2. Les inflexions des années 80 et 90
La PAC des origines a, pourrait-on dire, presque « trop bien fonctionné », aboutissant au bout d'une dizaine d'années à des surproductions chroniques tirant les cours des marchés vers le bas. Parallèlement, la PAC a été critiquée pour ses effets distorsifs sur les marchés, pour l'importance de son budget et pour ses effets négatifs sur l'environnement. Les réformes des années 80 et 90 ont donc eu pour objectif de remédier à ces dysfonctionnements.
En 1984, la mise en place de quotas de production, notamment dans le domaine laitier, a visé à résorber les excédents. Elle s'est accompagnée d'une politique de réduction des prix de soutien.
1988 voit l'instauration d'une discipline budgétaire visant à encadrer les dépenses, avec la fixation d'une enveloppe maximale annuelle, qui s'accompagne d'un gel des terres.
En 1992, la réforme Mac Sharry a initié une réorientation de la politique de soutien, imposant une première baisse des prix de soutien compensée par le versement d'aides directes aux exploitants. Elle s'est accompagnée d'une première orientation vers une politique de l'environnement, avec l'instauration de mesures agro-environnementales en co-financement avec les Etats membres.
Le Conseil européen de Berlin de mars 1999 a prolongé les orientations données à la PAC lors de la réforme de 2002 à travers l'Agenda 2000. Celui-ci a fixé un cadre financier pour la période 2000-2006, préparé l'arrivée de dix nouveaux États membres et cherché à rendre la PAC compatible avec les règles de l'OMC.
Il a également complété la PAC, portant jusqu'alors sur le soutien des marchés et des prix agricoles, par un « deuxième pilier » consacré au développement rural et centré sur la multifonctionnalité, la promotion de la protection de l'environnement et le développement des territoires ruraux.
3. La réforme de 2003
Les accords de Luxembourg de 2003 constituent la dernière réforme en date de la PAC. Ce qui ne devait être à l'origine qu'une simple révision à mi-parcours de la PAC a abouti à une modification substantielle de ses principes et de ses instruments d'action. La philosophie générale en était de réduire les soutiens aux agriculteurs, de les inciter à adapter leur production aux signaux du marché et de mieux prendre en compte les aspirations sociétales à l'égard de l'agriculture.
Ont ainsi été mis en place différents outils novateurs :
- un régime de paiement unique (RPU) par exploitation, indépendant du niveau de la production. Des éléments de couplage limités ont toutefois été maintenus dans le domaine des primes animales (viande bovine et ovine), où les inquiétudes quant aux répercussions du système sur la production et le maintien des outils industriels ont été les plus fortes ;
- la subordination de ce paiement au respect de normes en matière d'environnement, de sécurité alimentaire, de santé animale et végétale et de bien-être des animaux, ainsi qu'à l'exigence du maintien de toutes les terres agricoles dans des conditions agronomiques et environnementales satisfaisantes (ou « éco conditionnalité ») ;
- une politique de développement rural renforcée au sein du second pilier, dotée de moyens financiers accrus et caractérisée par de nouvelles mesures destinées à promouvoir l'environnement, la qualité et le bien-être animal ;
- une réduction des paiements directs aux grandes exploitations afin de financer la nouvelle politique de développement rural, par un glissement de moyens financiers du premier au second pilier (ou « modulation ») ;
- un mécanisme de discipline financière visant à garantir le respect du budget agricole fixé jusqu'en 2013 ;
- une révision de la politique de marché de la PAC, avec une réduction des prix d'intervention dans certains secteurs.
La Commission a décidé de mettre en oeuvre la réforme par l'intermédiaire de trois règlements, qui ont été pris en septembre 2003, et sur lesquels portent aujourd'hui ses propositions de révision :
- le premier contient des dispositions relatives à la conditionnalité, aux contrôles et à la modulation ;
- le deuxième règlement, qui porte l'essentiel de la réforme, introduit un paiement unique par exploitation dissocié -ou découplé- de la production ;
- le troisième règlement porte sur les secteurs d'aides qui demeureront spécifiques à certaines productions, ou pour lesquels les États membres peuvent maintenir partiellement une dose de couplage.