EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le 1 er janvier 2015, la métropole de Lyon s'est substituée à la communauté urbaine de Lyon, dont elle a épousé les limites territoriales, et, sur ce territoire, au département du Rhône. Le département du Rhône subsiste hors le territoire de la métropole de Lyon.
Prenant la suite d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et d'une collectivité départementale, la métropole forme, au sens de l'article 72 de la Constitution, une collectivité territoriale à statut particulier instituée par la loi.
Si la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles a posé les principes de création de cette métropole, elle s'en est remise, pour la mise en oeuvre de plusieurs pans de son organisation et de son fonctionnement, à des habilitations permettant au Gouvernement, dans le cadre de l'article 38 de la Constitution, de prendre des ordonnances.
Le Parlement a récemment ratifié deux ordonnances visant, d'une part, à préciser les modalités financières et fiscales de création de la métropole 1 ( * ) et, d'autre part, à préciser les compétences de la métropole, le fonctionnement de ses organes et ses relations avec l'État, les collectivités territoriales et les autres personnes publiques et privées 2 ( * ) .
Le Sénat est désormais appelé à examiner le projet de loi de ratification d'une troisième ordonnance, celle permettant de mettre en oeuvre le mode de scrutin des conseillers métropolitains formant l'organe délibérant de la collectivité territoriale. Déposé le 14 janvier 2015, le projet de loi ratifie, sans modification, l'ordonnance n° 2014-1539 du 19 décembre 2014 relative à l'élection des conseillers métropolitains de Lyon.
En effet, le troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution prévoit que « dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus » au suffrage universel, égal et secret, comme l'impose l'article 3 de la Constitution. En vertu de l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de fixer les règles concernant « le régime électoral [...] des assemblées locales ».
Lors de l'examen en première lecture de la loi du 27 janvier 2014, l'Assemblée nationale a accepté d'habiliter, à sa demande, le Gouvernement à adopter, par voie d'ordonnance, des dispositions électorales rendues nécessaires par la création de la métropole.
Lors de la deuxième lecture au Sénat, votre commission avait présenté en séance publique un amendement tendant à supprimer cette habilitation. Notre collègue René Vandierendonck, alors rapporteur, relevait que, « en l'espèce, aucun caractère d'urgence ne justifie le recours à l'article 38 de la Constitution » et que « la loi électorale étant au coeur de son article 34, il [était] de [s]on devoir de préserver la compétence du législateur ». Le Sénat avait cependant souhaité maintenir l'autorisation du Gouvernement à légiférer par ordonnance.
Cette ordonnance a ainsi été publiée le 19 décembre 2014 sur le fondement de l'habilitation donnée au Gouvernement par le 3° de l'article 39 de la loi du 27 janvier 2014. À la suite de sa publication, un recours en excès de pouvoir a été introduit contre l'ordonnance devant le Conseil d'État en janvier 2015 3 ( * ) . Si l'adoption définitive du projet de loi et donc la ratification de l'ordonnance intervenait avant l'examen du recours au fond, la ratification aurait pour effet de conduire le Conseil d'État à prononcer un non-lieu à statuer puisque l'ordonnance aurait acquis, par sa ratification, valeur législative.
• Les délais et le
périmètre de l'habilitation gouvernementale
Sur le plan procédural, votre commission constate que le délai d'habilitation 4 ( * ) ainsi que le délai pour déposer le projet de loi portant ratification de l'ordonnance 5 ( * ) ont été respectés.
S'agissant du périmètre de l'habilitation consentie par le Parlement, votre commission s'est interrogée quant au respect de ses limites. Le 3° de l'article 39 de la loi du 27 janvier 2014 habilitait le Gouvernement à prendre une ordonnance « précisant les modalités d'élection des conseillers métropolitains ». Dans le rapport au Président de la République de présentation de l'ordonnance 6 ( * ) , le Gouvernement estime que « le périmètre de l'habilitation concerne donc le régime électoral des membres du conseil de la métropole de Lyon, c'est-à-dire le mode de scrutin qui leur sera applicable, mais également les règles de nature électorale relatives au mandat de conseiller métropolitain (composition de l'assemblée, durée du mandat des conseillers, conditions d'éligibilité et inéligibilités applicables, régime des incompatibilités, etc.) ». Un doute pourrait exister cependant sur le fait que la détermination des incompatibilités liées au mandat de conseiller métropolitain de Lyon entre dans le champ de l'habilitation en cause. Saisi de la question de la nature juridique de dispositions électorales, le Conseil constitutionnel avait considéré qu'au rang des droits civiques et des règles en matière de régime électoral, « figurent notamment, celles qui sont relatives à l'attribution du droit de suffrage, à l'éligibilité, au mode de scrutin, à la répartition des sièges ainsi que celles qui concernent l'ouverture des recours qui peuvent être éventuellement formés contre les élections et les effets des décisions juridictionnelles par lesquelles il est statué sur ces recours 7 ( * ) », sans évoquer les règles d'incompatibilité.
Lors de leur audition, les représentants du ministère de l'intérieur ont souligné que les incompatibilités produisent des effets sur l'exercice du mandat, en y mettant fin, ce qui justifie que ces règles soient rattachées aux « modalités d'élection ». Si ce constat est exact, votre rapporteur relève néanmoins qu'il existe une différence entre prévoir les effets des incompatibilités (démission d'office, remplacement, etc.) et le contenu même des incompatibilités (en déterminant les fonctions professionnelles ainsi que les mandats électoraux et les fonctions électorales qui sont incompatibles avec le mandat de conseiller métropolitain).
Votre commission a cependant estimé que, sur le fond, les dispositions concernées, rassemblées au sein du chapitre II intitulé « Dispositions de coordination », étaient justifiées pour assurer le respect du principe constitutionnel d'égalité. Le Conseil constitutionnel estime en effet que pour des mandats équivalents, les mêmes règles doivent s'appliquer aux élus placés dans une même situation, sauf à ce qu'une dérogation soit fondée sur un motif d'intérêt général et que la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit 8 ( * ) . Il est donc logique de rendre incompatible le mandat de conseiller métropolitain avec les autres mandats locaux (article 3 de l'ordonnance) et avec celui de représentant français au Parlement européen (article 4 de l'ordonnance), comme il est actuellement prévu pour le mandat de conseiller départemental.
Aussi, animée par le souci de contrôler le respect de l'habilitation consentie, sans pour autant remettre en cause les incompatibilités en cause, votre commission a adopté un amendement n° COM-3 de son rapporteur visant à supprimer formellement les articles 3 et 4 de l'ordonnance et à insérer leur contenu au sein de l'article unique du projet de loi de ratification. L'entrée en vigueur de ces dispositions a, par cohérence, été maintenue au prochain renouvellement du conseil métropolitain.
• L'entrée en vigueur du nouveau mode de scrutin
La première application de ce nouveau mode de scrutin est reportée au « prochain renouvellement général des conseillers municipaux » (article 5 de l'ordonnance) - soit en mars 2020 -, qui sera concomitant avec celui du conseil métropolitain de Lyon.
Jusqu'à cette date, les conseillers métropolitains seront les personnes élues au sein de l'organe délibérant de la communauté urbaine de Lyon lors du renouvellement des conseils municipaux de mars 2014. Au 1 er janvier 2015, date de la création de la métropole de Lyon, les élus de l'organe délibérant de la communauté urbaine de Lyon sont devenus de plein droit, en application de l'article 33 de la loi du 27 janvier 2014, des conseillers métropolitains.
Cette solution inédite a été contestée devant le Conseil constitutionnel au regard du principe de libre administration des collectivités territoriales mais a été finalement validée. Le Conseil constitutionnel a admis que « les mesures adoptées, qui sont transitoires et en adéquation avec l'objectif poursuivi, ne méconnaissent pas les exigences constitutionnelles » en raison de trois éléments :
- d'une part, les électeurs étaient informés, lors de l'élection de mars 2014, de ce changement ;
- d'autre part, les délégués de la communauté urbaine de Lyon étaient élus en mars 2014 au suffrage universel direct ;
- enfin, il a estimé que le législateur avait retenu un motif d'intérêt général en souhaitant « faciliter la réalisation de la réforme territoriale mise en oeuvre et éviter l'organisation d'une nouvelle élection au cours de l'année 2014 ».
• L'instauration d'un nouveau mode de scrutin
Sur le fond, l'article 1 er de l'ordonnance institue un nouveau mode de scrutin pour les conseillers métropolitains . Ces dispositions sont insérées au sein d'un nouveau titre III bis du livre I er du code électoral, dont l'intitulé est modifié par coordination (article 2 de l'ordonnance). Les règles générales en matière électorale contenues au titre I er du livre I er du code électoral (établissement des listes électorales, propagande électorale, financement des campagnes électorales, infractions pénales et contentieux, etc.) auront vocation à s'appliquer à cette élection 9 ( * ) .
L'habilitation encadrait le Gouvernement dans la détermination des règles électorales, indiquant que « cette ordonnance définit notamment les dispositions spéciales de composition du conseil de la métropole qui comprend de 150 à 180 conseillers élus, conformément aux articles L. 260 et L. 262 du code électoral, dans des circonscriptions dont le territoire est continu et défini sur des bases essentiellement démographiques, toute commune de moins de 3 500 habitants étant entièrement comprise dans la même circonscription ». Comme l'ont rappelé les représentants du ministère de l'intérieur lors de leur audition par votre rapporteur, le Gouvernement ne pouvait donc fixer le mode de scrutin que sur le modèle de celui applicable à l'élection des conseillers municipaux dans les communes d'au moins 1 000 habitants. En outre, l'hypothèse d'une circonscription unique était écartée, dès le stade de l'habilitation, au profit de circonscriptions dont les limites et le nombre étaient laissés à l'appréciation du Gouvernement.
La durée du mandat est fixée à six ans avec un renouvellement intégral du conseil métropolitain, ce qui est désormais la norme pour les assemblées locales de droit commun.
Les conseillers métropolitains seront élus en même temps que les conseillers municipaux et non les conseillers départementaux. Le rapport au Président de la République sur l'ordonnance le justifie ainsi : « C ette concomitance résulte du fait que l'assemblée métropolitaine se substitue au conseil de la communauté urbaine de Lyon, dont le régime électoral est lié aux élections municipales » .
L'ordonnance fixe parallèlement le nombre de conseillers métropolitains à 166 , nombre compris dans l'écart prévu par l'habilitation.
Les conseillers métropolitains sont élus au scrutin de liste à deux tours sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l'ordre de présentation.
Seuls peuvent se maintenir au second tour, le cas échéant, les listes ayant obtenu au moins 10 % des suffrages exprimés au premier tour et si une seule liste ou aucune liste ne remplit cette condition, la seconde liste ou les deux premières listes ayant obtenu le plus grand nombre de suffrages au premier tour. Au second tour, la fusion entre listes est possible entre celles ayant recueilli, au premier tour, au moins 5 % des suffrages exprimés.
Au sein de chaque circonscription, la liste arrivée en tête bénéficie cependant d'une prime majoritaire équivalant à la moitié des sièges. Les autres sièges sont répartis entre les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne.
Ces règles sont le décalque de celles applicables aux élections municipales dans les communes d'au moins 1 000 habitants. L'originalité du mode de scrutin réside dans le choix, retenu dès le stade de l'habilitation, d'organiser l'élection dans le cadre de circonscriptions infra-métropolitaines . Le Gouvernement a choisi d'en retenir quatorze :
- six découpent la ville de Lyon , en suivant les limites des arrondissements, à l'exception notable du 3 ème arrondissement scindé en deux le long de la voie de chemin de fer entre Lyon et Paris qui a déjà servi de limite pour les cantons ;
- huit rassemblent plusieurs communes , en fonction des limites des conférences métropolitaines des maires dont l'existence est prévue à l'article L. 3633-1 du code général des collectivités territoriales.
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Dénomination des circonscriptions métropolitaines |
Délimitation des circonscriptions métropolitaines |
Nombre de sièges
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Lones et Coteaux |
Charly, Givors, Grigny, Irigny, La Mulatière, Oullins, Pierre-Bénite, Saint-Genis-Laval, Vernaison |
14 |
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Lyon-Ouest |
5e et 9e arrondissements de Lyon |
12 |
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Lyon-Sud |
7e arrondissement de Lyon |
9 |
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Lyon-Centre |
1er, 2e et 4e arrondissements de Lyon |
12 |
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Lyon-Est |
3e arrondissement de Lyon : partie à l'est de la ligne de chemin de fer Paris-Lyon |
8 |
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Lyon-Nord |
6e arrondissement de Lyon 3e arrondissement de Lyon : partie à l'ouest de la ligne de chemin de fer Paris-Lyon |
11 |
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Lyon-Sud-Est |
8e arrondissement de Lyon |
10 |
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Ouest |
Charbonnières-les-Bains, Craponne, Francheville, Marcy-l'Etoile, Saint-Genis-les-Ollières, Sainte-Foy-lès-Lyon, Tassin-la-Demi-Lune |
10 |
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Plateau Nord-Caluire |
Caluire-et-Cuire, Rillieux-la-Pape, Sathonay-Camp |
10 |
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Porte des Alpes |
Bron, Chassieu, Mions, Saint-Priest |
13 |
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Portes du Sud |
Corbas, Feyzin, Saint-Fons, Solaize, Vénissieux |
13 |
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Rhône Amont |
Décines-Charpieu, Jonage, Meyzieu, Vaulx-en-Velin |
13 |
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Val de Saône |
Albigny-sur-Saône, Cailloux-sur-Fontaines, Champagne-au-Mont-d'Or, Collonges-au-Mont-d'Or, Couzon-au-Mont-d'Or, Curis-au-Mont-d'Or, Dardilly, Ecully, Fleurieu-sur-Saône, Fontaines-Saint-Martin, Fontaines-sur-Saône, Genay, Limonest, Lissieu, Montanay, Neuville-sur-Saône, Poleymieux-au-Mont-d'Or, Quincieux, Rochetaillée-sur-Saône, Saint-Cyr-au-Mont-d'Or, Saint-Didier-au-Mont-d'Or, Saint-Germain-au-Mont-d'Or, Saint-Romain-au-Mont-d'Or, Sathonay-Village, La Tour-de-Salvagny |
13 |
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Villeurbanne |
Villeurbanne |
18 |
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Total |
166 |
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Chaque liste présentée au sein de chaque circonscription doit comporter un nombre de candidats égal au nombre de sièges à pourvoir, augmenté de deux. Chaque liste doit comprendre alternativement un candidat de chaque sexe.
Lors de l'audition des sénateurs du département du Rhône par votre rapporteur, notre collègue François Noël-Buffet a fait part de la difficulté propre à la circonscription du Val de Saône. Cette circonscription regroupe 25 communes pour élire 13 conseillers métropolitains, ce qui mécaniquement empêche qu'un élu « représentant » chaque commune - en particulier leur maire - puisse être élu.
Pour autant, il apparaît délicat d'assurer une représentation minimale de chaque commune au sein de l'organe délibérant de la métropole. D'une part, les communes ne sont pas membres de la métropole, qui est une collectivité territoriale, comme elles le seraient d'un EPCI à fiscalité propre, ce qui a pu justifier dans ce dernier cas de leur garantir un siège, quelle que soit leur population 10 ( * ) . D'autre part, l'instauration d'un nombre de sièges par circonscription qui ne serait pas inférieur dans aucune d'entre elles à celui des communes qu'elle regroupe aboutirait, comme le soulignait notre collègue Gérard Collomb lors de son audition, à plus du quadruplement du nombre actuel d'élus pour respecter, sur l'ensemble de la métropole, l'égalité devant le suffrage.
Les conditions d'éligibilité et les inéligibilités ainsi que les incompatibilités sont celles applicables aux conseillers départementaux . Il en est de même pour les règles contentieuses.
Sous réserve des adaptations rendues nécessaires par le mode de scrutin, les autres règles s'inspirent pour l'essentiel des règles électorales de droit commun, que ce soit pour les déclarations de candidatures, la propagande, les opérations de vote ou le remplacement des conseillers métropolitains. Les candidatures multiples sont ainsi interdites, sous peine pour l'élu placé dans cette situation de ne pas être proclamé élu.
Quelques règles spéciales sont à relever :
- la campagne électorale est réduite à deux semaines, comme le prévoit l'article L. 353 du code électoral pour les élections régionales ;
- les électeurs seront convoqués par le décret de convocation pour le renouvellement général des conseillers municipaux ou, en cours de mandat, par un arrêté préfectoral au plus tard six semaines avant le premier tour du scrutin ;
- le remplacement provisoire d'un élu absent au sens de l'article 112 du code civil est prévu, pour le temps de cette absence, par le suivant de liste.
Votre commission a approuvé, pour l'essentiel, les modifications introduites par l'ordonnance. Elle a néanmoins adopté un amendement n° COM-5 de son rapporteur visant à corriger une erreur dans la dénomination d'une commune - celle de Mions - au sein du tableau annexé ainsi qu'un amendement n° COM-4 apportant des améliorations rédactionnelles dans un souci d'harmonisation avec le reste du code électoral.
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* *
Votre commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.
* 1 Loi n° 2015-381 du 3 avril 2015 ratifiant l'ordonnance n° 2014-1335 du 6 novembre 2014 relative à l'adaptation et à l'entrée en vigueur de certaines dispositions du code général des collectivités territoriales, du code général des impôts et d'autres dispositions législatives applicables à la métropole de Lyon.
* 2 Loi n° 2015-382 du 3 avril 2015 ratifiant l'ordonnance n° 2014-1543 du 19 décembre 2014 portant diverses mesures relatives à la création de la métropole de Lyon.
* 3 Ce recours a été formé par M. Philippe Cochet, maire de Caluire-et-Cuire et président de groupe au sein du conseil de la métropole de Lyon.
* 4 Le Gouvernement disposait d'un délai de douze mois à compter de la promulgation de la loi du 27 janvier 2014, soit jusqu'au 27 janvier 2015.
* 5 Le Gouvernement devait déposer ce projet de loi dans le délai de trois mois suivant la publication de l'ordonnance, soit avant le 20 mars 2015.
* 6 Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2014-1539 du 19 décembre 2014 relative à l'élection des conseillers métropolitains de Lyon, publié au Journal Officiel du 20 décembre 2014.
* 7 Conseil constitutionnel, 4 décembre 1962, n° 62-20 L.
* 8 Conseil constitutionnel, 23 janvier 2014, n° 2013-687 DC.
* 9 Pour l'application du plafond de dépenses électorales, il est renvoyé à celui applicable pour chaque liste aux conseillers départementaux.
* 10 Conseil constitutionnel, 26 janvier 1995, n° 94-358 DC