rigoureuse menée par un Etat membre de l'Union européenne ne pourrait qu'orienter les flux vers ce pays . Le libre passage aux frontières intérieures de " l'espace Schengen " ne peut qu'accentuer ce phénomène.

Cet impératif a été pris en compte avec l'intégration dans l'ordonnance de 1945, par la loi du 24 août 1993, de principes de la convention d'application des accords de Schengen, pour la détermination de l'Etat responsable du traitement des demandes d'asile, comme pour le renvoi d'un clandestin dans l'Etat responsable de son entrée irrégulière.

Aussi la politique française de l'immigration ne peut plus être définie de manière purement hexagonale.

Les critères de régularisation retenus par la circulaire du 24 juin 1997, déjà analysés, doivent donc être rapprochés des politiques suivies dans d'autres pays européens.

Pour illustrer ce point, on citera deux aspects de la question : le regroupement familial et la lutte contre l'immigration clandestine.

S'agissant du regroupement familial, l'Allemagne exclut les prestations d'aide sociale de l'évaluation des ressources tandis que le Royaume-Uni et les Pays-Bas prévoient que les bénéficiaires ne devront pas en principe avoir à recourir aux fonds publics ou sociaux pour subvenir aux besoins de leur famille. En France, une instruction complémentaire de la circulaire du 24 juin 1997 invite les préfets à appliquer avec souplesse les conditions légales de ressources pour l'évaluation desquelles seules les prestations familiales ne sont pas prises en compte.

Quand la circulaire de 1997 organise le regroupement familial sur place, la législation allemande exige, dans la plupart des cas, que la personne demandant à être rejointe ait annoncé l'existence de son lien conjugal lors de ses démarches pour obtenir son propre titre de séjour.

L'Allemagne permet le regroupement des enfants mineurs s'ils ont moins de seize ans et si les deux parents (sauf en cas de décès) résident en situation régulière dans le pays. La circulaire de régularisation prévoit l'autorisation de regroupement familial pour les enfants de plus de seize ans et pour ceux nés d'une précédente union dont l'autre parent réside à l'étranger.

La législation contre l' immigration clandestine s'est sensiblement durcie au cours des dernières années au Royaume-Uni (incrimination de l'hébergement d'un étranger en situation irrégulière), en Allemagne (incrimination de la tentative d'entrée irrégulière), aux Pays-Bas (obligation de vérifier la régularité du séjour de l'étranger par consultation obligatoire du service des étrangers, avant son immatriculation sociale, et renforcement des sanctions contre l'emploi d'étrangers en situation irrégulière).

L'adhésion de l'Italie à " l'espace Schengen " a conduit ce pays à adopter une législation lui permettant de lutter plus efficacement contre l'immigration clandestine, notamment en prévoyant de lourdes sanctions contre les " passeurs ".

Il convient toutefois de noter que, d'une manière plus générale, le renforcement de la législation italienne (loi du 6 mars 1998) ne pourra connaître d'application qu'après la parution des décrets prévus.

Par ailleurs, l'opération de régularisation conduite en Italie, quantitativement importante, concerne une immigration qui n'a pas tendance à se fixer durablement dans le pays.

Dans le même temps, la France adopte une législation limitant la répression des infractions liées au séjour irrégulier et met en oeuvre une nouvelle opération de régularisation qui, par son ampleur et sa médiatisation, est susceptible d'orienter vers notre pays un flux d'immigration irrégulière qui n'aura pas pu se fixer dans les pays voisins.

b) Une singularité accentuée par la loi du 11 mai 1998 dite RESEDA

Deux exemples pourront illustrer ce point.

La circulaire du 24 juin 1997 permet la régularisation des étrangers qui peuvent invoquer des risques vitaux en cas de retour dans leur pays d'origine, sans pour autant répondre aux conditions pour bénéficier du statut de réfugié.

Cette ouverture trouve son prolongement dans l'article 36 de la loi du 11 mai  1998. Cette disposition autorise l'attribution d'un titre de séjour à l'étranger qui établit que sa vie ou sa liberté serait menacée dans son pays ou qu'il y serait exposé à des traitements inhumains ou dégradants.

Ce que l'on qualifie d'asile territorial n'a pas attendu la circulaire de 1997 ou la loi de 1998 pour être mis en oeuvre. L'affichage voulu par ces textes n'apporte donc pas de solutions nouvelles à des situations difficiles.

En revanche, l'inscription dans des textes d'une pratique déjà admise comporte un risque sérieux d'appel d'air.

Toute personne vivant dans l'un des nombreux pays tourmentés par des guerres ou des troubles de diverses natures pourra être tenté de venir s'installer de préférence en France, espérant obtenir un titre de séjour.

Le risque apparaît d'autant plus sérieux que l'asile territorial n'entrant pas dans le champ de la convention de Genève, la France ne peut invoquer la convention de Schengen relative à la détermination de l'Etat responsable du traitement des demandes d'asile à l'encontre d'un demandeur d'asile territorial débouté du statut de réfugié dans un autre pays membre.

En d'autres termes, la circulaire de 1997 n'a fait qu'engager un processus dont les conséquences pourraient être plus nettement perçues après la mise en oeuvre de la loi du 11 mai 1998.

De même, la circulaire permet en 1997 et 1998 la régularisation de très nombreuses personnes entrées irrégulièrement sur le territoire . Celles-ci se sont vues délivrer une carte de séjour temporaire.

Certaines d'entre elles pourront très rapidement obtenir une carte de résident (durée de validité de 10 ans) si elles remplissent les autres conditions, puisque celle de l'entrée régulière vient d'être supprimée par la nouvelle loi pour l'attribution de cette carte de longue durée.

La loi du 11 mai 1998 se situe dans le prolongement de la circulaire. Elle accentue l'effet d'appel d'air puisque les étrangers clandestins se verront, en l'espace de quelques années, reconnaître un droit au séjour de longue durée.

Comment d'autres étrangers, informés de cette situation, ne seraient-ils pas tentés, à leur tour, d'entrer irrégulièrement en France, dans l'espoir de bénéficier un jour du même traitement ?

2. Des conséquences sociales tardivement et insuffisamment évaluées

a) Un dispositif de suivi social mis en place avec retard

La circulaire du 24 juin 1997 prévoit que " les services sociaux seront informés par les soins des préfets, afin qu'un suivi adéquat des personnes et familles concernées par l'accès au séjour soit effectué dans de bonnes conditions ". Cette préoccupation est nouvelle : elle ne s'était pas manifestée lors des précédentes régularisations.

Il est toutefois regrettable que cette procédure n'ait été effectivement mise en place qu'à la fin de l'année 1997, alors même qu'une partie non négligeable des demandes à caractère familial (conjoints, enfants entrés hors regroupement familial...) avait déjà donné lieu à une décision favorable. En outre, ce suivi social a été entrepris sans concertation véritable avec les autres ministères intéressés.

Les modalités de ce suivi social ont été définies par la circulaire n° 686 du 21 octobre 1997 du ministre de l'Emploi et de la Solidarité, signée par M. Jean Gaeremynck, Directeur de la population et des migrations, et adressée aux directions régionales et départementales des affaires sanitaires et sociales, ainsi que pour information au directeur de l'OMI.

L'OMI est chargé de la visite médicale que doivent passer les bénéficiaires de la régularisation. Afin de ne pas multiplier les démarches pour ceux-ci, le Gouvernement a décidé de charger l'OMI d'effectuer, à cette occasion, un entretien permettant d'examiner la situation sociale de ces personnes et d'envisager les actions à mettre en oeuvre.

L'entretien avec les personnes régularisées est effectué au moment de la visite médicale à l'OMI par des agents recrutés et formés spécialement pour ce travail par l'Office. Les agents remplissent à cette occasion un questionnaire spécifique conçu pour l'opération de régularisation ^{11( * )} .

Ce document fait le point sur la situation des bénéficiaires et recense les interventions à mener à bien pour chacun d'entre eux, classées dans les rubriques suivantes : logement, sécurité sociale, prestations familiales, santé, emploi, formation, cours de français, alphabétisation, adaptation à la vie locale (connaissance des transports en commun, démarches administratives, connaissance des équipements du quartier...) et scolarité des enfants.

L'OMI adresse, chaque semaine, les questionnaires relatifs aux bénéficiaires résidant dans le département aux directions départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS), lesquelles les transmettent au service social qu'elles ont désigné pour réaliser le suivi des bénéficiaires. Il peut s'agir, selon le cas, des services sociaux spécialisés (ASSFAM ou SSAE), s'ils sont présents dans le département, du service social départemental ou d'associations locales.

Les DDASS doivent tenir informé chaque mois le directeur de la population et des migrations du suivi réalisé en remplissant un tableau sommaire et en l'accompagnant d'un compte rendu qualitatif signalant les problèmes éventuellement rencontrés dans sa mise en oeuvre.

Le suivi social a pour objectif d'informer les personnes régularisées de leurs droits et des prestations dont elles peuvent bénéficier.

Même si, selon la circulaire du 21 octobre 1997, " le Gouvernement est très attaché à la mise en oeuvre de ce suivi social qui doit jouer un rôle important dans le processus d'intégration des personnes bénéficiaires de l'accès au séjour ", l'analyse des faits révèle que ce suivi social est de portée limitée et n'a pas permis d'évaluer véritablement les conséquences des régularisations sur les budgets sociaux.

b) Des conséquences sociales insuffisamment évaluées

1.- Une évaluation tardive

La première évaluation des conséquences sociales des régularisations n'a été réalisée que grâce à l'insistance de la commission d'enquête.

Interrogé par la commission d'enquête, lors de son audition le 9 avril 1998, M. Jean Gaeremynck, Directeur de la population et des migrations au ministère de l'Emploi et de la Solidarité a indiqué qu'il n'était pas en mesure d'évaluer les répercussions des régularisations sur l'emploi et les comptes de la protection sociale. Il a été demandé des précisions complémentaires dans les meilleurs délais.

La commission d'enquête n'a finalement pu obtenir ces informations que le 7 mai, à l'occasion de l'audition de la ministre de l'Emploi et de la solidarité. Il doit être constaté que ces évaluations n'ont été réalisées qu'à la demande expresse et insistante de la commission d'enquête.

Il est également préoccupant de constater que le ministère de l'Emploi et de la Solidarité, pourtant partie prenante du dispositif de régularisation, n'avait pas pris l'initiative de diligenter de lui-même de telles études. L'évaluation des conséquences sociales de la régularisation de plus de 70.000 personnes ne figurait manifestement pas parmi les tâches prioritaires de ses services.

2.- Une évaluation incomplète

Les conséquences sociales des régularisations n'ont fait l'objet que d'une évaluation incomplète.

Pourtant, la régularisation d'un nombre aussi important de personnes se traduira nécessairement par des répercussions considérables en matière d'emploi, de protection sociale, d'aide sociale et de logement.

On peut en effet estimer que 70.000 à 80.000 personnes seront régularisées. Ces personnes étaient auparavant en situation irrégulière en France et ne bénéficiaient que de droits sociaux extrêmement réduits.

Les droits aux prestations sociales
des étrangers en situation irrégulière

• Les étrangers en situation irrégulière sur le territoire français ne peuvent pas bénéficier des prestations de sécurité sociale

Le bénéfice de prestations de sécurité sociale est soumis à l'exigence de régularité du séjour des étrangers, comme le prévoit l'article L. 115-6 du code de la sécurité sociale introduit par la loi du 24 août 1993, qui lie l'affiliation d'un étranger à un régime obligatoire de sécurité sociale à la régularité de sa situation en termes de séjour et de travail. Le code de la sécurité sociale subordonne également l'attribution d'un avantage d'invalidité ou de vieillesse à une personne de nationalité étrangère à la condition de régularité de son séjour (art. L.161-16-1 et L.161-18-1 du code de la sécurité sociale). Un étranger en situation irrégulière se voit ainsi privé de toute possibilité d'affiliation à un régime de sécurité sociale et ne peut dès lors bénéficier des prestations d'assurance maladie, maternité et décès, des prestations familiales, des avantages d'invalidité, des avantages de vieillesse et des prestations d'assurance veuvage.

En conséquence, les organismes de sécurité sociale qui assurent l'affiliation, le versement des prestations ou le recouvrement des cotisations sont tenus de vérifier lors de l'affiliation et périodiquement que les assurés étrangers satisfont aux conditions de régularité de leur séjour en France. La vérification de la régularité du séjour peut également être faite lors de la déclaration nominative préalable à l'embauche à laquelle l'employeur doit procéder.

Le principe de l'obligation de séjour régulier ne souffre qu'une exception : les travailleurs étrangers ont droit, quelle que soit leur situation sur le plan du séjour et du travail, aux prestations d'accident du travail et de maladies professionnelles.

• Les étrangers en situation irrégulière peuvent bénéficier de certaines prestations d'aide sociale

L'article 186 du code de la famille et de l'aide sociale traite de l'accès aux prestations d'aide sociale des étrangers résidant en France, non bénéficiaires d'une convention d'assistance sociale et médicale. Il a été réécrit par l'article 38 de la loi du 24 août 1993. Une circulaire ministérielle du 8 mai 1995 en a explicité les modalités d'application.

Aux termes de ces dispositions, certaines prestations peuvent être attribuées s'il y a résidence en France, sans référence à une condition de régularité de séjour. Il s'agit :

- des prestations d'aide sociale à l'enfance et de l'aide sociale dans un centre d'hébergement et de réadaptation sociale, qui correspondent à des situations de détresse sociale ;

- de l'aide médicale en cas de soins dispensés dans un établissement de santé public et privé participant au service public hospitalier ;

- de l'aide médicale à domicile sous condition de résidence ininterrompue en métropole depuis au moins trois ans ;

- des allocations d'aide sociale aux personnes âgées et aux infirmes, à condition d'avoir résidé en France de façon ininterrompue depuis au moins quinze ans avant 70 ans. En fait, il s'agit de l'allocation simple d'aide sociale aux personnes âgées et de l'allocation représentative de services ménagers.

Il convient de rappeler que l'aide médicale est à la charge des départements sauf pour les personnes dépourvues de résidence stable, pour lesquelles elle est supportée par l'Etat.

La loi a également prévu qu'en cas de situation exceptionnelle, le ministre pouvait déroger aux conditions d'accès à l'aide médicale à domicile et à la condition de régularité du séjour pour les prestations d'aide sociale aux personnes âgées et aux handicapés. Les dépenses sont alors à la charge de l'Etat.

Si les droits des étrangers en situation irrégulière aux prestations sociales apparaissent donc très limités, il ressort de surcroît que rares sont ceux qui demandent effectivement à bénéficier des prestations d'aide sociale pour lesquelles la condition de séjour régulier n'est pas exigée. Soucieuses de ne pas être identifiées par l'administration, ces personnes préfèrent rester dans la clandestinité.

Dans la pratique, les personnes en situation irrégulière ne demandent donc que très exceptionnellement l'aide médicale. Elles se font soigner à l'hôpital où elles donnent généralement de fausses adresses. Le coût de leur hospitalisation est alors supporté par l'assurance-maladie, au titre des créances impayées.

La régularisation change radicalement la situation des personnes régularisées puisqu'elle leur permet de bénéficier de plein droit de l'essentiel des prestations sociales existantes.

Les droits aux prestations sociales des étrangers en situation régulière sur le sol français sont en effet, pour l'essentiel, identiques à ceux des personnes de nationalité française. Avant la loi du 11 mai 1998 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile, les étrangers non ressortissants d'un Etat de l'Union européenne ou d'un Etat ayant signé une convention bilatérale avec la France étaient exclus du bénéfice de deux minima sociaux : l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et le minimum vieillesse. L'article 42 de ladite loi a mis un terme à cette exception en ouvrant aux étrangers en situation régulière le droit à ces deux prestations.

Les personnes régularisées pourront faire valoir leurs droits aux prestations sociales dès la notification de leur régularisation. Elle y seront d'ailleurs incitées par le dispositif de suivi social instauré par la circulaire du 24 juin 1997 qui vise précisément à informer les étrangers régularisés de leurs droits.

(a) Des incidences financières importantes sur les organismes de protection sociale

Devant la commission d'enquête, Mme Martine Aubry, ministre de l'Emploi et de la Solidarité, a affirmé, le 7 mai 1998, que les régularisations auraient un impact limité sur les comptes sociaux .

Elle se fondait sur une note réalisée par ses services analysant les conséquences financières des régularisations pour les organismes de protection sociale, note qui a été communiquée à la commission d'enquête.

Pour les régimes de protection sociale, la régularisation devrait se traduire essentiellement par une augmentation des dépenses des branches famille et maladie.

Mme Martine Aubry a déclaré que les régularisations entraîneraient un accroissement de 300 millions de francs des dépenses d'assurance maladie en année pleine. Ce chiffre est calculé à partir d'une hypothèse de régularisation de la moitié des demandeurs et par référence à la dépense moyenne annuelle des personnes appartenant aux mêmes tranches d'âge que les régularisés.

Les études faites par l'OMI sur la composition des familles régularisées et les données dont dispose la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) sur le montant moyen des prestations familiales versées aux différentes catégories de familles ont permis de faire une estimation du coût de la régularisation pour les prestation familiales, les aides au logement et le RMI.

Mme Martine Aubry a ainsi évalué à 190 millions de francs de dépenses supplémentaires l'impact des régularisations sur les comptes de la CNAF, dont 27 millions de francs pour le RMI ^{12( * )} .

Selon les propres évaluations du Gouvernement, on obtient donc un total de dépenses supplémentaires en année pleine estimé à près d'un demi-milliard de francs, ce qui est loin d'être négligeable et justifie a posteriori les demandes d'évaluation formulées par la commission d'enquête.

Si l'on raisonne par rapport à la somme totale des dépenses des organismes de protection sociale, ce montant est très limité ; comparé au solde des régimes de protection sociale, il représente toutefois 4% du déficit attendu pour 1998 (12 milliards de francs).

Le solde final de l'opération de régularisation sera cependant inférieur à ce chiffre dans la mesure où celle-ci devrait se traduire également par une augmentation - impossible à estimer aujourd'hui - des recettes liées aux cotisations sociales acquittées par les étrangers régularisés occupant désormais un emploi déclaré au lieu d'effectuer, pour certains, un travail clandestin.

Les services du ministère de l'Emploi et de la Solidarité ont étudié attentivement les conséquences financières des régularisations sur les prestations familiales, l'assurance-maladie et le RMI. Toutefois, beaucoup de questions restent encore sans réponse.

(b) Des conséquences encore inconnues sur la situation de l'emploi

En ouvrant le droit à un emploi déclaré à plusieurs dizaines de milliers de personnes, les régularisations présentent un risque d'aggravation du chômage dans un contexte déjà difficile.

Interrogé sur ce point par la commission d'enquête, lors de son audition le 9 avril 1998, M. Jean Gaeremynck, Directeur de la population et des migrations, a indiqué qu'il n'était pas en mesure d'évaluer les répercussions des régularisations sur l'emploi. Il a toutefois précisé que les questionnaires sociaux serviraient, une fois l'opération achevée, à une étude a posteriori permettant de mieux connaître la situation des personnes régularisées au regard de l'emploi.

Les résultats seront certainement intéressants, mais connus longtemps après l'achèvement de l'opération de régularisation.

(c) Des répercussions probables sur les collectivités locales

La régularisation est susceptible d'avoir des incidences multiples sur les collectivités locales, incidences qui n'ont pas été évaluées par le Gouvernement.

Elle générera inévitablement une augmentation des dépenses d'aide médicale - dans la mesure où les étrangers en situation irrégulière demandent rarement à bénéficier de cette prestation - et une progression des dépenses d'aide sociale pour les prestations accordées sous condition de régularité de séjour. Ces charges supplémentaires pèseront principalement sur les départements et sur les communes par le biais du contingent communal d'aide sociale .

La régularisation soulèvera également dans certains départements de difficiles problèmes de logement , les étrangers régularisés pouvant désormais formuler des demandes de logements sociaux.

L'insertion de cette population régularisée risque de s'avérer particulièrement complexe dans certains départements, particulièrement la Seine-Saint-Denis en raison tout à la fois de l'importance du nombre des étrangers susceptibles de bénéficier d'une mesure de régularisation et des difficultés propres au département.

Il doit être constaté qu'aucune disposition ne prévoit l'information systématique des collectivités locales quant à l'identité des personnes régularisées.

Les dépenses sociales des collectivités locales sont déjà très lourdes. Celles-ci devront supporter, de surcroît, les conséquences des régularisations décidées par l'Etat seul.

Sur tous ces points, le questionnaire social aurait pu fournir un outil intéressant d'analyse et de suivi permanent. Il est regrettable qu'il n'est pas été systématiquement exploité pour évaluer l'ensemble des conséquences sociales de l'opération de régularisation.

Les conséquences sociales des régularisations soulèvent en définitive beaucoup de questions qui restent encore sans réponse et constituent par conséquent un élément particulièrement préoccupant pour la commission d'enquête.

II. L'ÉLOIGNEMENT DES ÉTRANGERS NON RÉGULARISÉS : UNE DIFFICULTÉ MAJEURE

A. UN ESPOIR DÉÇU : LA PROCÉDURE D'AIDE AU RETOUR

1. Les résultats incertains des précédents dispositifs d'aide au retour

a) Les mesures de portée générale

Depuis 1977, l'Office des migrations internationales (OMI) est chargé d'organiser le retour dans leur pays d'origine des étrangers en situation régulière ou irrégulière, grâce à des dispositifs qualifiés d'aides " à la réinsertion ".

Les dispositifs d'aide au retour
avant la circulaire du 19 janvier 1998

• La réinsertion des étrangers en situation régulière

Le dispositif actuel d'aide à la réinsertion a été créé par le décret n° 84-310 du 27 avril 1984, abrogé et remplacé par le décret n° 87-844 du 16 octobre 1987. Les aides attribuées visent à favoriser la réinstallation au pays d'origine des travailleurs qui le souhaitent grâce à la réalisation d'un projet de réinsertion.

Les aides à la réinsertion, dont une partie est payée en France et l'autre à l'étranger, se composent :

1. - pour les travailleurs menacés de licenciement économique lorsque l'employeur a conclu une convention avec l'OMI :

*  de l'aide publique de l'Etat (aide au projet individuel de réinsertion de 20.000 F à laquelle s'ajoutent des indemnités forfaitaires de voyage et de déménagement) ;

*  de l'aide conventionnelle de l'assurance chômage (2/3 des droits acquis) ;

*  de l'aide de l'entreprise prévue par la convention (15.000 F minimum).

2. - pour les chômeurs indemnisés par le régime d'assurance chômage depuis plus de 3 mois :

*  de l'aide publique de l'Etat et de l'aide conventionnelle de l'assurance chômage.

3. - pour les travailleurs âgés de 45 ans minimum dont l'employeur a conclu une convention spécifique prévoyant l'allocation d'une rente :

* de l'aide publique de l'Etat et d'une rente-réinsertion qui leur est versée jusqu'à 60 ans en application de l'arrêté du 7 décembre 1989.

• La réinsertion des étrangers invités à quitter le territoire

Depuis 1991, l'Office est chargé, en application de la circulaire interministérielle du 14 août 1991, de la mise en oeuvre du programme d'aide à la réinsertion des étrangers non autorisés à séjourner sur le territoire français et auxquels une invitation à quitter le territoire a été notifiée.

Avant la circulaire du 19 janvier 1998, le dispositif en vigueur comprenait une aide de 1 000 F par adulte et de 300 F par enfant, la prise en charge des frais de transport par avion et des bagages à hauteur 40 kilos environ et un accompagnement social en France et dans le pays de retour si l'Office y était implanté.

L'accompagnement social consiste à assister la personne candidate au retour pour l'organisation de son départ. Cette assistance peut concerner l'obtention des documents nécessaires au retour dans le pays d'origine mais aussi une aide pour différentes démarches administratives (clôtures de compte bancaire, recouvrement de créances ou des cautions, vente de mobilier...).

• Le rapatriement humanitaire

L'Office assure également le rapatriement dans son pays de tout ressortissant étranger en situation de détresse sur le territoire français (circulaire n° 92-21 du 14 septembre 1992).

Dans ce cas, l'aide de l'Office est similaire à celle offerte aux étrangers invités à quitter le territoire français.

b) Le Programme de Développement Local Migrations (PDLM)

Les étrangers qui souhaitent retourner définitivement dans leur pays d'origine peuvent en outre bénéficier d'un dispositif d'aide au retour intitulé Programme de Développement Local Migrations . Ce dispositif permet le financement et le suivi local du projet micro-économique présenté par le migrant.

La genèse du Programme de Développement Local Migrations
(PDLM)

A la suite des différents accords bilatéraux signés avec le Sénégal, le Mali et la Mauritanie en matière de réinsertion, l'OMI avait déjà mis en oeuvre des programmes spécifiques de réinsertion à Dakar, Bamako, Kayes et Nouakchott grâce à ses implantations dans les trois pays concernés. L'objectif était de faciliter l'intervention de l'Office dans ces pays et de collaborer avec les autorités administratives locales pour la réinsertion des migrants.

Des micro-projets économiques de réinsertion de migrants souhaitant se réinstaller définitivement dans leur pays d'origine ont pu être réalisés à partir de septembre 1991 par l'affectation de crédits déconcentrés d'intervention (CDI) par le ministère de la Coopération. L'expérience s'étant révélée probante, le ministère de la Coopération en collaboration avec la Direction des populations et des migrations et l'OMI a décidé de mettre en place en janvier 1996 un programme plus élaboré pour le Sénégal, le Mali et la Mauritanie : " le Programme de Développement Local Migrations " (PDLM). Celui-ci conjugue le financement de micro-projets présentés par des étrangers réinsérés et le développement régional.

Mené à titre expérimental depuis deux ans dans ces trois pays, le PDLM vise à associer l'aide à la réinsertion des migrants et le développement économique. Le programme permet ainsi de financer l'aide au démarrage d'un micro-projet présenté par un migrant (pour un maximum de 24.000 F) et d'assurer son suivi sur le terrain pour sa mise en oeuvre opérationnelle.

Les premiers résultats ont incité à progresser dans cette voie. Un protocole d'accord conclu le 10 décembre 1997 entre le ministère de l'Emploi et de la Solidarité, le secrétariat d'Etat à la Coopération et l'Office des migrations internationales assure la continuité du PDLM à compter du 1er janvier 1998. Le nouveau dispositif se caractérise par une appréciation sur place de la viabilité du projet présenté par le migrant et par une association des responsables locaux à la décision finale. Ce programme est aujourd'hui spécifique aux trois pays du bassin du fleuve Sénégal.

c) Une mise en oeuvre modeste

L'aide au retour des étrangers invités à quitter le territoire français n'a concerné jusqu'ici qu'un nombre très limité de personnes.

On a enregistré en moyenne entre 1.300 et 1.600 départs par an depuis 1991 ; le chiffre maximal des départs n'a jamais dépassé 2.000. Les chiffres fournis par l'OMI pour 1996 et 1997 (cf. tableau ci-après) confirment cet ordre de grandeur : 1.722 candidatures ont été acceptées en 1996 mais seules 1.443 personnes sont effectivement parties ; en 1997, le dispositif a connu une nette diminution des candidatures acceptées (1.224) et des départs effectifs (1.007).

Le dispositif semble bénéficier essentiellement aux ressortissants roumains qui représentent exactement la moitié des départs en 1996 et 1997.

Aide à la réinsertion des étrangers invités à quitter le territoire français (circulaire du 14 août 1991)

	1996	1997
Candidatures acceptées	1.722	1.224
Total des départs dont Bénéficiaires Accompagnants	1.443* 1.223* 220*	1.007** 889** 118**

* dont 725 roumains (624 bénéficiaires, 101 accompagnants)

** dont 509 roumains (485 bénéficiaires, 24 accompagnants)

S'agissant du PDLM, les résultats demeurent quantitativement limités : à la fin 1997, 200 projets avaient été initialisés au Mali et au Sénégal.

Les résultats obtenus par les dispositifs d'aide au retour existants invitent à s'interroger sur l'efficacité réelle du nouveau dispositif mis en place par la circulaire du 19 janvier 1998.

2. Les objectifs ambitieux de la circulaire du 19 janvier 1998

Emanant à la fois des ministères de l'Emploi et de la Solidarité, de l'Intérieur et des Affaires étrangères, la circulaire du 19 janvier 1998 est réservée aux étrangers invités à quitter le territoire français à la suite du réexamen de leur situation en application de la circulaire du ministère de l'Intérieur du 24 juin 1997.

Lors de son audition par la commission d'enquête, le 15 janvier 1998, M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'Intérieur, avait fixé d'emblée un objectif très ambitieux au nouveau dispositif " mis au point pour inciter au retour volontaire une proportion substantielle des étrangers faisant l'objet d'une décision de refus et, donc, invités à quitter la France. "

Les moyens importants affectés par l'OMI à cette mission témoignent du volontarisme affichée par le Gouvernement.

Le budget 1998 de l'OMI repose sur l'hypothèse de 10.000 bénéficiaires de l'aide au retour en 1998 dans le cadre de la circulaire ministérielle du 19 janvier 1998. M. André Nutte, Directeur de l'OMI, a déclaré devant la commission d'enquête, lors de son audition le 26 février 1998, que son ambition était naturellement de dépasser ce chiffre. Il a ajouté que des crédits supplémentaires seraient accordés si les prévisions initiales s'avéraient insuffisantes en cours d'année.

Le coût moyen de l'aide au retour dans le cadre de la circulaire du 19 janvier 1998 s'élèverait à 11 000 F par demandeur.

L'OMI dispose aujourd'hui de 17 agents affectés dans les différentes délégations régionales et spécialement formés d'assurer le suivi de l'aide au retour. Si l'on s'appuie, comme le fait l'OMI, sur une base de quatre dossiers par agent et par jour, l'OMI est aujourd'hui en mesure de traiter 1.300 à 1.400 dossiers par mois, soit entre 15.000 et 17.000 dossiers par an.

L'OMI a de surcroît prévu de renforcer ce dispositif au fur et à mesure de la montée en puissance de l'aide au retour instituée par la circulaire du 19 janvier 1998. Le budget 1998 de l'Office autorise ainsi à recruter 10 agents supplémentaires, ce qui porterait l'effectif total affecté à cette tâche à 27 agents, soit une capacité de traitement de l'ordre de 2 000 dossiers par mois.

a) Un démarrage tardif

Les évaluations du ministère de l'Intérieur étaient connues depuis longtemps. Dans l'esprit du ministère, et pour des raisons politiques évidentes, le traitement des situations d'étrangers déboutés de leur demande s'avérait délicat. L'aide au retour était un moyen sur lequel comptait le ministre de l'Intérieur pour faciliter l'opération et encourager les départs volontaires.

Dès le 15 janvier 1998, date de la première audition de M. Jean-Pierre Chevènement par la commission d'enquête, voire même avant, le Gouvernement pouvait s'attendre à devoir traiter la situation d'environ 70 000 personnes non régularisées.

Or à la même date, le nouveau dispositif d'aide à la réinsertion des intéressés dans leur pays n'était toujours pas en place . Pour des raisons essentiellement techniques, la circulaire prévoyant ce dispositif a pris un retard certain.

Emanant des ministères de l'Emploi et de la Solidarité, de l'Intérieur et des Affaires étrangères, elle a été adressée aux préfets et au Directeur de l'Office des migrations internationales (OMI) le 19 janvier (et publiée au Journal officiel du 24 janvier).

Le dispositif qu'elle prévoit en matière d'aide à la réinsertion est en lien direct avec l'opération de régularisation comme l'indique clairement son intitulé qui vise " l'aide à la réinsertion des étrangers invités à quitter le territoire français à la suite du réexamen de leur situation en application de la circulaire du ministère de l'Intérieur du 24 juin 1997. "

Force est donc de constater qu'il a fallu attendre sept mois à compter du début de l'opération de régularisation pour que soit définie une nouvelle procédure d'aide au retour à l'intention des étrangers non régularisés.

Encore faut-il observer qu'au 24 janvier 1998, date de parution de la circulaire au Journal officiel , le dispositif n'était en rien opérationnel .

Lors de son audition par la commission d'enquête, le 26 février 1998, le Directeur de l'OMI a précisé que la notice de l'OMI décrivant ce nouveau dispositif avait été publié dix jours après la parution de la circulaire du 19 janvier 1998.

Au cours de ses déplacements, la commission d'enquête a ainsi pu constater qu'à la date du 9 février 1998 la préfecture des Bouches-du-Rhône n'était pas encore en possession de ce document. La préfecture du Rhône a pour sa part reçu la notice d'information le 11 février 1998.

Le Directeur de l'OMI a reconnu devant la commission d'enquête que la diffusion de cette notice avait pu être retardée dans certains départements. Il a en outre indiqué que des négociations étaient en cours entre l'OMI et certaines associations afin d'aboutir à une contractualisation. Il a attribué aux arbitrages ministériels la parution tardive de la circulaire.

Interrogé par votre rapporteur le 9 avril dernier, M. Jean Gaeremynck, Directeur de la population et des migrations au ministère de l'Emploi et de la Solidarité, a pour sa part estimé devant la commission d'enquête que ce retard provenait des difficultés à concevoir un dispositif d'aide au retour qui soit réellement efficace. Il a considéré que ce retard n'avait pas eu d'incidence significative pour les bénéficiaires potentiels dans la mesure où les notifications de décisions négatives étaient intervenues plusieurs mois après le début de la procédure de régularisation.

Auditionnée le 7 mai 1998, Mme Martine Aubry, ministre de l'Emploi et de la Solidarité, a expliqué ce retard par la volonté d'instaurer un dispositif plus attractif et plus incitatif et par la nécessité de négocier certains aspects de la procédure avec les pays et les associations concernés. Elle a considéré que ce retard n'avait pas été préjudiciable aux personnes susceptibles de bénéficier de l'aide à la réinsertion.

Quoi qu'il en soit des motifs de ce retard, force est de constater qu'il a abouti à un dysfonctionnement dans le déroulement de l'opération de régularisation.

M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'Intérieur, a indiqué, le 15 janvier 1998, à la commission d'enquête qu'au 31 décembre 1997, 15 391 décisions de refus avaient été prises.

Or les préfectures qui ont pris ces décisions n'étaient pas en mesure de proposer -en même temps qu'elles notifiaient la décision de refus et invitaient l'intéressé à quitter le territoire- le nouveau dispositif d'aide au retour.

Une circulaire du ministre de l'Intérieur adressée aux préfets et en date du 24 septembre 1997 avait ainsi précisé " qu'en vertu de la circulaire du 14 août 1991 ", l'étranger devait être informé, au moment de l'envoi de l'invitation à quitter le territoire, de l'existence de la procédure d'aide financière au retour gérée par l'OMI " selon les conditions en vigueur ", c'est à dire celles antérieures à la circulaire du 19 janvier 1998.

Un télégramme du ministère de l'Intérieur aux préfets, en date du 26 janvier 1998, a informé ces derniers qu'une circulaire leur serait prochainement adressée " concernant les modalités particulières d'aide au retour susceptible d'être attribuée aux intéressés ".

La circulaire du 19 janvier 1998 a en définitive été adressée aux préfets par le ministre de l'Intérieur par un courrier en date du 27 janvier 1998 .

Le même courrier précisait qu'il conviendrait " d'assurer une bonne information des étrangers concernés sur les aides qui leur sont offertes ". Il comprenait un nouveau modèle-type de lettre de refus de séjour qui intégrait des précisions relatives à cette aide au retour et qui se substituait au modèle qui était joint à la circulaire du 24 septembre 1997.

Cette définition tardive d'un nouveau dispositif d'aide au retour, applicable aux étrangers non régularisés, au milieu de l'opération, semble avoir conduit à des pratiques diverses selon les préfectures.

Devant la commission d'enquête, le préfet des Bouches-du-Rhône, de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur et de la zone de Défense Sud, a indiqué, le 2 avril 1998, que les invitations à quitter le territoire faisaient systématiquement référence, avant la circulaire du 19 janvier 1998, à l'aide au retour.

Le préfet de Seine-Saint-Denis a au contraire précisé que les étrangers dont la régularisation avait été refusée avant la publication de la circulaire du 19 janvier 1998 n'avaient bénéficié d'aucune information spécifique de la part de la préfecture au sujet de l'aide au retour.

b) Les principes retenus

La circulaire du 19 janvier 1998 complète et précise le dispositif d'aide au retour et à la réinsertion dans le pays d'origine. Les mesures qu'elle prévoit sont destinées aux étrangers invités à quitter le territoire, après réexamen de leur situation en application de la circulaire du 24 juin 1997. Sont néanmoins exclus du champ de l'aide à la réinsertion les étrangers à l'égard desquels a été pris un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière (APRF), un arrêté ministériel d'expulsion ou une mesure d'interdiction judiciaire du territoire. En outre, une démarche personnelle de l'intéressé auprès de l'OMI est requise. L'accès à l'aide suppose également un départ simultané du conjoint et des enfants mineurs de dix-huit ans de l'étranger concerné, lorsque ces personnes séjournent irrégulièrement sur le territoire français. Le consentement exprès du conjoint est, dans ce cas, requis. Enfin, ne peut bénéficier de ces aides l'étranger qui a déjà bénéficié auparavant d'une aide à la réinsertion.

Sous ces réserves, le nouveau dispositif est présenté comme " alternatif à la reconduite à la frontière ". Il comprend deux volets : une assistance est fournie à l'étranger pour préparer son départ et établir un diagnostic personnel, familial et professionnel ; une aide est donnée dans le pays de retour afin de permettre l'élaboration d'un projet cohérent de réinsertion. Ces deux volets comprennent une aide sociale, psychologique, administrative et financière.

• L'aide sociale et psychologique doit être fournie au cours d'entretiens avec un conseiller de l'OMI ou d'une association ayant passé convention avec l'OMI, qui doivent permettre d'établir un diagnostic personnel, familial et professionnel.

Au cours de ces entretiens, l'intéressé doit bénéficier d'une information personnalisée sur les droits sociaux acquis en France et sur la possibilité ou non de les transférer dans le pays d'origine.

• L'assistance administrative doit permettre à l'étranger de préparer son départ, notamment par l'obtention des documents nécessaire au retour dans le pays d'origine, mais aussi faciliter différentes démarches administratives (clôture de compte bancaire, recouvrement de créances ou de cautions, vente de mobilier...).

• L'aide matérielle et financière se concrétise par la prise en charge des frais de voyage pour le bénéficiaire et, le cas échéant, son conjoint et leurs enfants, depuis la ville de départ en France jusqu'à l'aéroport d'arrivée du pays d'origine. S'y ajoute la prise en charge d'un excédent de bagages dans la limite de 40 kilogrammes par adulte et 10 kilogrammes par enfant.

L'aide matérielle et financière comprend, en outre, une allocation de 4.500 francs pour chaque membre de la famille repartant, âgé d'au moins dix-huit ans. Cette somme est majorée de 900 francs par enfant mineur . L'allocation est versée en deux fois. Une moitié est versée en France au moment du départ ; l'autre moitié dans le pays de retour, en monnaie locale, à l'ambassade ou au consulat, deux mois après l'arrivée.

Dans certains pays de retour, les aides peuvent concerner non seulement la réinstallation des personnes mais aussi des projets économiques de réinsertion.

L'OMI dispose, dans cet objectif, d'une délégation au Mali, au Maroc, en Roumanie, en Tunisie et en Turquie, qui peut fournir, en accord avec les autorités du pays, une aide aux personnes afin de faciliter leur réinstallation. Dès l'arrivée dans le pays de retour, les intéressés pourront bénéficier d'un accueil par l'OMI, afin de procéder au suivi social des personnes rentrées et de leurs familles, pendant une durée de six mois à compter de l'arrivée dans le pays.

Si la situation personnelle et familiale le justifie, une aide de première urgence, prise en charge par l'OMI, pourra leur être accordée.

En outre, des aides spécifiques pourront financer des micro-projets économiques portés par les intéressés, lorsqu'il existe dans le pays un programme de développement local migrations (PDLM). Ces projets économiques de réinsertion seront sélectionnés sur place par des comités de pilotage ad hoc et suivis pendant un an par des associations, des organisations non gouvernementales, voire des bureaux d'études locaux conventionnés par les ambassades et l'OMI.

• La circulaire précise les procédures applicables pour la mise en oeuvre de ce nouveau dispositif.

L'information sur les aides à la réinsertion s'effectue au moment de la délivrance de l'invitation à quitter le territoire (IQF) par la préfecture. Celle-ci, lorsqu'une IQF est remise à un étranger, doit informer " sans délai " l'OMI au moyen d'un formulaire type annexé à la circulaire, " en indiquant précisément la date à laquelle a été notifiée l'IQF ".

L'intéressé dispose d'un délai d'un mois à compter de la publication de la circulaire ou de la remise effective de l'IQF pour demander une aide à la réinsertion. L'OMI doit informer la préfecture du dépôt et de la recevabilité de la demande.

Le dépôt d'une demande recevable suspend l'IQF pendant une durée maximale de deux mois , afin de procéder à l'instruction du dossier et de préparer le retour dans le pays d'origine.

En fonction des différentes situations susceptibles de se produire, la préfecture doit, selon la circulaire, prendre les mesures suivantes :

1. Soit, un mois après la notification de l'IQF, la préfecture n'a pas été avertie par l'OMI du dépôt d'une demande d'aide à la réinsertion faite par l'étranger. Les " procédures administratives habituelles concernant le séjour sont applicables ".

2. Soit, au plus tard à l'expiration du délai d'un mois , la préfecture est informée par l'OMI du dépôt d'une demande d'aide à la réinsertion. Dans ce cas, elle doit surseoir à la reconduite, dans l'attente de l'issue de la procédure d'instruction de la demande.

Par la suite, trois situations peuvent se présenter :

1. L'OMI fait savoir à la préfecture que le dispositif d'aide à la réinsertion ne peut être appliqué à la suite d'une décision défavorable ou d'un refus de l'intéressé ou encore du fait que l'intéressé n'a pas donné suite à sa demande. Dans ce cas, si le délai d'un mois est expiré, " les procédures administratives habituelles concernant le séjour sont applicables ".

2. Il en est de même si l'étranger ne s'est pas présenté à la date fixée pour l'embarquement à destination de son pays.

3. L'OMI informe la préfecture que l'étranger a effectivement quitté la France dans le cadre du dispositif d'aide à la réinsertion. Le dossier est alors classé et, si un arrêté de reconduite a été pris, il est considéré comme exécuté et la personne est radiée du fichier des personnes recherchées.

3. Une conséquence immédiate : la suspension des mesures de reconduite à la frontière

S'il ne saurait être question de remettre en cause l'utilité d'un dispositif d'aide au retour -et plus généralement de politiques favorisant le développement des pays d'émigration- force est d'observer que la définition tardive de nouvelles mesures au milieu de l'opération de régularisation traduit l'embarras du Gouvernement face au sort à réserver aux étrangers non régularisés.

Ainsi, à la fermeté affichée s'oppose une réalité bien différente qui s'est traduite par la suspension des mesures d'éloignement.

a) Une fermeté affichée

L'objectif de fermeté en matière d'immigration irrégulière, affiché dès la déclaration de politique générale du Premier ministre, le 19 juin 1997, a été réaffirmé à plusieurs reprises.

Lors de sa première audition devant la commission d'enquête, le 15 janvier 1998, M. Jean-Pierre Chevènement a tenu à souligner que la régularisation en cours n'avait pas un caractère général mais qu'elle se fondait au contraire sur des critères.

Répondant à votre rapporteur, il a alors affirmé que la procédure de reconduite à la frontière serait exécutée, même si l'aide au retour n'avait pas paru suffisante aux intéressés.

Cette position a été confirmée à plusieurs reprises par le ministre de l'Intérieur, en réponse à des questions de parlementaires, que ce soit devant l'Assemblée nationale ou devant le Sénat.

Cette fermeté apparaissait dans l'instruction donnée aux préfets par la circulaire du 24 juin 1997, lorsque la délivrance d'un titre de séjour ne semblerait pas possible, au vu du dossier de l'intéressé, de prendre une décision motivée de refus de séjour suivie d'une invitation à quitter le territoire.

b) Une réalité très différente : le télégramme du 26 janvier 1998 suspend les mesures de reconduite à la frontière

Précisant la suite à donner au refus du séjour, la circulaire du 24 septembre 1997 adressée aux préfets pouvait laisser penser que les procédures ordinaires seraient mises en oeuvre pour l'éloignement du territoire des étrangers non régularisés.

Elle spécifiait, en effet, que la décision était un refus de séjour ordinaire et qu'elle serait accompagnée d'une invitation à quitter le territoire (IQF).

Telle est bien la procédure qui a été mise en oeuvre par les préfectures, comme la commission d'enquête a pu le constater au cours de ses déplacements.

La circulaire indiquait que même si l'étranger faisait déjà l'objet d'un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière (APRF), il paraissait préférable d'en prendre un nouveau au terme du délai de l'IQF (soit un mois) à l'exception des cas où l'APRF précédent serait très récent, où il serait motivé par l'ordre public et où la demande de réexamen aurait été introduite à l'occasion d'une interpellation.

Cependant, la même circulaire précisait aux préfets que " des instructions complémentaires vous seront communiquées quant à la date à laquelle vous prendrez des arrêtés de reconduite à la frontière à l'égard des étrangers auxquels vous aurez notifié un refus de séjour dans le cadre de la procédure de réexamen de la circulaire du 24 juin 1997 ".

Cette précision fait clairement ressortir que, dès cette date, le Gouvernement n'avait pas l'intention de laisser les préfets prendre des mesures de reconduite à la frontière à l'encontre des étrangers non régularisés qui se seraient maintenus sur le territoire au-delà du délai d'un mois imparti par l'IQF.

Cette interprétation est confirmée par les instructions données aux préfets par un télégramme du 26 janvier 1998 du ministère de l'Intérieur.

Ce télégramme indique, en effet, que par la circulaire du 24 septembre 1997, il a été demandé aux préfets " de différer la prise d'arrêtés de reconduite à la frontière à l'égard des étrangers auxquels un refus de séjour aura été opposé à la suite d'un réexamen dans le cadre de la circulaire du 24 juin 1997 ".

Le même télégramme précise les dispositions qu'il conviendra d'appliquer à l'égard de ces étrangers : " une circulaire conjointe du ministre de l'Emploi et de la Solidarité, des Affaires étrangères et de l'Intérieur vous sera prochainement adressée concernant les modalités particulières d'aide au retour susceptibles d'être attribuées aux intéressés.

" Vous ne prendrez pas d'arrêté préfectoral de reconduite à la frontière avant l'expiration d'un délai de trois mois à compter de la publication de cette circulaire, soit le 24 avril 1998 .

" Pour les refus de séjour et invitations à quitter le territoire notifiées postérieurement à cette réception, l'arrêté de reconduite à la frontière pourra être pris et notifié à l'expiration du délai légal d'un mois à compter du refus de séjour, sans pouvoir intervenir cependant avant l'expiration du délai de trois mois à compter de la publication de la circulaire précitée ".

La commission d'enquête est donc conduite à faire plusieurs constatations.

Entre le 24 septembre 1997 et le 26 janvier 1998, les préfets n'ont pas disposé d'instructions précises quant à la date à laquelle ils pourraient prendre des arrêtés de reconduite à la frontière à l'encontre d'étrangers non régularisés n'ayant pas quitté le territoire à l'expiration du délai d'un mois à compter de la notification de la décision de refus.

Or, au 31 décembre 1997, 15.391 décisions de refus avaient déjà été prises.

Lors de ses différents déplacements dans les préfectures, la commission d'enquête a pu observer l'indétermination qui résultait nécessairement de cette absence d'instructions quant à la mise en oeuvre des mesures d'éloignement.

Cette situation s'est traduite par une incohérence majeure dans le fonctionnement administratif.

En effet, le modèle-type de lettre notifiant la décision de refus -annexé à la circulaire du 24 septembre 1997- contenait deux alinéas libellés dans les termes suivants :

" Dans ces conditions, vous êtes invité à prendre vos dispositions pour quitter le territoire français dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision .

" Passé ce délai, si vous vous mainteniez sur le territoire, vous seriez passible d'un arrêté de reconduite à la frontière, conformément aux dispositions de l'article 22 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 ".

Ainsi, dans le même temps où elle demandait aux préfets d'adresser aux étrangers non régularisés des lettres leur spécifiant que s'ils se maintenaient sur le territoire au-delà du délai d'un mois, ils seraient passibles d'un arrêté de reconduite à la frontière dans les conditions de droit commun , la circulaire du 24 septembre 1997 leur demandait de différer la prise de ces arrêtés sans leur donner de précision sur la date à laquelle ils pourraient intervenir.

Dans ces conditions, entre le 24 septembre 1997 et le 26 janvier 1998, toutes les décisions de refus ont recelé cette incohérence consistant à annoncer le risque d'une décision administrative de reconduite, alors même qu'une telle décision était écartée -au moins provisoirement- par les instructions ministérielles.

A compter du 26 janvier 1998, les mesures de reconduite à la frontière ont été purement et simplement suspendues jusqu'au 24 avril.

En conséquence, le Gouvernement a choisi la voie aléatoire de privilégier la procédure d'aide au retour au détriment des procédures de droit commun permettant d'éloigner du territoire des étrangers qui ont choisi de s'y maintenir en toute illégalité.

Comme l'indique expressément la circulaire du 19 janvier 1998 relative à l'aide à la réinsertion, le dispositif qu'elle prévoit " est alternatif à la reconduite à la frontière ". Un tournant a été pris ce jour là par le ministre de l'Intérieur.

Or, ce choix était aventureux à plusieurs égards :

- le bilan des précédents dispositifs d'aide au retour n'est pas tel qu'il puisse garantir l'efficacité de cette procédure pour assurer le retour dans le pays d'origine d'étrangers en situation irrégulière ;

- rien ne permet d'indiquer que le nouveau dispositif aura un caractère suffisamment novateur pour inverser la tendance ;

- ce report uniforme des mesures d'éloignement ne pourrait avoir pour effet que de favoriser le maintien sur le territoire d'étrangers en situation irrégulière qui n'ont pas pour autant l'intention de solliciter l'aide au retour.

En choisissant de subordonner la reconduite à la frontière à une procédure d'aide au retour, le Gouvernement a pris le risque, en contradiction avec l'objet même de la régularisation, de maintenir sur le territoire une forte immigration irrégulière, désormais identifiée.

B. UN BILAN INQUIÉTANT : DES CLANDESTINS OFFICIELS

1. L'échec d'une politique ambitieuse : l'aide au retour

a) Les résultats décevants de l'expérience en cours

Il apparaît, à l'examen des chiffres disponibles relatifs à l'aide à la réinsertion des étrangers invités à quitter le territoire à la suite du réexamen de leur situation, que l'objectif de 10.000 bénéficiaires de l'aide au retour, tel que défini par le Directeur de l'OMI le 26 février 1998 devant la commission d'enquête, n'a guère de chances d'être atteint et a fortiori dépassé. On comprend dès lors que les 17 agents de l'OMI chargés de l'aide au retour ne soient pas uniquement affectés à cette tâche...

Au 30 avril 1998, les demandes d'information relatives à l'aide au retour formulées auprès du numéro vert et des délégation régionales de l'OMI se sont élevées, de manière cumulée, à 2.515 depuis le début de la procédure. Le chiffre mensuel croît régulièrement (633 en février, 768 en mars et 992 en avril) mais reste très faible par rapport au nombre de refus de régularisations prononcés à cette date (45.982).

Seul 5,5% des personnes non régularisées et ayant fait l'objet d'une IQF ont manifesté un intérêt pour la nouvelle forme d'aide au retour.

Seuls 399 dossiers, portant sur 436 personnes, ont été déposés, soit 0,9% des refus de régularisation.

Les demandes déposées concerne essentiellement des ressortissants turcs (20,9%), algériens (11,9%), maliens (9,4%), marocains (7,8%) et tunisiens (5,7%). Elles émanent pour moitié de l'Ile-de-France avec, par ordre d'importance, la Seine-Saint-Denis (19,3% des demandes), le Val-de-Marne (10,6%), les Hauts-de-Seine (8,9%), Paris (4,6%) et le Val-d'Oise (4,4%).

Le total cumulé des départs effectifs s'élevait, au 30 avril 1998, à 194 personnes, soit 0,4% seulement du total des refus de régularisation.

Certes, ce chiffre progresse quelque peu (19 dossiers pour 21 personnes en février, 33 dossiers pour 37 personnes en mars, 109 dossiers pour 118 personnes en avril) mais reste véritablement très insuffisant par rapport à la population potentiellement concernée.

Même si l'on tient compte du retard pris dans la procédure, il est douteux que la nouvelle aide au retour concerne finalement plus de 2.000 personnes par an. Ce chiffre serait à peine supérieur aux résultats enregistrés par l'ancienne forme d'aide au retour depuis 1991.

Le bilan que l'on peut dresser à la date du 30 avril 1998, terme théorique de l'opération de régularisation, est simple : 5,5% des personnes non régularisées se sont informées sur l'aide au retour, moins de 1% ont déposé un dossier et 0,4% sont effectivement déjà parties.

Les chiffres sont éclairants : le nouveau dispositif d'aide au retour n'aura qu'une action très marginale sur le nombre de personnes non régularisées qui doivent quitter le territoire français.

b) Les raisons pour lesquelles l'aide au retour ne peut constituer une solution au problème des personnes non régularisées

Cet échec doit inciter à réfléchir aux raisons pour lesquelles l'aide au retour ne peut être une solution à la question du retour dans leur pays d'origine des personnes non régularisées.

Plusieurs explications paraissent devoir être avancées.

•  Tout d'abord, la nouvelle aide au retour n'apparaît pas fondamentalement différente de celle qui la précédait.

Même si le ministre de l'Intérieur a estimé, lors de son audition par la commission d'enquête le 15 janvier 1998, que la nouvelle aide à la réinsertion tenait " compte des réussites et des échecs des expériences antérieures ", force est de constater que la nouvelle aide ressemble beaucoup à l'ancienne . A l'exception du montant du pécule financier qui a été augmenté, le reste des améliorations apportées revêt une allure très " cosmétique "...

•  De plus, le nouveau dispositif d'aide au retour n'a été connu qu'à la fin du mois de janvier 1998, soit sept mois après la circulaire du 24 juin 1997 et seulement trois mois avant la fin théorique de l'opération de régularisation.

Ce retard a été préjudiciable aux résultats du nouveau dispositif mis en place et aux rares personnes dont la régularisation a été refusée avant l'entrée en vigueur de la circulaire du 19 janvier 1998 et qui avaient effectivement quitté la France à cette date. Au nombre d'une dizaine environ, ces personnes n'ont pu bénéficier que de l'aide résultant du dispositif antérieur, datant de 1991. Le Directeur de l'OMI a toutefois affirmé, lors de son audition par la commission d'enquête, que ses services s'efforceraient de retrouver ces personnes dans leur pays d'origine.

Il est assez paradoxal de constater que les personnes dont la régularisation a été refusée avant le 19 janvier 1998 et qui n'avaient pas quitté le territoire, se maintenant ainsi illégalement en France, ont pu, quant à elles, bénéficier du nouveau dispositif d'aide au retour plus avantageux que l'ancien.

• L'aide au retour repose en outre sur le volontariat des personnes concernées. Elle est une possibilité offerte -et non une obligation- pour les personnes invitées à quitter le territoire. Elle ne peut donc convenir qu'à des personnes désireuses de rentrer dans leur pays.

Or il apparaît que ces personnes sont très rares. L'opération de régularisation a suscité des espérances bien compréhensibles. Comme en témoignent les associations que la commission d'enquête a auditionnées, l'annonce d'un refus de régularisation est très mal acceptée des demandeurs qui se considèrent comme des victimes. Ils s'efforcent de tirer partie de toutes les voies de recours qui s'offrent à eux et ne sont guère dans une disposition d'esprit propre à les inciter au retour volontaire.

Selon certains représentants d'associations auditionnées par la commission d'enquête, les demandeurs à qui la régularisation a été refusée doivent au préalable accomplir un " travail de deuil " de leur présence en France et comprendre que leur avenir doit désormais se jouer ailleurs.

• La mauvaise articulation entre les délais offerts par les recours et les délais de demande d'aide au retour compromet fortement le dispositif.

En effet, les personnes non régularisées reçoivent une invitation à quitter la France (IQF) qui les informe, d'une part, qu'il leur est possible de bénéficier d'une aide à la réinsertion en s'adressant avant la fin du délai d'un mois à l'OMI, d'autre part, qu'ils disposent d'un délai de deux mois pour former un recours gracieux, hiérarchique ou juridictionnel.

La coexistence de ces deux délais n'incite guère à demander l'aide au retour, les demandeurs non régularisés cherchant essentiellement à gagner du temps. En outre, beaucoup de demandeurs considèrent que la demande d'une aide au retour est incompatible avec un recours gracieux ou contentieux dans la mesure où une telle demande pourrait fragiliser leur dossier. Il est en effet psychologiquement difficile de contester une décision de refus de régularisation tout en se préparant parallèlement à rentrer dans son pays d'origine.

• Dans la pratique, l'aide au retour repose sur une collaboration active avec certaines associations avec qui l'OMI aura passé une convention. L'OMI attend beaucoup de cette collaboration pour faire connaître et comprendre le nouveau dispositif aux populations concernées.

L'aide que peuvent apporter ces associations est toutefois à évaluer avec prudence. Les finalités des associations - dont beaucoup sont favorables à une régularisation de l'ensemble des demandeurs - divergent très nettement des objectifs de l'OMI.

Dans les cas de refus de régularisation, les associations cherchent davantage à aider les personnes concernées à former un recours qu'à les inciter à quitter le territoire français.

Il est permis de s'interroger sur l'enthousiasme avec lequel elles vont faire la promotion du dispositif d'aide au retour et sur l'efficacité réelle de leur action dans ce domaine.

• A ces raisons de fond, s'ajoutent des difficultés administratives. La circulaire du 19 janvier 1998 prévoit que les préfectures sont tenues d'adresser sans délai à l'OMI un double des notifications d'IQF envoyées aux intéressés. Ces doubles permettent à l'OMI, lorsqu'il constate que l'intéressé ne s'est pas présenté, d'envoyer au bout de trois ou quatre semaines une lettre de relance effectués dans le cadre de l'aide au retour rappelant l'aide que peut lui apporter l'OMI. Parallèlement, l'OMI informe les préfectures des départs de personnes auxquels il a contribué.

Or les transmissions par les préfectures des IQF à l'OMI ne semblent pas se faire de manière très efficace . A la date du 26 février 1998, soit plus d'un mois après la parution de la circulaire relative à l'aide au retour, seules 2.000 notifications d'IQF avaient été transmises à l'OMI. A cette date pourtant, près de 30.000 refus de régularisations avaient déjà été prononcés par les préfectures.

On ne peut qu'être frappé du " fossé " séparant, d'une part, 70.000 personnes non régularisées qui doivent rentrer chez elles et, d'autre part, le très petit nombre de personnes qui se sont jusqu'à présent déclarées intéressées par l'aide au retour.

Sans condamner l'aide au retour - qui donne des résultats qualitatifs intéressants - il convient de souligner que cette procédure ne peut être en aucun cas une solution au problème soulevé par la présence sur notre territoire de plus de 70.000 personnes non régularisées qui devront repartir dans leur pays d'origine. Comparée à cette population, l'aide au retour n'est qu'une goutte d'eau dans l'océan.

c) Une relance par le codéveloppement ?

La politique de codéveloppement trouve sa première expression dans le Programme de Développement Local Migrations (PDLM).

Ce programme exige un suivi attentif et personnalisé et n'a donc pas vocation à être un dispositif de masse. Il est réservé à un petit nombre de personnes qui présentent les qualités pour devenir des entrepreneurs locaux.

En 1998, le budget de l'OMI prévoit 4,4 millions de francs pour financer le PDLM au Mali, au Sénégal et, le cas échéant, en Roumanie. Ce montant permettrait de financer à peu près 200 projets. Le PDLM est donc un dispositif de dimension modeste.

Le Gouvernement espère cependant beaucoup du concept de codéveloppement initié par le PDLM. Décidé à faire des expériences menées dans le cadre du PDLM une véritable politique, il a créé, par le décret n°98-314 du 24 avril 1998, un délégué interministériel au codéveloppement et aux migrations internationales, placé auprès du ministre de l'Emploi et de la Solidarité . Selon l'article 2 du décret, ce délégué " est chargé de proposer des orientations et des mesures visant au renforcement de la coopération de la France avec les pays d'émigration en vue de convenir avec eux, dans une perspective de codéveloppement, d'une meilleure maîtrise des flux migratoires. "

M. Sami Naïr a été nommé délégué interministériel au codéveloppement et aux migrations internationales le 29 avril 1998, après avoir remis au Premier ministre, le 10 décembre 1997, un " rapport d'étape " consacré au codéveloppement que le Gouvernement avait décidé de ne pas publier.

Cependant, dans un entretien accordé au journal Le Monde le 5 mai dernier, M. Sami Naïr a repris certaines idées de son rapport. Il a considéré que " la mondialisation exacerbe les mouvements migratoires et nous oblige à gérer plus souplement les flux ". Il a également déclaré : " la politique de codéveloppement n'a pas pour vocation de régler la question des sans-papiers, mais elle constitue une chance pour eux. Les personnes invitées à quitter la France vont pouvoir bénéficier de l'aide au projet. S'ils proposent de créer une activité sérieuse, ils doivent pouvoir bénéficier de stages de formation, d'un appui dans le pays d'origine et même, pourquoi pas, de la possibilité d'accéder à un visa de circulation avec la France. "

Mme Martine Aubry s'est désolidarisée de cette prise de position en soulignant, devant la commission d'enquête, lors de son audition le 7 mai, que ces propos avaient été recueillis avant la nomination de M. Sami Naïr et n'engageaient en rien le Gouvernement.

Mme Martine Aubry a précisé que le Gouvernement n'approuvait pas l'ensemble des propos de M. Naïr ; elle a estimé qu'il ne convenait pas d'organiser des flux migratoires temporaires sur une grande échelle mais qu'il fallait faciliter le départ d'étrangers connaissant des difficultés d'insertion en France et relancer la politique de codéveloppement.

Pour votre commission, la politique de codéveloppement est une politique difficile et ambitieuse qui présente un aspect plus qualitatif que quantitatif. Elle suppose des projets minutieusement préparés et donc en nombre limité. Cette politique, à encourager, repose sur une action de long terme ; elle ne répond naturellement pas aux difficultés soulevées par l'opération de régularisation.

2. Des mesures d'éloignement théoriques

a) La notification des décisions de refus

Au 30 avril 1998, 45 982 décisions de refus de régularisation avaient été prises. Selon les instructions ministérielles résultant de la circulaire du 24 septembre 1997, la notification de la décision aux intéressés s'est accompagnée d'une invitation à quitter le territoire français (IQF) dans un délai d' un mois.

Un décalage a été souvent constaté entre la décision de refus et la notification de cette décision. Les fonctionnaires chargés de l'opération de régularisation ont, en effet, été très mobilisés pour les entretiens individuels et le traitement des dossiers. Il en a résulté un report du décompte du délai d'un mois accordé aux intéressés pour quitter le territoire qui court à compter de la notification de la décision de refus et non de la décision elle-même.

b) Des recours systématiques

Ces décisions de refus ont pu faire l'objet de recours gracieux (qui s'exercent auprès de l'autorité même qui a pris la décision), hiérarchique ou contentieux.

Devant la commission d'enquête, le 7 mai, M. Jean-Marie Delarue, Directeur des libertés publiques et des affaires juridiques a indiqué que le taux des recours gracieux serait supérieur à celui habituellement constaté de 20 %.

Au 30 avril, l'administration centrale avait été saisie d'environ 7 000 recours hiérarchiques. Mais le nombre total de ces recours à l'issue de l'opération sera beaucoup plus important. Selon M. Jean-Marie Delarue, il pourrait atteindre entre 20 000 et 50 000.

Les associations ont pu apporter leur concours à la préparation de ces recours. Devant la commission d'enquête, M. François Martini, membre permanent du Groupement d'information et de soutien des travailleurs immigrés (GISTI) a indiqué, le 23 avril 1998, que sur un peu plus de 300 personnes reçues, lors de permanences spécifiques, environ 200 avaient été aidées par le GISTI à constituer des dossiers de recours hiérarchiques ou gracieux, recours signés par l'association et par l'intéressé.

M. François Martini a constaté que les personnes qui avaient fait l'objet d'un refus de régularisation étaient beaucoup plus animées par la volonté de former un recours contre cette décision que véritablement intéressées par le dispositif d'aide au retour. Sur les 300 personnes reçues par le GISTI (dont 65% étaient des étrangers sans charge de famille) et qui se sont vues refuser la régularisation, une seule s'est enquise des modalités d'aide au retour.

Mme Claire Rodier, également membre permanent du GISTI, a fait valoir qu'il était paradoxal d'offrir simultanément un délai d'un mois pour la demande d'aide au retour et un délai de deux mois pour le recours gracieux. Elle a jugé que les personnes concernées n'envisageraient la demande d'une aide au retour qu'après le refus des recours qu'elles auraient déposés.

Elle a considéré que les recours les plus recevables portaient sur des questions d'asile territorial et sur des situations familiales qui ne coïncidaient pas exactement avec les dispositions de la circulaire. Sur les 16 recours gracieux formés par le GISTI, 8 avaient fait l'objet d'une réponse positive.

Les recours hiérarchiques s'appuient le plus souvent soit sur des éléments qui n'auraient pas été pris en considération lors de l'instruction de la demande, soit sur des faits nouveaux.

L'examen de ces recours doit, selon les informations données à la commission d'enquête par M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'Intérieur, le 12 mai 1998, permettre de prendre en compte les éléments intéressant la situation des pays d'origine des demandeurs et de corriger certaines inégalités de traitement entre les préfectures.

M. Jean-Marie Delarue a précisé que, faute d'apporter la preuve d'éléments nouveaux ou non pris en considération, les recours hiérarchiques feraient l'objet d'un rejet implicite à l'issue du délai de quatre mois. Il a évalué à environ 20 % le nombre de recours gracieux ou hiérarchiques qui pourraient être satisfaits.

Lors de ses déplacements, la commission d'enquête a constaté que certaines préfectures avaient décidé, pour des raisons matérielles, de ne pas prendre de décisions expresses concernant les recours gracieux et donc de laisser expirer systématiquement le délai de quatre mois au terme duquel une décision implicite de rejet intervient.

S'agissant des recours contentieux, Me Christian Bruschi, représentant de la Conférence des Bâtonniers a indiqué devant la commission d'enquête, le 23 avril 1998, que les cabinets d'avocats étaient assez sollicités en particulier par les étrangers sans charge de famille en France qui représentent selon lui environ 80% des refus.

Pour les autres recours, Me Christian Bruschi a précisé qu'ils s'appuyaient essentiellement sur l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales, relatif au droit à une vie familiale normale.

Force est d'observer que, sauf erreur manifeste d'appréciation, ces recours auront peu de chance de prospérer, la circulaire du 24 juin 1997 n'ayant pas de caractère réglementaire et ne pouvant donc être utilement invoquée à l'appui d'un recours.

Devant la commission d'enquête, Me Christian Bruschi a considéré que le résultat des procédures gracieuse ou contentieuses ne devrait pas modifier sensiblement le pourcentage des demandeurs qui bénéficieraient d'une régularisation.

En toute hypothèse, conformément aux règles de droit commun, ces recours n'ont pas un caractère suspensif.

c) Le " gel " des arrêtés de reconduite à la frontière

1.- Avant le 24 avril 1998

Des instructions ministérielles précises ont invité les préfets à suspendre les reconduites à la frontière jusqu'au 24 avril. C'est pourquoi aucun arrêté préfectoral de reconduite à la frontière n'est intervenu avant cette date.

Ainsi, pendant les dix premiers mois de l'opération de régularisation, les préfets ont été privés, sur instruction ministérielle, des moyens d'assurer, si nécessaire, l'éloignement des étrangers non régularisés qui ne se seraient pas conformés à l'invitation à quitter le territoire leur ayant été notifiée.

La définition d'une nouvelle procédure d'aide au retour ne saurait suffire à justifier cette suspension de mesures administratives ne visant que les seuls étrangers ayant choisi de se placer en dehors de la légalité en dépit des avertissements qu'ils avaient pu recevoir de la part des autorités administratives.

Ce choix produit des effets d'autant plus négatifs qu'il peut conforter chez les intéressés un sentiment d'" impunité ", l'administration se privant elle-même des moyens de faire appliquer la loi.

2.- Après le 24 avril 1998

D'après les informations communiquées à la commission d'enquête, aucune instruction particulière n'a été prise à la suite de celle tendant à différer jusqu'au 24 avril 1998 l'exécution des mesures d'éloignement du territoire à l'encontre des étrangers non régularisés.

Sans doute, depuis cette date, des arrêtés de reconduite à la frontière ont donc pu être pris par les préfets. Cependant, de manière surprenante, le ministère de l'Intérieur ne semble pas s'être doté des moyens d'information -pourtant simples à concevoir- lui permettant d'identifier les éventuels arrêtés de reconduite concernant des étrangers non régularisés.

L'absence de statistiques sur les mesures d'éloignement
intéressant des étrangers non régularisés

Devant la commission d'enquête, M. Jean-Marie Delarue, Directeur des libertés publiques et des affaires juridiques, a ainsi déclaré, le 7 mai, ne pas savoir si de tels arrêtés avaient été effectivement exécutés depuis le 24 avril 1998 à l'encontre d'étrangers non régularisés dans le cadre de la circulaire du 24 juin 1997. Il a affirmé ne pas être en mesure de distinguer parmi les arrêtés ceux qui concernaient ces derniers de ceux intéressant d'autres étrangers en situation irrégulière. Il a souligné que l'éloignement des étrangers non régularisés se ferait dans des conditions comparables à celles concernant les autres étrangers en situation irrégulière, à savoir à la suite d'interpellations sur la voie publique.

Le ministre de l'Intérieur a pour sa part précisé à la commission d'enquête, le 12 mai, qu'aucune instruction ne serait donnée aux préfets pour établir des statistiques spécifiques sur les étrangers non régularisés qui auront été reconduits à la frontière.

Cette absence d'informations spécifiques concernant l'éloignement d'étrangers non régularisés dénote à tout le moins une faible motivation du Gouvernement pour mettre en pratique l'objectif de fermeté qu'il a souhaité afficher.

Cette faible motivation est confirmée par l'absence de réflexion spécifique sur les difficultés qui pourraient se présenter pour s'assurer du départ effectif du territoire de quelque 70 000 personnes n'ayant pas satisfait aux critères de régularisation.

C. COMMENT FAIRE RESPECTER LES DÉCISIONS D'ÉLOIGNEMENT PRISES EN APPLICATION DE LA LOI?

1. Un cadre juridique particulièrement inadapté

Les difficultés pour une mise en oeuvre effective des mesures d'éloignement existent en France indépendamment du contexte particulier créé par l'application de la circulaire du 24 juin 1997.

Elles tiennent, en premier lieu, à un cadre juridique inadéquat.

Ces difficultés juridiques ayant été parfaitement mises en lumière par M. Paul Masson, dans ses deux rapports établis, au nom de la commission des Lois, sur les lois du 24 avril 1997 (n° 200, 1996-1997) et du 11 mai 1998 (n° 224, 1997-1998), il n'est pas nécessaire de les développer à nouveau longuement dans le cadre du présent rapport.

On soulignera cependant l'exiguïté du délai de la rétention administrative , cause principale des difficultés rencontrées par les services chargés de l'éloignement, qui sont confrontés à des étrangers ayant détruit leurs documents de voyage. Comme l'a relevé M. Paul Masson dans ses rapports précités, de tels délais sont uniques en Europe . Nos voisins européens, tout aussi soucieux que nous du respect des droits fondamentaux de la personne humaine, n'hésitent pas à prévoir une rétention des intéressés pendant des délais beaucoup plus longs (six à douze mois en Allemagne) voire sans limitation de durée (au Royaume-Uni).

Cette distorsion des règles en vigueur dans les différents Etats de l'Union européenne mérite d'être à nouveau soulignée à l'approche de débats sur la révision constitutionnelle rendue nécessaire par la ratification du traité d'Amsterdam, lequel fixe la perspective d'une harmonisation des législations en matière d'immigration, sous l'égide de la Commission européenne.

2. Des difficultés pratiques importantes : les reconduites par voie aérienne

La décision du ministre de l'Intérieur de suspendre toute mesure de reconduite à la frontière d'étrangers non régularisés jusqu'au 24 avril 1998 ainsi que l'absence surprenante de statistiques particulières sur les reconduites qui auraient été opérées depuis cette date, l'absence également de dispositif spécifique pour effectuer ces reconduites tendraient à prouver que le Gouvernement n'a aucune intention d'accélérer le processus de retour administratif dans les pays d'émigration.

Car, les difficultés pratiques pour mener à bien les mesures de reconduites à la frontière existent et s'accroissent. La perspective de la présence répertoriée de quelque 70.000 étrangers en situation irrégulière aurait pu justifier, de manière urgente, une réflexion sur les difficultés susceptibles de se présenter pour éloigner ceux d'entre eux qui ne se seraient pas conformés à l'invitation à quitter le territoire dont ils avaient reçu notification. Il n'en a rien été.

La commission d'enquête a pour sa part considéré qu'il était dans sa mission d'examiner et de rendre compte au Sénat des difficultés dont elle aurait eu connaissance à ce sujet.

Même si ces difficultés -compte tenu des décisions gouvernementales rappelées ci-dessus- n'ont pas concerné des étrangers non régularisés, il n'en demeure pas moins qu'elles constituent des informations essentielles quant à la façon dont des mesures de reconduites à la frontière les concernant pourraient être exécutées.

Au cours de sa mission, la commission d'enquête a eu connaissance de plusieurs incidents sérieux qui se sont déroulés à l'aéroport de Roissy-Charles de Gaulle à la fin du mois de mars et au début du mois d'avril 1998.

Les incidents survenus
à l'aéroport Roissy - Charles de Gaulle
entre le 26 mars et le 7 avril 1998

Sur la base des rapports établis par le service du contrôle de l'immigration, dont votre rapporteur a demandé la communication, ces incidents peuvent être relatés comme suit :

Jeudi 26 mars 1998 : 9 ressortissants maliens interpellés lors d'occupations d'églises devaient être reconduits dans leur pays, sous escorte de 18 fonctionnaires, par un vol d'Air Afrique.

A cette occasion, 30 à 50 militants des " comités anti-expulsions " et de l'association " Jeunes contre le racisme en Europe " se sont rassemblés afin de perturber le départ des reconduits. Durant toute la matinée, jusqu'à 14 h 30, 6 ou 7 militants se sont sporadiquement manifestés sur les aérogares pour distribuer aux passagers empruntant les vols à destination de l'Afrique des tracts les appelant à s'opposer à ces procédures. A partir de 14 h 30, le groupe de manifestants, renforcé de quelques unités, s'est positionné devant les banques d'enregistrement du vol.

Les 9 ressortissants maliens ont été embarqués sans menottes (à la demande du commandant de bord). Ceux-ci s'étant rebellés " dans un ensemble concerté ", le recours à la force a dû être utilisé pour les menotter et les maintenir sur leurs sièges. Cette intervention rendue houleuse par le comportement des intéressés a duré 30 minutes, en présence du commandant de bord. Les passagers ont alors pu embarquer sans difficulté. Ceux d'entre eux situés dans les dernières rangées avant la zone " tampon " ont manifesté une certaine inquiétude devant les cris lancés par les " éloignés ". Après l'intervention du commandant de bord pour convaincre les passagers de gagner leurs sièges, la situation étant restée stationnaire, le départ a été décidé dans ces conditions vers 15 h 50. L'avion a effectivement décollé à 16 h 09.

Vendredi 27 mars : 5 étrangers reconduits à la frontière (4 Maliens et 1 Guinéen) escortés de 8 fonctionnaires devaient être embarqués sur un vol d'Air France à destination de Bamako.

Une cinquantaine de militants des " comités anti-expulsion " et de l'association " Jeunes contre le racisme en Europe " se sont rassemblés plus particulièrement devant la banque d'enregistrement du vol et ont procédé à une brève distribution de tracts.

A 10 h 30, les premiers passagers ont embarqué. L'escalier mobile pour l'escorte a été mis en place à 10 h 50, soit 10 minutes avant le départ du vol. L'embarquement des étrangers reconduits a alors été immédiatement lancé. La situation a dégénéré au moment de l'installation sur les sièges. Dans l'altercation, un siège a été cassé. En accord avec le commandant de bord -présent avec son chef de cabine tout au long de l'altercation- il a alors été décidé de débarquer les étrangers reconduits et leur escorte.

Samedi 28 mars : 12 ressortissants maliens sous escorte devaient être reconduits à destination de Bamako, par un vol d'Air Afrique.

Une vingtaine de militants des " comités anti-expulsion " et de l'association " Jeunes contre le racisme en Europe " se sont rassemblés près de la banque d'enregistrement du vol et de celle de la compagnie Air Afrique. Ils ont procédé à des distributions de tracts, interpellant les passagers sur la présence dans l'avion d'étrangers reconduits sous escorte policière. Pendant l'enregistrement du vol, les manifestants ont demandé aux passagers de protester contre cette présence auprès du personnel navigant et du commandant de bord.

A 15 heures 15, les étrangers reconduits ont été embarqués, l'escorte ayant été prépositionnée dans l'appareil. Malgré la résistance des intéressés, tous étaient maîtrisés sur leur siège après vingt minutes. Vers 15 heures 45, l'embarquement des passagers a commencé. Une quinzaine d'entre eux ont alors refusé de monter à bord en raison de la présence d'étrangers reconduits.

Après avoir en définitive accepté de monter à bord, ils ont, à l'intérieur de l'avion, refusé de s'asseoir, empêchant certains passagers de prendre place et bloquant ainsi le départ du vol. Le commandant de bord et le chef d'escale ont alors décidé de demander à tous les passagers de débarquer, le départ étant impossible si certains passagers ne respectaient pas les règles de sécurité (position assise et ceinture attachée). Les 12  ressortissants maliens ont été placés en garde à vue et ont fait l'objet de procédures judiciaires sur le fondement de l'article 27 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 (délit de soustraction à une mesure d'éloignement). Ils ont comparu, le lundi 30 mars, devant le tribunal de grande instance de Bobigny.

Mardi 31 mars : Des déplacements de militants des " comités anti-expulsion " près des banques d'enregistrement du vol Air France à destination de Bamako-Conakry et d'Air Afrique à destination de Casablanca-Dakar sont signalés. Les manifestants se sont entretenus avec quelques passagers en attendant la clôture du vol. Aucune reconduite à la frontière n'était programmée sur ces vols.

Mercredi 1er avril : 7 ressortissants maliens devaient être reconduits à destination de Bamako, sous escorte, par un vol d'Air France, en exécution de mesures d'interdiction du territoire et d'arrêtés de reconduite à la frontière.

Des militants des " comités anti-expulsion " et de l'association " Jeunes contre le racisme en Europe " se sont rendus par petits groupes aux abords des banques d'enregistrement du vol pour inciter les passagers à " s'opposer par tous les moyens à cette opération ". 26 manifestants ont été interpellés et ont fait l'objet d'un contrôle d'identité.

Jeudi 2 avril : 3 ressortissants maliens faisant l'objet d'une mesure d'éloignement devaient être reconduits vers Bamako, escortés par 6 fonctionnaires, à bord d'un vol d'Air Afrique.

A l'instar des jours précédents, une vingtaine de militants des " comités anti-expulsion " et de l'association " Jeunes contre le racisme en Europe " se sont rassemblés devant les banques d'enregistrement du vol concerné et ont entrepris une distribution de tracts incitant les passagers à " s'opposer par tous les moyens " à cette opération. 7 manifestants interpellés ont fait l'objet d'une procédure pour provocation directe à la rébellion (article 433-10 du code pénal).

Les étrangers reconduits ont été embarqués à 11 heures 35. A 11 heures 50, les passagers ont commencé à embarquer. Certains passagers ont alors refusé de s'asseoir tant que leur exigence que les étrangers reconduits soient débarqués ne serait pas satisfaite. Après débarquement de l'ensemble des passagers, 9 d'entre eux ont été interpellés et ont fait l'objet d'une procédure pour complicité d'aide au séjour irrégulier et outrage. Les autres passagers ont alors été de nouveau embarqués, dans le calme, et l'appareil a pu décoller, sans autre incident, à 14 heures 31 avec les 3 étrangers reconduits et leur escorte.

Lundi 6 avril : A l'appel de l'association " Droits devant ", une centaine de militants de diverses associations, organisations politiques et syndicales se sont rassemblés devant les banques d'enregistrement du vol Air France à destination de Bamako. A cette occasion, divers médias sollicités par les organisateurs pour couvrir ce rassemblement étaient présents. Le porte-parole de l'association " Droits devant " a retenu deux idées principales des différentes interventions : l'organisation d'un nouveau rassemblement le même jour devant le siège d'Aéroports de Paris et la création d'une " brigade de casques blancs de surveillance " chargée d'assister tous les jours à l'aéroport au départ des vols transportant des étrangers reconduits

A la suite de ces différents incidents, la compagnie Air France a décidé d'adopter, à compter du 3 avril, les mesures suivantes à l'égard des reconduites d'étrangers frappés d'une mesure d'éloignement :

- embargo total concernant les reconduites effectuées sur la ligne Paris-Bamako ;

- acceptation d'un seul reconduit par vol impérativement accompagné de deux fonctionnaires d'escorte sur toutes les autres destinations intérieures ou internationales.

La compagnie Air Afrique a adopté les mêmes mesures également à compter du 3 avril.

Cette décision des deux compagnies aériennes a été portée à la connaissance des préfectures, le 3 avril, par la DICCILEC.

Afin d'être en mesure d'informer complètement le Sénat, la commission d'enquête a souhaité avoir des précisions sur les relations qui ont été établies entre la compagnie Air France et le ministère de l'Intérieur pour les reconduites par voie aérienne d'étrangers faisant l'objet d'une mesure d'éloignement.

C'est une convention signée le 15 septembre 1994 qui définit précisément les procédures applicables et les modalités d'accompagnement lors des reconduites. Cette convention est renouvelable chaque année par tacite reconduction.

Elle prévoit pour les avions gros porteurs deux fonctionnaires d'escorte pour 4 à 6 reconduits, 3 fonctionnaires pour 7 à 9 reconduits et 4 fonctionnaires pour 10 à 12 reconduits.

Ces normes d'encadrement peuvent néanmoins être adaptées en fonction des circonstances. Ainsi, les services de police peuvent décider de renforcer les effectifs d'escorte présents sur certains vols. De même, les incidents survenus, le 1er avril 1998, à l'arrivée d'un vol d'Air France à Bamako, n'ont pu être maîtrisés qu'avec le renfort de 3 agents de sécurité d'Air France présents sur le vol et venus appuyer les 16 fonctionnaires de police en charge de 7 étrangers reconduits.

A la suite de trois réunions tenues les 6, 10 et 22 avril 1998, des mesures transitoires ont été arrêtées par Air France et le ministère de l'Intérieur. Prévues pour s'appliquer pendant une durée de six mois , elles doivent faire l'objet de réunions mensuelles destinées à envisager leur maintien ou leur suppression. Elles sont entrées en vigueur depuis le lundi 27 avril.

Ces mesures transitoires prévoient qu'à destination de Bamako, un seul étranger reconduit sera accepté sur un même vol, avec quatre agents d'escorte.

A destination des autres pays d'Afrique (à l'exception du Maghreb) et de la Chine un étranger reconduit sera accompagné de deux agents d'escorte. Six agents d'escorte seront requis pour deux étrangers reconduits et neuf pour trois étrangers reconduits. Pour les autres destinations y compris le Maghreb, deux agents d'escorte seront prévus pour un étranger reconduit, cinq agents pour deux étrangers reconduits et sept pour trois étrangers reconduits.

Sur l'ensemble des destinations, deux étrangers reconduits sans escorte seront admis par vol. A destination de Cayenne et Haïti, trois étrangers sans escorte seront admis.

Ces mesures transitoires prévoient également que ne pourront plus être embarqués sur un même vol des étrangers reconduits sans escorte et des étrangers reconduits avec escorte.

Ces constatations conduisent la commission d'enquête à formuler deux séries d'observations qui concernent, d'une part, la nature des difficultés rencontrées pour mener à bien les reconduites par voie aérienne et, d'autre part, les conséquences qu'il convient d'en tirer.

• S'agissant de la nature des difficultés rencontrées , il convient tout d'abord d'observer qu'elles concernent essentiellement quelques destinations : le Mali, le Zaïre pour lequel Air France n'assure pas actuellement de vol, le Congo et la Chine.

Des incidents peuvent se produire principalement au décollage et à l'atterrissage de l'avion. Les témoignages devant la commission d'enquête de commandants de bord d'Air France ont mis en évidence les conséquences graves qui pourraient résulter pour la sécurité même du vol de certains comportements à l'intérieur de l'avion.

Les conditions pratiques des reconduites : une mise au point nécessaire

Face à certaines polémiques dont la presse s'est fait l'écho, la commission d'enquête a souhaité recueillir des informations sur les conditions pratiques dans lesquelles se déroule l'escorte des étrangers reconduits par voie aérienne.

Interrogé par votre rapporteur le 23 avril 1998, M. André Bizeul, chef du service de contrôle de l'immigration de l'aéroport Roissy-Charles de Gaulle, a fait observer que les étrangers reconduits n'étaient pas entravés pour leur entrée dans l'avion. Après avoir indiqué que, si nécessaire, des menottes pouvaient leur être appliquées jusqu'au décollage, il a précisé que les menottes pouvaient être remplacées par une bande plastique qui présentait moins de risques. Il a également souligné que contrairement à ce qu'avaient pu affirmer certains tracts, des bâillons n'avaient jamais été utilisés.

Invité à répondre à la même question le 30 avril 1998, M. Jean-Louis Ottavi, directeur central du contrôle de l'immigration et de la lutte contre l'emploi des clandestins (DICCILEC), a déclaré que les étrangers éloignés par voie aérienne n'étaient jamais bâillonnés ou drogués.

Ces informations ont été confirmées le même jour par M. Jean-Cyril Spinetta, président directeur général du groupe Air France, qui a fait observer que les personnes reconduites pouvaient être entravées ou non selon les cas.

M. Joël Cathala, directeur de la sûreté du groupe Air France, a ajouté que les services de police appréciaient la nécessité d'entraver ou non les personnes reconduites. Il a confirmé que les personnes reconduites n'étaient jamais bâillonnées ou droguées.

Enfin, lors de sa seconde audition par la commission d'enquête, le 12 mai 1998, M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'Intérieur, a tenu à démentir solennellement les " allégations mensongères " selon lesquelles des étrangers seraient " bâillonnés ou drogués ". Il a déclaré : " Cela n'a jamais existé. Cela relève de la fantasmagorie ".

Les manifestations d'hostilité aux reconduites, organisées dans les aérogares par des " comités de défense ", contribuent à créer un environnement de nature à mettre en cause le bon déroulement de l'opération. Ainsi, l'appel aux passagers pour qu'ils fassent obstacle à une mesure d'éloignement est susceptible de sensibiliser les compatriotes des reconduits.

Ces tentatives d'obstruction à l'application de la loi ne sont pas admissibles.

Pour autant, ces agissements ne semblent pas avoir empêché gravement le déroulement des opérations de reconduites par voie aérienne. Après la décision de la compagnie Air France de suspendre ces reconduites, les services de police ont eu recours à d'autres compagnies qui ont accueilli sur leurs vols des étrangers reconduits et leur escorte.

Depuis le 27 avril, les mesures transitoires arrêtés par le ministère de l'Intérieur et Air France ont permis la reprise des reconduites à destination de Bamako sur les vols de cette compagnie.

Il n'en demeure pas moins que les préoccupations exprimées par les responsables de celle-ci et par les commandants de bord ne peuvent être sous-estimées.

Devant la commission d'enquête, M. Jean-Cyril Spinetta, Président directeur général d'Air France, a estimé que les difficultés rencontrées n'étaient pas ponctuelles . Il a souligné que des incidents à répétition s'étaient produits depuis deux ans à destination du Mali. 116 incidents de ce type ont été recensés sur l'ensemble du réseau depuis le 16 novembre 1996.

M. Jean-Cyril Spinetta a fait observer que la compagnie Air France avait une responsabilité propre, portant exclusivement sur la sécurité du vol et des passagers. Il a considéré que le statut d'Air France ne lui imposait pas, en matière de reconduite d'étrangers, d'obligations spécifiques de service public.

Les missions du commandant de bord
(textes de références)

1. CODE DE L'AVIATION CIVILE (extraits)

Article L. 322-4 :

Le commandant de bord a la faculté de débarquer toute personne parmi les passagers qui peut présenter un danger pour la sécurité ou le bon ordre à bord d'un aéronef.

Article L. 422-2 :

Le commandant de bord est responsable de l'exécution de la mission (...).

Article L. 422-3 :

Le commandant de bord a autorité sur toutes les personnes embarquées. Il a la faculté de débarquer toute personne parmi l'équipage ou les passagers ou toute partie du chargement qui peut présenter un danger pour la sécurité, la salubrité, ou le bon ordre à bord de l'aéronef (...).

2. CONVENTION DE TOKYO (extraits)

Article 1er :

1. La présente Convention s'applique :

- aux infractions aux lois pénales,

- aux actes qui, constituant ou non des infractions, peuvent compromettre la sécurité de l'aéronef ou de personnes ou de biens à bord, ou compromettent le bon ordre et la discipline à bord.

2. Sous réserve des dispositions du titre III, la présente Convention s'applique aux infractions commises ou actes accomplis par une personne à bord d'un aéronef immatriculé dans un État contractant pendant que cet aéronef se trouve, soit en vol, soit à la surface de la haute mer ou d'une région ne faisant pas partie du territoire d'aucun État.

Article 6 :

1- Lorsque le Commandant d'aéronef est fondé à croire qu'une personne a commis ou accompli ou est sur le point de commettre ou d'accomplir à bord une infraction ou un acte, visé à l'article 1er, paragraphe 1, il peut prendre, à l'égard de cette personne, les mesures raisonnables, y compris les mesures de contrainte, qui sont nécessaires :

a) pour garantir la sécurité de l'aéronef ou de personnes ou de biens à bord,

b) pour maintenir le bon ordre et la discipline à bord,

c) pour lui permettre de remettre ladite personne aux autorités compétentes ou de la débarquer conformément aux dispositions du présent titre.

2- Le Commandant d'aéronef peut requérir ou autoriser l'assistance des autres membres de l'équipage et, sans pouvoir l'exiger, demander ou autoriser celle des passagers en vue d'appliquer les mesures de contrainte qu'il est en droit de prendre. Tout membre d'équipage ou tout passager peut également prendre, sans cette autorisation, toutes mesures préventives raisonnables, s'il est fondé à croire qu'elles s'imposent immédiatement pour garantir la sécurité de l'aéronef ou de personnes ou de biens à bord.

Article 8 :

1- Lorsque le Commandant d'aéronef est fondé à croire qu'une personne a accompli ou est sur le point d'accomplir à bord un acte visé à l'article 1er, paragraphe 1.b, il peut débarquer cette personne sur le territoire de tout État où atterrit l'aéronef pour autant que cette mesure soit nécessaire aux fins visées à l'article 6, paragraphe 1, a ou b.

2- Le Commandant d'aéronef informe les autorités de l'Etat sur le territoire duquel il débarque une personne, conformément aux dispositions du présent article, de ce débarquement et des raisons qui l'ont motivé.

Article 9 :

1- Lorsque le Commandant d'aéronef est fondé à croire qu'une personne a accompli à bord de l'aéronef un acte qui, selon lui, constitue une infraction grave, conformément aux lois pénales de l'Etat d'immatriculation de l'aéronef, il peut remettre ladite personne aux autorités compétentes de tout État contractant sur le territoire duquel atterrit l'aéronef.

2- Le Commandant d'aéronef doit, dans les moindres délais et si possible avant d'atterrir sur le territoire d'un État contractant avec à bord une personne qu'il a l'intention de remettre conformément aux dispositions du paragraphe précédent, faire connaître cette intention aux autorités de cet État ainsi que les raisons qui la motivent.

3- Le Commandant d'aéronef communique aux autorités auxquelles il remet l'auteur présumé de l'infraction, conformément aux dispositions du présent article, les éléments de preuve et d'information qui, conformément à la loi de l'Etat d'immatriculation de l'aéronef, sont légitimement en sa possession.

Article 12 :

Tout Etat contractant doit permettre au Commandant d'un aéronef immatriculé dans un autre Etat contractant de débarquer toute personne conformément aux disposition de l'article 8, paragraphe 1.

Article 13 :

Tout État contractant est tenu de recevoir une personne que le Commandant d'aéronef lui remet conformément aux dispositions de l'article 9, paragraphe 1.

Ces difficultés ainsi identifiées, la commission d'enquête considère qu'elles ne sauraient remettre en cause les reconduites d'étrangers faisant l'objet d'une mesure d'éloignement par la voie aérienne, notamment par l'utilisation des compagnies nationales. C'est, en effet, le droit de tout Etat souverain de faire respecter les règles d'entrée et de séjour sur son sol et de reconduire à ses frontières par les moyens appropriés ceux qui y ont pénétré et s'y sont maintenus en violation de ses lois.

Les agissements tendant à faire obstacle à l'exécution des mesures d'éloignement, c'est-à-dire à l'application de la loi, doivent être sanctionnés.

Les sanctions applicables en cas d'obstacle
à une mesure d'éloignement

- Le refus d'un étranger d'embarquer dans l'avion en violation d'une mesure de reconduite à la frontière est constitutif du délit prévu et puni par l'article 27 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 (soustraction à une mesure de reconduite à la frontière). Ce délit est puni d'une peine de trois ans d'emprisonnement. La complicité expose son auteur aux mêmes peines.

- L'article 282-1 du code de l'aviation civile punit d'un emprisonnement de cinq ans et d'une amende de 120 000 francs ou de l'une de ces deux peines seulement, sans préjudice le cas échéant des articles 322-1 à 322-11 et 322-15 du code pénal (réprimant les destructions, dégradations et détériorations), quiconque aura volontairement entravé de quelque manière que ce soit la navigation ou la circulation des aéronefs.

- L'attaque ou la résistance avec violence et voies de fait envers les agents préposés à la garde ou au fonctionnement des aérodromes dans l'exercice de leurs fonctions est punie de peines applicables à la rébellion (six mois d'emprisonnement et 50 000 francs d'amende).

- Sur un plan général, le fait d'opposer une résistance violente à une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public, agissant, dans l'exercice de ses fonctions, pour l'exécution des lois, des ordres de l'autorité publique, des décisions ou mandat de justice, constitue une rébellion passible des peines mentionnées ci-dessus (articles 433-6 et 433-7 du code pénal).

- La provocation directe à la rébellion manifestée soit par des cris ou des discours publics, soit par des écrits affichés ou distribués, soit par tout autre moyen est punie de 5 000 francs d'amende (article 433-10 du code pénal).

Une politique de fermeté pour faire cesser de tels agissements devrait s'accompagner d'une réflexion sur les modalités de ces reconduites. Une telle réflexion doit être engagée en concertation avec nos partenaires européens.

Au cours de ses auditions, la commission d'enquête a eu des échos assez contradictoires sur les difficultés rencontrées dans ce domaine par les Etats voisins. Elle a surtout constaté le manque d'informations des responsables administratifs et des transporteurs sur les procédures mises en oeuvre.

En outre, les pays d'origine - le plus souvent liés à la France par des accords de coopération - devraient être mieux sensibilisés à l'importance que la France accorde à ce que ces reconduites puissent se dérouler dans de bonnes conditions. La bonne volonté des autorités de ces pays pour délivrer, si nécessaire, des laissez-passer consulaires mais aussi pour faciliter la prise en charge des étrangers reconduits à leur descente de l'avion et assurer, en cas de besoin, la sécurité des équipages et des fonctionnaires d'escorte, est un des moyens les plus appropriés pour assurer la sérénité des vols.

Les conséquences d'une sensibilisation insuffisante des pays d'origine
des étrangers reconduits : le risque d'une incompréhension croissante

Le manque d'affirmation d'une orientation claire sur les intentions de la France en matière de flux migratoires ne peut que retentir de manière négative sur la perception qu'ont de cette politique les pays d'émigration. Ces tergiversations entretiennent l'idée fausse que les ressortissants de l'un de ces pays qui se sont maintenus en situation irrégulière sur le territoire français seraient avant tout des victimes.

Au cours de ses travaux, la commission d'enquête a eu connaissance d'un compte rendu de la presse malienne sur la reconduite de sept ressortissants maliens par un vol régulier d'Air France. Sous le titre " La galère des sept. Les charters ont été supprimés mais les expulsions se poursuivent dans le bruit et la fureur ", le journal L'Essor du 3 avril débute le compte rendu de cette reconduite par les termes " colère, révolte, indignation ". Le journal fait état des griefs des reconduits à l'encontre de l'ambassade du Mali à Paris à laquelle il est reproché de coopérer avec les policiers français en délivrant des laissez passer lorsqu'il est établi que la personne arrêtée est de nationalité malienne. Il relève que depuis l'arrêt des charters décidé par le Gouvernement Jospin, les " expulsions " se font par des vols réguliers; " ce qui occasionne des désagréments d'un autre ordre pour les autorités françaises " en raison des manifestations de certaines associations à l'aéroport de Roissy-Charles de Gaulle. Ces manifestations sont présentées comme ayant permis de " médiatiser un événement que les autorités françaises auraient préféré voir se dérouler dans la discrétion ".

3. Les choix gouvernementaux conduisent à une situation de blocage

A ces difficultés résultant du cadre juridique et des conditions matérielles d'exécution des mesures de reconduite s'ajoutent les difficultés qui ne manqueront pas de résulter des choix gouvernementaux .

La décision gouvernementale de suspendre jusqu'au 24 avril les mesures de reconduites à la frontière aura nécessairement des conséquences sur la suite des procédures.

Elle a placé nécessairement le Gouvernement face à un choix entre deux solutions :

- soit une opération massive d'éloignement d'étrangers non régularisés qui se seraient néanmoins maintenus sur le territoire ;

- soit une " dilution " des mesures de reconduite à la frontière, c'est à dire en pratique une acceptation du maintien des intéressés sur le territoire.

Dans la première hypothèse, les recours gracieux, hiérarchiques et contentieux n'ayant pas de caractère suspensif, les arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière à l'encontre d'étrangers non régularisés n'ayant pas quitté le territoire à l'expiration de l'IQF devraient être pris massivement au même moment.

Ce risque serait d'autant plus grand que les préfectures ont eu tendance à traiter en priorité les dossiers présentant le moins de difficultés. Les dossiers examinés en fin de procédure -comme l'ont confirmé les services préfectoraux visités par la commission d'enquête- sont ceux les plus susceptibles de justifier une décision de refus . Dans ces conditions, un grand nombre d'invitations à quitter le territoire devrait être notifiées et expirer au même moment, ouvrant donc la voie à des arrêtés de reconduite à la frontière, sauf instructions ministérielles à venir appelant l'attention des préfets sur l'intérêt de diluer leurs mesures.

Une telle situation ne pourrait que rendre très difficile voire irréalisable l'exécution matérielle des reconduites à la frontière des étrangers non régularisés.

Cette première difficulté serait aggravée par l'absence de tout dispositif spécifique permettant d'assurer l'éloignement des étrangers non régularisés.

Le Premier ministre a, en outre, souhaité écarter d'emblée le recours à des vols spécialement affrétés. Ce choix de principe que ne saurait justifier le bilan de cette pratique dans les années récentes ne peut que contribuer à limiter l'effectivité des mesures d'éloignement.

Les reconduites par les lignes aériennes régulières :
les interrogations des commandants de bord

La commission d'enquête a entendu, le 7 mai 1998, MM. Gérard Nicklaus et Eric Tournaire, commandants de bord à Air France.

A l'invitation de M. Paul Masson, président, M. Gérard Nicklaus a décrit les incidents survenus récemment lors de la reconduite d'étrangers en situation irrégulière par la voie aérienne.

M. Gérard Nicklaus a tout d'abord précisé que les droits et devoirs du commandant de bord étaient définis par le code de l'aviation civile et que les passagers étaient placés sous la responsabilité du commandant de bord dès qu'ils pénétraient dans l'aéronef. Il a fait valoir que les incidents survenus engageaient la sécurité des clients, du matériel et des équipages de la compagnie et qu'ils posaient le problème plus général de la sécurité des vols. Il a souligné que le comportement parfois violent des personnes reconduites pouvait conduire à des dégradations et à des émeutes à bord de l'appareil.

M. Gérard Nicklaus a déploré le comportement des autres passagers qui prenaient fait et cause pour les personnes reconduites alors même qu'ils ignoraient tout de la situation de ces derniers. Il a cité l'exemple d'incidents survenus lors de la reconduite de personnes non admises sur le territoire français, qui n'avaient donc jamais séjourné sur notre sol. Après avoir estimé que les passions étaient aujourd'hui exacerbées, il a souligné que des altercations à bord d'un appareil, lors de la phase d'approche, comme cela s'était produit récemment, mettaient en danger l'ensemble des passagers. M. Gérard Nicklaus a signalé les agressions physiques et verbales dont était parfois victime le personnel navigant commercial, qui n'était dès lors plus en mesure d'assurer la sécurité de la cabine de l'avion. Après avoir attiré l'attention de la commission sur les conséquences dramatiques que pourrait avoir une agression perpétrée à l'encontre d'un des deux pilotes, il a expliqué que le personnel navigant technique devait nécessairement rester dans le cockpit lors d'incidents pendant le vol, attitude qui n'était pas toujours comprise par les passagers.

M. Gérard Nicklaus a mis l'accent sur les problèmes psychologiques et le stress important que pouvaient susciter pour les pilotes des incidents avec les personnes reconduites. Il a considéré que ces incidents pouvaient induire des perturbations dans le déroulement des procédures et un manque de concentration lors d'opérations particulièrement délicates. Il a également dénoncé la pression parfois déstabilisante exercée par les autorités de police pour inciter les commandants de bord à embarquer les personnes reconduites. Après avoir rappelé que certaines personnes reconduites étaient désormais transportées par la SABENA, il a fait état de menaces de boycott de cette compagnie de la part des prestataires locaux qui assurent l'assistance à l'escale dans certains pays africains.

Estimant que la loi devait être appliquée ou alors modifiée, M. Gérard Nicklaus a considéré qu'à défaut les pilotes devenaient les otages de comportements sur lesquels ils n'avaient pas prise. Il a redouté que la sécurité des agents d'Air France devienne très problématique dans certains pays africains, particulièrement au Mali, où ils sont désormais assimilés aux services de police français. Il a regretté que les étrangers clandestins soient parfois qualifiés par les médias de " sans-papiers ", ce qui leur confère un statut de victime, alors qu'ils sont en infraction avec la législation sur le séjour en France. Il a estimé que les passagers des vols dans lesquels se trouvaient des étrangers reconduits pouvaient être influencés par la présentation de ces derniers comme des victimes. Il a considéré que la solution aux problèmes de l'éloignement aérien relevait de mesures politiques et non de solutions techniques telles que l'affrètement de charters.

En réponse à votre rapporteur, M. Eric Tournaire a jugé que certains incidents pouvaient provenir du non-respect des procédures de police prévues pour l'éloignement des personnes reconduites. Il a estimé que les passagers étaient sensibles à la médiatisation et éprouvaient une certaine compassion à l'égard des étrangers reconduits, présentés comme des victimes. Il a considéré que cela expliquait l'hostilité croissante des passagers à l'égard des procédures de reconduite par la voie aérienne. Après avoir déclaré qu'il serait de plus en plus difficile de mélanger dans un même vol des passagers commerciaux et des personnes reconduites, M. Eric Tournaire a suggéré que l'on affrète désormais des vols de l'armée de l'air pour accomplir cette tâche.

En réponse à M. Paul Masson, président, M. Eric Tournaire a affirmé qu'il exprimait le sentiment d'une majorité de commandants de bord. Il a jugé que les mesures transitoires adoptées par Air France et le ministère de l'intérieur au cours du mois d'avril pour régir les reconduites par voie aérienne constituaient des avancées indéniables et que les faits montreraient si elles étaient suffisantes. Il a estimé que les rôles respectifs des services de police et des équipages avaient été bien répartis, même si les manquements aux procédures écrites débouchaient souvent sur des incidents.

M. Eric Tournaire a considéré que l'augmentation du nombre des incidents s'expliquait par la hausse du nombre de reconduites. Il a indiqué que les destinations pour lesquelles se produisait le plus grand nombre d'incidents étaient l'Afrique de l'Ouest, particulièrement Bamako, Douala et Conakry, et la Chine populaire.

Votre rapporteur, souhaitant savoir si de nouveaux incidents pouvaient fonder une nouvelle décision de la compagnie Air France de suspendre les reconduites sur certains vols, M. Eric Tournaire a déclaré qu'il s'agissait là d'une décision du ressort du président de la compagnie. Il a ajouté que les pilotes considéraient quant à eux que l'objectif de la compagnie Air France était de transporter les passagers commerciaux et payants et non des passagers au comportement dangereux.

M. Eric Tournaire a souligné qu'il manquait une réelle volonté politique de protéger les avions à leur arrivée dans les pays de destination. Il a affirmé que l'armée de l'air avait les moyens logistiques nécessaires pour transporter sans difficulté les étrangers reconduits. En réponse à votre rapporteur, qui l'interrogeait sur la façon dont nos principaux partenaires européens traitaient le problème de l'éloignement par voie aérienne, M. Eric Tournaire a indiqué que de nombreux pays, dont le Danemark, les Pays-Bas et l'Allemagne, pratiquaient un éloignement médicalisé des étrangers reconduits, en utilisant tranquillisants et somnifères, sous la surveillance d'un médecin.

M. Gérard Nicklaus a rappelé qu'il n'y avait jamais eu de problèmes lors de reconduites diligentées par d'autres pays européens sur des vols Air France, pour lesquelles chaque reconduit était habituellement escorté de deux policiers. Il a considéré qu'il y avait probablement moins de personnes éloignées sur les lignes régulières dans les autres pays. Il a expliqué que les durées de rétention de personnes en situation irrégulière étaient généralement beaucoup plus longues dans les autres pays européens, ce qui facilitait les éloignements par vols groupés.

Mais en réalité le Gouvernement s'est placé dans la seconde hypothèse, c'est à dire celle de l'acceptation du maintien sur le territoire des étrangers non régularisés.

Devant la commission d'enquête, le 12 mai 1998, M. Jean-Pierre Chevènement a souligné qu'il n'était pas envisageable de reconduire en quelques mois 70 000 personnes supplémentaires . Il a néanmoins fait valoir qu'aucun obstacle physique ne s'opposerait au doublement du nombre actuel de reconduites à la frontière.

Or, le nombre de ces reconduites effectivement exécutées s'établit entre 10 et 12 000 (12 330 mesures d'éloignement exécutées en 1996). Ce chiffre a fléchi au cours des derniers mois à la suite des décisions gouvernementales suspendant les mesures d'éloignement pour des étrangers non régularisés.

Dans ces conditions, même en envisageant un doublement des reconduites sur la base d'un chiffre annuel de 12 000, au maximum 24 000 reconduites seraient assurées. Or ce sont quelque 70 000 étrangers non régularisés qui devront logiquement quitter le territoire auxquels s'ajouteront les quelque 12.000 étrangers reconduits par ailleurs chaque année. Certes, il conviendra de décompter de ce total ceux d'entre eux ayant volontairement rejoint leur pays. Néanmoins, les faibles résultats de la procédure d'aide au retour peuvent faire craindre que ce décompte soit en définitive très limité.

4. Des conséquences incontournables

La méthode qu'a retenue le Gouvernement aura très probablement des conséquences redoutables.

En effet, elle consolidera sur le territoire la situation de fait d'un grand nombre d'étrangers non régularisés.

Vivant en situation irrégulière avant l'opération du 24 juin 1997, les intéressés auront présenté une demande de régularisation, décliné leur identité et leur domicile. Après une décision de refus, ils seront retournés dans la clandestinité sans que l'irrégularité de leur séjour n'ait eu pour eux la moindre conséquence pratique.

Comme avant l'opération de régularisation, ce n'est qu'en cas d'interpellation qu'ils s'exposeront à un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière.

L'opération de régularisation, loin de clarifier la situation de l'immigration irrégulière en France, aura ainsi produit deux catégories nouvelles : les étrangers régularisés et les étrangers déboutés de la régularisation qui deviendront en quelque sorte des " clandestins officiels " pour peu qu'ils demeurent dans des situations non exposées.

Tout porte à croire que des personnes, qui se sont maintenues dans l'illégalité sur le territoire pendant des années, ne seront guère incitées à le quitter au seul motif que leur demande de régularisation aura été rejetée dans le cadre d'une circulaire ministérielle. Au contraire, elles attendront une autre régularisation.

Selon les précisions apportées à la commission d'enquête par le ministre de l'Intérieur lors de sa seconde audition, le 12 mai, 70 000 demandeurs (sur 140 000 demandes recensées) étaient déjà connus des services préfectoraux. Leur nom figurait au fichier AGDREF. Même si ce chiffre ne recoupe pas nécessairement celui des refus de séjour opposés dans le cadre de la circulaire du 24 juin 1997, il témoigne d'un " affaissement " de la limite entre situation régulière et situation irrégulière.

Le maintien sur le territoire de personnes dont la régularisation a été refusée constitue une violation de la loi . Or la méthode gouvernementale suspendant les mesures de reconduites jusqu'au 24 avril, au risque de rendre matériellement impossible l'exécution de ces mesures après cette date, aboutit à tolérer cette violation de la loi.

Il en résultera un effet psychologique désastreux sur les étrangers en situation irrégulière qui, face à l'indétermination des pouvoirs publics, seront d'autant plus enclins à se maintenir sur le territoire avec l'espoir d'obtenir ultérieurement leur régularisation.

Le signal ainsi donné aux pays d'émigration ne doit pas être sous-estimé. Il peut renforcer dans l'esprit des candidats à l'émigration l'idée qu'il est toujours possible de " tenter sa chance " en France, la perspective d'une régularisation dans un délai plus ou moins long étant prouvée par l'expérience - 1981...1991...1997...

Enfin, le maintien sur le territoire d'étrangers en situation irrégulière aura des conséquences au plan local . Contrairement au but de clarification qui aurait pu s'attacher à l'opération de régularisation, il fera perdurer dans des départements particulièrement concernés par les flux migratoires des situations de non droit dont les collectivités locales subissent les effets . Il accentuera les déséquilibres sociaux observés dans certains quartiers. Il rendra plus difficile l'intégration de la population étrangère en situation régulière.

En fait, les conditions d'accès au territoire national deviennent fluides. L'opportunité fait de plus en plus le siège à la loi.

Cette situation ne sera pas non plus sans conséquences pour nos partenaires européens. Les 70 000 étrangers non régularisés constitueront également des " clandestins officiels " pour l'Europe. C'est une conséquence incontournable de l'" espace Schengen " dont la France a favorisé l'émergence.

CONCLUSION GÉNÉRALE

Au terme de ses investigations, la commission d'enquête se doit de dresser un constat global des régularisations d'étrangers en situation irrégulière opérées depuis le 1er juillet 1997 mais aussi d'essayer de proposer quelques perspectives quant au problème lancinant de l'immigration irrégulière.

1. Un constat

Le constat qu'a établi la commission d'enquête a porté tout à la fois sur la méthode retenue pour l'opération de régularisation et sur les résultats de celle-ci qui, s'ils ne sont pas encore tous connus, peuvent d'ores et déjà être observés.

Le droit de régulariser la situation de certains étrangers ne saurait être contesté à l'administration. Il permet de prendre en compte des cas individuels complexes que les textes législatifs et réglementaires -quel que soit leur raffinement croissant- ne sauraient appréhender. Pour autant, cette prérogative doit être mise en oeuvre dans des conditions telles que la simple faculté de régulariser des situations individuelles ne cède pas la place à un supposé systématique " droit à la régularisation " qu'il appartiendrait à l'administration de satisfaire.

Or la méthode retenue par le Gouvernement n'a pas permis qu'il en soit ainsi. Le choix d'une opération globale de régularisation par voie de circulaire, répondant au souci de satisfaire des engagements politiques, a favorisé un afflux de demandes .

Ce choix d'une opération globale de régularisation -là où des instructions ponctuelles auraient pu être données aux préfets pour régler, sans effet médiatique, les situations difficiles-, a eu un effet direct sur les résultats de l'opération de régularisation.

Celle-ci aboutit à des régularisations massives dont les conséquences sociales n'ont pas été anticipées et qui produiront un " appel d'air " inévitable sur les flux migratoires.

De plus, la méthode retenue par le Gouvernement ne garantit en rien le retour dans leur pays d'origine des étrangers non régularisés . Le choix de suspendre jusqu'au 24 avril les reconduites à la frontière, l'hypothèse de faire produire tous ses effets à une nouvelle procédure d'aide au retour s'avèrent inopérants. Si le Gouvernement avait réellement voulu éloigner les étrangers non régularisés, il n'aurait pas différé la prise d'arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière.

Mais le Gouvernement ayant écarté tout dispositif spécifique pour assurer ces mesures d'éloignement, l'opération de régularisation s'achève par le maintien sur le territoire des intéressés. En conséquence, des étrangers en situation irrégulière pourront, après avoir présenté leur demande de régularisation, retourner dans l'irrégularité sans avoir la perspective d'être reconduits dans leur pays d'origine. L'opération de régularisation aura ainsi produit 70.000 " clandestins officiels ", au risque d'affaiblir plus encore le respect de la loi républicaine et de démobiliser les fonctionnaires chargés de l'appliquer. Chacun saura à l'extérieur que l'on peut en France être en situation irrégulière et le rester. La commission d'enquête ne saurait souscrire à une telle situation.

2. Les perspectives

Ayant dressé ce constat, la commission d'enquête s'est interrogée sur les perspectives résultant de la présence d'une immigration irrégulière persistante sur le sol national.

Elle ne peut se satisfaire de cette nouvelle catégorie de " clandestins officiels " issue de l'opération de régularisation. L'inverse reviendrait à admettre que l'irrégularité du séjour ne serait qu'un état transitoire avant une autre régularisation. Il appartient au Gouvernement de refuser cet état de fait et de faire respecter la loi.

Telle est la condition préalable pour une intégration des étrangers dans le respect des lois républicaines. Comme le Sénat l'affirme depuis de nombreuses années, cette intégration est, en effet, indissociable de la maîtrise effective des flux migratoires . Or certains courants, certes minoritaires mais dont les positions recueillent un écho médiatique disproportionné à leur véritable impact dans l'opinion publique, souhaitent contester le droit de l'Etat, qui est le droit de tout État souverain, de régler l'entrée et le séjour des étrangers sur son territoire et de reconduire à la frontière ceux d'entre eux qui s'y seraient maintenus illégalement. A l'inverse, le maintien sur notre sol d'étrangers en situation irrégulière nourrit des positions incompatibles avec le respect de la dignité humaine et des valeurs républicaines.

La politique d'intégration, poursuivie dans notre pays depuis des siècles, est compromise par ces flux importants et répétés, dont l'origine a profondément évolué, qui périodiquement déstabilisent le dispositif national d'intégration et conduisent à la formation de ghettos.

Sortir de cette confrontation suppose une approche fondée sur la recherche d'une meilleure connaissance du phénomène de la clandestinité. Une telle approche implique l'élaboration et l'application d'une législation rigoureuse, ménageant parallèlement la faculté régalienne de régulariser, en dehors de tout effet d'annonce, les situations individuelles complexes non prises en compte par les textes.

Cet objectif raisonnable aurait justifié -dans un contexte dépassionné- une refonte du cadre législatif et réglementaire devenu au fil du temps, et de modifications successives, extrêmement complexe voire illisible (25 modifications depuis 1945) .

Malheureusement, le Gouvernement a préféré soumettre au Parlement au lendemain même des élections législatives, dans la hâte et après avoir utilisé la procédure d'urgence, un projet de loi révisant une nouvelle fois l'ordonnance de 1945.

Enfin, la commission d'enquête souligne que la question de la maîtrise des flux migratoires s'inscrit de plus en plus dans le cadre d'une coopération renforcée avec nos partenaires européens , coopération engagée par l'accord de Schengen et sa convention d'application. Le Traité d'Amsterdam fixe à cet égard de nouvelles perspectives qui appelleront un examen attentif de la part du Parlement.

Force est d'observer, qu'en dépit de certains progrès, le chantier de cette coopération européenne reste immense. Il intéresse tout à la fois les conditions d'entrée, de séjour et de circulation des étrangers sur l'espace européen mais aussi les conditions dans lesquelles les différents partenaires organisent l'éloignement de ceux qui se maintiennent illégalement dans cet espace. En un mot, une politique européenne de l'immigration doit être conçue et conduite en commun. Elle est étroitement liée aux politiques de coopération que l'Europe devra développer avec les pays tiers, africains notamment.

La France elle-même devra faire un très grand effort d'adaptation pour que cette coopération européenne puisse se développer et porter tous ses fruits. Cet effort devra porter non seulement sur la définition des règles applicables mais aussi sur les questions matérielles que suscite la prise en compte de l'immigration. A cet égard, une " révolution des esprits " paraît s'imposer pour que la dimension européenne soit complètement intégrée dans l'organisation administrative et qu'elle se traduise par un effort d'informations réciproques et de coopération renforcée. Jusqu'à ce jour, notre propension nationale est à la pratique d'une politique hexagonale qui l'emporte le plus souvent en matière d'immigration sur la prise en compte des flux d'immigrants qui seront de plus en plus nombreux à s'inscrire aux guichets des frontières extérieures communes de l'Europe du XXIème siècle.

OBSERVATIONS DE GROUPES POLITIQUES
ANNEXES

¹ La création de cette commission d'enquête trouve son origine dans une proposition de résolution de notre collègue M. Henri de Raincourt et des membres du groupe des Républicains et Indépendants (document n° 411 ; 1996-1997).

² De l'immigration en général et de la nation française en particulier.

3 Il est important de rappeler, en outre, que chaque année, sont délivrés environ 80.000 titres de séjour d'une durée d'au moins un an.

4 Ne sont pas compris dans ces chiffres les demandeurs d'asile, les ressortissants de la Communauté européenne et les Algériens.

⁵ J.O. Débats - Sénat, séance du 28 octobre 1997, p. 3044.

⁶ Le Monde, mardi 19 août 1997, p.5.

⁷ Ce chiffre intègre les récépissés délivrés.

⁸ J.O. Assemblée nationale, Débats, 2 ^ème séance du 24 février 1998, p. 1572.

⁹ Ce chiffre intègre les récépissés délivrés.

¹⁰ Ce chiffre ne comprend que les régularisations portant sur des dossiers déposés avant le 8 novembre 1997 ; il diffère donc de 100 unités par rapport au nombre total de régularisations (62.702).

¹¹ Ce questionnaire est reproduit en annexe.

¹² Le RMI est versé par les caisses d'allocations familiales mais est à la charge de l'Etat.