B. UNE DIFFICULTÉ CONCRÈTE POUR LES COMMUNES : LE RISQUE D'UN « VIDE » DANS L'ADMINISTRATION MUNICIPALE
D'après les informations recueillies par le rapporteur, des élections municipales partielles sont nécessaires dans au moins 161 communes .
Le nombre d'élections « pendantes » augmente toutefois au fil des semaines, en fonction des décès et des démissions de conseillers municipaux mais également du calendrier des contentieux 47 ( * ) . Ainsi, rédigée le 16 novembre 2020, l'étude d'impact ne dénombrait qu'une soixantaine d'élections partielles, soit cent de moins qu'aujourd'hui.
De nouvelles annulations sont d'ailleurs à prévoir dans les prochaines semaines , le juge électoral n'ayant pas encore « purgé » l'ensemble des recours qui lui ont été soumis.
Le contentieux des élections municipales de 2020
- Communes de moins de 9 000 habitants
Le contentieux devant les tribunaux administratif est purgé .
Des affaires sont toutefois pendantes devant le Conseil d'État , les candidats ayant pu faire appel de la décision des tribunaux administratifs jusqu'au 30 octobre 2020 (lorsque le conseil municipal a été élu dès le premier tour) ou jusqu'au 31 novembre 2020 (lorsque le conseil municipal a été élu au second tour).
- Communes de 9 000 habitants et plus
Les procédures sont plus longues dans ces communes, les candidats ayant l'obligation d'établir un compte de campagne .
Des affaires sont encore en cours devant les tribunaux administratifs , qui doivent attendre la décision de la CNCCFP 48 ( * ) pour statuer. Les candidats pourront ensuite faire appel devant le Conseil d'État.
Sur les 161 communes actuellement concernées par une élection partielle, il convient de distinguer deux situations d'inégale gravité .
Dans 101 communes de moins de 1 000 habitants, des élections partielles « complémentaires » sont nécessaires pour compléter le conseil municipal (Uzore, Saint-Hilaire-Peyroux, Niederstinzel, etc .).
Dans l'attente, le conseil municipal continue de fonctionner et dispose de l'ensemble de ses compétences. En cas de décès du maire, l'intérim est assuré par l'un de ses adjoints 49 ( * ) .
De manière plus problématique, une délégation spéciale a été mise en place pour 60 communes , notamment lorsque :
- la commune compte 1 000 habitants ou plus et que les sièges vacants n'ont pas été pourvus par les suivants de liste. C'est par exemple le cas de Fouquières-lès-Béthune, où une seule liste de candidats s'était présentée aux dernières élections municipales ;
- le juge administratif a définitivement annulé les élections municipales de 2020 (Erdre-en-Anjou, Saint-Paul-de-Fenouillet, Amécourt, etc .).
Or, les pouvoirs des délégations spéciales sont limités à la gestion des affaires courantes , ce qui peut soulever des difficultés pour faire face aux conséquences économiques et sociales de la crise sanitaire.
Comme l'indique le professeur Francis-Paul Bénoit, il s'agit d'un « vide dans l'administration municipale [...], vide dont il est souhaitable qu'il soit comblé aussi rapidement que possible » 50 ( * ) .
La délégation spéciale : des pouvoirs limités
La délégation spéciale est nommée par le préfet .
En fonction de la population de la commune, elle comprend entre trois et huit membres. Elle élit son président, qui exerce les fonctions de maire. Ses prérogatives expirent de plein droit dès que le conseil municipal est reconstitué.
Les pouvoirs de la délégation spéciale « sont limités aux actes de pure administration conservatoire et urgente . En aucun cas, il ne lui est permis d'engager les finances municipales au-delà des ressources disponibles de l'exercice courant. Elle ne peut ni préparer le budget communal, ni recevoir les comptes du maire ou du receveur, ni modifier le personnel ou le régime de l'enseignement public » 51 ( * ) .
En raison du report des élections partielles, des délégations spéciales seraient donc mises en place pour une période qui peut dépasser trois mois .
Cette « paralysie » de l'administration municipale pourrait soulever des difficultés au regard du principe de libre administration des collectivités territoriales , garanti par l'article 72 de la Constitution 52 ( * ) .
Le Conseil constitutionnel a d'ailleurs censuré une disposition relative aux élections départementales partielles, considérant qu'elle affecterait « le fonctionnement normal du conseil départemental [...] dans des conditions remettant en cause l'exercice de la libre administration des collectivités territoriales et le principe selon lequel elles s'administrent librement par des conseils élus » 53 ( * ) . En l'espèce, la disposition aurait pu conduire à laisser des sièges de conseillers départementaux vacants pendant près de six ans.
Conscient des difficultés soulevées, le Conseil d'État a invité le Gouvernement à prendre en considération les conséquences du report des élections partielles sur le fonctionnement des conseils municipaux : « Si la vacance [des sièges] concerne l'ensemble de l'organe élu d'une collectivité », seul un motif sanitaire « impérieux » peut justifier le report des scrutins 54 ( * ) . Cette analyse est pleinement partagée par le rapporteur.
* 47 Seules les annulations devenues définitives conduisent à dissoudre le conseil municipal, l'appel devant le Conseil d'État permettant de suspendre la décision du tribunal administratif (voir supra ).
* 48 La CNCCFP avait jusqu'au 10 octobre 2020 pour examiner les comptes de campagne des candidats élus dès le premier tour et jusqu'au 11 décembre 2020 pour statuer sur les comptes de campagne des candidats élus au second.
* 49 Articles L. 2122-15 et L. 2122-17 du code général des collectivités territoriales.
* 50 « Municipalité : composition », Encyclopédie Dalloz des collectivités locales, chapitre 1, folio n° 460, août 2015.
* 51 Article L. 2121-38 du code général des collectivités territoriales.
* 52 L'article 72 de la Constitution dispose notamment que les collectivités territoriales « s'administrent librement par des conseils élus », dans les conditions prévues par la loi.
* 53 Conseil constitutionnel, 16 mai 2013, Loi relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral , décision n° 2013-667 DC.
* 54 Conseil d'État, 16 novembre 2020, avis n os 401585 et 401586 sur le PJLO et le PJL.