EXAMEN EN COMMISSION
Réunie, le mercredi 6 mars 1996 sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, puis de M. François Trucy, secrétaire, la commission a, tout d'abord, procédé à l'examen du rapport de M. Philippe Marini sur le Projet de loi n° 157 (1995-1996) de modernisation des activités financières.
M. Philippe Marini, rapporteur, a rappelé, à titre liminaire que ce Projet de loi transposait en droit français la directive 93-22 CEE du Conseil du 10 mai 1993 concernant les services d'investissement dans le domaine des valeurs mobilières, qui aurait dû normalement entrer en vigueur le 31 décembre 1995.
M. Philippe Marini, rapporteur, a également rappelé qu'un groupe de travail sur ce sujet avait été constitué en janvier 1994 au sein de la commission des finances du Sénat, et que ce groupe avait remis un rapport d'information six mois plus tard. Une proposition de loi, qui traduisait les conclusions du groupe de travail, et dont les auteurs étaient MM. Jean Arthuis, Philippe Adnot, Bernard Barbier, Ernest Cartigny, Jean Clouet Philippe Marini et Jacques Oudin, avait été déposée en février 1994 et examinée par la commission des finances le 28 juin 1995.
Enfin, le gouvernement a adopté un projet de loi en Conseil des ministres le 3 janvier dernier.
Après cette brève rétrospective, M. Philippe Marini, rapporteur , a identifié les trois caractéristiques de la directive relative aux services d'investissement : une liberté nouvelle, qui réside dans la possibilité d'exercer librement les métiers du titre dans tous les pays de l'Union européenne ; un Problème juridique lourd, qui est de savoir dans quelle mesure le droit français est favorable ou non à cette liberté ; un enjeu économique et très important enfin qui réside dans les conséquences de l'ouverture européenne Pour les intermédiaires financiers.
M. Philippe Marini, rapporteur, a ensuite insisté sur l'importance que revêtait, dans le projet de loi, certaines définitions, telles que celles des instruments financiers ou des marchés réglementés.
Le rapporteur s'est ensuite livré à une brève comparaison du projet de loi et de la proposition de loi adoptée par la commission des finances en juin 1995, en rappelant que ce dernier texte ne retenait que les statuts d'établissement de crédit et d'entreprise d'investissement, et définissait un système de contrôle simple basé sur une autorité publique, le conseil supérieur de l'épargne publique et de l'investissement (ex-commission des opérations de bourse), et une autorité professionnelle, le conseil des marchés financiers. Cette proposition de loi, éloignée des préoccupations immédiates de la place, ne put recueillir de consensus, ce qui n'était d'ailleurs pas son but.
M. Philippe Marini, rapporteur, a souligné que le projet de loi soumis à l'examen du Parlement avait considérablement évolué depuis les débuts de son élaboration : c'est ainsi que les rédacteurs du texte avaient renoncé à intégrer les entreprises d'investissement dans la loi bancaire, que la procédure d'agrément avait été très largement revue, et que la composition de la commission des opérations de bourse avait été substantiellement modifiée tandis que sa compétence réglementaire était définie avec beaucoup plus de précision.
Toutefois, selon M. Philippe Marini, rapporteur, le projet de loi ne va pas assez loin dans la clarification des statuts, ni dans la répartition des compétences en matière de contrôle.
Aussi, le rapporteur a-t-il estimé devoir proposer à la commission une nouvelle série de propositions ayant fait l'objet de sa part d'une toute récente concertation. Cette synthèse repose tout d'abord sur une reconnaissance accentuée de la spécificité des métiers du titre, sans remise en cause de l'approche de la banque universelle, et impliquant à la fois une revalorisation du statut des entreprises d'investissement, qui devraient notamment pouvoir accéder au marché interbancaire, l'émergence du concept de prestataire de services d'investissement qui devrait permettre de tracer nettement la ligne de partage entre les métiers du titre et du crédit, et enfin une clarification de la composition et du rôle respectif des autorités de contrôle des établissements de crédit et des entreprises d'investissement.
Enfin, M. Philippe Marini, rapporteur, a présenté l'autre volet de ses propositions, visant à mieux prendre en compte l'autonomie des métiers de la gestion au sein des métiers du titre, et qui comporte notamment l'attribution à la commission des opérations de bourse de la compétence pour approuver des programmes d'activité des gestionnaires pour compte de tiers, ainsi que pour élaborer et contrôler les règles de bonne conduite applicables à l'ensemble des gestionnaires.
À l'issue de cette présentation générale, un débat s'est instauré au sein de la commission.
En réponse à M. François Trucy, qui s'interrogeait sur l'opportunité de la légalisation du marché à terme du blé, le rapporteur a rappelé que le marché du blé en France continuerait à obéir aux mécanismes d'intervention communautaire. Il a précisé que ce type de marché existait à Chicago et à Londres et qu'il était sur le point de se créer à Hanovre et à Amsterdam.
Répondant à M. Maurice Schumann, le rapporteur a souligné que ses propositions d'amendements assuraient une extension du champ de compétence de la commission des opérations de bourse.
Enfin, en réponse à M. Paul Loridant, le rapporteur a souligné la difficulté créée par la différence conceptuelle entre les instruments monétaires, tels que définis par la Banque de France, et les instruments financiers retenus dans la directive européenne. Il a souligné que la Banque de France voyait ses préoccupations largement satisfaites par les pouvoirs qui lui étaient assignés dans la loi du 4 août 1993, concernant le contrôle de la liquidité bancaire.
S'agissant des maisons de titres, le rapporteur a souligné la nécessité de leur imposer un délai d'option permettant de solliciter un agrément en tant qu'établissements de crédit, dès lors qu'il proposait de les rattacher au statut d'entreprise d'investissement.
Enfin, M. Philippe Marini, rapporteur, est convenu que le projet de loi ferait progresser la transparence des opérations financières.
La commission a ensuite procédé à l'examen des articles du projet de loi.
À l' article premier (définition des instruments financiers), la commission a adopté un amendement de précision rédactionnelle.
La commission a ensuite adopté trois amendements de précision Portant articles additionnels après l'article premier.
À l' article 2 (définition des métiers principaux d'investissement), la commission a adopté un amendement de précision, puis elle a adopté l'article 3 (définition des services connexes d'investissement) sans modification.
La commission a ensuite adopté un amendement de suppression de l'article 4 (nécessité d'un agrément pour effectuer des opérations de services en investissement pour compte de tiers), et deux amendements de conséquence portant articles additionnels avant l'article 5 .
À l' article 5 (définition des entreprises d'investissement), la commission a adopté deux amendements de précision, puis elle a adopté deux amendements portant articles additionnels après l'article 5 . visant, d'une part, à encadrer la prise de participation par des entreprises d'investissement dans d'autres personnes morales et la prise de participation dans des entreprises d'investissement, et, d'autre part, à restreindre l'objet social de ces entreprises.
La commission a ensuite adopté un amendement de coordination portant suppression de l' article 6 (capacité des établissements de crédit a fournir des services d'investissement), un amendement de coordination tendant à la suppression de l' article 7 (capacité des sociétés de gestion de portefeuille à fournir des services d'investissement), et un amendement de coordination portant suppression de l'article 8 (organisation de la profession).
Puis, la commission a adopté deux amendements portant articles additionnels avant l'article 9 . le premier créant une division additionnelle, le second modifiant le nom et la composition des autorités chargées de l'agrément, de la réglementation et du contrôle des prestataires de services d'investissement.
À l' article 9 (agrément des entreprises d'investissement et des établissements de crédit exerçant des activités de services en investissement), la commission a adopté un amendement précisant la compétence des autorités délivrant l'agrément à la prestation de services en investissement.
Après l'article 9 . la commission a adopté cinq amendements portant articles additionnels, les quatre premiers précisant les conditions d'agrément des entreprises d'investissement et, le cinquième instituant un comité consultatif de la gestion financière auprès de la commission des opérations de bourse.
La commission a ensuite adopté un amendement de conséquence à l'article 10 (conditions posées à la délivrance et au retrait de l'agrément des prestataires de services d'investissement), puis cinq amendements portant articles additionnels après l'article 10 . les deux premiers définissant les conditions et les modalités du retrait d'agrément, le troisième précisant le statut des maisons de titres, le quatrième définissant l'appellation de courtiers en instruments financiers et, le cinquième précisant la compétence du comité des établissements financiers en matière de relations avec les autorités compétentes en matière d'agrément des autres états membres de l'Union européenne.
La commission a ensuite adopté six amendements portant articles additionnels après l'article 10 . modifiant l'architecture du texte, portant coordination, et, enfin, créant une association française des entreprises d'investissement.
À l' article 11 (champ d'application de la loi), la commission a adopté deux amendements de précision, puis après l'article 11, un amendement de Précision portant article additionnel.
À l' article 12 (composition du conseil des marchés financiers), la commission a adopté un amendement modifiant l'architecture du texte et un amendement aménageant la composition du conseil des marchés financiers.
À l' article 13 (formation plénière du conseil des marchés financiers), la commission a adopté un amendement de coordination, ainsi qu'à l' article 14 (formations spécialisées du conseil des marchés financiers) et à l' article 15 (formations disciplinaires du conseil des marchés financiers).
La commission a ensuite adopté deux amendements portant articles ad ditionnels après l'article 15 . définissant les règles de déontologie du conseil des marchés financiers, puis un amendement de conséquence supprimant l' article 16 (décret en Conseil d'ÉTAT relatif aux formations disciplinaires du conseil des marchés financiers).
À l' article 17 (règlement général du conseil des marchés financiers), la commission a adopté deux amendements ayant pour objet, d'une part, de modifier l'architecture du texte et, d'autre part, de préciser le contenu du règlement général.
La commission a ensuite adopté un amendement portant article additionnel après l'article 17 dont l'objet est de définir le pouvoir réglementaire du conseil des marchés financiers en matière d'offres publiques.
À l' article 18 (pouvoirs du Gouvernement vis-à-vis du conseil des marchés financiers), la commission a adopté un amendement portant modification de l'architecture du texte et un amendement de coordination.
La commission a ensuite adopté deux amendements portant articles a dditionnels après l'article 18 . définissant certains pouvoirs et compétences du conseil des marchés financiers.
La commission a adopté l' article 19 (rapport d'activité du conseil des marchés financiers) sans modification.
Avant l'article 20 (voies de recours contre les décisions du conseil des marchés financiers), la commission a adopté un amendement portant sur l'architecture du texte, puis elle a adopté l' article 20 sans modification.
La commission a ensuite adopté deux amendements portant articles additionnels avant l'article 21, le premier modifiant l'architecture du texte, le second définissant la notion d'entreprises de marché.
À l' article 21 (reconnaissance et retrait de la qualité de marchés réglementés), la commission a adopté un amendement de précision rédactionnelle.
À l' article 22 (conditions de fonctionnement des marchés réglementés et règles d'admission des instruments financiers), la commission a adopté un amendement précisant les compétences en matière d'admission des instruments financiers aux négociations sur un marché réglementé.
À l' article 23 (obligation d'intermédiation et monopole de négociation), la commission a adopté un amendement de précision rédactionnelle.
La commission a ensuite adopté un amendement portant article additionnel après l'article 23 . définissant les catégories de personnes autorisées par dérogation à être membres d'un marché réglementé d'instruments financiers.
À l' article 24 (obligation de concentration des transactions sur instruments financiers négociés sur un marché réglementé), la commission a adopté un amendement de précision.
La commission a ensuite adopté un amendement de coordination supprimant l' article 25 (régime juridique des opérations financières).
À l' article 26 (reconnaissance légale des opérations à terme), la commission a adopté un amendement de précision.
La commission a ensuite adopté un amendement de coordination supprimant l' article 27 (qualité de membre d'un marché à terme et conditions pour y effectuer de la négociation pour compte propre).
La commission a adopté un amendement portant division additionnelle avant l'article 28, puis un amendement de précision rédactionnelle à l' article 28 (chambres de compensation), et un amendement de précision rédactionnelle portant article additionnel après l'article 28.
La commission a adopté un amendement portant division additionnelle avant l'article 29, puis un amendement de précision rédactionnelle à l' article 29 (dépôts de garantie effectués auprès des chambres de compensation).
La commission a adopté un amendement de coordination portant suppression de l' article 30 (responsabilité juridique des prestataires de services d'investissement et des membres d'un marché réglementé).
À l' article 31 (procédure collective à l'encontre des adhérents compensateurs), la commission a adopté un amendement de précision rédactionnelle, de même qu'à l' article 32 (compensation des opérations à terme), et à l' article 33 (obligations prudentielles des entreprises d'investissement).
La commission a ensuite adopté trois amendements de précision et de modification d'architecture du texte portant articles additionnels après l'article 33.
À l' article 34 (obligations déontologiques des entreprises d'investissement), la commission a adopté un amendement de coordination, puis elle a adopté quatre amendements de précision et de coordination, portant a rticles additionnels après l'article 34, modifiant l' article_35 (régime des opérations des salariés d'un prestataire de services d'investissement), l'article 336 (fonds de garantie), et l' article 37 (protection des investisseurs).
À l' article 38 (obligations spécifiques aux gestionnaires de portefeuille), la commission a adopté un amendement destiné à éviter les conflits entre actionnaires des sociétés de gestion et leurs souscripteurs.
Après l'article 38 . la commission a adopté un amendement portant article additionnel modifiant l'architecture du texte.
À l' article 39 (obligations statistiques), la commission a adopté un amendement de précision rédactionnelle.
Avant l' article 40 (contrôle du conseil des marchés financiers sur les entreprises d'investissement), la commission a adopté un amendement portant division additionnelle.
À l' article 40 . la commission a adopté un amendement donnant au conseil des marchés financiers la possibilité de recourir, pour le contrôle des prestataires de services d'investissement, à des corps de contrôle extérieurs.
À l' article 41 (coopération entre les autorités de contrôle nationales), la commission a adopté un amendement de précision.
La commission a adopté un amendement de coordination à l' article_42 (pouvoir de sanction du conseil des marchés financiers), et deux amendements de coordination à l' article 43 (pouvoir de la commission des opérations de bourse).
Après l'article 43 . la commission a adopté un amendement introduisant division additionnelle et un amendement portant article additionnel précisant le champ de compétence de la commission des opérations de bourse vis à vis des entreprises d'investissement.
Avant l'article 44 . la commission a adopté un amendement portant division additionnelle, puis à l' article 44 (pouvoirs de la commission bancaire), un amendement de précision rédactionnelle.
La commission a ensuite adopté sans modification l' article 45 (définitions applicables au passeport européen).
La commission a adopté un amendement de précision rédactionnelle à l' article 46 (liberté d'établissement et liberté de prestation de services des entreprises d'investissement agréées dans un ÉTAT de l'Union en France), et un amendement de coordination portant suppression de l' article 47 (autorités compétentes pour le contrôle des entreprises européennes souhaitant exercer en France).
À l' article 49 (intervention d'un décret en Conseil d'ÉTAT), la commission a adopté un amendement de précision rédactionnelle, puis elle a adopté l' article 50 (libre accès aux marchés réglementés de l'Union européenne) sans modification.
À l' article 51 (contrôle des entreprises d'investissement de l'Union souhaitant exercer en France), la commission a adopté trois amendements de précision rédactionnelle.
À l' article 52 (modification de l'ordonnance de 1967 relative à la commission des opérations de bourse), la commission a adopté un amendement portant extension des pouvoirs de surveillance de la commission des opérations de bourse, et un amendement donnant aux présidents du Sénat, de l'Assemblée nationale et du Conseil économique et social un pouvoir direct de nomination au collège de la commission.
À l' article 53 (dispositions relatives aux mandats en cours des membres du collège de la commission des opérations de bourse), la commission a adopté un amendement de précision rédactionnelle et, avant l'article 54 , elle a adopté un amendement portant division additionnelle.
À l' article 54 (personnes habilitées à créer des fonds communs de placement), la commission a adopté deux amendements de coordination, puis elle a adopté deux amendements de coordination supprimant l' article 55 (sociétés de gestion de portefeuille) et l' article 56 (représentation professionnelle des sociétés de gestion de portefeuille et compétence réglementaire de la commission des opérations de bourse).
Avant l'article 57, la commission a adopté un amendement de coordination portant suppression d'une division.
À l' article 57 (dispositions de coordination concernant la loi de 1885 sur les marchés à terme), la commission a adopté un amendement modifiant l'architecture du texte et apportant une précision rédactionnelle.
À l' article 58 (dispositions de coordination concernant la loi de 1988 sur les sociétés de bourse), la commission a adopté un amendement de Précision rédactionnelle.
À l' article 59 (dispositions de coordination concernant la loi de 1984 sur les établissements de crédit), elle a adopté un amendement de coordination.
La commission a ensuite adopté l' article 60 (dispositions de coordination concernant la loi de 1966 sur les sociétés commerciales), sans modification.
À l' article 61 (dispositions relatives aux personnes morales exerçant déjà des activités de services d'investissement et à la déclaration de marchés réglementés), la commission a adopté un amendement de précision rédactionnelle.
La commission a ensuite adopté, par coordination, un amendement de suppression de l' article 62 (déclaration concernant les personnes morales françaises ou d'un pays de l'Union exerçant déjà des activités de services d'investissement en libre prestation ou en libre établissement).
La commission a ensuite adopté l' article 63 (dispositions transitoires concernant le conseil des bourses de valeurs et le conseil du marché à terme et subrogation du conseil des marchés financiers dans les droits et obligations de ces institutions) sans modification.
Puis, la commission a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 63, instituant l'obligation pour le Gouvernement d'établir un rapport au Parlement sur les conditions d'application de la loi sur la modernisation des activités financières.
À l'issue de l'examen des articles, MM. Paul Loridant, Maurice Schumann, Christian Poncelet, président, se sont montrés préoccupés des conséquences de l'article 11 du projet de loi sur la Caisse des dépôts. Ils ont insisté sur la nécessité d'associer le Parlement à tout projet de réforme de la Caisse.
La commission a ensuite approuvé l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.
ANNEXE
LISTE CHRONOLOGIQUE DES AUDITIONS
