Projet de loi de finances pour 1998 : Comptes spéciaux du Trésor

RAPPORT GENERAL N° 85 TOME 3 ANNEXE 45 - PROJET DE LOI DE FINANCES ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE - COMPTES SPECIAUX DU TRESOR

Yann GAILLARD

COMMISSION DES FINANCES DU CONTROLE BUDGETAIRE ET DES COMPTES ECONOMIQUES DE LA NATION - RAPPORT GENERAL N° 85 TOME III ANNEXE 45 - 1997/1998

Table des matières

N° 85

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 1997.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 45

COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR

Rapporteur spécial : M. Yann GAILLARD

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 (1997-1998).

Lois de finances.

CHAPITRE PREMIER

LES COMPTES SPECIAUX DU TRESOR EN 1998

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE

A. LES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR AGGRAVENT EN 1998 LE DÉFICIT DU BUDGET GÉNÉRAL

Pour 1998, les comptes spéciaux du Trésor devaient être au nombre de 41, soit 3 de moins que l'an dernier. L'Assemblée nationale ayant créé un compte nouveau "Fonds de modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale", le nombre des comptes serait porté à 42. Ils se caractérisent par trois éléments : 454,7 milliards de francs en prévisions de recettes, 459 milliards de francs en estimation de dépenses et une charge nette de 4,4 milliards contre un excédent net prévu pour 1997 de 0,7 milliard ^{1( * )} . La charge nette des comptes se détériore de 5,1 milliards de francs et représente 3,72 % du déficit prévisionnel du budget de l'Etat ^{2( * )} .

Les votes intervenus à l'Assemblée nationale ont conduit à accroître le volume des opérations des comptes d'affectation spéciale en ressources comme en dépenses de 397 millions de francs.

Ces différentes données ne peuvent toutefois être rapprochées sans précaution de celles figurant en loi de finances initiale pour 1997, compte tenu des ajustements importants opérés par le projet de loi de finances.

En effet :

- un nouveau compte d'affectation spéciale est créé en plus de celui résultant des débats de l'Assemblée nationale : le compte n° 902-31 "Indemnisation au titre des créances françaises sur la Russie" dont la charge nette serait selon les prévisions budgétaires nulle en 1998.

Mais, trois comptes d'affectation spéciale ^{3( * )} sont clôturés sans là aussi d'effet sur les estimations concernant la charge nette des comptes

Ces dispositions figurent dans la deuxième partie de la loi de finances qui comporte plusieurs articles consacrés aux comptes spéciaux du Trésor.

Les articles 34, 36 et 37 ont, respectivement, pour objet de clôturer le compte n° 902-29 "Fonds pour le logement des personnes en difficultés", le compte n° 902-28 "Fonds pour l'accession à la propriété" et le compte n° 902-18 "Fonds pour la participation des pays en développement aux ressources des grands fonds marins".

Ce dernier Fonds qui avait été créé par l'article 65 de la loi de finances pour 1982 n'a enregistré aucune opération depuis sa création. Sa clôture en 1998 traduit une saine réaction qui, intervenue plus tôt, aurait permis de réaliser quelques économies de papiers, pas moins de quatre pages du bleu retraçant les opérations des comptes spéciaux du trésor étant consacrées chaque année à décrire des opérations inexistantes.

La disparition du compte n° 902-29 en 1998 manifeste, elle, une vitesse de réaction plus rapide. Ce compte avait en effet été institué par la précédente loi de finances. Il s'agissait d'affecter le produit d'un prélèvement sur les "suppléments de loyer de solidarité", abondable par des versements du budget général et des "recettes diverses et accidentelles" à des dépenses liées à la participation de l'Etat aux fonds de solidarité pour le logement ou à la contribution de l'Etat au Fonds national d'aide au logement pour aider les associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées.

Les prévisions de recettes pour 1997 tablaient sur un versement de 440 millions de francs. Au vu du produit de l'acompte de 25 % de la contribution due au titre de l'année précédente versé au 15 avril de l'année, soit 25 millions de francs, il est apparu que l'estimation de la recette avait été trop optimiste.

C'est l'un des deux motifs avancés pour clôturer ce compte.

L'autre motif consiste à faire valoir les contestations nées du principe même de financement de l'aide au logement des personnes démunies à partir de ressources assises sur le seul secteur HLM.

En réalité, ni l'un, ni l'autre de ces motifs, quelle que soit leur pertinence, n'est réellement convaincant puisqu'aussi bien, si le compte est supprimé, la contribution est, elle, maintenue si elle sera désormais versée au budget général. L'habit change, le corps demeure, à moins que les dotations très sociales que retraçait le compte, c'était son mérite, ne disparaissent dans le grand tout budgétaire.

La clôture du compte n° 902-28 qui avait été créé par la loi de finances rectificative pour 1995 témoigne de la morbidité précoce de certains comptes. Une fois n'est pas coutume, cette réalité ne peut que réjouir votre commission des finances, son rapporteur général ayant alors eu la sagesse de proposer, en son temps, la suppression de l'article créant un compte au motif essentiel que la recette alors instituée avait un caractère exceptionnel et non reconductible.

Le temps est parfois bon juge...

Avec l'article 35 qui modifie l'intitulé des recettes du compte d'affectation spéciale n° 902-30 "Fonds pour le financement de l'accession à la propriété" , créé pour retracer les opérations de financement du prêt à taux zéro, est proposé un dispositif de pure cohérence rédactionnelle. Il s'agit de supprimer la ligne de versement du compte 902-28 que le projet de loi de finances se propose, on l'a vu, de clôturer et de viser l'article 23 du projet de loi de finances qui régit, à compter de 1998, le sort de la contribution des organismes collecteurs du "1 % logement".

Enfin, deux articles du projet de loi de finances pour 1998 comportent une modification directe des ressources des comptes spéciaux du Trésor :

- l'article 22 accroît la taxe sur les titulaires d'ouvrages hydroélectriques concédés d'une puissance électrique totale supérieure à 8.000 kilovoltampères. Son tarif serait porté de 4,24 centimes à 8,48 centimes par kilowattheure produit. Le rendement de la mesure est estimé à 800 millions de francs qui viendront abonder les ressources du fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN).

- l'article 22 bis adopté par l'Assemblée nationale augmente le prélèvement sur le chiffre d'affaires de la Française des jeux affecté au Fonds national pour le développement du sport. Son taux est porté de 2,6 à 2,9 %, soit un supplément de recettes estimé à 98 millions de francs.

Evolution des opérations des comptes spéciaux du Trésor

(en millions de francs)

	Loi de finances 1997	Projet de loi de finances 1998	Evolution PLF 1998/LFI 1997
I - Opérations à caractère définitif des comptes d'affectation spéciale Comptes d'affectation spéciale - Charges - Ressources Charge nette des opérations définitives	53.291 56.757 (-) 3.467	60.626 60.587 39	+ 7.391 + 3.886 + 3.505
II - Opérations à caractère temporaire A. Opérations des comptes d'affectation spéciale - Charges - Ressources B. Comptes d'avances - Charges - Ressources C. Comptes de prêts - Charges - Ressources D. Comptes de commerce E. Comptes de règlement avec les gouvernements étrangers F. Comptes d'opérations monétaires Charge nette des opérations monétaires	(-) 34 57 91 2.123 356.327 354.206 871 3.983 3.111 (-) 32 40 (-) 200 2.768	(-) 39 50 89 2.538 370.102 367.564 1.829 6.080 4.251 (-) 47 40 40 4.361	- 5 - 7 - 2 + 415 + 13.865 + 13.358 + 958 + 2.097 + 1.140 - 15 0 + 240 + 1.593
Charge nette totale des comptes spéciaux	(-) 699	4.400	+ 5.098

La charge nette des comptes spéciaux du Trésor qui s'aggrave de 5,1 milliards de francs s'alourdit sous l'effet d'une dégradation de la situation des comptes d'affectation spéciale (3,5 milliards) et des opérations à caractère temporaire (1,6 milliards).

L'année dernière, les modifications de structure avaient masqué un déficit de 2,8 milliards de francs sous l'apparence d'un excédent de 0,7 milliard en raison d'une comptabilisation seulement partielle des dépenses du compte 902-30.

L'année prochaine, les modifications structurelles n'emporteraient aucune conséquence sur l'équilibre des comptes spéciaux.

C'est donc sous l'effet de l'évolution propre de leurs ressources et de leurs charges que se produirait une détérioration de leur équilibre financier.

B. LA DÉGRADATION DE L'EQUILIBRE FINANCIER DES COMPTES D'AFFECTATION SPECIALE :

Alors qu'ils devaient dégager un excédent de 3,5 milliards de francs en 1997, les comptes d'affectation spéciale devraient être équilibrés en 1998.

Evolution des comptes d'affectation spéciale entre 1997 et 1998

(en millions de francs)

	1997	1998	Ecart
Opérations à caractère définitif
Recettes	56.757,1	60.587,6	+ 3.830,5
Dépenses	53.291,5	60.626,2	+ 7.334,7
Charge nette	- 3.465,6	+ 38,6	+ 3.504,2
Opérations à caractère temporaire
Recettes	91,3	88,5	- 2,8
Dépenses	56,8	49,9	- 6,9
Charge nette	- 34,5	- 38,6	- 4,1
TOTAL	- 3.500,1	0	+ 3.500,1

Ce résultat est le produit d'un accroissement des crédits plus rapide que celui des recettes.

Cette discordance est elle-même entièrement due à la programmation des dépenses du Fonds pour le financement de l'accession à la propriété qui, à l'inverse de ce qui avait été prévu pour 1997, serait, en 1998, en ligne avec les recettes du compte.

Les tableaux qui suivent comportent le détail de ces évolutions.

Variation des crédits des comptes d'affectation spéciale entre 1997 et 1998

(en millions de francs)

	1997	1998	Ecarts en niveau	Ecarts en %
FNDAE FFN Soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie audiovisuelle Fonds de soutien aux hydrocarbures et assimilés Fonds de secours aux victimes de sinistres et calamités Compte d'emploi de la taxe parafiscale affectée au financement des organismes du secteur public de la radiodiffusion sonore et de la télévision Fonds national du livre FNDS Fonds pour la participation des pays en développement aux ressources des grands fonds marins Fonds national des haras et des activités hippiques FNDVA FARIF Actions en faveur du développement des départements, des territoires et des collectivités territoriales d'outre-mer Compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de société Fonds de péréquation des transports aériens FITTVN Fonds pour l'accession à la propriété Fonds pour le logement des personnes en difficultés Fonds pour le financement de l'accession à la propriété Indemnisation au titre des créances françaises sur la Russie	990 443,8 2.292,2 280 0 11.638,4 105 916 0 932 24 1.615 30 27.000 42 3.100 0 440 3.500 0	981 422 2.425,2 280 0 12.415,2 105 916 0 865 24 1.640 42 28.000 48,5 3.900 0 0 7.400 1.212,2	- 9 - 11,8 + 133 0 0 + 776,8 0 0 0 - 67 0 + 25 + 12 + 1.000 + 6,5 + 800 0 - 440 + 3.900 + 1.212,2	- 0,9 - 4,9 + 5,8 0 0 + 6,7 0 0 0 - 7,2 0 + 1,5 + 40 + 3,7 + 15,5 + 25,8 0 - 100 + 11,4 + 100
TOTAL	53.348,4	60.676,1	+ 6.338,7	+ 13,7

Variation des recettes des comptes d'affectation spéciale

(en millions de francs)

	1997	1998	Ecarts en niveau	Ecarts en %
FNDAE FFN Soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie audiovisuelle Fonds de soutien aux hydrocarbures et assimilés Fonds de secours aux victimes de sinistres et calamités Compte d'emploi de la redevance Fonds national du livre FNDS Fonds pour la participation des pays en développement aux ressources des grands fonds marins Fonds national des haras et des activités hippiques DNDVA FARIF Actions en faveur du développement des départements, des territoires et des collectivités territoriales d'outre-mer Compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de société FPTA FITTVN Fonds pour l'accession à la propriété Fonds pour le logement des personnes en difficultés Fonds pour le financement de l'accession à la propriété Indemnisation au titre des créances françaises sur la Russie	990 443,8 2.292,2 280 0 11.638,4 105 916 0 932 24 1.615 30 27.000 42 3.100 0 440 7.000 0	981 422 2.424,2 280 0 12.415,2 105 916 0 865 24 1.640 42 28.000 48,5 3.900 0 0 7.400 1.212,2	- 9 - 21,8 + 133 0 0 + 776,8 6 0 0 - 67 0 + 25 + 12 + 1.000 + 6,5 + 800 0 - 440 + 400 + 1.212,2	- 0,9 - 4,9 + 5,8 0 0 + 6,7 0 0 0 - 7,2 0 + 1,5 + 40 + 3,7 + 15,5 + 25,8 0 - 100 + 5,7 + 100
TOTAL	56.848,4	60.676,1	+ 3.827,7	+ 6,7

C. LA DÉGRADATION DE L'EQUILIBRE DES OPERATIONS TEMPORAIRES

La charge nette des opérations temporaires qui se traduirait par un déficit de 4,36 milliards s'aggraverait de 1,6 milliards de francs.

La charge nette des comptes de prêts s'alourdirait de 958 millions de francs, celle des comptes d'avances de 415 millions ^{4( * )} et celle des comptes d'opérations monétaires de 240 millions de francs.

II. COMPTES SPECIAUX DU TRESOR ET FISCALITÉ AFFECTEE

Les prélèvements obligatoires affectés aux comptes spéciaux du Trésor connaissent une croissance sensible.

Les données figurant dans le tableau qui suit rappellent la structure et l'évolution des prélèvements obligatoires affectés au financement des comptes spéciaux du Trésor.

Liste des taxes, prélèvements et impositions de toute nature dont le produit est affecté pour tout ou partie aux comptes spéciaux du Trésor (1990 à 1995)

Evolution des prélèvements obligatoires affectés aux CAS entre 1997 et 1998 (en millions de francs)
Désignation	Compte spécial bénéficiaire	1997	1988	Ecart
Redevance sur les consommations d'eau	Fonds national pour le développement des adductions d'eau	532	540	+ 1,5
Prélèvement sur le produit du Pari mutuel	Fonds national pour le développement de la vie associative Fonds national pour le développement des adductions d'eau Fonds national pour le développement du sport Fonds national des haras et des activités hippiques	24 458 32 869,6	24 441 32 802,6	0 - 3,7 0 - 7,7
Prélèvement sur les sommes misées au loto national	Fonds national pour le développement du sport	0	0	0
Prélèvement sur les sommes misées au loto sportif	Fonds national pour le développement du sport	0	0	0
Produit de la taxe spéciale sur les débits de boisson et sur les dépenses d'indemnité	Fonds national pour le développement du sport	33	33	0
Prélèvement sur les sommes misées sur les jeux de loterie instantanés	Fonds national pour le développement du sport
Prélèvement sur les sommes misées sur les jeux exploités en France métropolitaine par la Française des Jeux	Fonds national pour le développement du sport	851	851	0
Taxe forestière	Fonds forestier national	317	300	- 5,4
Taxe de défrichement des surfaces en nature de bois ou de forêts	Fonds forestier national	34	32	- 5,9
Taxe additionnelle au prix des places dans les salles de spectacles de spectacle cinématographique	Soutien financier de l'industrie cinématographique	502	517	+ 3
Prélèvement spécial sur les bénéfices résultant de la production, de la distribution ou de la représentation de films pornographiques, d'incitation à la violence	Soutien financier de l'industrie cinématographique	0,2	0,2
Contribution "sur-loyers"		440		- 110
Contribution "1 % logement"		7.000	7.400	+ 211,4
Taxe sur le chiffre d'affaires des chaînes de télévision		1.695	1.810	+ 6,8
Taxe sur les encaissements au titre de la commercialisation des vidéogrammes	Soutien financier de l'industrie cinématographique	90	93	+ 3,3
Produit des redevances incluses dans le prix de certains carburants et combustibles liquides	Fonds de soutien aux hydrocarbures	188	188	0
Redevance de la télévision	Compte d'emploi des taxes parafiscales attachées au financement des organismes du service public de la radiodiffusion sonore et de la télévision	11.638,4	12.415,2	+ 6,7
Redevance sur l'édition des ouvrages de librairie	Fonds national du livre	27	27	0
Redevance sur l'emploi de la reprographie	Fonds national du livre	78	78	0
Redevance sur les ressources des grands fonds marins	Fonds pour la participation des PVD aux ressources des grands fonds marins
Produit de la taxe sur les bureaux	Fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France	1.615	1.640	+ 1,5
Produit de la taxe de péréquation des transports aériens	Fonds de péréquation des transports aériens	42	48,5	+ 15,5
Produit de la taxe sur les titulaires d'ouvrages hydroélectriques concédés	Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables	890	1.690	+ 89,9
Produit de la taxe sur les concessionnaires d'autoroutes	Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables	2.210	2.210	0
	Totaux	29.566,2	31.172,5	+ 5,4
1) 949,2 après adoption de l'article 22 bis du projet de loi de finances par l'Assemblée nationale 2) 31.270,5 après adoption de l'article 22 bis du projet de loi de finances par l'Assemblée nationale

Entre 1990 et 1995, les prélèvements obligatoires affectés aux comptes spéciaux du Trésor s'étaient accrus de 41,2 % soit un accroissement annuel moyen soutenu (+ 7,1 %) très supérieur à celui des prélèvements obligatoires revenant au budget général.

L'augmentation serait, en 1998, de 5,4 % par rapport à 1997 ^{5( * )} . Là aussi, la croissance des prélèvements est plus vive que celle des recettes du budget.

Les variations d'une année sur l'autre sont sans doute variables. Cela correspond d'abord à des réformes de structure avec, certaines années, la création de nouveaux comptes. Ainsi, la forte progression des prélèvements affectés aux comptes spéciaux en 1995 avec 15,9 % avait-elle pu être imputée à la création du fonds de péréquation des transports aériens et du fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables en particulier. Des opérations de débudgétisation de recettes contribuent également à la variabilité des ressources des comptes.

Les modifications apportées aux tarifs de prélèvements qui exercent dans certains cas de fortes tentations concourent beaucoup aux variations observées, le dynamisme propre des bases servant d'assiette aux impôts affectés au comptes spéciaux du Trésor étant très inégal comme viendront le confirmer les éléments d'analyse ponctuels donnés dans ce rapport sur ce sujet. Il y a là une sorte de fatalité des affectations.

Le montant des prélèvements obligatoires affectés aux comptes d'affectation spéciale représente un peu plus de la moitié du volume de leurs opérations . Ainsi, en 1998, avec 31,2 milliards de francs elle s'élèverait à un peu moins de 55 % du total de leurs recettes.

Ce résultat qui confirme que la formule des comptes spéciaux du Trésor a pour effet, entre autres choses, de financer une partie importante des dépenses publiques sans supporter l'obligation de recourir à due concurrence à des prélèvements fiscaux est cependant essentiellement du au compte de cessions de titres publics comme le montrent les données suivantes :

Dépenses Recettes fiscales ^{6( * )} Recettes non fiscales ^{7( * )}

60,6 31,2 29,4


· La structure des prélèvements obligatoires affectés aux comptes spéciaux du Trésor apparaît très typée . Si l'on néglige le produit de la redevance audiovisuelle qui représente 39,8 % des prélèvements obligatoires affectés aux comptes spéciaux du Trésor, 6,9 % des prélèvements obligatoires proviendraient en 1998 des contributions assises sur les jeux, 5,3 % du produit de la taxe sur les bureaux, le reste - 48 % - résultant essentiellement d'impositions prélevées auprès des professionnels (dans le domaine forestier, de la communication, du pétrole), de titulaires de concessions ou d'ouvrages publics, ou des consommateurs.

Si dans l'ensemble, on peut observer une logique de financement convenable des opérations des comptes, une certaine sur-représentation des recettes assises sur les jeux doit être relevée tandis que, pour certains comptes, soit le système de financement apparaît inutilement complexe (fonds national de développement du sport), soit il semble dépourvu d'une logique solide (fonds national pour le développement de la vie associative).

Certains prélèvements ne donnent lieu qu'à des produits très modestes. Il en va ainsi pour les prélèvements concernant les débits de boisson, la taxe de défrichement des surfaces en nature de bois ou de forêts ou encore la redevance sur l'emploi de la reprographie dont les montants sont chaque fois inférieurs à 50 millions de francs.

Cette situation n'est pas entièrement satisfaisante au regard des coûts d'administration pour les services fiscaux mais aussi pour les contribuables qu'elle implique.

Il y a d'ailleurs lieu d'observer dans certains cas des phénomènes de non-recouvrement partiel particulièrement accusés qui, il faut le concéder, concernent également des taxes d'un produit potentiel plus substantiel (ainsi, de la taxe forestière).

III. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DES COMPTES D'AFFECTATION SPÉCIALE

La formule des comptes du Trésor apporte quelques dérogations importantes aux principes généraux de gestion des crédits budgétaires.

S'agissant des comptes d'affectation spéciale, l'article 25 de l'ordonnance organique 59-2 du 2 janvier 1959 dispose que, si en cours d'année les recettes d'un compte d'affection spéciale apparaissent supérieures aux évaluations, les crédits peuvent être majorés par arrêté du ministre des finances dans la limite de cet excédent de recettes.

Les crédits des comptes d'affectation spéciale sont donc par nature évaluatifs puisqu'un excédent de recettes permet de les augmenter sans autorisation parlementaire.

Cette disposition doit être rapprochée d'une autre, celle que comporte l'article 24 selon laquelle : " sauf dispositions contraires prévues par une loi de finances, le solde de chaque compte spécial est reporté d'année en année" .

La combinaison de ces deux règles aboutit à ce que l'autorisation parlementaire donnée à l'occasion de l'examen des crédits figurant dans les différents projets de loi de finances l'est un peu à l'aveugle.

Deux phénomènes sont en effet susceptibles d'en bouleverser l'économie et donc le sens.

Le premier de ces phénomènes survient lorsque les recettes effectivement constatées dépassent les recettes évaluées en loi de finances. L'archétype d'un compte sujet à ce genre de dépassement est le compte 902-24 qui retrace les recettes de cessions de titres et l'emploi qui peut en être fait -v. infra.

Le second de ces phénomènes résulte de l'ampleur des soldes reportés d'une année sur l'autre ^{8( * )} .Le tableau ci-dessous récapitule les reports constatés au cours de la période de 1995 à 1997.

Reports des crédits des comptes spéciaux du Trésor

		Reports de 1995 sur 1996	Reports de 1996 sur 1997
Fonds national pour le développement des adductions d'eau Fonds forestier national Soutien financier de l'industrie, l'industrie cinématographique et de l'industrie des programmes radio-visuels Fonds de soutien aux hydrocarbures Fonds de secours aux victimes de sinistres et calamités Compte d'emploi de la taxe parafiscale affectée au financement des organismes du secteur public de la radio diffusion sonore et de la télévision Fonds national du livre Fonds national pour le développement du sport Fonds national des haras et des activités hippiques Fonds national pour le développement de la vie associative Fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France Actions en faveur du développement d'outre-mer Compte d'emploi des produits de cessions de titres du secteur public Fonds de péréquation des transports aériens Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables Fonds pour l'accession à la propriété Fonds pour le logement des personnes en difficultés Fonds pour le financement de l'accession à la propriété Prêts du FDES Prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France Prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation des dettes envers la France	902-00 902-01 902-10 902-12 902-13 902-15 902-16 902-17 902-19 902-20 902-22 902-23 902-24 902-25 902-26 902-28 902-29 902-30 903-05 903-07 903-17	308.710.775 47.092.631 950.750.904 41.578.897 209.247.660 3.993.660 13.709.702 178.656.069 162.503.314 38.433.937 1.542.961.952 130.759.448 120.502.396 958.572.796 994.000.687 163.903.647 2.519.199.329 3.446.369.519	494.759.399 27.972.504 950.501.112 106.218.842 79.258.823 81.920.373 9.269.179 170.657.121 243.590.873 9.324.517 1.512.160.176 124.970.666 951.294.962 196.965.292 1.636.835.364 979.584.358 310.678.647 966.961.026 2.939.410.532
TOTAL		11.831.207.243	11.792.310.536

L'ampleur des reports est considérable. Elle traduit des difficultés d'exécution de la dépense qui méritent un examen approfondi que se propose d'entreprendre votre rapporteur spécial.

Car les enjeux ne sont pas minimes.

Les comptes du trésor sont, pour une bonne partie d'entre eux, alimentés par des prélèvements obligatoires dont le niveau pourrait être réduit s'il apparaissait qu'il s'accompagne d'un excédent structurel de ressources.

A cet égard, l'observation selon laquelle les reports ne feraient que traduire l'étalement dans le temps d'engagements complexes ne satisfait pas entièrement. Elle est peut être exacte, mais la simple référence au niveau atteint par les taux d'engagement des autorisations de programme n'apporte pas la démonstration du bien-fondé de cette assertion. On sait qu'il est de mauvaise pratique budgétaire courante, et les connaisseurs du budget européen mieux que quiconque, d'engager des crédits quelle que soit la capacité qu'on ait de les dépenser.

Mais la question des reports est également importante en ce qu'elle s'accompagne de transferts de charges de trésorerie entre l'Etat et les bénéficiaires potentiels des dépenses . Cette dernière observation trouve encore une illustration exemplaire dans le compte "entreprises publiques". Les retards d'exécution de ses crédits, s'il rapporte à l'Etat le produit d'une trésorerie qu'on espère adroitement placée, coûte aux entreprises et à l'Etat lui-même si l'on imagine qu'il pourrait bénéficier de ces fonds pour se désendetter.

Les règles particulières auxquelles obéissent les comptes spéciaux du Trésor justifieraient, en tout cas, que des améliorations soient apportées à l'ordonnance organique afin qu'une meilleure information du Parlement soit disponible lorsqu'il est conduit à exercer ses compétences.

Une meilleure présentation du "bleu" des comptes spéciaux du trésor s'impose, qui pourrait être obtenue, entre autres, par l'indication systématique du solde et des crédits reportés sur chaque compte.

CHAPITRE II

LA SITUATION PRÉOCCUPANTE DE QUELQUES
COMPTES D'AFFECTATION SPÉCIALE

Les flux qui transitent par ces 17 comptes -un de moins que l'an dernier- totaliseraient en dépenses 60,6 milliards de francs contre 53,3 milliards de francs l'an dernier , soit une croissance de 13,7 %, faisant suite à une progression constatée l'an dernier de 19,3 % ^{9( * )} .

Cet accroissement provient pour une grande partie des mouvements concernant les comptes spéciaux consacrés au logement qui se traduisent par une hausse des dépenses de 3,9 milliards de francs -53,4 % du supplément de dépenses- mais il provient aussi d'une augmentation d'autres crédits.

La variation nette provenant des évolutions concernant les autres comptes est en effet de 3,4 milliards de francs. Elle résulte de modifications parfois non négligeables.

Les principales concernent :

- le nouveau compte d'indemnisation au titre des créances françaises sur la Russie : 1,212 milliard de francs.

- le compte d'affectation au profit des entreprises publiques : 1 milliard de francs ;

- le fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables : 800 millions de francs ;

- le compte d'emploi de la redevance : 776,8 millions de francs.

I. LE COMPTE N° 902-30 "FONDS POUR LE FINANCEMENT DE L'ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ" : UNE IMPUTATION CONDAMNABLE

En 1998, le prélèvement sur le "1 % logement" financerait le prêt à taux zéro (6,64 milliards de francs), le prêt d'accession sociale (260 millions de francs) et l'aide personnalisée au logement -APL- (500 millions de francs) : ce n'est pas ce qui avait été convenu.

La commission ne peut pas accepter l'affectation de 500 millions de francs réalisée dans le cadre du compte aux aides à la personne pour les trois raisons suivantes :

Le CAS 902-30 a été créé pour financer le prêt à taux zéro. Même si son intitulé de dépenses ("aides non fiscales à l'accession à la propriété") peut laisser place à une interprétation souple, il n'y a aucun doute sur la volonté manifestée par le législateur, et par le Sénat en particulier, à l'époque .

Les deux prélèvements de 7 milliards de francs sur le "1 % logement" ont fait l'objet d'une convention entre l'Etat et les partenaires sociaux gestionnaires . Le Sénat n'avait accepté les prélèvements que parce que cette convention créait les conditions de la pérennisation du "1 % logement". Il est indispensable de respecter la parole de l'Etat. Or, elle ne l'est pas en l'occurrence.

Le prélèvement de 1998 rapportera en fait 7,4 milliards de francs. Le gouvernement prétend qu'il ne peut pas financer le prêt à taux zéro, et dans le même temps, il prélève 500 millions de francs sur la ressource qui lui est affectée. Il préfère rogner la portée de ce prêt, plébiscité par les Français, au lien d'en améliorer la sécurisation. Cela aussi doit être dénoncé.

II. LE FONDS NATIONAL DE DÉVELOPPEMENT DU SPORT (FNDS) ET LE FONDS NATIONAL DU DÉVELOPPEMENT DE LA VIE ASSOCIATIVE (FNDVA)

Ces deux comptes, gérés par le ministère de la jeunesse et des sports, sont dotés l'un, le FNDS, de 1.014 millions de francs ^{10( * )} , l'autre, le FNDVA, de 24 millions de francs.

A. LE FONDS NATIONAL DE DÉVELOPPEMENT DU SPORT (FNDS)

Evolution des recettes et des dépenses du FNDS entre 1996 et 1998

	1996	1997	1998	Différence par rapport à 1997
Recettes	820	916	1.014	98
Dépenses	820	916	1.014	98
Charge nette	0	0	0	-

Créé par la loi de finances pour 1976, le Fonds national pour le sport de haut niveau est devenu depuis 1979 l'actuel Fonds national de développement du sport. Il a pour objet d'assurer le financement de l'aide aux sportifs de haut niveau, le soutien de diverses actions d'animation et celui de l'aide au sport de masse.

Autant dire que ses missions sont définies avec un peu d'imprécision si bien que l'une des critiques usuellement adressées à l'encontre du fonds consiste à souligner combien, dans son fonctionnement, ses interventions se sont éloignées de celles que commandait sa vocation initiale.

On peut également remarquer que le FNDS est devenu une variable d'ajustement à la disposition du ministère gestionnaire - celui de la jeunesse et des sports - pour se décharger d'interventions qu'il aurait dû financer sur ses propres crédits.

En tout état de cause, avec 1.014 millions de francs de crédits prévus en 1998, le fonds disposerait de moyens équivalents à environ 34,5 % de ceux confiés à son ministère gestionnaire par le projet de loi de finances pour 1998. C'est considérable et c'est peut-être trop.

1. Les recettes du FNDS

Les recettes du fonds avaient été évaluées dans le projet de loi de finances initiale pour 1997 à 883 millions de francs . Mais, le vote d'un amendement majorant le prélèvement sur la Française des jeux s'était accompagné d'une réestimation des recettes qui avaient été portées à 916 millions de francs.

Les recettes théoriques se répartissent en cinq catégories.

Le fonds reçoit d'abord une partie du produit du prélèvement sur les sommes engagées au pari mutuel sur les hippodromes et hors les hippodromes. Le taux du prélèvement ainsi affecté au FNDS est de 0,1 %. Son produit, inchangé par rapport à 1996 et 1997, est estimé à 32 millions de francs en 1998.

Le produit du prélèvement sur les sommes misées sur les jeux exploités en France métropolitaine par la Française des jeux représente 93,6 % des recettes du fonds. La "rentrée" évaluée, pour 1997, à 851 millions de francs , après relèvement du taux de 0,1 point, était évaluée à une somme identique dans le projet de loi de finances pour 1998 déposé par le gouvernement. Compte tenu du relèvement du taux de prélèvement de 0,3 point adopté par l'Assemblée nationale, elle devrait s'accroître de 98 millions de francs.

Trois catégories différentes de jeux étaient initialement visées : les loteries instantanées, le loto national et le loto sportif. En 1994, à ces prélèvements dont les taux avaient évolué de façon contradictoire, s'est substitué l'actuel prélèvement uniforme désormais opéré sur les sommes misées sur les jeux exploités par la Française des jeux.

L'excédent du produit de la taxe spéciale sur les débits de boissons et sur les dépenses d'indemnisation est évalué à 33 millions de francs sans modification depuis 1996.

Enfin, le fonds est censé bénéficier d'autres recettes, mais ni la ligne "remboursement des avances consenties aux associations sportives" ni celles relatives aux recettes diverses et accidentelles ne font l'objet d'une évaluation en loi de finances initiale.

Les prévisions de recettes donnaient lieu traditionnellement à une certaine surévaluation. La volonté de présenter des estimations réalistes explique la décrue transitoire des recettes observée en 1996.

En dépit de l'engouement de nos compatriotes pour les jeux et de la progression de l'assiette qui s'ensuit, il apparaissait presque systématiquement un décalage entre les évaluations de recettes initiales et les recouvrements effectifs. Ainsi, en 1995, les recettes effectives s'étaient élevées à 817,5 millions de francs contre une estimation de 884 millions de francs en loi de finances initiale, soit une moins-value de 7,5 %.

La modification de l'assiette des ressources du fonds adoptée en 1994 a permis d'enrayer un phénomène continu de baisse des recettes du FNDS.

Le prélèvement uniforme sur les produits de la Française des jeux qui a été mis en place a permis de lisser les évolutions contradictoires des enjeux portant sur les diverses catégories de jeux gérés par elle.

Mais, la progression des ressources provient, elle, de l'alourdissement des prélèvements opérés sur les jeux gérés par la Française des jeux.

Cette aggravation du prélèvement affecté au FNDS qui se traduit par une hausse des prélèvements obligatoires ne va pas sans poser d'autres problèmes.

La mesure adoptée à l'Assemblée nationale à l'initiative de la commission des finances et avec l'accord du gouvernement conduirait à accroître les recettes de FNDS de 98 millions de francs et les dotations du FNDS à due concurrence. Or, le FNDS bénéficie de moyens supérieurs à ses dépenses, ce qui génère des opérations de report pour un montant substantiel rappelé plus avant.

Ainsi, le prélèvement opéré sur la Française des jeux apparaît, en l'état, excessif par rapport à la consommation par le Fonds de ses crédits. Son accroissement aggraverait ce phénomène.

Il apparaît, en outre, que le budget du Fonds pour 1998 supportera des dépenses non reconductibles d'un montant de 91,5 millions de francs. Il s'agit des crédits nécessaires à l'agrandissement des stades de province programmé dans la perspective de la Coupe du monde de football pour 1998. La majoration du prélèvement combiné à l'extinction de ces dépenses en 1999 conduirait à abonder les ressources du compte de 189,5 millions de francs, soit plus de 20 % des dotations initialement prévues pour 1998.

Le défaut d'évaluation en loi de finances initiale des recettes tirées des remboursements des avances consenties aux associations sportives s'explique par la faiblesse des sommes en jeu (régulièrement moins de 1 million de francs). Il ne paraît cependant pas entièrement justifié et semble traduire une maîtrise incomplète des implications financières des conventions passées avec le monde sportif.

Le prélèvement sur le PMU est semble-t-il, quelque peu dépourvu de justification compte tenu de la nature des dépenses du fonds.

La fragilité du PMU doit ici être rappelée ainsi que le fait qu'il supporte une série de prélèvements importants qui constituent une source d'alimentation parfois décisive pour d'autres comptes spéciaux.

Il en va ainsi s'agissant du FNDAE et du fonds national des haras et des activités hippiques.

2. Les dépenses du FNDS

Initialement évaluées à 820 millions de francs, les dépenses effectives du FNDS en 1996 se sont élevées à 855,1 millions de francs, soit une sur-exécution s'établissant à 35,1 millions de francs.

Ce phénomène inhabituel n'a en rien affecté l'équilibre du compte grâce à la disponibilité d'importants reports de crédits d'une année sur l'autre qui atteignent à peu près le quart des crédits ouverts.

Les crédits d'investissement s'élevaient en 1997 à 183,5 millions de francs -20 % du total-, ceux de fonctionnement à 732,5 millions de francs -80 % du total.

517,5 millions de francs devaient être consacrés à l'aide au sport de masse tandis que les subventions en faveur du sport de haut niveau s'établissaient à 214,5 millions de francs.

Les documents budgétaires usuels paralysent tout effort d'analyse des dépenses. Par exemple, l'action en faveur du sport de masse y est agrégée dans une ligne de subventions de fonctionnement qui, à elle seule, regroupe 70,6 % des crédits de fonctionnement du fonds.

Aucune individualisation des frais de gestion n'apparaît.

Seul un examen approfondi permettrait d'évaluer la pertinence de la dépense et sa conformité avec les principes parfois un peu vagues qui sont censés la gouverner.

Il faut cependant se féliciter que, sur ce plan, des mesures aient été prises pour améliorer la situation.

Au nombre de ces dernières, on peut citer :

- la clarification des rôles respectifs des crédits d'intervention budgétaire du ministère et des crédits de subvention du FNDS intervenue lors de la réunion de son conseil le 1er février 1994. Ne sont théoriquement plus financées sur le FNDS les actions suivantes qui incombent donc aux crédits du ministère :


· "profession sport",


· subventions aux CREPS pour les centres permanents d'entraînement et de "formation pour l'évaluation des sportifs de haut niveau" (SIC),


· formations aménagées et conventions d'emploi des sportifs de haut niveau,


· recherche,


· actions déconcentrées de médecine et lutte contre le dopage.

- Le souci de renforcer le contrôle des subventions versées qui s'appuie sur le dispositif du décret du 10 mars 1972 relatif aux subventions d'investissement de l'Etat et passe par un contrôle du respect des engagements pris par les fédérations dans les conventions d'objectifs conclues par elles et de la situation financière de celles-ci.

En ce qui concerne les subventions versées pour soutenir le sport de masse, une moitié est attribuée aux fédérations au plan national et l'autre est répartie par les comités locaux du FNDS sous l'autorité du préfet de région.

Il convient de rester très vigilants sur l'utilisation des crédits du fonds.

En particulier, il faut veiller à ce que le compte ne soit pas le support de la débudgétisation de certaines dépenses régaliennes telles que les dépenses de la nécessaire lutte contre le dopage dont l'efficacité mériterait sans doute d'être renforcée.

Mais d'autres mesures de clarification s'imposent, et qui concernent notamment les critères d'attribution des subventions dans un contexte où l'équilibre financier de certaines grandes fédérations nationales apparaît profondément dégradé tandis que, pour d'autres, leur situation financière favorable devrait permettre à l'Etat de constater des allégements de charges si nécessaires au rétablissement de ses propres comptes.

B. LE FONDS NATIONAL DE DÉVELOPPEMENT DE LA VIE ASSOCIATIVE (FNDVA)

Evolution des recettes et des dépenses du FNDVA entre 1996 et 1997

	1996	1997	1998	Différence par rapport à 1997
Recettes	24	24	24	0
Dépenses	24	24	24	0
Charge nette	0	0	0	0

En dépit des intentions formulées, les dotations du fonds resteraient inchangées par rapport à 1996.

Le doublement souhaité des moyens du FNDVA n'a pas été suivi de mesures budgétaires concernant le compte spécial, ce qui a obligé à recourir aux crédits budgétaires du ministère gestionnaire sollicités pour assurer le respect de l'engagement ainsi pris.

Cette situation peu satisfaisante s'est traduite par la mise en place de processus de cogestion d'une partie des crédits du ministère.

La centralisation de la gestion du fonds pose en outre des problèmes récurrents. Elle introduit une distance entre le mouvement associatif qui est fréquemment local et le fonds qui est pourtant censé favoriser la vie associative en favorisant au plus près du terrain les actions les plus efficaces.

III. DEUX STRUCTURES INÉGALEMENT FRAGILES : LE FONDS NATIONAL POUR LE DÉVELOPPEMENT DES ADDUCTIONS D'EAU -FNDAE- ET LE FONDS FORESTIER NATIONAL -FFN

A. LE FNDAE EN 1998 : UNE BAISSE DES RESSOURCES

1. Rôle et structure du Fonds

Le FNDAE, créé en 1954, est un compte spécial du Trésor géré par le ministère de l'agriculture.

Initialement destiné à apporter une aide financière aux communes rurales dans le domaine de l'adduction d'eau , son intervention s'étend depuis 1979 à l'assainissement .

Ce fonds est alimenté par deux ressources, une redevance sur les consommations d'eau distribuée dans les communes bénéficiant d'une distribution publique d'eau potable et un prélèvement sur les sommes engagées au Pari Mutuel Urbain.

Le rôle du FNDAE apparaît éminent dans la mesure où il contribue aux investissements importants effectués par les communes dans ce domaine. Les besoins d'investissements pour l'adduction et l'assainissement restent très élevés -notamment en raison du renforcement des contraintes réglementaires en matière de qualité de l'eau et de collecte et de traitement des eaux résiduaires urbaines.

Il convient enfin de noter le rôle du FNDAE dans le domaine de la solidarité nationale face aux intempéries, car il vient en aide aux départements touchés par les phénomènes naturels.

L'effort annuel moyen des communes dans ces différents domaines qui s'est élevé à 8,5 milliards de francs par an sur la période 1990-1994, est évalué à 11,5 milliards de francs par an pour la période 1995-1999.

Votre rapporteur considère en conséquence que la préservation du niveau des moyens financiers du FNDAE est indispensable.

2. Une évolution favorable en 1997...

Lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1996, afin de préserver le niveau des moyens financiers du FNDAE, le Sénat avait proposé un relèvement de la redevance sur les consommations d'eau. Le gouvernement avait accepté de réviser le montant de cette redevance qui passait ainsi de 12,5 centimes par mètre cube à 14 centimes par mètre cube, soit une révision limitée d'un centime et demi , ce qui devait procurer au fonds, en 1996, 18 millions de francs de ressources supplémentaires.

L'effet de ce relèvement ne joue pleinement qu'à compter de 1997 en raison de la périodicité semestrielle des facturations. En 1997, l'évolution des ressources du compte serait favorable : elles progresseraient de 8,5 %.

Evolution des recettes du FNDAE

(en millions de francs)

	Budget voté 1996	Evaluation révisée pour 1997	Différence par rapport à 1996
Ligne 01 - Produit de la redevance sur les consommations d'eau	463	540	77
Ligne 02 - Annuités de remboursements des prêts
Ligne 03 - Prélèvements sur le produit du pari mutuel	458	460	2
Ligne 04 - Recettes diverses ou accidentelles	921	1.000	79

Le prélèvement sur le produit du PMU serait stable -460 millions de francs- en francs courants.

Mais, le produit de la redevance sur les consommations d'eau s'accroîtrait fortement (+ 16,6 %) d'une année à l'autre.

En raison de ces évolutions asymétriques, la structure de financement du fonds se déformerait la part des recettes provenant de la redevance sur les consommations d'eau passant de 50,3 à 54 %.

Les interventions du FNDAE ont évolué ainsi qu'il est rappelé dans le tableau ci-après entre 1992 et 1996.

Année	Dotations conventionnées	Dotations travaux courants	Qualité de l'eau	Assain. du littoral	Grands ouvrages	Sécheresses	Divers intempéries	Total
1992	566,0	178,0	37,0	17,0	81,0	7,0	9,0	895,0
1993	651,0	126,4	30,6	165,0	53,0	0,0	22,7	1.048,7
1994	651,0	126,4	30,6	165,0	71,4	0,0	40,5	936,4*
1995	629,3	197,3	0,0		22,5	0,0	11,0	860,2
1996	606,2	224,4	0,0		4,9		8,2	843,7**

(*) En 1994 : 960 millions de francs d'AP avaient été inscrits en Loi de finances ; 23,5 millions de francs ont été réservés au traitement des intempéries.

(**) mi 1996

Jusqu'en 1991, les crédits étaient répartis entre :

- les dotations pour travaux courants (de 55 à 65 % des crédits délégués selon les années) ;

- et les dotations spécifiques correspondant à des programmes d'intérêt national en vigueur à l'époque, portant sur les thèmes ou opérations suivants : qualité de l'eau, assainissement du littoral, grands ouvrages, développement économique des zones rurales fragiles, sécheresse (en 1990).

En 1991, un processus de conventionnement pluriannuel (1991-1994) entre le ministère chargé de l'agriculture et les départements volontaires s'est engagé. Il s'est prolongé depuis.

Le conventionnement, qui a débuté mi-1991, a régulièrement progressé : fin 1991, 27 départements étaient concernés par une convention approuvée par le comité consultatif du fonds ; fin 1992, ils étaient 54 et, au total, 65 départements ont actuellement signé une convention avec le FNDAE.

Fin 1995, après analyse des résultats d'un inventaire portant sur l'assainissement et l'alimentation en eau potable des communautés rurales, le comité du FNDAE a arrêté une nouvelle clé de répartition des dotations entre les départements et décidé de relancer la politique de conventionnement sur la période 1996-2000, en donnant la priorité aux départements qui y avaient souscrit sur la précédente période.

L'instruction du conventionnement engagée depuis le début de l'année 1996 se résume ainsi :

- 62 départements ont à nouveau décidé de conventionner leurs relations avec le FNDAE,

- 3 ont renoncé,

- 10 nouveaux départements ont été admis dans le dispositif.

3. ... qu'est venue ternir l'élargissement sans contrepartie des missions du FNDAE

Les premiers enseignements tirés de l'inventaire précité montrent que les besoins des collectivités rurales seront en forte croissance sur les cinq années à venir , comparés aux investissements qu'elles ont réalisés sur la précédente période quinquennale (de l'ordre de 20 %). Les collectivités rurales doivent, rappelle-t-on, assurer une meilleure qualité des eaux distribuées et améliorer la sécurité de l'approvisionnement en eau potable de leur population. Des investissements importants devront être consacrés à l'assainissement dont le niveau serait inférieur à celui observé dans d'autres grands pays comparables et pour satisfaire aux exigences de la directive européenne relative aux eaux résiduaires urbaines.

En outre, l'activité normative de la Commission européenne ne se relâche pas, le coût de la norme européenne en préparation sur la teneur en plomb des eaux destinées à la consommation étant d'ores et déjà estimé à 100 milliards de francs.

Or, les capacités de financement des collectivités sont d'autant plus réduites que, d'une part, le prix de l'eau est déjà dans de nombreuses situations, élevé et que, d'autre part, les aides apportées par les partenaires financiers sont limitées.

La contribution du FNDAE est donc essentielle même si elle se limite à environ 10 % du coût des projets.

Dans ces conditions, l'extension des missions du fonds à la participation au financement du programme de maîtrise des pollutions agricoles réalisée par l'article 65 de la loi de finances pour 1997 sans contrepartie financière a considérablement hypothéqué le redressement du fonds auquel avait contribué l'initiative du Sénat rappelée plus haut. Une somme de 150 millions de francs est distraite chaque année des crédits disponibles pour les actions traditionnelles du fonds. Cette situation ne peut que gravement nuire à l'efficacité de ses interventions alors même que la mise en oeuvre du programme de lutte contre les pollutions d'origine agricole semble se heurter à des obstacles pratiques importants.

B. LE FONDS FORESTIER NATIONAL : UNE NOUVELLE DÉGRADATION DES RESSOURCES

L'année 1995 avait vu se poursuivre l'effort de consolidation financière du Fonds forestier national (FFN) qui s'était trouvé en quasi cessation de paiement à l'automne 1993.

La réforme de la taxe forestière en 1991 et la crise traversée par le secteur de la transformation du bois avaient en effet entraîné une forte dégradation des ressources du FFN et nécessité un plan de redressement.

En 1995, le fonds avait bénéficié en particulier, de la suppression du préciput de 15 % sur le produit de la taxe forestière qui lui revenait désormais en totalité et de l'augmentation d'un tiers des taux de la taxe de défrichement.

Votre rapporteur s'était en son temps inquiété de l'optimisme sous jacent aux évaluations de recettes pour 1996. 524 millions de francs avaient été prévus provenant en particulier d'une estimation des produits de la taxe forestière de 390 millions de francs et de la taxe de défrichement de 32 millions de francs.

Le chiffre des réalisations observées en 1996 a malheureusement donné raison aux alarmes alors exprimées.

Evolution du produit des "taxes forestières"

(en millions de francs)

	1994		1995		1996
	Estimation	Réalisation	Estimation	Réalisation	Estimation	Réalisation
Taxe forestière	312	276,4	330	313,3	390,0	288,7
Taxe défrichement	50	26,9	58	30,6	32,0	33,1

Les perspectives pour 1997, si elles apparaissent relativement plus réalistes, n'en sont pas moins défavorables.

Variation des prévisions de recettes du fonds entre 1996 et 1997

(en millions de francs)

	Budget voté 1996	Evaluation pour 1997	Différence par rapport à 1996
Ligne 01 - Produit de la taxe forestière	390.000.000	317.000.000	- 73.000.000
Ligne 02 - Remboursement des prêts pour reboisement consentis en argent	39.000.000	39.800.000	800.000
Ligne 03 - Remboursement des prêts pour reboisement sous forme de travaux de reboisement
Ligne 04 - Remboursement des prêts pour équipement et protection de la forêt consentis en argent	50.000.000	50.000.000
Ligne 05 - Remboursement des prêts pour équipement et protection de la forêt sous forme de travaux de reboisement
Ligne 06 - Remboursement de prêts pour éviter le démembrement et les coupes abusives	1.500.000	1.500.000
Ligne 07 - Recettes diverses ou accidentelles	1.500.000	1.500.000
Ligne 08 - Produit de la taxe papetière
Ligne 09 - Produit de la taxe de défrichement des surfaces en nature de bois ou de forêts	32.000.000	64.000.000	2.000.000
Totaux pour les recettes	514.000.000	443.800.000	- 70.200.000

Les recettes qui avaient été estimées sur des bases prudentes devraient atteindre le niveau escompté en matière de produits de la fiscalité . En revanche, le niveau de remboursement des prêts pourrait être inférieur aux prévisions. En tout état de cause, les recettes du fonds forestier national ont dû être révisées à la baisse de près de 17 % entre 1996 et 1997 pour "coller" à la réalité.

Votre rapporteur s'inquiète depuis trois ans du mauvais recouvrement de la taxe forestière. Il ne peut que renouveler ses observations et souhaiter avec la plus extrême insistance que les moyens de remédier à cette situation soient trouvés au plus vite. Car les difficultés de recouvrement de la taxe font apparaître comme purement théorique son taux minimal. Le taux effectif de la taxe serait en effet un peu inférieur à 1 % contre un taux théorique de 1,2 %.

Contraints par des prévisions de recettes peu favorables pour 1998, - 4,9 % par rapport à 1997, les crédits du fonds diminueraient à due concurrence.

Par rapport aux prévisions de la loi de finances pour 1996 où un excédent était prévu -qui ont d'ailleurs été déjouées dans les faits, -v.supra et infra- cette situation traduit un certain renoncement, déjà observé pour l'année en cours, à reconstituer la situation financière du FFN.

Les dépenses d'investissement représenteraient 64 % des crédits du FFN. Elles serviraient de variable d'ajustement dans le contexte de réduction des recettes du compte. Leur évolution est largement conditionnée par des engagements passés au titre des autorisations de programme. L'essentiel des actions est concentré sur des opérations de boisement, de reboisement et de gestion des forêts de production qui bénéficient de subventions.

Une partie des interventions est réalisée à travers des prêts (environ 19 % des dépenses d'investissement). L'encours de prêts accordé par le fonds est d'ailleurs extrêmement important avec 1 milliard de francs. Il s'agit cependant d'emplois peu porteurs de recettes : les prêts sont en effet accordés à des conditions préférentielles avec un taux effectif de l'ordre de 1,5 %. En toute hypothèse, les concours accordés ne bénéficient plus ni aux entreprises ni aux particuliers, l'essentiel étant consenti aux collectivités locales tandis qu'une part importante (- 25 %) finance des travaux exécutés par l'Etat.

A cet égard, la substitution observée des subventions aux prêts est lourde de menaces pour les ressources à venir du compte . Elle conduit en effet à tarir, à terme, les remboursements de prêts qui représentent encore plus d'1/5ème des recettes du FFN.

Les dépenses d'investissement seraient significativement inférieures aux besoins de reboisement . La France se trouverait ainsi en défaut par rapport à son engagement de lutte contre l'effet de serre puisque l'accroissement des surfaces boisées est, annuellement, compris entre 20 et 25.000 hectares contre les 35.000 hectares nécessaire au respect de cet engagement.

En ce qui concerne les dépenses de fonctionnement , elles sont reconduites à leur niveau de 1997 et sont principalement constituées de subventions aux organismes publics ou privés chargés de l'animation de la filière.

Priorité est donnée au financement des actions structurantes (formation, recherche, développement), ce dont il faut se féliciter.

CHAPITRE III

LE COMPTE D'AFFECTATION DES PRODUITS DE CESSIONS DE TITRES, PARTS ET DROITS DE SOCIÉTÉ (COMPTE N° 902-24). CONTRAINTES ET CONTRADICTIONS

Confronté à des besoins considérables contrastant avec la perspective d'un tarissement de ces recettes, le compte qui retrace l'emploi des produits de cessions de titres apparaît en sursis.

I. LES OPÉRATIONS DE 1997

A. LES RECETTES

Avant l'opération France Telecom, les recettes brutes réalisées s'élevaient à 12.073,6 millions de francs soit :

10.954,7 millions de francs de recettes de privatisation,

+ 1.118,9 millions de francs de recettes "hors privatisation".

La principale recette de privatisation était issue de la vente de titres de l'ERAP pour 10.092,1 millions de francs.

L'opération France Telecom a généré 38,5 milliards de francs de recettes brutes encaissées, au 4 novembre 1997, auxquelles s'ajouteront le produit de cessions des titres aux salariés (1.092 millions de francs) et le placement complémentaire (2.992 millions de francs). Le montant des recettes réalisées en 1997 s'élève donc à 56,8 milliards de francs, compte tenu d'une recette supplémentaire provenant de la cession des titres Usinor (2.112 millions de francs).

Mais les ressources du compte sont, en réalité, supérieures aux recettes provenant d'opérations réalisées en 1997.

Il faut, pour en rendre compte, ajouter les reports d'un exercice sur l'autre . Ces reports sont de deux sortes :

les reports du disponible des comptes de 1996 à 1997 : 2.531,7 millions de francs, soit 1.580,4 millions de francs provenant de l'ancien compte 904-09 et 951,3 millions de francs provenant du compte 902-24 ;

le report de 4,94 milliards de francs en provenance du chapitre 54-90 du budget des charges communes.

Au total, les ressources du compte s'élèveraient donc à 64,2 milliards de francs.

B. LES DÉPENSES

Les dépenses d'ores et déjà réalisées s'élèvent à 5.846,5 millions de francs . Sur ce total, 3.700 millions ont été alloués à GIAT-Industries. L'EPFR a reçu, quant à lui, 974,9 millions de francs.

Le montant des dépenses envisagées pour le reste de l'année s'élève à 43,6 milliards de francs. Sa décomposition serait la suivante :

Charbonnages de France : 2,4 milliards de francs

Thomson Multimédia : 11 milliards de francs

GAN : 9,2 milliards de francs

EPFR : 6,7 milliards de francs

EPRD : 3,4 milliards de francs

RFF 8 milliards de francs

Divers : 1 milliard de francs

Frais de privatisation de France Telecom et
d'Usinor : 1,9 milliard de francs

Le total des dépenses s'élèverait donc à 49,4 milliards dont 47,5 milliards de dotations, laissant un disponible de 14,8 milliards de francs.

II. LES OPÉRATIONS DE 1998

A. LES RECETTES

La prévision de recettes s'établit à 28 milliards de francs.

Elle correspond :

au versement correspondant à l'exercice des droits reconnus aux salariés ;

à la vente à Deutschetelekom de 7,5 % du capital de France Telecom ;

à la vente de diverses autres participations.

A ces recettes budgétées s'ajouteront les reports de l'exercice 1997 qui pourraient atteindre 14,8 milliards de francs -v. supra.

Le total des ressources disponibles en 1998 s'élèverait ainsi à environ 42,8 milliards de francs.

On observera que ces ressources n'incluent pas le produit éventuel de l'ouverture du capital d'Air France.

B. LES DÉPENSES

Les dépenses budgétées s'élèvent à 28 milliards de francs, soit 27,3 milliards de dotations en capital et 700 millions de "frais de privatisation".

Les prévisions d'affectation conduisent à décomposer ces dépenses comme il suit :

Charbonnages de France : 2,5 milliards de francs

RFF : 10 milliards de francs

Secteur défense-aéronautique : 6,3 milliards de francs

EPRD : 1,2 milliard de francs

EPFR : 7,1 milliards de francs

Divers : 0,9 milliard de francs

Frais de privatisation : 0,7 milliard de francs.

L'excédent de ressources pour 1998 -14,8 milliards de francs-pourrait en l'état des informations de votre rapporteur être utilisé pour compléter les dotations à l'EPFR afin de financer l'intégralité des frais de portage qu'il supporte, voire pour amorcer l'amortissement des pertes en capital.

III. UN COMPTE EN SURSIS

A. L'AFFECTATION DES RECETTES DU COMPTE AU DÉSENDETTEMENT DE L'ÉTAT APPARAÎT COMME SEULEMENT VIRTUELLE

Les dernières opérations de réduction de la dette de l'Etat à partir des ressources issues de la cession des titres publics remontent à 1995 où 5,4 milliards de francs avaient été versées à la Caisse d'amortissement de la dette publique.

Cette situation a pu être partiellement favorisée par la modification institutionnelle intervenue à l'occasion de l'adoption de la loi de finances pour 1997.

L'article 16 de la loi de finances rectificative du 4 août 1995 avait créé le compte d'affectation spéciale n° 902-27 sous l'intitulé "Compte d'affectation des produits de cessions de titres du secteur public au désendettement de l'Etat".

La même loi de finances comprenait une disposition qui modifiait en profondeur les règles d'affectation des recettes de privatisation en :

- supprimant l'affectation des recettes au budget général,

- et en organisant le partage des recettes entre les dotations en capital aux entreprises publiques et le désendettement de l'Etat entre deux comptes distincts.

L'article 76 de la loi de finances pour 1997 n'est pas revenu sur la suppression de l'affectation des recettes de privatisations au budget général. En revanche, elle a aboli les règles de partage telles que prévues mi-1995 du produit des cessions des entreprises publiques entre un compte dédié au désendettement de l'Etat et un autre compte voué à abonder les fonds propres des entreprises publiques.

Le dispositif adopté alors est analogue au dispositif mis en place à l'occasion de la première loi de finances rectificative pour 1986. A l'époque, le gouvernement avait décidé de créer un seul compte d'affectation spéciale ayant la double vocation d'abonder les dotations en capital des entreprises publiques et de contribuer au désendettement de l'Etat.

Lorsque ce système fut remis en cause en 1995, la commission des finances du Sénat avait considéré que le choix de recourir à deux comptes spécialisés était "loin d'être neutre." A l'appui de cette appréciation elle avait souligné :

" En effet, sur un compte unique, la ventilation des dépenses telle qu'elle figure en loi de finances initiale, n'a pas de caractère réellement contraignant et peut donc être modifiée par le gouvernement en cours de gestion. Au contraire, le recours à des comptes " spécialisés " impose au gouvernement de soumettre au Parlement, dans le cadre de la loi de finances, une disposition organisant la répartition du produit des privatisations entre les deux structures. Toute modification de la clé de répartition en cours de gestion suppose alors une nouvelle intervention du législateur. "

Se félicitant du souci de transparence que témoignait ainsi le gouvernement, la commission avait indiqué que " la mise en place de deux comptes d'affectation spéciale ayant la même recette mais clairement séparés pour leurs dépenses obligeait le gouvernement à exécuter rigoureusement ses prévisions, tant pour le versement des dotations en capital que pour les opérations de désendettement de l'Etat. "

L'article 76 de la loi de finances pour 1997 marquait incontestablement un recul par rapport aux motifs de satisfaction exprimés alors.

Mais la faiblesse des sommes consacrées au désendettement de l'Etat provient essentiellement de raisons de fond, à savoir l'insuffisance des recettes face aux besoins de dotations des entreprises publiques .

Sans doute, les prévisions pour 1998 aboutissent-elles à une prévision d'excédents de recettes par rapport à ces dotations à hauteur de 14,8 milliards de francs, chiffre identique à celui de 1997, mais ces prévisions sont établies sur des besoins en dotations sous-estimés -v. infra.

Quoiqu'il en soit, un accroissement des produits de cessions de titres reste, avec le renouement avec les excédents budgétaires, le seul moyen de réduire la dette de l'Etat et les coûts associés à elle. A contrario , le renoncement aux cessions potentielles apparaît coûteux pour les finances publiques. Aussi, au terme d'un raisonnement reposant sur des bases purement patrimoniales, le maintien du périmètre du secteur public coûte-t-il à l'Etat la différence entre le rendement des titres qu'il détient et les coûts de la dette . ^{11( * )} .

Une dernière observation doit être faite. On constate un niveau considérable de reports d'une année sur l'autre. Ces reports permettent à l'Etat d'engranger des produits de trésorerie du fait des prises en pension auxquelles il se livre. Mais, ils sont coûteux pour les entreprises qui doivent supporter à due concurrence des frais financiers, qu'on pourrait qualifier d'intercalaires, et qui sont affectés d'un prix supérieur -le taux de leur dette- à celui que perçoit l'Etat du fait de ses placements.

B. LES BESOINS DE DOTATIONS DES ENTREPRISES PUBLIQUES SONT SOUS-ESTIMÉES SI BIEN QUE LES RESSOURCES DU COMPTE PEUVENT ÊTRE JUGÉES GRAVEMENT INSUFFISANTES

1. L'augmentation des dotations aux entreprises publiques serait stoppée puis laisserait place à une diminution des dotations

Evolution des dotations aux entreprises publiques ⁽¹⁾

(en milliards de francs)

1995	1996	1997 ^(2) (3)	1998 ^(2) (4)
16,6	15,6	47,5	28

(1) Hors "frais de privatisation"

(2) Prévisions

(3) Le montant des crédits ouverts en loi de finances est de 27 milliards de francs. Le montant des recettes reportées sur 1998 serait de 14,8 milliards de francs.

(4) Le montant des crédits ouverts en loi de finances serait de 28 milliards de francs. Le montant des reports sur 1999 atteindrait 14,8 milliards

Les dotations aux entreprises publiques progresseraient beaucoup entre 1996 et 1997 étant multipliées par près de trois (+ 30,9 milliards de francs). Le tableau ci-dessous récapitule les dotations versées en 1996 et les compare aux dotations prévues en 1997.

Comparaisons entre 1996 et 1997

(en millions de francs)

Entreprises publiques	1996	1997 ^(1)
Air France	5.000	0
GIAT	3.753	3.700
Charbonnages de France	0	2.400
CGMF	1.775	0
RFF	0	8.000
SFP	350	0
CFD	137	64
SOFARIS	400	250
GAN	0	9.200
EPRD	1.340	3.400
EPFR	1.162	7.600
Société Marseillaise de Crédit	858	0
Thomson ^(2)		11.000
Divers	834	2.500
TOTAL	15.609	47.900

1) Prévisions

2) L'Etat a toutefois racheté en 1996 les titres détenus par Thomson dans le capital du Crédit Lyonnais pour un montant de 2,8 milliards de francs.

En 1998, les dotations actuellement arbitrées s'élèvent à 28 milliards de francs ^{12( * )} . A supposer que les dotations versées en 1997 permettent de transférer 14,8 milliards de ressources en 1998, le reliquat disponible serait ainsi lui aussi de 14,8 milliards et le niveau maximum des dotations s'élèverait à 42,8 milliards de francs soit un chiffre inférieur de 4,7 milliards de francs à celui correspondant aux dotations théoriques de 1997.

L'augmentation des dotations observée en 1997 serait donc stoppée dès l'an prochain. Ce phénomène ne serait que le prélude à une réduction des moyens disponibles pour les dotations aux entreprises publiques. En effet, les perspectives associées à la politique du nouveau gouvernement en matière de secteur public déboucheront inéluctablement sur un repli des ressources mobilisables pour octroyer des dotations aux entreprises publiques à moins que le budget général vienne pallier l'insuffisance programmée des recettes tirées des cessions de titres publics ^{13( * )} .

2. Les besoins de l'Etablissement public de financement et de restructuration (EPFR) sont gravement sous-estimés

Les dotations effectuées au bénéfice de l'EPFR ont été insuffisantes jusqu'en 1996.

Elles avaient atteint 1.162 millions de francs cette année, qui étaient venues s'ajouter aux 2.411 millions de francs versés antérieurement. L'ensemble des dotations versées à l'EPFR -3.573 millions de francs- à fin 1996 n'a pas permis d'honorer la charge d'intérêts de l'établissement dont le montant cumulé sur les 3 années, 1994, 1995 et 1996 s'est élevé à 15 050 millions de francs. Les intérêts restant dus atteignaient 11.477 millions fin 1996. Les retards de paiement ont généré 426,36 millions de francs d'indemnités de retards.

La dotation arbitrée pour 1997, 7,6 milliards de francs, est un peu inférieure à la charge d'intérêts et de pénalités de retards de l'EPFR escomptée en 1997. En revanche, la dotation prévue jusqu'à présent pour 1998, 7,1 milliards de francs permettrait de couvrir les charges d'intérêt prévues, compte tenu du rythme prévu des réductions d'actifs de CDR, mais elle ne permettrait pas de commencer à amortir le principal de la dette de l'EPFR.

Le Conseil d'administration de l'EPFR a estimé que, dans les années comprises entre 1998 et 2002, il fallait pouvoir compter sur des versements de l'Etat à l'EPFR de 12 à 10 milliards de francs par an, afin de compenser, outre la charge d'intérêts, les abandons des créances que l'EPFR devra consentir à CDR sur la période.

L'estimation du Conseil d'administration a reposé sur une simulation construite à partir des éléments suivants : une hypothèse de perte finale de 100,2 milliards de francs et des hypothèses de taux d'intérêt relativement favorables, correspondant à des niveaux historiquement bas.

Il va de soi que si ce mécanisme devait fonctionner dans les mêmes conditions jusqu'en 2014, on aboutirait à un coût de portage final peu réaliste. Il est donc peu probable que ce mécanisme puisse perdurer tel quel. Quoiqu'il en soit, il serait souhaitable que, compte tenu des reports disponibles en 1998, l'Etat consente un complément de dotations minimal de 4,6 milliards de francs, condition nécessaire à la cohérence des estimations retenues par le Conseil d'administration de l'EPFR où l'Etat, doit-on le rappeler, dispose de la majorité.

3. Les besoins réels des autres entreprises publiques excèdent les besoins tels qu'ils sont aujourd'hui estimés :

Le total des dotations versées aux entreprises publiques autres que l'EPFR et l'EPRD s'élèverait en 1997 et 1998 à, respectivement, 31,6 et 19,7 milliards de francs. Elles diminueraient donc de 11,9 milliards .

La question de l'adéquation des moyens aux besoins se pose comme d'habitude. Y répondre n'est pas simple puisque, sauf lorsque des dispositions légales imposent d'abonder les fonds propres des entreprises publiques, le niveau des dotations versées à celles-ci dépend de l'idée que se fait l'actionnaire des intérêts des entreprises dont il est propriétaire.

Cependant, plusieurs indicateurs objectifs dévoilent un panorama très dégradé du secteur public . Les résultats cumulés des grandes entreprises nationales -- GEN -- et des entreprises non financières du secteur concurrentiel font apparaître sur la période de 1991 à 1996 un déficit de 78,5 milliards de francs en dépit des importantes dotations qui leur ont été versées au cours de cette période.

Résultats de quelques entreprises du secteur public

Grandes entreprises - nationales GEN

(résultat net en millions de francs)

	1991	1992	1993	1994	1995	1996
ADP	381	558	357	473	346	410
CDF	- 5.420	- 1.200	- 2.920	- 517	- 4.677	- 4.885
CNR	0	1	- 73	65	- 5	- 10,4
EDF	1.385	1.540	1.416	1.354	1.004	2.547
FRANCE-TELECOM	2.048	3.306	4.804	9.912	9.193	2.107
GDF	987	2.086	1.641	2.628	2.161	2.775
RATP	- 188	- 39	42	93	- 610	- 138
LA POSTE	316	117	- 1220	199	- 1.125	- 619
SNCF	- 669	- 3.220	- 7.697	- 8.442	- 16.488	- 17.530
TOTAL	1.160	1.673	- 3.650	5.755	- 10.201	- 15.343,4

Entreprises concurrentielles

(résultat net en millions de francs)

	1991	1992	1993	1994	1995	1996
EMC	- 354	- 534	- 959	- 631	- 561	- 483,8
THOMSON	- 702	- 544	- 3.030	- 2.163	- 2.719	- 3.700
SNPE	- 127	- 67	- 317	149	29	39
SNECMA	- 68	- 794	- 804	- 2.278	- 988	- 280,4
AEROSPATIALE	213	- 2.380	- 1.424	- 483	- 981	812
Giat Industries	- 410	- 489	- 1.155	- 2.920	- 10.290	- 2.100
Air France	- 685	- 3.266	- 8.476	- 1.536	- 2.410	- 147
COGEMA	850	507	699	841	973	977
TOTAL	- 1.283	- 7.567	- 18.166	- 9.021	- 16.947	- 4.883,2

Cette dégradation des résultats s'est produite alors que l'investissement des entreprises publiques n'a pas été très dynamique au cours de la période.

Ainsi, l'investissement des GEN était-il inférieur de 6,6 % en 1996 par rapport au niveau atteint en 1991. Quant à l'investissement des entreprises non financières du secteur concurrentiel son niveau pour 1994, dernière année où les données agrégées sont connues, était inférieure de 27 % au niveau atteint en 1991.

Investissement des GEN

(en millions de francs)

Entreprises	1991	1992	1993	1994	1995	1996
CDF	487	370	359	332	313	216
EDF	32.289	32.345	32.923	35.090	35.520	36.072
GDF	4.732	4.938	5.998	5.682	6.222	6.728
SNCF	25.694	27.126	23.266	19.102	18.299	20.733
RATP	3.617	4.133	5.159	5.102	5.267	5.027
Air France	11.465	7.777	7.741	6.042	3.360	3.144
La Poste	3.387	2.616	4.514	2.481	2.317	2.175
France Telecom*	35.500	30.188	36.990	31.810	28.400	35.269
TOTAL	117.171	109.493	116.950	105.641	99.698	109.364

* Données consolidées à partir de 1996.

Investissement des entreprises industrielles

(en millions de francs)

Industries	1991	1992	1993	1994
USINOR	8.659	8.095	5.162	4.538
PECHINEY	4.498	3.896	3.451	3.250
EMC	1.156	980	869	691
THOMSON	4.810	4.162	4.934	5.050
BULL	1.880	1.394	1.227	1.200
SNPE	450	628	313	299
SNECMA	4.669	4.514	3.627	0
Aérospatiale	4.138	2.792	1.640	1.300
GIAT	319	555	348	257
CGM	921	477	85	-
COGEMA	5.300	6.100	10.929	6.693
RENAULT	20.637	13.565	12.043	16.050
TOTAL	61.375	51.689	48.880	44.806

En dépit de ces tendances très inquiétantes, le taux d'autofinancement des entreprises publiques s'est considérablement dégradé sous l'effet de l'étrécissement de leur épargne brute.

La situation financière du secteur public est donc globalement mauvaise même si l'on exclut du tableau les entreprises sinistrées.

Dettes consolidées nettes des GEN

Entreprises	1995 (MF95)	1995 (MF96)	1996
CDF	28.340	28.822	30.073
EDF*	145.500	147.974	132.900
GDF	9.495	9.656	7.797
SNCF	219.979	223.719	233.569
RATP	24.927	25.351	26.211
Air France	21.695	22.064	15.525
La Poste	32.670	33.225	29.373
France Telecom	84.700	86.140	106.600**
TOTAL	567.306	576.950	582.048

* Dette sous forme d'emprunts après swaps.

** Y compris 37,5 milliards de francs de soulte à verser à l'Etat au titre de la retraite des fonctionnaires.

Frais financiers des GEN

(en millions de francs)

Entreprises	1991	1992	1993	1994	1995	1996
CDF	1.496	1.604	995	112	610	688
EDF	20.752	18.928	15.317	14.115	1.093	7.500
GDF	2.964	3.383	1.968	1.803	1.879	7.500
SNCF	3.866	4.934	6.360	7.368	10.379	13.041
RATP	1.520	1.544	1.533	1.678	1.744	1.822
Air France	4.494	4.279	5.775	2.564	1.557	1.117
La Poste	2.356	2.432	2.350	2.133	2.269	1.439
France Telecom	11.132	10.474	9.076	7.174	7.200	4.900

Sans doute les derniers exercices ont-ils permis d'amorcer un redressement dans quelques secteurs au premier rang desquels l'on doit citer la construction aéronautique et le transport aérien mais d'autres secteurs poursuivent sur la voie des déficits. Dans ce contexte, le redressement des secteurs méritants risque d'ailleurs de se heurter à l'obstacle d'un déficit de capacité accumulé du fait de l'insuffisance passée de leurs investissements, elle-même due à des résultats très défavorables.

Par conséquent, les besoins financiers du secteur public apparaissent importants qu'il s'agisse de sauver des entreprises ou de conforter le développement des pôles performants.

a) Les besoins des entreprises en redressement correspondent à la nécessité d'en assurer le développement.

Trois entreprises publiques sont exemplaires de ce point de vue, Air France, Aérospatiale et la SNECMA.

Ces trois entreprises ont, soit toutes seules, soit grâce à l'aide de l'Etat, réussi un redressement spectaculaire de leurs performances.

Résultats des 3 entreprises du secteur aérien
(en millions de francs)
	1993	1994	1995	1996
Air France	- 8.476	- 1.536	- 2.410	- 147
Aérospatiale	- 1.424	- 483	- 981	812
SNECMA	- 804	- 2.278	- 988	- 280,4

Les résultats cumulés de ces trois entreprises font apparaître un bénéfice de 384,6 millions en 1996 contre une perte de 10.704 millions trois ans plus tôt. Les perspectives pour 1997 sont encore plus favorables.

Mais, la situation de capitaux propres de ces entreprises est incompatible avec les nécessités de leur développement.

S'agissant de la SNECMA sur qui pèse une obligation de reconstitution de fonds propres de 900 millions de francs avant le 1er janvier 1999, les besoins sont estimés a minima à 2 milliards de francs compte tenu des besoins de financement de la croissance du chiffre d'affaires (+ 55,5 %) et des acquisitions externes.

S'agissant d'Air France , on sait que la compagnie manque cruellement d'avions pour accompagner le développement du transport aérien et au minimum y maintenir ses parts de marché. A défaut d'une ouverture rapide de son capital qui apparaît comme une nécessité, il faudra à l'Etat assumer cette contrainte.

En ce qui concerne Aérospatiale , ses fonds propres représentent une proportion très faible de son chiffre d'affaires de l'ordre de 12 % contre 30 % en moyenne pour le secteur. Il paraît délicat d'assumer un équilibre financier satisfaisant sur de telles bases si bien qu'une dotation de 11 milliards de francs apparaît nécessaire. Une partie de ces besoins pourrait être couverte du fait de la fusion de l'entreprise avec Dassault qui permettrait d'apporter 5 milliards de fonds propres supplémentaires. Dans ces conditions, les apports de l'Etat pourraient être limités à 5 milliards de francs. L'ensemble de ces évaluations concerne une situation dans laquelle Aérospatiale ne lancerait pas le nécessaire programme de très gros porteur indispensable pour contrer la concurrence de Boeing.

Au total, les dotations prévues pour 1998 ne permettraient pas de couvrir les besoins pourtant légitimes, de ces trois entreprises, car correspondant à la nécessité d'un développement de leurs résultats.

Les dotations prévues pour Air France sont inexistantes ; quant aux dotations du "secteur défense", elles s'élèvent à 6,3 milliards de francs, soit compte tenu des versements prévisibles au profit du GIAT un reliquat disponible de seulement 2,6 milliards de francs.

b) D'autres entreprises ont des besoins pour compenser une situation financière dégradée.

Il en va ainsi en particulier :

- du GIAT dont les pertes cumulées entre 1991 et 1996 se sont élevées à 17,4 milliards et qui a bénéficié en 1996 et 1997 de 7,4 milliards de dotations ;

- du GAN qui en plus des dotations prévues bénéficie d'une garantie de l'Etat de 9 milliards de francs correspondant à des anticipations de pertes sur opérations immobilières ;

- du Crédit foncier de France dont la recapitalisation est nécessaire afin d'assurer, au minimum, le respect des ratios de solvabilité réglementaires ;

- de Réseau Ferré de France...

Au total, les besoins de dotations en capital des entreprises publiques paraissent excéder très substantiellement les ressources associées aux perspectives de gestion du secteur public.

*

* *

Il serait hasardeux à ce stade de chiffrer l'écart entre les ressources disponibles et les besoins de financement du secteur public. Ce serait hasardeux, mais plus encore ce serait vain tant cet écart est considérable. L'apurement du passé risque de compromettre l'avenir des entreprises publiques qui est pourtant la seule issue pour sortir des difficultés du présent.

CHAPITRE IV

LES COMPTES DE PRÊTS : UNE DÉTÉRIORATION DU
SOLDE PRÉVISIONNEL

Estimée à 872 millions de francs pour 1997, la charge nette des comptes de prêts s'élèverait en 1998 à 1.829 millions en 1998 soit une dégradation de 957 millions de francs.

La nomenclature des comptes de prêts ne varierait pas mais des quatre comptes, seuls deux sont réellement actifs. En effet, le compte retraçant la consolidation des avances du Trésor et celui décrivant les opérations du Fonds de développement économique et social n'ont plus qu'une existence marginale.

Seuls les comptes de prêts consentis aux Etats étrangers enregistrent des opérations significatives.

I. LES PRÊTS DU FONDS DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ET SOCIAL (FDES)

La charge nette du compte retraçant les opérations de prêts du FDES permettrait de degager un excédent de 160 millions de francs en repli de 90 millions par rapport aux prévisions pour 1997

Les dépenses imputées sur le compte n° 903-05 subissent un repli constant si bien qu'en 1997 aucune dotation n'avait été ouverte.

Evolution des dépenses

(en millions de francs)

1994	1995	1996	1997	1998
204	136	85,7	0	80

Les dépenses prévues en 1998 ne sont plus que de 39 % du montant atteint en 1994 et diminueraient de 6,7 % par rapport à 1996.

Les opérations réalisées en 1996 se sont réparties comme suit :

Prêts sur dossiers CIRI : 40,75 millions de francs

Prêts sur dossiers CORRI : 30,0  millions de francs

Prêts sur dossiers CODEFI : 19,5  millions de francs

Ces opérations d'un montant de 90,25 millions de francs n'ont donné lieu à des dépenses effectives que pour 85,7 millions de francs, une part de prêts accordés dans le cadre des procédures CORRI-CODEFI n'ayant pas été versée en 1996.

Les dotations inscrites en loi de finances initiale étaient, rappelle-t-on, de 400 millions de francs. Elles ont subi de considérables annulations en cours d'exercice : 17,5 millions en septembre et 150 millions en novembre, soit 41,9 % des dotations ouvertes.

Ces annulations n'ont pas compromis le financement des dépenses de l'exercice qui, avec 85,7 millions ont été inférieures de 146,8 millions de francs au reliquat disponible. A celui-ci, il convient d'ajouter les reports de l'exercice précédent (163,9 millions) qui ont porté le disponible du compte à 396,4 millions de francs et le total du reliquat disponible à 310,7 millions de francs.

Cette dernière somme avait été reportée en 1997 si bien que, on l'a dit, l'an dernier nulle ouverture de crédits n'avait été nécessaire. Cette situation combinée avec une évaluation de recettes de 250 millions de francs avait permis d'afficher une charge nette négative (correspondant à un excédent de recettes) de même montant.

Pour 1998, l'excédent du compte est, en prévision, de 160 millions de francs soit une réduction de 90 millions de francs par rapport aux estimations pour 1997.

En effet, les dotations inscrites s'élèvent à 80 millions de francs et les recettes prévues sont de 240 millions, soit 10 millions de francs de moins que l'an dernier.

Ces estimations ne vont pas sans susciter des interrogations. Le montant des dotations ouvertes pourrait excéder les besoins de l'exercice. En 1997, les crédits disponibles ^{14( * )} s'élèvent en début d'année à 310,7 millions de francs. Or, les prêts accordés à partir du compte n'ont atteint à la fin du premier semestre que 67,9 millions de francs soit à peine 22 % du disponible. Si ce chiffre traduit une certaine accélération de la dépense, il ne laisse cependant pas augurer que le montant des dépenses effectives en 1997 doive se situer autour des 250,7 millions de francs qui constituent la base de calcul des dotations ouvertes en 1998. Ce dernier chiffre se déduit des données suivantes : les besoins pour l'année prochaine étant estimés à 140 millions devraient être couverts pour 80 millions par les dotations nouvellement inscrites et par un report de crédits de 60 millions. Par conséquent, étant ndonné que les crédits reportables en 1997 s'élevaient à 310,7 millions, le report de 60 millions anticipé pour 1998 suppose que les dépenses effectives de1997 s'élèvent à 250,7 millions. Si celles-ci devaient s'élever à 140 millions de francs, soit le montant des besoins tel qu'il est évalué pour 1998 et le double des crédits consommées au 1er semestre, les crédits reportables en 1998 s'élèveraient à 170,7 millions de francs. Ils s'ajouteraient aux 80 millions de francs ouverts en 1998, soit un montant disponible de 250,7 millions de francs, supérieur de 110,7 millions de francs aux besoins anticipés.

Le montant des recettes escomptées pose lui aussi problème.

Les recettes du FDES appartiennent à deux catégories : les recettes d'ordre et les recettes effectives. Les recettes d'ordre qui ont atteint 887 millions en 1996 contre 380,8 millions en 1995 correspondent à des admissions en non-valeur. Elles contribuent à réduire le besoin de financement du compte mais elles supposent un alourdissement des charges d'amortissement supportées par l'Etat. Quant aux recettes effectives, elles n'ont atteint que 135 millions de francs en 1996 diminuant de 11 % par rapport à 1995. Dans ces conditions, les prévisions de recettes pour 1997 (250 millions) et 1998 (240 millions) peuvent paraître exagérément optimistes.

En tout état de cause, l'évolution des charges du compte est significative de la désuétude des opérations de prêts aux entreprises en difficulté dont témoigne également la baisse des dépenses engagées à ce titre à partir du chapitre 64-96 du budget du ministère de l'industrie.

II. LES PRÊTS AUX ETATS ÉTRANGERS

Il existe deux comptes de prêts aux Etats étrangers :

le compte n° 903-07 "Prêts du Trésor à la Caisse française du développement et aux Etats étrangers"

le compte n° 903-17 "Prêts aux Etats étrangers pour la consolidation de leur dette".

Evolution des opérations des comptes de prêts aux Etats étrangers

	1996	1997 (1)	1998 (1)	Ecart 1998/1997
Compte n° 903-07
Recettes	1.123,8	1.260,4	1.611	+ 350,6
Dépenses	5.269,5	2.982,5	2.000	- 982,5
Charge nette	4.145,7	1.722,1	389	- 1.333,1
Compte n° 903-17
Recettes :	2.914,2	1.600	2.400	+ 800
Dépenses :	3.506,9	1.000	4.000	+ 3.000
Charge nette	592,7	-600	1.600	+ 2.200
Totaux :
Recettes	4.038	2.860,4	4.011	+ 1.150,6
Dépenses	8.776,4	3.982,5	6.000	+ 2.017,5
Charge nette	4.738,4	1.122,1	1.989	+ 866,9

Dans un contexte de gonflement des opérations résultant de la progression des flux du compte de consolidation de dettes, la charge nette des comptes de prêts à l'étranger s'alourdirait de 866,9 millions de francs pour atteindre près de 2 milliards.

A. LE COMPTE N° 903-07 "PRÊTS DU TRÉSOR À DES ETATS ÉTRANGERS ET À LA CAISSE FRANÇAISE DE DÉVELOPPEMENT" (CFD)

Aucune dépense n'ayant été réalisée au profit de la CFD depuis 1995, les crédits ouverts ne concernent que des opérations de prêts du Trésor à des Etats étrangers correspondant à la politique protocolaire de la France.

Le niveau des crédits prévus à ce titre est en constante réduction. En 1995, ils atteignaient 5.925 millions de francs ; ils ont été réduits à 3.717 millions en 1996 puis à 2.982,5 millions en 1997 et, enfin, à 2.000 millions pour 1998. Les crédits inscrits en loi de finances dépendent pour l'essentiel, des besoins résultant des protocoles conclus dans le passé. Le délai moyen d'exécution des protocoles varie en effet entre 4 et 5 ans si bien que les crédits d'une année ne sont que pour 20 à 25 % d'entre eux nécessités par les protocoles de l'année courante. Quelques exceptions interviennent parfois comme le montre l'exemple du prêt du 2 milliards de francs consenti en 1996 à la Russie dont le paiement a été réalisé intégralement l'année de l'engagement.

Mais, c'est bien à la réduction des volumes des protocoles signés dans le passé que correspond celle des crédits ouverts.

Hors prêt à la Russie, les protocoles conclus par la France avec les Etats étrangers sont en diminution constante : de 3.311 millions en 1995, ils sont passés à 2.583 millions en 1996 tandis qu'au 1er semestre 1997 seul un protocole de 60 millions avait été conclu en faveur de la Bolivie ^{15( * )}

Cette baisse du niveau de l'intervention protocolaire de la France ne résulte pas seulement d'orientations librement choisies. Elle provient également des "règles de consensus" de l'OCDE qui imposent des contraintes renforcées à l'intervention économique en faveur des pays en développement.

Celles-ci se traduisent par le renforcement de l'obligation de réserver une fraction de l'intervention à des dons purs et simples -la part de l'élément "don" devant être de 35 % dans les cas ordinaires et de 50 % lorsque sont concernés les pays les moins avancés- et par l'exclusion du champ des interventions de secteurs considérés comme justiciables de financements privés tels que les télécommunications.

Mais la baisse des crédits consacrés aux protocoles résulte aussi des contraintes financières, l'enveloppe retenue pour 1998 s'élevant avec 1.800 millions de francs à moins des 2/3 de celle envisagée pour 1997.

En l'absence d'un bilan complet de ce qui constitue l'un des instruments essentiels de notre intervention économique extérieure, il n'est pas possible de porter un jugement sur la baisse des moyens consacrés à cet instrument. Toutefois, elle ne devrait pas favoriser l'implantation de nos entreprises à l'étranger.

L'encours des prêts sur protocole s'élevait fin 1996 à 58,8 milliards de francs, les plus gros débiteurs étant le Maroc (7,4 milliards), l'Indonésie (6,4 milliards), la Chine (5,6 milliards) et l'Inde (4,9 milliards). La structure de l'encours vient un peu tempérer l'inquiétude provoquée par la baisse des flux en ce sens qu'elle démontre qu' on ne peut toujours établir un lien entre le niveau de nos engagements financiers publics, à l'égard d'un pays, qui est parfois au premier rang mondial, et la place occupée par les entreprises françaises dans ce pays .

En toute hypothèse, compte tenu des annulations de dettes observées dans le passé -208,83 millions ont encore été annulés en 1996- les perspectives de remboursements des prêts du Trésor s'améliorent, l'assainissement des encours se combinant avec les perspectives d'amélioration de la situation économique des débiteurs.

Les recettes prévues pour 1997 et 1998 se redressant de 12,1 et 43,3 % par rapport aux recettes perçues en 1996. Ce dernier phénomène allié à la baisse des crédits provoque une réduction considérable de la charge nette du compte qui baisse de 3.756,7 millions par rapport à 1996 et de 1.331,1 millions par rapport à 1997. Il reste toutefois à mesurer l'impact sur les recettes effectives de 1998 des perturbations économiques et financières subies dans les pays d'Asie du Sud.

Elles pourraient se traduire par la constatation d'une charge effective plus importante que celle initialement prévue.

S'agissant du chapitre retraçant les prêts à la Caisse française de développement, le projet de loi de finances pour 1998 ne lui consacre comme en 1997 aucune dotation spécifique. La dotation prévue en 1996 s'élevait à 790 millions de francs. La sous-consommation des crédits disponibles permettrait de poursuivre les interventions financées par le compte sans ouverture de dotations nouvelles.

Il est vrai que le déroulement des projets soutenus par la CFD prend du temps. Les projets s'étalent sur plusieurs années et sont soumis à des conditions suspensives qu'il s'agisse des projets publics ou parapublics pour lesquels la Caisse consent des prêts à conditions concessionnelles ou des projets du secteur privé soutenus à des conditions de marché raisonnables.

L'absence de dotation en 1998 qui s'accompagne d'une croissance des recettes correspondant au remboursement des prêts de longue durée -30 ans en général- accordés dans le passé (elle passe de 105,4 à 239 millions de francs) ne devrait pas se reproduire en 1999. Il est en effet prévu de développer à l'avenir les interventions de la CFD soutenues par le compte ici examiné.

B. LE COMPTE DE PRÊTS DU TRÉSOR À DES ETATS ÉTRANGERS POUR LA CONSOLIDATION DE DETTES ENVERS LA FRANCE (N° 903-17).

1. L'objet et le financement du compte

Le compte n° 903-17 est l'un des instruments budgétaires de prise en charge des impayés constatés sur des crédits accordés à des Etats étrangers, soit au titre des grands contrats, soit dans le cadre de la politique d'aide au développement.

Il assure ainsi le refinancement par l'Etat, des créances les plus compromises, mais son intervention est subordonnée à la conclusion d'un accord en "Club de Paris" avec le pays défaillant.

Concrètement, il retrace, en dépenses, les versements effectués par le Trésor en vue d'honorer, à la place du pays emprunteur, les échéances :

- d'un prêt précédemment accordé par le Trésor ou la Caisse française de développement ;

- d'un prêt de refinancement précédemment accordé par la BFCE pour le compte de l'Etat ou pour le Trésor.

En contrepartie de la prise en charge de ces échéances consolidées, le Trésor constate une créance sur le pays emprunteur, créance dont les modalités de remboursement sont adaptées à la situation du débiteur (délai de grâce de 5 ans, taux d'intérêt réduit). Les remboursements en capital viennent alors en recettes du compte n° 903-17, tandis que les intérêts alimentent le budget général.

2. Evolution récente : le poids de la crise de l'endettement

Le compte n'est véritablement actif que depuis 1985, date à laquelle il a été décidé de mettre progressivement fin à la procédure de refinancement de la BFCE. Il s'agissait ainsi d'assurer effectivement la budgétisation des créances compromises au lieu de les faire porter par un intermédiaire agissant pour le compte de l'Etat.

Le tableau suivant retrace l'évolution des recettes et des dépenses du compte, et illustre l'impact de la crise de l'endettement sur le budget de l'Etat.

	DEPENSES		RECETTES
CST 903-17	LFI	Exécution	LFI	Exécution
1990	7.650	7.646	500	660
1991	9.000	9.006	500	732
1992	9.000	9.000	600	1.024
1993	11.383	5.883	1.000	535
1994	9.000	6.935	1.000	313
1995	10.000	2.079	1.250	768
1996	3.000	3.507	1.300	2.914,5

Alors que de 1990 à 1992, les dépenses effectuées correspondaient aux crédits autorisés en loi de finances initiale, les dépenses sont devenues très inférieures aux prévisions entre 1993 et 1995. Cette décélération brutale des dépenses était le résultat :

d'une part, des pays sortis de la crise de la dette, qui avaient respecté leurs engagements envers leurs créanciers (Brésil, Maroc, Mexique et les pays d'Asie du sud-est) ;

d'autre part, des pays dont, à l'inverse, la viabilité financière demeurait insuffisante et qui n'avaient pas obtenu un accord avec le FMI, préalable nécessaire pour le réaménagement de la dette en Club de Paris (Madagascar, Nigeria, Soudan et Zaïre).

L'exécution en 1995 (2.079 millions de francs), très nettement inférieure aux prévisions, s'était expliquée par le faible nombre de pays passés en Club de Paris ^{16( * )} .

Le projet de loi de finances pour 1997 avait tiré les conséquences de cette évolution et fixé à 1 milliard de francs le montant des dépenses du compte.

En conséquence, la charge nette se trouvait ainsi annulée et le compte devait dégager un excédent de 600 millions de francs.

Mais une inversion de tendance s'est produite en 1996 .

Les crédits ouverts en 1996 s'élevaient à 3 milliards. La consommation de crédits s'est montée à 3.507 millions de francs. Elle a été permise par un report de crédits de 3.446,4 millions de francs de l'exercice 1995 sur l'exercice 1996. Au terme de cette dernière année, le report de crédits s'élevait à 2.939,4 millions de francs. Ils devraient être entièrement mobilisés pour financer les dépenses effectuées en 1997 qui, avec 4 milliards excéderaient les crédits ouverts en loi de finances. (1 milliard de francs).

L'absence de crédits reportables en 1998 a nécessité d'ajuster les dotations aux besoins réels qui sont estimés à 4 milliards de francs . Ces besoins correspondent à des accords déjà conclus et à des accords bilatéraux en cours de négociation (Bosnie, Cameroun, Congo, Gabon, Côte-d'Ivoire...).

Avec 2,4 milliards de francs prévus en recettes, la charge nette devrait être de l'ordre de 1,6 milliards de francs.

L'estimation des dépenses à venir en 1998 est à l'évidence délicate. L'effet des diverses annulations des dettes consenties à de nombreux pays devrait se poursuivre et alléger les dépenses du compte tout en pesant sur ses recettes, mais, au-delà des aléas ponctuels liés aux dates de passage en Club de Paris, votre rapporteur constate qu'à l'avenir, la décroissance des charges du compte sera sans doute extrêmement progressive du fait de la situation de nombre de pays à revenus intermédiaires ou des problèmes aujourd'hui posés par certains Etats potentiellement riches, mais au comportement de paiement incertain. A ce sujet, votre rapporteur estime d'ailleurs que ces problèmes devraient un jour trouver une solution qui risque là encore de se concrétiser par des rééchelonnements de dettes.

Pour l'année prochaine, il y a en particulier lieu de s'interroger sur les conséquences sur les dépenses du compte envisageables si des débiteurs importants de notre pays -Zaïre, Nigeria, Irak- devaient accéder aux mécanismes de refinancement du compte.

CHAPITRE V

UNE STABILISATION FRAGILE DE LA CHARGE NETTE
DES COMPTES D'AVANCES

Il existe cinq comptes d'avances dont le tableau ci-dessous décrit l'évolution estimée entre 1997 et 1998.

	Recettes			Charge nette
	1997	1998	Ecart	1997	1998	Ecart
Avances aux départements sur le produit de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur Avances aux collectivités et établissements publics, territoires, établissements et Etats d'outre-mer (1) Avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes, Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics Avances à des particuliers et associations Total	0,014 0,02 340,1 0,084 354,2	0,016 0,02 351,5 0,084 367,6	+ 0,002 0 11,4 0 + 13,4	0,04 2,07 0,0125 2,1225	0,025 2,5 0,0125 2,5375	0 - 0,015 + 0,43 0 + 0,415

Les recettes des comptes d'avances devaient progresser de 13,4 milliards de francs et les dépenses de 13,8 milliards de francs si bien que la charge nette devait s'aggraver de 415 millions. Mais, une révision et intervenue récemment au terme de laquelle les opérations du compte d'avances sur les impositions locales dégageraient en 1997 un solde moins favorable qu'escompté (2,4 milliards contre 2,07 milliards en prévision). Au terme de cette révision, la dégradation de la charge nette des comptes d'avances serait limitée à 55 millions de francs en 1998.

Le seul compte d'avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes représente une masse financière de 351,5 milliards de francs en recettes, soit plus de 95 % du total.

Récapitulation des évaluations de recettes et de la charge nette

(en millions de francs)

	Evaluation des remboursements				Evaluation de la charge nette
	1996	1997	1998	Ecart	1996	1997	1998	Ecart
Avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes	315.300,0	340.100,0	351.460,0	+ 11.360	6.580,0	2.070,0	2.500,0	+ 430

L'année dernière, la charge nette du compte d'avances s'était accrue de 4,36 milliards de francs. Le compte d'avances avait, en 1996, connu un résultat exceptionnel puisqu'il avait dégagé un excédent de 1,9 milliard alors que ce compte est presque structurellement déficitaire.

Le compte d'avances repose sur les mécanismes suivants :

- l'Etat procède à l'avance des impôts locaux aux collectivités locales sur la base d'avances mensuelles dites du "douzième",

- l'Etat conserve les produits recouvrés.

Le solde du compte d'avances, on l'a dit, est la plupart du temps déficitaire.

Solde du compte d'avances aux collectivités locales

(en millions de francs)

	1993	1994	1995	1996	1997 révisé	1998 PLF
Emissions des IDL (1)	266.366	288.289	303.498	324.951	339.130	353.960
Recouvrement des IdL	256.602	278.058	288.189	326.888	336.700	351.460
Solde	- 9.764	- 10.231	- 15.309	1.937	- 2.430	- 2.500

IdL : Impôts directs locaux.

Cependant, l'évolution du solde a été très heurtée ces dernières années. L'ampleur du déficit a été beaucoup creusée en 1995 par la mise en oeuvre cette année là d'une répartition des recouvrements d'impôts directs perçus par voie de rôle en fonction de la situation réelle des recouvrements et non plus, comme auparavant, de calculs forfaitaires. La nouvelle méthode de répartition des impôts directs avait révélé que l'estimation forfaitaire avait conduit à majorer d'environ 5 milliards de francs le produit des impôts locaux. Le transport de ces recettes au budget général avait généré un déficit exceptionnel du compte d'avances.

A l'inverse, l'application de la méthode réelle au recouvrement de rôles émis pour des impôts dus au titre des exercices antérieurs avait débouché sur la constatation d'un niveau de recettes locales supérieur à celui associé à la méthode forfaitaire. En effet, le taux de recouvrement des impôts locaux apprécié à deux ans est supérieur (96,18 % contre 94,71 %) à celui résultant de la méthode forfaitaire. L'effet en 1996 de la nouvelle répartition des impôts d'Etat sur rôle a été évalué à 4,5 milliards de francs, ce qui permet d'expliquer une grande partie de l'augmentation des recouvrements cette année là (+ 13,4 %) alors que les émissions n'avaient progressé que de 7 %.

Mais, d'autres facteurs sont intervenus pour expliquer l'amélioration du solde en 1996.

La mesure de la loi de finances pour 1996, qui a introduit le gel des taux de taxe professionnelle pour le calcul du plafonnement en fonction de la valeur ajouté, a permis de neutraliser une partie de l'augmentation du coût pour l'Etat de ce plafonnement et a eu une incidence directe sur le solde du compte d'avances aux collectivités locales dans la mesure où les recouvrements de taxe professionnelle en ont été augmentés.

L'accélération du rythme de traitement des émissions des impôts sur rôles a permis d'avancer les dates de mise en recouvrement et celles utilisées pour le calcul des majorations. Le recouvrement s'en est trouvé légèrement amélioré en fin d'année 1996.

Pour 1997, l'incidence de la nouvelle répartition comptable se révélerait plus mesurée puisqu'elle concerne une partie seulement (environ 30 %) des recouvrements effectués sur les titres antérieurs qui présentent des taux de recouvrements plus faibles que ceux résultat des titres courant et précédent. Dans ces conditions, les émissions d'impôts locaux progresseraient de 4,4 % en 1997 et les recouvrements de seulement 3 % du simple fait de la baisse des recouvrements sur les titres précédents et antérieurs. Au terme de ces évolutions, le solde du compte d'avances aux collectivités locales s'élèverait à - 2,43 milliards de francs, soit un montant supérieur mais proche de celui estimé lors de la loi de finances initiale.

Pour 1998, les hypothèses concernant les émissions et les recouvrements sont parallèles. Ils progresseraient ensemble de 4,4 % en l'absence de phénomène perturbateur majeur. L'évolution des recouvrements sur le titre précédent reste toujours infléchie à la baisse mais les encaissements opérés sur le titre courant devraient être légèrement plus dynamique en 1998. Dans ces conditions, le solde du compte 903-54 est estimé à - 2,5 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 1998.

L'évaluation de ce solde peut apparaître fragile puisqu'elle repose sur des hypothèses analogues en matière de recouvrement et d'émissions.

La robustesse de cette hypothèse dépend pour une part du rythme de croissance des émissions d'impôts locaux. Plus celui-ci est faible, plus l'hypothèse d'un produit recouvré progressant comme le produit émis paraît plausible. Or, le dynamisme des impôts locaux est variable comme le montre le tableau ci-dessous.

Émissions effectuées et prévues au titre de l'année n
pour les impôts locaux

(au titre de l'année n)

	1993	1994	1995	1996	1997 Révisé	1998 PLF
Taxe d'habitation	53.428	57.310	60.266	64.537	66.860	69.210
Taxe foncière bâtie	72.458	79.476	85.121	92.493	97.120	101.980
Taxe foncière on bâtie	8.161	7.688	7.207	6.778	6.810	6.850
Taxe professionnelle	126.961	137.864	144.764	154.424	161.330	168.580
Autres	1.219	1.314	1.354	1.440	1.480	1.530
TOTAL	262.227	283.652	298.712	319.672	333.600	348.150

Une accélération des émissions pourrait survenir qui risquerait de se traduire par une dégradation du solde du compte d'avances du fait d'un décrochage des performances en matière de recouvrement.

De surcroît, il faut observer que l'accélération de l'assiette des impôts directs locaux s'est accompagnée en 1996 d'une augmentation considérable des réclamations qui se sont accrues de 8 %.

Ce phénomène traduit des difficultés de gestion qui pourraient déboucher sur une détérioration de la qualité du recouvrement.

CHAPITRE VI

LES ARTICLES RATTACHÉS

I. LES ARTICLES RÉCAPITULATIFS

Ces articles rattachés ont un caractère habituel et constituent le support sur lequel le Parlement se prononce pour voter les comptes spéciaux. Leur commentaire est donc l'objet même du présent rapport.

L'article 39 fixe à 21,101 milliards de francs le montant des services votés apparaissant en 1998 au titre des opérations définitives des comptes d'affectation spéciale.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

L'article 40 résume les mesures nouvelles demandées pour 1998 au titre des opérations définitives des comptes d'affectation spéciale.

Elles représentent 40,988 milliards de francs en autorisations de programme et 39,622 milliards de francs en crédits de paiement.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve d'une modification visant à restituer au compte de financement de l'accession à la propriété sa vocation initiale.

L'article 41 précise le montant des services votés des opérations temporaires des comptes spéciaux du Trésor, et qui, selon les catégories de compte, se répètent sous la forme de crédit de dépenses ou d'autorisations de découvert.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

L'article 42 détermine les mesures nouvelles demandées pour 1998 au titre des opérations temporaires des comptes d'affectation spéciale.

Votre commmission vous propose d'adopter cet article sans modification.

L'article 43 ouvre les mesures nouvelles prévues pour 1998 sur les comptes de prêts, soit 170 millions de francs.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

II. LES AUTRES ARTICLES RATTACHÉS

L'article 34 du projet de loi de finances pour 1998 prévoit la clôture du compte d'affectation spéciale n° 902-29 "Fonds pour le logement des personnes en difficulté".

Votre commission vous propose de l'adopter.

L'article 35 porte modification des recettes affectées au "Fonds pour le financement de l'accession à la propriété".

Votre commission vous propose de l'adopter comme tel.

L'article 36 porte clôture du compte n° 902-28 "Fonds pour l'accession à la propriété".

Votre commission vous propose de l'adopter.

L'article 38 porte création d'un compte d'affectation spéciale n° 902-31 "Indemnisation des créances françaises sur la Russie".

Votre commission vous propose de l'adopter.

L'article 38 bis porte création d'un compte d'affectation spéciale n° 902-32 intitulé "Fonds de modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale".

Cet article a été introduit lors de la discussion du projet de loi de finances par l'Assemblée nationale.

Votre commission, se réservant d'apprécier la pertinence du dispositif adopté, vous propose de l'adopter.

L'article 43 bis modifie l'intitulé et l'objet du compte de commerce retraçant les opérations industrielles et commerciales des directions déconcentrées de l'Equipement.

Votre commission, se réservant, là aussi, d'en apprécier la pertinence, vous propose de l'adopter.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 19 novembre sous la présidence de M; Roland du Luart, vice-président, la commission a procédé à l'examen des crédits des comptes spéciaux du trésor sur le rapport de M. Yann Gaillard, rapporteur spécial.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, ayant présenté ses observations, a alors présenté un amendement à l'article 40 rappelant qu'il s'agissait d'assurer la cohérence des crédits du fonds de financement de l'accession à la propriété avec la vocation initiale de ce fonds en réduisant ses crédits du montant inscrit dans le compte spécial pour financer l'aide personnalisée au logement.

Le rapporteur spécial a fait observer qu'il ne s'agissait pas de réduire les crédits des aides à la personne, souvent sous-évalués en loi de finances initiale, mais qu'il s'agissait de préserver le mécanisme du prêt à taux zéro.

Un large débat s'est alors ouvert en commission.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a souligné que quatre années d'expérience lui avaient appris qu'il fallait savoir résister aux obsessions des services de l'Etat et que l'affectation entreprise par le Gouvernement d'une partie des moyens du compte pour le financement de l'accession à la propriété à l'aide personnalisée au logement constituait une illustration exemplaire de son propos.

Il s'est interrogé sur la contribution éventuelle des recettes du compte de cessions de titres publics au désendettement de l'Etat et a souhaité connaître sur ce sujet le sentiment du rapporteur spécial. Puis il a recommandé que le rapport sur les comptes spéciaux du Trésor examine le détail des opérations de gestion de trésorerie associées à la gestion des comptes. Il a enfin souhaité recueillir des informations sur le compte d'indemnisation des porteurs d'emprunts russes.

En réponse, M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a estimé que la gestion du secteur public ne pouvait résulter uniquement de considérations budgétaires, mais que l'approche patrimoniale évoquée par le rapporteur général et que le précédent ministre de l'économie et des finances, M. Jean Arthuis, avait souhaité approfondir lui semblait un axe fort pertinent sur lequel il serait souhaitable de poursuivre la réflexion.

S'agissant du compte d'indemnisation des porteurs d'emprunts russes, il a rappelé que les indemnisations prévues étaient très inférieures à la dette et qu'un certain mélange des genres avait conduit à prévoir dans ce cadre l'indemnisation des personnes spoliées du fait des modifications de frontière. Il a regretté que le comité de suivi ne soit à l'heure actuelle pas entièrement constitué du fait du défaut de nomination du député censé y siéger.

M. Jean-Philippe Lachenaud s'est alors inquiété du caractère très irrégulier de la consommation des crédits destinés aux entreprises publiques et a estimé que les documents budgétaires étaient sur ce sujet dénués des informations minimales que le Parlement était en droit d'exiger. Il a alors considéré que, de ce fait et en raison des reports de ressources d'une année sur l'autre, les conditions de la sincérité du budget n'étaient pas remplies.

M. Emmanuel Hamel a abondé dans le sens du précédent intervenant et s'est ému de la grave sous-estimation des besoins de l'EPFR.

M. Maurice Schumann a salué l'initiative ayant conduit au dépôt de l'amendement proposé en commission, considérant qu'elle constituait une bonne réponse à des manipulations budgétaires qu'on ne pouvait admettre. Il a indiqué qu'il tiendrait compte de l'attitude du Gouvernement sur ce sujet dans son vote sur l'ensemble des crédits.

La commission a alors adopté l'amendement, proposé conjointement par M. Alain Lambert, rapporteur général, et M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, visant à réduire de 500 millions de francs les sommes figurant au II de l'article 40 du projet de loi de finances.

Puis, la commission a adopté les articles 34 à 43 bis du projet de loi de finances ainsi modifiés.

¹ Après la récente révision des opérations escomptées en 1997, l'excédent prévu pour 1997 serait de 0,37 milliard.

² La dégradation de la charge nette serait ramenée à 4,77 milliards de francs compte tenu de la révision mentionnée plus haut.

³ Un compte de règlement avec les gouvernements étrangers disparaît sous l'effet de dispositions antérieures, celui relatif à la liquidation du secteur français de Berlin.

⁴ Une révision récemment intervenue conduit à constater une dégradation des comptes d'avances plus modérée de 55 millions de francs.

⁵ 5,8 % en tenant compte du relèvement du prélèvement sur la Française des jeux au profit du FNDS.

⁶ Et assimilés

⁷ Dont 28 milliards de produits de cessions de titres

⁸ Cette dernière pratique conduit d'ailleurs à accroître les recettes en cours d'exécution lorsque, comme c'est habituellement le cas, les soldes reportés sont des excédents.

⁹ Depuis la discussion du projet de loi de finances par l'Assemblée nationale, un nouveau compte s'est adjoint aux 17 comptes d'affectation spéciale prévus en 1998 et le montant des dépenses et des ressources a été porté à 61,02 et 60,98 milliards de francs, respectivement.

¹⁰ Après l'adoption par l'Assemblée nationale de l'article 22 bis du projet de loi de finances qui a porté les dotations du compte à 1.014 millions de francs.

¹¹ Soit 6,7 % pour 1998.

¹² Auxquels il faut ajouter un montant de 700 millions de francs au titre des frais et commissions.

¹³ La volonté de maintenir le périmètre du secteur public n'est, en première analyse, pas compatible avec des perspectives de réduction des dotations aux entreprises publiques. Certains sont parfois tentés de remarquer qu'à l'inverse les privatisations s'accompagneraient naturellement d'un allégement des besoins en dotations si bien que le mécanisme du compte 902-24 recèlerait une sorte de paradoxe. C'est oublier que malheureusement la réduction du secteur public ne s'accompagne pas d'une diminution des besoins de dotations. C'est oublier aussi que les emplois du compte sont diversifiés et qu'une baisse des dotations nécessaires aux entreprises publiques apparaît comme un préalable indispensable avec l'augmentation des produits de cessions de titres pour pouvoir consacrer des moyens significatifs au désendettement de l'Etat.

¹⁴ Compte tenu des annulations

¹⁵ Cette situation ne préjuge pas du volume définitif des protocoles en 1997 puisque l'essentiel des signatures intervient en pratique en fin d'année.

¹⁶ Ce phénomène avait permis une annulation de crédits de 2.840 millions de francs dans l'arrêté du 28 juin 1995 accompagnant la première loi de finances rectificative pour 1995.

La seconde loi de finances rectificative pour 1995 avait comporté à nouveau une annulation de crédits de 3,7 milliards de francs.