N° 90
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997
Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 1996.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires sociales 1 ( * ) sur le projet de loi de finances pour 1997, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME VIII
LOGEMENT SOCIAL
Par M. Jacques BIMBENET,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Jean-Pierre Fourcade, président ; Jacques Bimbenet, Mmes Michelle Demessine, Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Claude Huriet, Bernard Seillier, Louis Souvet, vice-présidents ; Jean Chérioux, Charles Descours, Roland Huguet, Jacques Machet, secrétaires ; François Autain, Henri Belcour, Jacques Bialski, Jean Bizet, Paul Blanc, Mme Annick Bocandé, MM. Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Philippe Darniche, Georges Dessaigne, Mme Joëlle Dusseau, MM. Guy Fischer, Alfred Foy, Serge Franchis, Mme Jacqueline Fraysse-Cazalis, MM. Alain Gournac, André Jourdain, Pierre Lagourgue, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain, Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès, Serge Mathieu, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, M. André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.
Voir les numéros :
Assemblée nationale (l0ème législ.) : 2993, 3030 à 3035 et T.A. 590.
Sénat : 85 et 86 (annexe n° 21 ) (1996-1997).
Lois de finances
TRAVAUX DE LA COMMISSION
I. AUDITION DU MINISTRE
La commission des Affaires sociales s'est réunie le mardi 29 octobre 1996, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président , pour procéder à l 'audition de M. Pierre-André Périssol, ministre délégué au logement , sur les crédits de son département ministériel pour 1997.
M. Pierre-André Périssol, ministre délégué au logement , a souhaité que cette audition permette de lever les malentendus qui avaient pu apparaître sur ce projet de budget et d'aborder les problèmes de fond au-delà du strict exposé des données budgétaires.
Il a indiqué que le budget s'accompagnait de trois réformes relatives aux prêts locatifs aidés (PLA), au « 1 % logement » et aux aides personnelles au logement.
Évoquant en premier lieu la construction de logements locatifs sociaux, il a indiqué que le projet de budget permettrait de financer 80.000 PLA et 80.000 prêts locatifs aidés très sociaux (PLA-TS). Il a précisé que 50.000 PLA neufs feraient l'objet d'une aide, non plus sous la forme d'une subvention budgétaire, mais d'une réduction de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) de 20,6 % à 5,5 %. Il a précisé que les prêts à taux réduit de la caisse des dépôts et consignations (CDC) et les modalités de conventionnement à l'aide personnalisée au logement (APL) étaient maintenus.
S'agissant de cette réforme, il a remarqué qu'elle permettrait de financer en 1997 autant, voire plus de constructions de logements neufs d'habitation à loyer modéré (HLM), que les années précédentes en soulignant qu'au cours de ces mêmes années, il était toujours apparu un décalage entre les crédits votés et les réalisations effectives.
Puis, concernant l'effet du passage du système de la subvention à celui de l'aide fiscale, il a précisé qu'une simulation avait été réalisée sur 600 opérations représentant 10.000 logements. Il a souligné que cette simulation faisait apparaître, en moyenne, une équivalence financière entre l'aide fiscale et la subvention budgétaire. Il a noté que si des écarts à la moyenne pouvaient apparaître, l'équivalence restait valable dès lors que les acquisitions foncières liées à l'opération n'étaient pas excessivement importantes.
Enfin, il a précisé que les constructeurs de logements à l'aide d'un PLA-TS continueraient à bénéficier d'une subvention complémentaire qui permettrait de maintenir le même niveau de financement.
S'agissant des crédits relatifs à la réhabilitation de logements HLM M. Pierre-André Périssol, ministre, a souligné que, dans le projet de budget pour 1997, l'effort était identique à celui réalisé en 1996 et en 1995, soit 120.000 primes à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (PALULOS), pour le même montant unitaire que les années précédentes.
Concernant le « prêt à taux zéro », il a souligné que le budget permettrait de maintenir le financement de 120.000 de ces prêts grâce à la baisse des taux d'intérêt.
Évoquant la participation des employeurs à l'effort de construction (« 1 % Logement »), il a indiqué que les organismes collecteurs feraient l'objet d'un apport « de leur part » de 7 milliards de francs en 1997 et en 1998.
Il a souligné que cet apport ne serait pas décidé autoritairement mais dans un cadre contractuel qui avait fait l'objet de la signature d'une convention le 17 septembre 1996 par les partenaires sociaux.
Il a indiqué que cette réforme était accompagnée de la création d'une union d'économie sociale (UES) qui serait dotée des moyens de réorganiser le dispositif pour qu'il réponde de façon pérenne et avec plus d'efficacité aux attentes des salariés des entreprises. Il a souligné enfin que le « 1 % logement » maintiendrait ses capacités d'investissement afin de répondre aux demandes des salariés.
Concernant le parc privé de logements, il a précisé que les crédits de la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) étaient maintenus à 600 millions de francs pour 1997 et que les crédits de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) étaient inscrits à hauteur de 2 milliards de francs dans ce projet de budget.
S'agissant de la politique en faveur du logement des plus démunis, il a mis l'accent sur trois points : il a remarqué tout d'abord que 30.000 PLA-TS, au lieu de 20.000 l'année précédente, seraient intégrés dans les 80.000 PLA prévus pour 1997. Il a noté ensuite la création d'une ligne budgétaire spécifique, dotée de 348 millions de francs, qui permettrait de financer l'ensemble des actions les plus sociales. Enfin, il a souligné la création d'un compte d'affectation spéciale qui recevrait en recettes le produit de la contribution perçue sur les organismes HLM au titre des surloyers pour financer la contribution de l'État aux fonds de solidarité pour le logement (FSL) et l'aide aux associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées (ALT).
Il a évoqué enfin la réforme des aides personnelles au logement qui seraient clarifiées et simplifiées. Il a indiqué que la réforme viserait à l'égalité de traitement entre les salariés et les autres bénéficiaires, l'objectif poursuivi étant que deux ménages ayant le même niveau de ressources perçoivent le même montant d'aide. Il a précisé ensuite que la réforme instituerait un barème unifié pour les « aides personnelles au logement 1 » (APL1) et les « aides personnelles au logement 2 » (APL2).
En conclusion, M. Pierre-André Périssol, ministre délégué au logement, a fait observer que l'on assistait à une reprise dans l'immobilier avec une augmentation très significative des ventes de logements neufs et l'amorce de la reprise des mises en chantier. Il a souligné, néanmoins, que le secteur du bâtiment souffrait de la situation actuelle pour deux raisons : tout d'abord la moitié seulement du chiffre d'affaires de ce secteur est réalisée dans le secteur du logement ; ensuite, un délai de 12 à 18 mois sépare la reprise du logement de sa traduction dans les carnets de commande des entreprises du bâtiment.
Il a observé enfin que la reprise était saine parce qu'elle reposait sur une vraie dynamique du secteur du logement qui devrait prochainement porter ses fruits.
M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, s'est interrogé sur la réalisation de l'objectif de la création de 20.000 logements d'urgence et d'insertion.
S'agissant du taux réduit de TVA sur la construction de logements locatifs neufs, il a fait état d'une simulation réalisée par l'union nationale fédérale des organismes d'HLM (UNFOHLM) et qui montrerait une baisse de 12 % du taux moyen de l'aide apportée par l'État. Il s'est donc demandé s'il ne fallait pas prévoir un abondement supplémentaire de la ligne fongible pour compenser le décalage et assurer l'équilibre de toutes les opérations.
Puis, il s'est interrogé sur les incidences de la réforme de l'APL pour les familles qui occupent un logement important, sur l'ajournement du dispositif de sécurisation des accédants à la propriété qui devait accompagner le prêt à taux zéro, sur les modalités de financement du prêt à « 0 % » au-delà de 1998 lorsqu'auraient pris fin les transferts prévus sur le « 1 % logement ». Il s'est interrogé enfin sur la baisse des crédits destinés à l'agence nationale et aux agences départementales d'information sur le logement (ADIL), la baisse des crédits de l'ANAH et l'insuffisance des crédits de la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) ainsi que sur les moyens de rendre plus efficace le dispositif des prêts locatifs intermédiaires (PLI).
En réponse, le ministre a apporté les précisions suivantes :
- S'agissant des logements d'urgence et d'insertion, il a précisé que 15.000 de ces logements avaient été réalisés en juin 1996. Il a remercié tous les maires qui s'étaient engagés pour cette cause en soulignant qu'en Île-de-France, 25 % de ces logements avaient bénéficié à des personnes âgées de moins de 25 ans qui, sans cette solution, se seraient probablement retrouvées sans domicile fixe.
- S'agissant du nouveau régime d'aide à la construction de logements locatifs neufs, il a fait remarquer que la simulation mentionnée par le rapporteur avait été réalisée avant que tous les aspects du nouveau régime fiscal du taux réduit de TVA soient connus. Il a souligné que le montant moyen de la subvention budgétaire représentait actuellement environ 11,7 % du coût de l'opération et que le passage du taux de TVA de 20,6 % à 5,5 % représentait un avantage d'environ 15 points. Il a précisé que, en moyenne, le taux réduit de TVA ne s'appliquait dans le régime antérieur que sur 25 % du prix de revient de la construction d'un logement neuf. Il a indiqué que le mode de calcul de l'assiette du taux de TVA à 5,5 % pourrait être ajustée afin de prendre en compte la partie de l'investissement qui n'était pas taxée auparavant au taux de 20,6 %. Il a souligné enfin que les prêts PLA de la caisse des dépôts et consignations étaient en moyenne 18 % moins coûteux qu'il y a sept ou huit mois grâce à la baisse du taux du livret A, ce qui apporterait une aide supplémentaire aux organismes d'HLM.
- S'agissant de la réforme de l'aide personnelle au logement, il a souligné que son objectif était que les ménages qui ont le même niveau de ressources et le même montant de loyers aient le même taux d'effort après versement de l'aide. Il a précisé que le taux d'effort serait progressif avec le revenu et le montant du loyer et dégressif avec la composition familiale du ménage.
- Concernant l'alignement du plafond de l'APL2 sur l'APL1, il a souligné que, pour les ménages les plus modestes, le niveau de l APL serait ainsi augmenté.
- Concernant le prêt « à taux zéro », il a constaté que le dispositif de sécurisation était devenu moins urgent en raison du succès de ce prêt et du bon niveau de responsabilisation des établissements de crédit au moment de son attribution.
- Concernant les ADIL, il a souligné l'utilité sociale de ces organismes. Il a rappelé que les modalités de versement de la subvention de l'État qui leur est accordée avaient été améliorées en 1996 et a indiqué que les crédits pour 1997 étaient identiques à ceux qui avaient été inscrits dans le projet de loi de finances initiale pour 1996.
- Concernant les PLI, il a rappelé les modifications substantielles qui avaient été apportées à ce dispositif en 1996, tout en soulignant qu'il était très attentif à ce produit utile mais qui semblait avoir du mal à trouver son « rythme de croisière ».
M. Roland Huguet s'est demandé si l'augmentation de 8 % des crédits de l'APL permettrait de faire face à l'accroissement des situations de précarité et si l'unification des deux barèmes de l'APL ne risquait pas d'entraîner une augmentation des dépenses pour les départements.
Il s'est interrogé sur la complexité du nouveau régime de calcul de la TVA à taux réduit, les risques d'erreur sur le niveau de l'équivalence avec l'ancien système, sur le financement des FSL par la contribution perçue au titre des surloyers et les mesures prévues en matière de logements sociaux dans l'avant-projet de loi pour le renforcement de la cohésion sociale.
M. Louis Boyer a regretté la baisse des crédits de l'ANAH en soulignant le rôle joué par celle-ci dans les zones rurales dépeuplées.
Il s'est interrogé sur les difficultés d'attribution des PLI dans les villes moyennes. Enfin, il a observé que trop souvent les préfets conditionnaient l'attribution de PLA à la réalisation de logements d'insertion, y compris dans les communes qui avaient déjà réalisé un nombre suffisant de tels logements.
M. Jean Madelain s'est félicité que le projet de loi relatif à l'UES soit inscrit au conseil des ministres du 30 octobre prochain comme le souhaitaient les représentants de ce secteur et a déploré la faiblesse des crédits de l'ANAH en s'interrogeant sur le produit estimé de la taxe additionnelle au droit de bail (TADB) pour 1997.
M. Guy Fischer a estimé que ce projet de budget visait à mettre fin à vingt ans d'aide à la pierre. Il s'est demandé si l'intégration des indemnités et des revenus accessoires pour le calcul des aides à la personne ne porterait pas atteinte à la mixité sociale dans les logements sociaux. Il a estimé que l'État ne finançait plus suffisamment l'accession sociale à la propriété et s'est interrogé sur l'élaboration du nouvel indice du coût de la construction.
M. Alain Vasselle s'est interrogé sur la mesure de réduction d'impôt pour les contribuables qui entreprennent des travaux sur les logements anciens et sur la non reconduction de la baisse des droits de mutation en 1997. Il s'est interrogé également sur les modalités d'attribution du prêt à taux zéro pour l'acquisition du logement ancien, la création d'un compte d'affectation spéciale pour financer l'ANAH à partir du produit de la TADB et sur l'avenir de l'allocation de logement sociale (ALS) pour les étudiants.
M. André Vézinhet a tout d'abord déploré que ce budget corresponde à une baisse des crédits consacrés au logement qu'il a estimé à 20 milliards de francs. Il a regretté le manque de concertation pour la préparation du dispositif de réduction du taux de la TVA pour les logements sociaux locatifs neufs en faisant remarquer que le mécanisme avait été appliqué le 1er octobre avant tout débat parlementaire. Enfin, s'agissant du financement des FSL, il s'est interrogé sur le niveau de la contribution perçue au titre des surloyers en 1996 et sur l'élargissement des missions du FSL.
M. Jacques Machet a regretté la baisse des crédits de l'ANAH en soulignant que les organismes HLM n'étaient pas toujours prêts à intervenir en milieu rural.
M. André Jourdain a souligné que les prélèvements opérés sur le « 1 % Logement » en 1997 et 1998 laissaient ouverte la question du financement du prêt à 0 % en 1999.
M. Gilbert Chabroux s'est interrogé sur l'utilisation des PLA non consommés en 1996.
Ensuite, M. Jean-Pierre Fourcade, président, s'est demandé si le régime du taux réduit de TVA à 5,5 % était accordé à des organismes à raison de leur nature. Il a souligné qu'il ressortait des différentes interventions que la commission souhaitait que les crédits de l'ANAH soient revalorisés par une majoration des autorisations de programme pour 1997.
En réponse, M. Pierre-André Périssol, ministre, a apporté les précisions suivantes :
- Il a précisé que le taux de TVA réduit s'appliquerait à toutes les constructions de logements sociaux locatifs neufs dès lors que celles-ci seraient financées par un PLA, quel que soit l'organisme qui a distribué le prêt.
- Il a rappelé que la « budgétisation » de l'ANAH était relativement récente et a estimé qu'il serait paradoxal de rétablir à nouveau la liaison avec la TADB supprimée en 1988.
- S'agissant de l'ALS étudiant, il a souligné qu'il s'agissait de la seule aide personnalisée au logement dont l'attribution n'était pas liée aux revenus du bénéficiaire et a précisé que les crédits correspondants avaient été transférés au ministère de l'éducation nationale dans la perspective d'une réforme globale des aides aux étudiants.
- Il a confirmé que la baisse des droits de mutation sur les logements anciens prendrait fin, comme prévu à l'origine, au 1er janvier 1997, en faisant observer que cette mesure avait eu un coût élevé, de l'ordre de 6 milliards de francs, mais que son efficacité était contestable.
- Il a estimé que les départements pourraient continuer à fixer les modalités du versement d'une contribution volontaire à l'APL dans le nouveau dispositif.
- Il a souligné que si le régime de la TVA à taux réduit pouvait paraître complexe au premier abord, les entreprises privées maîtrisaient bien ce type de dispositions qui ne soulèvent pas de problèmes d'application particuliers et a estimé que l'écart qui pouvait apparaître par rapport au régime de la subvention budgétaire provenait de l'importance plus au moins grande du coût des acquisitions foncières dans le prix de revient de l'opération de construction. Il a rappelé, à cet égard, que les dispositifs d'aide en cas de surcharge foncière étaient entièrement maintenus.
Il a souligné, en tout état de cause, que la baisse des taux du livret A procurait une aide moyenne que l'on pouvait estimer à 40.000francs par opération qui compensait largement les écarts de coût éventuels par rapport au régime de la subvention budgétaire.
Il a rappelé que le débat au Parlement se déroulait au cours de la discussion de la loi de finances.
- Il a déclaré que si le produit de la contribution versée par les HLM au titre des surloyers s'avérait inférieur aux prévisions, le régime de cette contribution ne serait pas alourdi par le Gouvernement pour compenser la différence éventuelle. Il a souligné, en tout état de cause, que le montant cumulé des aides de l'État aux FSL et à l'ALT en 1996, soit 300 millions de francs, était largement inférieur au produit prévisionnel de la contribution sur les organismes d'HLM prévu pour 1997.
- Concernant l'ANAH, il a rappelé que les orientations qui ont été prises en juillet 1995 pour majorer les subventions afférentes aux opérations visant à remettre sur le marché des logements locatifs à vocation sociale dans les secteurs programmés, bénéficiaient particulièrement au milieu rural et a souligné que ce dispositif continuerait à produire des effets en 1997 même si les crédits de l'agence devaient diminuer.
- Concernant les PLI, il a fait état de la relative sous-consommation des crédits afférents à cette formule qui ne font pourtant pas l'objet d'un contingentement et a donc demandé aux sénateurs de le saisir des cas concrets où des demandes de PLI n'auraient pu être satisfaites.
- Il a réfuté l'idée d'une restriction sur les aides à la pierre en soulignant l'accroissement de la construction de logements sociaux en 1996 et 1997.
- S'agissant de la prise en compte de tous les revenus dans le cadre de la réforme de l'APL, il a souligné qu'il s'agissait d'une mesure de justice sociale qui supprimerait certaines conséquences négatives du dispositif actuel, notamment pour les femmes enceintes.
- Concernant l'indice du coût de la construction, il a indiqué que les travaux de la commission de concertation, réunie sur ce sujet, se poursuivaient.
- Il a souligné l'inexactitude des données chiffrées de M. André Vézinhet sur les évolutions du projet de budget pour 1997 et a réfuté l'idée selon laquelle ce projet de budget serait défavorable aux plus démunis.
- S'agissant du logement en milieu rural, il a estimé en effet que le problème était aujourd'hui moins lié à une insuffisance des financements qu'à un manque d'initiative des acteurs dans le domaine de la construction.
- S'agissant du « 1 % logement », il a estimé qu'il était trop tôt pour fixer les orientations du budget de 1999 et a souligné que le projet de loi relatif à l'UESL permettrait de revaloriser le rôle des partenaires sociaux dans le dispositif.