EXAMEN EN COMMISSION
Au cours d'une réunion tenue le mercredi 14 novembre 2007, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, sur la mission « Ville et logement » et l'article 60 rattaché.
M. Philippe Dallier, rapporteur spécial , a indiqué que l'examen de cette mission devait être mis en perspective avec le contexte économique et social qui l'entoure :
- le logement reste un sujet de préoccupation essentiel des Français, qui redoutent une aggravation de la situation et sont toujours confrontés à la pénurie de logements disponibles ;
- les gouvernements répondent par une politique très volontariste, jalonnée par plusieurs lois majeures votées depuis 2002 et, depuis cette année, l'affirmation d'un nouveau droit au logement opposable, dont il faut désormais assurer la mise en oeuvre.
Il a ensuite rappelé les objectifs de construction et financiers consacrés par les lois de programmation successives :
- le programme national de rénovation urbaine (PNRU) mis en oeuvre par l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), qui s'achève en 2013, l'engagement de l'Etat étant évalué à 6 milliards d'euros sur l'ensemble de la période ;
- le plan de cohésion sociale (PCS), dont l'objectif est la construction, entre 2005 et 2009, de 591.000 logements locatifs dans le secteur social, dont 80.000 prêts locatifs aidés d'insertion (PLAI), l'engagement de l'Etat étant de 3,2 milliards d'euros sur l'ensemble de la période.
M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, s'est interrogé sur la capacité de la mission « Ville et logement » à répondre à ces ambitions sous les contraintes budgétaires actuelles.
Il a précisé que cette mission comptait quatre programmes, dont deux portaient sur la politique de la ville et deux sur la politique du logement. Elle représente 7,7 milliards d'euros d'autorisations d'engagement et 7 milliards d'euros de crédits de paiement, ces crédits étant en hausse respectivement de 5,27 % en autorisations d'engagement et de 0,25 % en crédits de paiement par rapport à la loi de finances initiale pour 2007. Il a noté que s'y ajoutaient plus de 10 milliards d'euros de dépenses fiscales, en progression de 10,6 % par rapport à 2007.
Concernant le programme « Rénovation urbaine » retraçant la mise en oeuvre, par l'ANRU, du PNRU, il a indiqué que ses crédits, constitués exclusivement de dépenses d'intervention, étaient en baisse respectivement de 3,71 % pour les autorisations d'engagement et de 40,04 % pour les crédits de paiement. S'interrogeant sur l'effet de ces diminutions de crédit sur le respect des engagements de l'Etat concernant le PNRU et l'état d'avancement de ce programme, il a constaté que les inscriptions en autorisations d'engagement respectaient la loi de programmation qui prévoit qu'aucune dotation annuelle, durant la période d'application du PNRU, ne peut être inférieure à 465 millions d'euros.
Il a cependant observé que ces crédits, d'un montant de 485 millions d'euros, n'incluaient pas, dans leur totalité, l'augmentation qui doit permettre, selon l'échéancier fourni par le ministère du logement et de la ville, de concrétiser la hausse de 5 à 6 milliards d'euros de la contribution de l'Etat au PNRU.
Sur les crédits de paiement, il a indiqué que leur forte diminution ne devrait pas avoir d'incidence négative à court terme, l'évolution des paiements étant dépendante du rythme de réalisation des projets des collectivités territoriales, qui ont pris du retard. Il a souligné, qu'en outre, l'ANRU pourrait, en 2008, s'appuyer sur sa trésorerie relativement abondante.
Il a toutefois précisé qu'il ne s'agissait que d'un report, dans le temps, d'engagements qui devraient être satisfaits et que l'écart entre les autorisations d'engagement et les crédits de paiement devrait être comblé progressivement à compter de 2009. Il a remarqué également que l'étalement de la « bosse » de l'ANRU laisse envisager que les dernières opérations seront réglées en 2019, alors que le PNRU doit s'achever officiellement en 2013.
Concernant le programme « Equité sociale et territoriale et soutien » M. Philippe Dallier, rapporteur spécial , a indiqué qu'il regroupait les crédits destinés aux volets économique et social de la politique de la ville. Il a précisé que ces crédits étaient quasiment stables en euros courants par rapport au budget voté de 2007. Il a observé, toutefois, la hausse moins importante de la dotation de solidarité urbaine (DSU) prévue par le présent projet de loi de finances.
Rappelant que la gestion des crédits d'intervention de la politique de la ville avait donné lieu très récemment à un rapport d'information s'appuyant, notamment, sur les résultats de l'enquête demandée à la Cour des comptes par la commission, en application de l'article 58-2° de la LOLF, il a observé que les débats avaient mis en évidence un certain nombre de dysfonctionnements. Ils avaient été l'occasion de proposer des améliorations, s'agissant notamment de la géographie prioritaire de la politique de la ville et de l'obsolescence des zonages, du partage des rôles entre les différentes administrations et de l'incapacité actuelle de l'Etat à mesurer l'efficacité de son action pour les quartiers.
Au regard de ces critiques qui invitaient à une refonte d'ampleur du cadre général de la politique de la ville, il a jugé que le projet de budget 2008 du programme « Equité sociale et territoriale et soutien » n'apportait que des réponses limitées, et a proposé de tirer les conséquences des travaux de la commission par trois amendements visant :
- à clarifier rapidement les domaines de compétence de la délégation interministérielle à la ville (DIV) et de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé), par la suppression des crédits dits « expérimentaux », confiés à la DIV, ces crédits rendus disponibles, soit 24 millions d'euros, étant affectés, d'une part, sur le programme « Rénovation urbaine » pour ajuster les dotations du programme national de rénovation urbaine et, d'autre part, sur le programme « Développement et amélioration de l'offre de logements » pour renforcer les disponibilités budgétaires de la lutte contre les logements insalubres ;
- à insérer un article additionnel après l'article 60 pour rendre obligatoire la révision quinquennale de la géographie prioritaire de la ville ;
- à insérer un article additionnel après l'article 60 pour unifier, au sein d'un même document, les trois rapports que les collectivités territoriales doivent rendre sur leur gestion de la politique de la ville et l'utilisation des soutiens financiers dont elles bénéficient à ce titre.
S'agissant du programme 109 « Aide à l'accès au logement » relatif aux aides personnelles, M. Philippe Dallier, rapporteur spécial , a indiqué qu'il était constitué pour l'essentiel de la contribution de l'Etat au Fonds national d'aide au logement (FNAL), et que cette dotation était en augmentation d'1,07 % par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2007. Il a précisé que cette évolution, qui correspondait à une progression de 374 millions d'euros des charges du FNAL, résultait pour une large part de l'entrée en vigueur des nouvelles règles concernant l'indexation automatique des barèmes, en application de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable.
Il a précisé que le coût de l'indexation à la charge du budget de l'Etat, pour l'année 2008, avait été estimé à 220 millions d'euros compensés en partie par l'application à l'Etat, aux collectivités territoriales, ainsi qu'à leurs établissements publics administratifs, du taux commun de 0,4 % de la contribution employeurs à partir de 2008, proposée par l'article 60 du présent projet de loi de finances.
Il a indiqué qu'intervenait également, à hauteur de 33 millions d'euros, l'effet du relèvement d'un euro de la participation minimale des bénéficiaires à la dépense de logement et proposé un amendement portant article additionnel après l'article 60 afin de poursuivre le processus d'indexation des différents éléments concourant au calcul des aides au logement et d'inclure la participation minimale des bénéficiaires à la dépense de logement.
Il a signalé que les réformes nécessaires à l'utilisation des transferts des données fiscales a priori, en amont du calcul des droits, avaient été engagées et que les nouvelles règles de gestion seraient opérationnelles en 2009. Il a ajouté que cette réforme éviterait de demander, chaque année, une déclaration de ressources aux six millions d'allocataires et qu'elle pourrait également induire une diminution de la fraude.
S'agissant du programme 135 « Développement et amélioration de l'offre de logement », M. Philippe Dallier, rapporteur spécial , a observé qu'il concentrait l'effort de l'Etat pour le logement en 2008, ses crédits étant en augmentation de 2,9 % pour les autorisations d'engagement et de 15,12 % pour les crédits de paiement par rapport à la loi de finances initiale pour 2007.
Concernant l'action « Construction locative et amélioration du parc », qui regroupe la « ligne fongible », incluant l'ensemble des subventions à la construction/rénovation du logement locatif social et les crédits de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), il a noté une progression de 30 % des autorisations d'engagement.
Il a cependant souligné que l'accent mis sur les nouvelles constructions et la nécessité de préserver le programme de rénovation urbaine avaient conduit à restreindre sensiblement les crédits de réhabilitation hors conventions ANRU.
S'agissant du parc social privé, il a regretté la baisse des objectifs de l'ANAH, en particulier dans le domaine de la remise sur le marché de logements vacants, rendue très difficile par les tensions du marché de l'immobilier.
Rappelant que le droit au logement opposable concernerait, selon les estimations les plus basses, 600.000 ménages, dont 230.000 pour l'Ile-de-France, il a fait observer l'ampleur de ses coûts de gestion, qui comprennent notamment les dépenses résultant de la création de 100 emplois, liés à l'instauration obligatoire au 1 er janvier 2008 de commissions de médiation dans chaque département, ainsi qu'un crédit de 4,12 millions d'euros pour le recours à des prestataires externes chargés de l'instruction des dossiers présentés à ces commissions.
Il a souligné, enfin, que la perspective de la mise en application du droit au logement opposable posait la question du bien fondé du découpage entre plusieurs missions budgétaires de l'action de l'Etat pour l'hébergement et le logement, et évoqué les estimations des coûts induits par les préconisations du Grenelle de l'environnement dans le domaine du logement.
Un débat s'est ouvert.
Après que M. Jean Arthuis, président , eut souligné tout l'intérêt et le retentissement du rapport présenté par le rapporteur spécial sur les crédits d'intervention de la politique de la ville, M. Auguste Cazalet s'est interrogé sur le nombre de logements vacants et sur le taux de vacance du parc locatif social.
M. Gérard Longuet s'est inquiété de la capacité de l'Etat à faire face aux objectifs de construction, compte tenu des difficultés liées à la pénurie foncière et à la surcharge des entreprises du bâtiment.
Mme Nicole Bricq a appuyé les observations du rapporteur spécial sur la montée en puissance, dès 2009, des besoins de financement du programme national de rénovation urbaine.
Elle a observé la difficulté de réaliser l'objectif d'équivalence entre le nombre des démolitions et celui des constructions. Elle s'est dite préoccupée, enfin, de l'évolution de la DSU pour 2008.
M. Yvon Collin s'est interrogé sur l'état d'avancement des obligations des collectivités territoriales de réaliser des aires d'accueil des gens du voyage.
M. Jean Arthuis, président, s'est inquiété de la compensation budgétaire de l'augmentation des aides personnelles récemment annoncée par le Premier ministre.
M. Philippe Dallier, rapporteur spécial , a apporté les précisions suivantes :
- le taux de vacance du parc locatif social est d'environ 5 % en moyenne, mais les écarts sont importants selon les régions ;
- les objectifs de construction sont effectivement très volontaristes. Ils résultent des lois de programmation et sont passés de 80.000 logements en 2005 à 140.000 pour 2008 ;
- la progression de la DSU pour 2008 sera maintenue, mais à un rythme inférieur, et l'engagement qui avait été pris à l'égard des collectivités territoriales bénéficiaires ne sera pas respecté ;
- les crédits de paiement de l'ANRU pour 2008 correspondent à un taux de couverture des autorisations d'engagement, qui est passé de 25 % à 33 %. Mais, dès 2009, les montants de crédits devront être révisés à la hausse ;
- le gouvernement a présenté, lors de l'examen du projet de budget pour 2008 de la mission « Ville et logement », en commission élargie, à l'Assemblée nationale, un amendement reportant le délai de réalisation des aires d'accueil des gens du voyage ;
- selon les indications fournies par le gouvernement, l'annonce d'une augmentation des aides personnelles ne vise que l'indexation prévue par la loi. Il ne devrait donc en résulter aucune conséquence budgétaire particulière.
Après que la commission eut adopté l'amendement présenté par le rapporteur spécial, elle a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Ville et logement » ainsi modifiés, ainsi que l'article 60 rattaché sans modification et les trois amendements portant articles additionnels après l'article 61 présentés par le rapporteur spécial.
Réunie le jeudi 22 novembre 2007, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, a confirmé son vote favorable à l'adoption des crédits de la mission « Ville et logement », et à l'article 60 tendant à l'harmonisation des taux de cotisation employeurs au Fonds national d'aide au logement (FNAL) et décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, l'article 61 rattaché relatif à la réalisation des aires d'accueil destinées aux gens du voyage.