Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2017 : Contributions des rapporteurs spéciaux

II. UNE DIMINUTION DES DÉPENSES QUI SE POURSUIT MAIS SUR UN RYTHME RALENTI

Les dépenses de la mission s'inscrivent sur une tendance spontanément baissière. Elles dégagent ainsi régulièrement chaque année des économies qu'on peut qualifier « d'économies de constatation » même si les choix de revalorisation modérée des prestations qui en constituent l'essentiel des charges doivent également être pris en compte.

Néanmoins, tous les cinq ans, en lien avec le cycle électoral, l'on relève des évolutions atypiques.

L'exécution 2017 confirme cette tendance, qu'avaient déjà annoncée les inflexions intervenues en 2016.

A. LA POURSUITE D'ÉCONOMIES MAIS SUR UN RYTHME EFFECTIF MOINS SOUTENU QUE LE RYTHME TENDANCIEL

En 2015 , la mission avait dégagé des économies de 152,5 millions d'euros (soit une baisse de l'ordre de 5 % par rapport aux dépenses de 2014) principalement concentrées sur les crédits prévus au programme 169 dont les dépenses avaient accusé un repli de 210 millions . La baisse des dépenses de la mission aurait été sensiblement plus forte (elle aurait même dépassé 7 %) en dehors d'un événement exceptionnel : l'accord conclu entre la France et les États-Unis pour solder la dette de réparation envers certaines victimes de la déportation reconnue par la France. Cet accord avait, en effet, conduit à inscrire une dotation exceptionnelle de 54,5 millions d'euros au titre de 2015 .

En 2016, les dépenses de la mission ont poursuivi leur diminution mais dans des proportions plus mesurées.

Les économies constatées s'étaient élevées à 129,7 millions d'euros, soit un niveau proche de l'an dernier. Toutefois, cette évolution pouvait être qualifiée de partiellement « faciale » du fait de l'accord mentionné qui avait occasionné une dépense non -récurrente. Une fois neutralité son impact, les économies structurelles dégagées en 2016 pouvaient être estimées à 74,1 millions d'euros, soit un niveau beaucoup plus faible qu'en 2015 .

En bref, le rythme de réduction des charges de la mission avait nettement décéléré en 2016 .

Avec 86,7 millions d'euros, l'année 2017 dégage des économies du même ordre et confirme ainsi la contraction des économies réalisées sur la mission par rapport à une tendance historique généralement calée sur les données démographiques.

B. DES ÉCONOMIES CONCENTRÉES SUR LE PROGRAMME 169 PRINCIPALEMENT DE CONSTATATION MALGRÉ L'AMORÇAGE D'UN PROCESSUS DE REVALORISATION ET UNE CERTAINE INERTIE DES MAJORATIONS DES RENTES MUTUALISTES

Ainsi que l'a illustré le tableau récapitulant les données d'exécution des crédits par programme en 2017 (voir supra ), confirmées par les données d'exécution des crédits par nature de dépenses ci-dessous, comme l'an dernier, les économies réalisées sur les dépenses de la mission se sont concentrées sur les dépenses d'intervention, et, plus particulièrement, sur les dépenses du programme 169.

Évolution des consommations de crédits par titre

	Crédits exécutés en 2016	Crédits votés en LFI 2017	Crédits exécutés en 2017	Exécution 2017/ Exécution 2016	Exécution 2017 / Crédits ouverts en LFI 2017
Titre 6 (dépenses d'intervention)	2 489,1	2 440,5	2 408,1	- 81	- 32,4
Autres titres	101	97,3	95,3	-5,7	-2
dont :
Titre 3 (dépenses de fonctionnement)	94	95,5	93,6	- 0,4	- 1,9
Total	2 590,1	2 537,8	2 503,4	- 86,70	- 34,4

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

De fait, les dépenses du programme 169, qui se sont inscrites en baisse de 82,4 millions d'euros par rapport à 2016 (elles se situent en deçà des ouvertures de crédits de la loi de finances initiale à hauteur de 24,1 millions d'euros), diminuent de 3,43 %.

Ce rythme de diminution des dépenses du programme est toutefois nettement plus faible que le rythme tendanciel, qui avoisine 7 %.

La structure des dépenses du programme peut être déclinée à partir des quatre grandes actions suivantes correspondant à des regroupements de prestations de nature homogène :

- l'administration de la dette viagère qui compte les pensions militaires d'invalidité des victimes de guerre et les prestations rattachées ainsi que la retraite du combattant ;

- la gestion des droits liés aux pensions militaires d'invalidité : soins médicaux gratuits et appareillage des mutilés, remboursement des réductions de transport accordées aux invalides, remboursement des prestations de sécurité sociale accordées aux invalides... ;

- les interventions au titre de la solidarité : majoration des rentes mutualistes des anciens combattants et des victimes de guerre , subventions aux associations, action sociale de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONACVG) et subventions versées à cet organisme, Institution nationale des Invalides ;

- les actions en faveur des rapatriés .

Le tableau ci-après qui présente les principales évolutions des dépenses du programme entre 2016 et 2017 montre l'influence prédominante de la dette viagère sur les tendances de la dépense.

Évolution des dépenses du programme 169 entre 2016 et 2017

	Exécution en 2016	Exécution en 2017	Évolution 2017/2016 (en millions d'euros)	Évolution 2017/2016 (en %)
Administration de la dette viagère	1 942,7	1 875,4	- 67,7	-3,4
Pensions militaires d'invalidité de victimes de guerre	1 200,7	1 134,4	- 66,3	-5,5
Retraite du combattant	742	741	- 1	-1,3
Gestion des droits liés aux pensions militaires d'invalidité	146,7	138,9	- 7,8	-5,2
Soins médicaux gratuits	56,9	52	-4,9	-8,6
Remboursement des réductions de transport	2,8	2,5	- 0,3	-10,7
Remboursements des prestations de sécurité sociale aux invalides	87	84,3	- 2,7	-3,1
Solidarité	350,8	341,2	-9,6	-2,7
Majoration des rentes mutualistes des anciens combattants et victimes de guerre	250,5	244,7	- 5,8	-2,3
Pécules	ND	ND
Subventions aux associations	0,7	2	1,3	+185
Action sociale de l'ONACVG	25,4	26,4	1	+4
Subventions versées à l'ONACVG	62,1	58	-4,1	+6,6
Institution nationale des Invalides	12,1	12,1	0,00	0
Actions en faveur des rapatriés	16,6	18,9	2,3	+13,9
Total	2 456,8	2 374,4	- 82,4	-3,3

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

En effet, les poids en crédits de chacune de ces grandes têtes de chapitre diffèrent nettement.

Crédits consommés en titre 6 (intervention)
en 2017 (M€)

Source : Rapport annuel de performances de la mission pour 2017

La dette viagère mobilise 82 % des dotations suivie des actions dites de solidarité (11 %) tandis que les interventions au titre des droits complémentaires ne représentent que 6 % des crédits, contre 1 % pour les interventions en faveur des rapatriés.

Dans ce contexte, si la baisse des dépenses a atteint 82,4 millions d'euros entre 2016 et 2017, le repli des dépenses liées à la rente viagère (-67,7 millions d'euros) en a été le principal facteur, la seule action bénéficiant d'une élévation de ses moyens a été aux rapatriés.

1. La baisse du nombre des bénéficiaires de la dette viagère a été partiellement compensée par une revalorisation mesurée du point de la pension militaire d'invalidité

Les différents postes de dépense de la dette viagère figurés dans le graphique ci-après font ressortir la part prépondérante des pensions militaires d'invalidité (48,9 % du total), suivies des charges liées à la retraite du combattant (30,20 %) et des dépenses liées à divers droits accordés aux anciens combattants.

Crédits de paiement du programme 169
consommés en 2017

Source : RAP pour 2017

En 2017, les deux principales catégories de dépenses évoluent très différemment. Les pensions militaires d'invalidité reculent de 4,6 %(à peu près en ligne avec la baisse de 5,3 % des dépenses liées aux droits) tandis que les charges liées à la retraite du combattant ne fléchissent que de 0,7 %.

La divergence entre les évolutions des grandes catégories de dépenses de la dette viagère ne tient pas à la démographie des bénéficiaires, mais à des revalorisations différenciées.

Structurellement, l'un des déterminants des variations des charges budgétaires de ces dépenses d'intervention en est le nombre des bénéficiaires.

Celui-ci suit une tendance baissière comme indiqué dans le tableau ci-après.

Entre 2007 et 2017, le nombre des allocataires des pensions militaires d'invalidité de victimes de guerre s'est replié de 149 656 unités, soit près de 40 %, ce repli atteignant plus de 479 000 personnes pour les bénéficiaires de la retraite du combattant (environ - 33 %).

Évolution du nombre des bénéficiaires des rentes viagères

Source : Rapport annuel de performances de la mission pour 2017

Afin d'élargir la perspective temporelle, on peut rappeler que, sur le long terme, la réduction du nombre des bénéficiaires des deux prestations n'a pas été concomitante.

Jusqu'à la moitié des années 2000, le contingent des titulaires de la retraite du combattant s'est accru, dans des proportions importantes d'ailleurs.

Ce n'est qu'au-delà que leur nombre a rejoint la tendance à la baisse du nombre des bénéficiaires de pensions militaires d'invalidité.

Évolution des effectifs des Pensions militaires d'invalidité
et des Retraites du combattant de 1999 à 2010

Source : Rapport annuel de performances de la mission pour 2010

Quoi qu'il en soit, désormais, la pente de la décrue des titulaires de la retraite du combattant tend à s'accentuer tandis que celle des pensionnés invalides suit une tendance au repli plus régulière .

Par rapport à 2016, les évolutions des populations bénéficiant de ces deux prestations témoignent globalement de cette convergence : les titulaires de pensions militaires d'invalidité reculent de près de 6 % tandis que pour les bénéficiaires de la retraite du combattant le repli est de 4,9%.

Ce léger différentiel démographique a contribué à l'écart relevé dans l'évolution des dépenses de l'une et l'autre catégorie, mais le facteur principal réside dans des revalorisations plus favorables pour la retraite du combattant que pour les pensions d'invalidité.

Pour celles-ci, la baisse des dépenses a été un peu moins accusée que celle des bénéficiaires. Le différentiel, d'un peu plus d'un point, s'explique par la revalorisation du point PMI en application de la règle du rapport constant (voir l'encadré ci-dessous), mais aussi par un effet de composition, qui tend de façon autonome à augmenter le coût unitaire des pensions.

Modalités de revalorisation des pensions correspondant
aux pensions militaires d'invalidité et à la retraite du combattant

Depuis 2005, la valeur du point de pension militaire d'invalidité (PMI) est révisée proportionnellement à l'évolution de l'indice INSEE des traitements bruts de la fonction publique de l'État, à la date de cette évolution, et non plus de manière rétroactive comme dans le dispositif en vigueur auparavant, suivant ainsi les règles du rapport constant. Quant au montant de la retraite du combattant, il est fixé par référence à un nombre de points d'indice de PMI , déterminé à l'article L. 256 du CPMIV G. Il peut donc varier sous l'effet de deux facteurs : le nombre de points d'indice de PMI et la valeur de celui-ci.

S'agissant de la revalorisation du point d'indice des PMI , l'arrêté du 1 ^er août 2017, prenant acte de la variation de l'indice d'ensemble des traitements bruts de la fonction publique d'État, qui a été revalorisé en cours d'année de 0,6 % a porté la valeur du point de 14,12 euros à 14,40 euros à compter du 1 ^er janvier de l'année. En outre, l'arrêté du 28 février 2017 a appliqué en année pleine l'augmentation de la valeur du point PMI à 14,12 euros mise en oeuvre au 1 ^er juillet 2016.

Quant à la retraite du combattant , l'année 2017 a enfin permis de de rompre avec la stagnation constatée depuis 2012. On rappelle qu'à la faveur d'attributions régulières de points, la retraite du combattant était passée de 37 points à 48 points de PMI entre 2007 et 2012, le nombre de points PMI de la retraite du combattant ayant augmenté de 30 %, son montant progressant de 34,3 %.

Séquence des augmentations de la retraite du combattant entre 2007 et 2012

Alors qu'il s'élevait à 37 points au 1 ^er juillet 2007, soit 495,06 euros à la valeur du point à cette date, il a été revalorisé chaque année entre 2008 et 2012 :

- deux points supplémentaires au 1 ^er juillet 2008 : 39 points , soit 526,89 euros ;

- deux points supplémentaires au 1 ^er juillet 2009 : 41 points , soit 526,89 euros ;

- deux points supplémentaires au 1 ^er juillet 2010 : 43 points , soit 592,97 euros ;

- un point supplémentaire au 1 ^er juillet 2011 : 44 points , soit 595,55 euros ;

- quatre points supplémentaires au 1 ^er juillet 2012 : 48 points , soit 665,28 euros.

Depuis cette date, la retraite du combattant n'avait connu pour seule revalorisation que celle liée à l'évolution de la valeur du point de PMI, particulièrement modérée du fait du gel de la valeur du point d'indice de la fonction publique pendant six ans. C'est sous l'effet de la revalorisation du point d'indice des PMI que la retraite du combattant avait pu connaître une légère augmentation de son montant en 2016. En 2017, il faut relever une augmentation de 2 points de PMI à partir du 1 ^er janvier suivie d'une seconde augmentation, de 2 points à nouveau, à partir du 1 ^er septembre de sorte qu'à cette échéance la retraite du combattant a été calculée sur la base de 52 points de PMI. C'est une progression de 8,3 % par rapport à la situation prévalant en 2016. Elle ne se retrouve que partiellement dans les dépenses de 2017 puisque la seconde revalorisation ne joue qu'au prorata de sa période d'application (un quadrimestre).

En année pleine, compte tenu de la décrue tendancielle du nombre des bénéficiaires, ces mesures devraient représenter une charge supplémentaire de l'ordre de 60 millions d'euros, ce qui, transitoirement, infléchira la pente descendante spontanée des dépenses de la mission.

2. Les économies sur les majorations des rentes mutualistes ont été nettement plus contenues si bien que leur poids dans les dépenses du programme 169 continue de s'alourdir...

En 2017, les charges liées aux rentes mutualistes inférieures de l'ordre de 7 millions d'euros par rapport aux prévisions de la loi de finances atteignent 244,7 millions d'euros et absorbent plus de 71 % des dépenses de solidarité du programme 169 (plus de 10 % des dépenses du programme). Elles se replient de 5,8 millions d'euros par rapport à 2016 (- 2,3%) parallèlement à la décrue du nombre des bénéficiaires. Cette dernière est comme souvent très inférieure à celle touchant les autres catégories de prestataires.

Un regard rétrospectif sur les trois plus importantes catégories de dépenses du programme 169 (les PMI, la retraite du combattant et les majorations des rentes mutualistes versées par l'État), qui concentrent plus de 89 % du total des dépenses, fait ressortir des évolutions notables.

Entre 2010 et 2017, le nombre des bénéficiaires de ces dépenses a diminué de 487 250 (cette grandeur est le résultat de l'addition de la baisse des bénéficiaires de chaque intervention, sachant qu'une même personne peut bénéficier de plusieurs d'entre elles).

Les reculs relatifs les plus significatifs ont concerné les titulaires de pensions militaires d'invalidité (- 30 % en 2017 par rapport à 2010) et des retraites du combattant (- 25 %).

En revanche, les bénéficiaires des majorations des rentes mutualistes versées par l'État, s'ils sont moins nombreux en 2017 qu'en 2010, n'ont diminué que de 17,26 %.

La rente mutualiste du combattant

La rente (ou retraite) mutualiste du combattant est un système de rente par capitalisation créée par la loi du 4 août 1923, qui a posé pour la première fois le principe du versement d'une majoration financée par l'État , en plus de la rente constituée par les anciens combattants et leurs ayants cause du conflit 1914-1918. Après la Seconde Guerre mondiale, plusieurs dispositions législatives et réglementaires ont permis, successivement, d'en étendre le bénéfice à tous les titulaires de la carte d'ancien combattant, aux victimes de guerre (veuves, veufs, orphelins ou ascendants des civils ou militaires décédés en opération) et aux titulaires du titre de reconnaissance de la nation (TRN) . Ce dispositif a été maintenu par l'article L. 222-2 du code de la mutualité.

L'adhésion doit avoir lieu dans un délai de dix ans à compter de l'attribution de la carte du combattant ou du titre de reconnaissance de la Nation. Au-delà, la majoration spécifique est réduite de moitié.

Les majorations s'appliquent au montant de la rente résultant des versements personnels et sont versées par les mutuelles et les sociétés mutualistes aux souscripteurs et remboursées par l'État l'année suivante . Le total formé par la rente et la majoration spéciale de l'État est limité à un plafond, dit « plafond majorable ». Le plafond annuel majorable des rentes mutualistes du combattant a été fixé par l'article 101 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 (loi de finances pour 2007) à 125 points de pension militaire d'invalidité, soit 1 800 euros au 1 ^er janvier 2017, en augmentation du fait de l'indexation du point de PMI .

La rente mutualiste se cumule avec toutes les autres pensions et retraites. Elle est exonérée d'impôt pour sa part inférieure au plafond majorable. Les versements effectués pour constituer la rente sont déductibles du revenu imposable, dans la limite de la constitution d'une rente majorée égale à ce même plafond. En cas de décès, ils peuvent être transmis à un bénéficiaire hors droits de succession. Au-delà du plafond majorable, le régime fiscal est celui de l'assurance-vie.

Onze organismes gèrent la rente mutualiste du combattant, dont la Caisse autonome de retraite des anciens combattants (CARAC) avec 181 191 adhérents, la France Mutualiste avec 104 846 adhérents, CNP Assurances, avec 49 870 adhérents et MUTEX, avec 26 673 adhérents.

La baisse tendancielle du nombre des bénéficiaires de chacune des interventions n'a pas eu de prolongements identiques sur leurs coûts si bien que l'élasticité des charges budgétaires aux évolutions concernant les bénéficiaires de ces trois interventions ressort fortement dispersée.

Les dépenses des pensions militaires d'invalidité ont régressé de 28 % soit à peu près comme la population des bénéficiaires. Apprécié à partir des dépenses de 2016, la diminution des charges par rapport à 2010 ressortait comme plus forte que celle des titulaires de pensions, puisque celles-ci avaient été durablement gelées. En revanche, pour la retraite du combattant, du fait des revalorisations mentionnées plus haut, le différentiel entre la réduction des bénéficiaires et celle des dépenses a montré une certaine inélasticité de celles-ci par rapport aux évolutions de la population (- 8,9 % contre - 25 % pour la population des bénéficiaires).

Mais c'est pour la majoration des rentes mutualistes que les dépenses se révèlent à long terme les plus rigides par rapport aux modifications du nombre des bénéficiaires. Celui-ci a diminué de 17,26 % tandis que les charges liées au régime de majoration ont légèrement augmenté depuis 2010.

Évolution des effectifs et des dépenses des trois principales interventions
du programme 169 entre 2010 et 2017

	2010	2017	2017/2010 (en %)	2017/2010 (en nombre)
Pensions militaires d'invalidité
Effectifs	308 940	216 496	- 29,8	- 92 444
Dépenses	1 766 641	1 133 371	- 35,8	- 633 270
Retraite du combattant
Effectifs	1 339 730	1 008 047	- 24,7	- 331 683
Dépenses	796 393	744 994	- 6,4	- 51 399
Majoration des rentes mutualistes
Effectifs	418 164	353 031	- 15,5	- 65 133
Dépenses	243 349	244 669	+0,6	+ 1,3
Total
Effectifs	2 066 834	1 577 574	- 21,4	- 489 260
Dépenses	2 806 343	2 123 034	- 24,3	- 683 349

Source : Commission des finances du Sénat d'après les données des rapports annuels de performances de la mission pour 2010 et 2017

Ces évolutions différenciées proviennent du sort très contrasté connu par les valeurs unitaires de chacune des interventions envisagées. En particulier, la valeur de la pension militaire d'invalidité moyenne s'est fortement repliée tandis que, pour les deux autres chefs de dépenses, une revalorisation est intervenue.

Dans ces conditions, le poids des charges budgétaires liées aux revalorisations des rentes mutualistes dans le total des dépenses du programme ne cesse de s'alourdir . Il s'élevait à 8 % en 2010 et représente en 2017 10,2 % des dépenses du programme.

3. ... non sans susciter quelques interrogations

La contribution de l'État aux rentes mutualistes aboutit, pour les bénéficiaires, à un quasi-doublement de la valeur de la retraite du combattant qu'ils perçoivent.

Néanmoins, le nombre des bénéficiaires de ces deux catégories de dépenses est très inégal puisque les prestataires de la retraite du combattant (plus d'un million) excèdent de près de 650 000 ceux qui bénéficient de la majoration des rentes mutualistes par l'État (353 000 en 2017).

La structure des charges du programme tend à se déformer au profit d'une intervention moins « universelle » que les autres interventions qu'il finance.

Cette situation tient à la sous-utilisation de la faculté ouverte aux ayants droit de se constituer un complément de retraite disposant d'un soutien élevé de l'État, ce qui appelle une élucidation.

À ce stade, votre rapporteur spécial se limitera à relever que cette sous-utilisation conduit à des économies significatives qu'on peut estimer moyennant quelque simplification - il faudrait, en particulier, également tenir compte de la non saturation du plafond de la majoration par les épargnants - à 440 millions d'euros .

Évolution de la valeur unitaire des trois principales interventions
du programme 169 entre 2010 et 2017

(en euros)

	2010	2017	2017/2010 (en %)	2017/2010 (en valeur)
Pensions militaires d'invalidité	5 476	5 073	- 7,4	- 403
Retraite du combattant	584	717	22,8	133
Majoration des rentes mutualistes	582	684	17,5	102

Source : Commission des finances du Sénat d'après les données des rapports annuels de performances de la mission pour 2010 et 2017