EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 9 novembre 2011, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Philippe Dominati, rapporteur spécial, sur la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et sur le budget annexe « Publications officielles et information administrative ».
M. Philippe Dominati, rapporteur spécial . - Cette année, les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » sont présentés avec ceux du budget annexe « Publications officielles et information administrative ». Les deux missions ont, en effet, en commun de traiter et de couvrir les dépenses de la politique de communication et d'information du Gouvernement.
S'il fallait caractériser la mission « Direction de l'action du gouvernement », je dirais que c'est une sorte de « couteau suisse » de l'action gouvernementale. Elle constitue un cadre budgétaire pour les différentes réformes en matière d'administration et de protection des droits. Elle vise notamment à mettre en oeuvre des procédures d'optimisation de la gestion des services du Premier ministre, des administrations déconcentrées et de neuf autorités administratives indépendantes.
Après de profondes évolutions ces quatre dernières années, la maquette de la mission semble s'être stabilisée au niveau des programmes puisqu'elle est composée de :
- la coordination du travail gouvernemental qui rassemble les crédits des fonctions stratégiques des services du Premier ministre ;
- la mutualisation des moyens des administrations déconcentrées qui met en oeuvre la réforme des administrations territoriales de l'Etat. Ce programme retrace les dépenses des moyens de fonctionnement courant des directions départementales interministérielles (DDI) ainsi que les charges immobilières de la plupart des services déconcentrés : les DDI, mais aussi les directions régionales, les préfectures et sous-préfectures, les SGAR, secrétaires généraux pour les affaires régionales... ;
- la protection des droits et liberté qui rassemble neuf AAI, ou devrais-je plutôt dire huit AAI, parmi lesquelles la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) et une nouvelle autorité constitutionnelle indépendante, une ACI, le Défenseur des droits. Ce dernier est issu de la fusion à budget constant du Médiateur de la République, de la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS), de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE) ainsi que du Défenseur des enfants.
L'architecture de la mission demeure toutefois particulièrement complexe car si l'on doit, par exemple, retracer les dépenses des SGAR, il faut interroger trois actions de trois programmes de deux missions, « Direction de l'action du Gouvernement » et « Administration générale et territoriale de l'Etat ».
S'agissant des crédits, le total des dotations de la mission s'élève à 1,14 milliard d'euros en crédits de paiement en 2012, en progression de 2,84 % par rapport à 2011. Cette hausse masque cependant des évolutions contrastées, selon les entités.
Les crédits du programme de la coordination du travail gouvernemental, qui s'établissent à un peu moins de 600 millions d'euros, demeurent relativement stables, à l'exception de ceux du Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN). Ses dotations, d'un montant de 237 millions d'euros, enregistrent une hausse de 8 % par rapport à 2011. Ils sont essentiellement dédiés au développement de l'agence nationale de la sécurité des systèmes d'information, dont la mission consiste notamment à lutter contre les cyber attaques.
La hausse de 2 % de l'enveloppe du programme de mutualisation des moyens des administrations déconcentrées, qui est fixée à un peu moins de 450 millions d'euros en 2012, s'explique, quant à elle, par une augmentation des dotations de fonctionnement des DDI à hauteur de 14 %. Les besoins des directions départementales interministérielles ont été sous évalués en 2011. Les délais d'élaboration du programme dans le PLF de 2011 ont été trop courts.
Quant à la progression globale de 3 % des dotations des AAI, c'est, cette fois, au profit de la CNIL que le réajustement de crédits est effectué. Ces derniers augmentent de 9 % en 2012 afin de lui permettre de faire face à ses nouvelles attributions en matière de contrôle des dispositifs de vidéoprotection. La commission dispose donc en 2012 d'un peu plus de 17 millions d'euros.
Vous l'aurez compris, au-delà des chiffres, ce programme représente pour le Gouvernement une capacité stratégique pour agir dans certains domaines sensibles.
La volonté politique est cependant contrainte par la mise en oeuvre de la RGPP qui marque de son empreinte les trois programmes de la mission. Les services du Premier ministre voient leurs dépenses de fonctionnement réduites de 10 % sur la période 2011 2013. Le nombre de cabinets ministériels à la charge des services du Premier ministre est passé de six à deux en 2012, après le dernier remaniement ministériel. Les dépenses locatives des administrations déconcentrées du programme de mutualisation doivent également être réduites, comme celles des AAI du programme de protection des droits de la mission.
Sur ce point, la rénovation de locaux de 56 000 m², avenue de Ségur dans le septième arrondissement de Paris, prévus pour accueillir le centre du gouvernement en 2015, devrait permettre d'héberger 2 800 postes de travail, dont les effectifs des AAI qui le souhaitent comme la CNIL ou le Défenseur des droits.
Enfin, en matière de performance, celle-ci apparaît perfectible tant en matière de mesure que de résultats. Ainsi 68 % seulement des crédits du programme de coordination du travail gouvernemental font l'objet d'une évaluation. La performance du programme de mutualisation des moyens des administrations déconcentrées pourrait être complétée d'un indicateur mesurant l'efficience de la gestion du parc automobile. C'est l'un des points majeurs du programme, présenté par la circulaire du 2 juillet 2010, dite « Etat exemplaire », qui n'est toujours pas évalué.
Quant aux AAI, les indicateurs révèlent une marge de progression dans le domaine de la logistique que le Défenseur des droits devrait permettre de réaliser en partie.
Avant de vous présenter les crédits de la mission « Publications officielles et information administrative », je souhaiterais ajouter que le large spectre des missions des vingt-trois entités de travail gouvernemental m'amèneront à entreprendre, au cours du premier trimestre de l'année 2012, un cycle d'auditions de ces différents organismes afin d'évaluer la portée de leur action, l'adéquation de leurs besoins ainsi que l'articulation de leurs activités dans l'ensemble de la mission.
Les crédits du budget annexe « Publications officielles et information administrative » que je vais vous présenter maintenant sont atypiques en ce sens qu'ils ne bénéficient d'aucune subvention du budget général, mais au contraire reversent un excédent chaque année à celui-ci.
Le budget annexe retrace les crédits de la direction de l'information légale et administrative, ou DILA, dont la stratégie demeure celle du service public de l'accès au droit et à l'information administrative, d'éditeur et d'imprimeur public de référence, s'appuyant sur les ressources des annonces légales, avec un rôle interministériel accru.
L'année 2012 sera la troisième année d'existence de la DILA, depuis la fusion des directions des Journaux officiels et de la Documentation française. La restructuration a porté essentiellement sur la mutualisation des instances support. Une seconde étape portera, à partir de 2012, sur l'amélioration de l'organisation des services. La fusion a déjà permis une baisse substantielle des coûts de fonctionnement de la direction, un excédent budgétaire de 49 millions d'euros a été dégagé en 2010 et un montant identique est attendu pour 2011.
Les crédits sont estimés à 181,1 millions d'euros en autorisations d'engagement, soit 1,7 %, et à 187,1 millions d'euros en crédits de paiement, soit 6 %. Les dépenses d'investissement marquent une légère pause, la modernisation de l'imprimerie et la restructuration des locaux sont terminés, les crédits sont concentrés sur des projets informatiques et la poursuite du renouvellement de la plate-forme éditoriale.
Cette année encore, les dotations sont couvertes par les recettes de la DILA, qui sont attendues à hauteur de 200,3 millions d'euros, en légère baisse. Le solde positif est estimé à 13,2 millions d'euros.
Afin de maintenir le bon niveau des recettes d'annonces légales, qui constituent l'essentiel des ressources du budget annexe, la direction multiplie les démarches commerciales, sous forme de forfaits dégressifs et d'avantages en termes de gestion aux collectivités publiques et aux entreprises.
Un projet d'externalisation des activités de stockage et de distribution mobilise à ce jour les personnels. La DILA envisage d'externaliser ces activités pour plusieurs raisons : sur le plan matériel et après l'abandon du site d'Aubervilliers, les stocks de la Documentation française ont été déplacés dans les locaux des services du Premier ministre de l'avenue de Ségur, qui doivent être libérés en milieu d'année.
Par ailleurs, la DILA, qui a vocation à devenir un grand pôle public d'édition, de diffusion, d'impression et d'information administrative de l'Etat, doit pouvoir se recentrer sur ces actions. Confier les activités de distribution à une entreprise spécialisée apportera un meilleur service aux libraires ainsi qu'une visibilité accrue de ses productions éditoriales. La direction s'engage à ce que chacun des trente-cinq salariés se voie confier une nouvelle affectation sans perte de rémunération. Des négociations sont en cours avec les organisations syndicales représentatives des personnels.
Enfin, en matière de performance, l'attention est portée plus particulièrement sur les coûts. La DILA est l'opérateur des sites internet ministériels les plus consultés : « Légifrance » et « Service-public », et du service de renseignement téléphonique « Allo 39-39 ». Au-delà de la performance, la question qui se pose est comment offrir un service public d'accès au droit et à l'information administrative tout en assurant les ressources nécessaires à la création de ces offres.
Sous réserve de ces observations, je vous propose l'adoption sans modification des crédits de la mission « Direction du Gouvernement » ainsi que ceux de la mission constituée par le budget annexe « Publications officielles et information administrative ».
M. Philippe Marini, président . - Je constate qu'un grand nombre d'organismes relèvent de l'action 11 « stratégie et prospective » du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental », tels que le centre d'analyse stratégique, le conseil d'analyse économique, le conseil d'orientation des retraites, le conseil d'analyse de la société et le conseil d'orientation pour l'emploi. Avez-vous eu l'opportunité de vous interroger sur les fonctions de ces différents organismes et l'utilité éventuelle de les regrouper afin de rechercher les cohérences et surtout éviter toute redondance? J'observe que l'Institut français des relations internationales (IFRI), l'Institut de recherches économiques et sociales (IRES), et l'Institut de relations internationales et stratégiques (IRIS) figurent dans l'enveloppe budgétaire de l'action 11. Pourquoi sont-ils cités alors que ces entités, selon moi, constituent des associations d'utilité publique et non des organismes publics classés sous la responsabilité du Premier ministre ? Je m'interroge également sur l'objet de la mission ETALAB, ainsi que sur le rattachement du secrétariat général de la mer aux services du Premier ministre alors que le lien avec le ministère de l'écologie m'apparaît être plus évident. Enfin l'académie du renseignement suscite ma curiosité.
Mme Marie-France Beaufils . - Pages 14 et 15 de votre note de présentation, vous mentionnez la création de la mission ETALAB, chargée de mettre en place un portail unique interministériel « data.gouv.fr », ainsi que celle de la direction interministérielle des systèmes d'information et de communication de l'Etat (DISIC), à la même date. Je suis perplexe. On nous dit qu'il faut coordonner les actions des administrations de l'Etat. Je pensais qu'en ce domaine nous avions des structures existantes. Comment la diminution des effectifs de l'Etat a-t-elle pu conduire à la création de nouvelles structures en février 2011? En ce qui me concerne, je n'en vois ni la nécessité ni une plus grande efficacité sur le terrain.
M. Vincent Delahaye . - Tout d'abord, je suis surpris de ne pas retrouver au niveau de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » l'effort de rigueur exigé dans le cadre du budget général. Les dotations de la mission sont, en effet, en hausse. Mon second point porte sur les réserves ministérielles : relèvent-elles de la mission ?
M. Philippe Dominati, rapporteur spécial . - Non, ce n'est pas le cas.
Mme Michèle André . - Je suis étonnée de lire dans votre rapport qu' « un réajustement des crédits du Défenseur pourrait s'avérer, néanmoins, nécessaire en 2013 afin de prendre en compte tant les synergies qui seront réalisées que les dépenses supplémentaires liées à la fusion des autorités ». On nous avait expliqué, en effet, que la mise en place du Défenseur des droits permettrait de réaliser des économies. Pouvez-vous nous expliquer pourquoi il faudrait anticiper pour l'année prochaine un réajustement de ses crédits ?
M. Jean Germain . - M. le Président, pour revenir sur votre question financière et institutionnelle relative à l'académie du renseignement, je voudrais vous dire que celle-ci a été créée en 2010 et rattachée aux services du Premier ministre. La Direction centrale du renseignement intérieur (DCRI) appartient à l'organigramme du ministère de l'intérieur alors que le conseil national du renseignement relève, quant à lui, de la Présidence de la République. La question a pris plus de poids depuis quelques temps.
M. Yvon Collin . - Concernant le Défenseur des droits, est-il certain qu'il rejoindra le nouveau Centre du Gouvernement ?
M. Francis Delattre . - M. le rapporteur spécial vous constatez que les crédits de la CNIL sont en hausse de 9 % en 2012, en raison de ses nouvelles compétences dans le domaine du contrôle des dispositifs de vidéoprotection. Cela me paraît peu adapté. Ce sont les comités d'éthique et les associations qui réalisent un véritable travail de surveillance en ce domaine. En revanche, la commission a certainement besoin de moyens compte tenu des nouveaux défis technologiques auxquels elle fait face. Je ne pense pas que le contrôle de la vidéosurveillance justifie de tels moyens supplémentaires.
M. Philippe Dominati, rapporteur spécial . - Je n'ai pas pu, depuis ma prise de fonctions, contacter l'ensemble des organismes que vous mentionnez. C'est pourquoi, à titre liminaire, je vous ai informés de mon intention de procéder à un cycle d'auditions, au premier trimestre 2012, afin d'évaluer la portée de l'ensemble des organismes relevant des services du Premier ministre, ainsi que leur cohérence afin d'écarter toute redondance. Vous émettez les mêmes interrogations que j'ai pu formuler lors de mon analyse des crédits de cette mission. Mon premier réflexe face au grand nombre d'organismes concernés a été de tenter de savoir s'il pouvait y avoir une plus grande harmonisation dans la recherche d'une certaine efficacité. Les services du Premier ministre nous expliqueront l'articulation des missions des différents organismes en matière économique et stratégique. Nous verrons s'il est possible d'affiner la démarche de rationalisation.
Monsieur le Président, je vous confirme que l'IFRI est bien une association qui reçoit une subvention du programme « Coordination du travail gouvernemental ». A ce titre, elle figure dans l'enveloppe budgétaire de la mission.
Madame Beaufils, en ce qui concerne la mission ETALAB, en charge de la réalisation d'un portail unique, elle sera mise en oeuvre par la Direction de l'information légale et administrative (DILA). Elle fait suite aux succès d'autres portails tels que « légifrance » et « service public ».
Le secrétariat général de la mer constitue effectivement une interrogation de votre rapporteur lorsque j'ai pris connaissance des entités couvertes par la mission. Je n'ai pas de précisions quant aux raisons de ce rattachement mais j'en aurai pour la séance plénière.
En ce qui concerne le grand projet de centre du Gouvernement qui consiste à rénover des locaux dans le septième arrondissement, avenue de Ségur, les travaux seront achevés en 2015. Ce centre accueillera des organismes notamment rattachés auprès des services du Premier ministre. Il appartiendra aux autorités administratives indépendantes d'indiquer leur intention de rejoindre ou non le centre. Certaines d'entre elles l'ont déjà proposé.
S'agissant de l'académie du renseignement, il semblerait qu'il existe un éclatement de la prise en charge de certains personnels. Mes travaux me conduiront à évaluer la portée de l'action de l'académie.
Madame Marie-France Beaufils, je vous ai répondu sur la mission ETALAB, j'obtiendrai des informations complémentaires sur la DISIC.
En réponse à Francis Delattre, je souhaiterais rappeler l'objectif de baisse de 10 % des moyens de fonctionnement de la mission sur la période de 2011 à 2013. Les hausses constatées répondent à des besoins très particuliers. Il s'agit notamment de la sécurité et de la lutte contre les attaques informatiques. La CNIL enregistre un surcoût de fonctionnement en raison de ses attributions de contrôle de 570 000 dispositifs de vidéoprotection.
A l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat le rejet des crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».
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Réunie à nouveau le jeudi 17 novembre 2011, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission des finances après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, confirme sa décision de proposer au Sénat le rejet des crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » ainsi que du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».