III. LE CHOIX DU PROJET DE LOI : UNE FONCTION DE CONTRÔLE SPÉCIFIQUE, UNIFIÉE ET INDÉPENDANTE
A. UNE FONCTION SPÉCIFIQUE
Le précédent gouvernement avait envisagé de confier la mission du contrôle indépendant des lieux de privation de liberté au Médiateur de la République.
L'exercice de cette mission de contrôle aurait constitué une mission inédite pour le Médiateur. Elle se serait ajoutée à la mission de médiation qui a connu récemment des progrès considérables dans le milieu pénitentiaire.
* Une fonction de médiation très dynamique
En effet, depuis mars 2005, le ministre de la justice et le Médiateur de la République ont signé une convention permettant l'expérimentation de l'intervention des délégués du Médiateur dans dix établissements pénitentiaires 22 ( * ) .
En complément des points d'accès aux droits, présents dans de nombreux établissements, le délégué du Médiateur assure une permanence d'une demi-journée par semaine et intervient lorsque les détenus connaissant des difficultés avec l'administration y compris l'administration pénitentiaire. Au cours du premier semestre 2006, les délégués ont reçu 348 saisines dont 223 ont donné lieu à un entretien avec le détenu. Sur 279 affaires recevables, 100 concernaient l'administration pénitentiaire (parmi lesquels 8 seulement ont été transmises au Médiateur de la République -les autres ayant reçu une réponse localement). Ces éléments traduisent une forte progression du recours aux délégués du Médiateur par rapport à 2005 (232 saisines).
L'administration pénitentiaire estime le nombre de recours annuels à quelque 700 -chiffre qui peut être rapproché du nombre de saisines du Médiateur de la République avant expérimentation de l'ordre d'une dizaine par an pour l'ensemble de la population pénale. Les réclamations concernent le plus souvent les affectations en établissements pour peines, des pertes d'objets au cours des transferts, des demandes de renseignements sur la procédure disciplinaire ou sur d'autres points du règlement intérieur.
Elles peuvent aussi porter sur des dysfonctionnements de certains services (comptabilité, cantine). De nombreuses saisines résultent de la méconnaissance par les détenus de leurs droits et obligations.
L'augmentation des saisines semble, dans l'ensemble, maîtrisée : on ne constate pas de retard dans le traitement des dossiers et les rendez-vous peuvent être honorés d'une semaine à l'autre.
Au regard des résultats positifs de cette initiative, M. Pascal Clément, alors garde des sceaux, et le Médiateur de la République avaient souhaité généraliser ce dispositif à partir de 2007 -ainsi, dès cette année, 25 nouvelles permanences de délégués du Médiateur sont prévues dans des établissements pénitentiaires de plus de 300 détenus parmi lesquelles figurera le plus important de France, la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis (le nombre de détenus bénéficiant d'un accès direct à un délégué du Médiateur passerait ainsi de 7.500 à 20.000 d'ici la fin de cette année). Dans les établissements de taille plus réduite, l'intervention de délégués sur demande des détenus sera expérimentée.
* Contrôle et médiation : deux fonctions distinctes
Chacun reconnaît que les fonctions de médiation et de contrôle au sens strict sont différentes.
Le Médiateur de la République, M. Jean-Paul Delevoye a, pour sa part, estimé lors de son audition que ces fonctions pouvaient être complémentaires.
Dans les documents qu'il a communiqués à votre rapporteur, il insiste sur l'« obligation de séparation stricte des deux missions ». Il rappelle la nécessité d'un « cloisonnement » entre deux structures administratives distinctes ainsi que le « recours à des compétences différentes » dans des « équipes différentes ». Sans doute prône-t-il la réunion de ces deux fonctions sous la responsabilité d'une même autorité dont il observe cependant que la nature serait celle d'un « ombudsman » chargé d'une mission générale de respect des droits de l'homme et non plus seulement de médiation.
Or, en l'état du droit et tant que le statut du Médiateur n'est pas profondément transformé, le rattachement de la fonction de contrôleur à un Médiateur dont la mission principale est inchangée serait source de confusion.
Dès lors que les fonctions de médiation et de vérification sont différentes et qu'elles impliquent l'une comme l'autre une mobilisation importante de moyens humains, il semble préférable de les confier à deux entités séparées.
Telle était d'ailleurs la position défendue par la mission présidée par M. Guy Canivet et le principe retenu par la proposition de loi sénatoriale relative au contrôle général des prisons.
M. Michel Forst, secrétaire général de la Commission nationale consultative des droits de l'homme, a rappelé à votre rapporteur que dans une récente contribution, cette institution avait souhaité la mise en oeuvre d'un contrôle extérieur conforme aux préconisations de M. Guy Canivet avec l'institution d'un Contrôleur général indépendant en charge de la fonction de vérification 23 ( * ) .
Lors de son intervention devant votre rapporteur, M. Markus Jaeger, directeur adjoint du bureau du commissaire du Conseil de l'Europe aux droits de l'homme a souligné l' importance que le Conseil de l'Europe attachait à la distinction des fonctions de contrôle et de médiation .
Lorsqu'elle a eu l'occasion de débattre du projet annoncé par le précédent Gouvernement, votre commission a également, dans sa majorité, marqué sa préférence pour une spécialisation de l'organisme chargé du contrôle 24 ( * ) .
Tel est aujourd'hui le choix du projet de loi qui institue une autorité indépendante spécifique, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté.
B. UNE AUTORITÉ INDÉPENDANTE DOTÉE DE MOYENS À LA MESURE D'UN CHAMP D'ATTRIBUTION TRÈS ÉTENDU
* Une autorité indépendante
Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté est une « autorité indépendante » au même titre que le Médiateur de la République et que le Défenseur des enfants, entrant dans la catégorie plus large des autorités administratives indépendantes (article premier).
Cette indépendance est garantie par plusieurs dispositions. Le Contrôleur général ne reçoit d'instruction d'aucune autorité (article premier). Il ne peut être mis fin à ses fonctions qu'en cas de démission ou d'empêchement. Son mandat est de six ans non renouvelable -l'absence de toute perspective de reconduction limite à l'évidence les risques de pression et de jeu d'influence (article 2).
Enfin, le projet de loi prévoit un régime d' incompatibilités très complet qui non seulement permet au Contrôleur général de se consacrer entièrement à sa mission mais lui confère aussi une grande liberté de vue et d'action.
* Un champ de compétence très étendu
La mission du Contrôleur général couvre l'ensemble des lieux de privation de liberté soit quelques 5.500 locaux.
Ces lieux relèvent de la compétence des ministres de la justice de l'intérieur, de la défense et de la santé.
La mission de contrôle est entendue de manière très générale puisqu'elle porte sur les « conditions de prise en charge » des personnes privées de liberté afin de s'assurer du respect de leurs droits fondamentaux (article premier).
* Les moyens
Le Contrôleur général disposerait de pouvoirs et de moyens adaptés à l'importance de cette mission.
Il peut s'autosaisir mais il peut également être saisi par le Premier ministre et les membres du Gouvernement et du Parlement. Il peut également être informé par toute personne physique et par toute personne morale chargée de veiller au respect des droits fondamentaux de situations pouvant entrer dans sa compétence (article 5).
Les pouvoirs d'investigation sont principalement de deux sortes :
- un droit de visite à tout moment et en tout lieu de privation de liberté ; l'information préalable des autorités responsables du lieu visité peut être écartée « lorsque des circonstances particulières l'exigent » -critère susceptible d'une large application ;
- un droit d'accès aux informations , sous réserve de certaines exceptions tenant notamment au secret de la défense, au secret de l'enquête et de l'instruction, au secret médical et au secret professionnel applicable aux relations entre un avocat et son client (article 6).
Ces moyens d'action devraient permettre au contrôleur extérieur de mener une action de prévention dans les lieux de privation de liberté alors qu'aujourd'hui les contrôles exercés par les missions d'inspection, l'autorité judiciaire ou les autorités administratives indépendantes visent le plus souvent à répondre à un dysfonctionnement ou une réclamation. Le projet de loi répond à cet égard pleinement aux exigences du mécanisme de prévention prévu par le protocole facultatif des Nations unies.
Le Contrôleur général fait connaître au ministre concerné les observations qu'appellent les visites (article 7). En outre, il émet des avis et des recommandations qu'il peut décider de rendre publics (article 8).
Par ailleurs, il présenterait chaque année un rapport au Président de la République et au Parlement (article 10).
Le Contrôleur général disposerait des moyens pour exercer ses pouvoirs. Ainsi, il serait assisté de contrôleurs dont le recrutement serait placé sous sa seule responsabilité et devrait répondre à des conditions de compétence et d'indépendance (article 3).
Enfin, il gèrerait de manière autonome les crédits nécessaires à sa mission (article 10).
C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES LOIS : CONFORTER LE STATUT DU CONTRÔLEUR GÉNÉRAL
Votre commission a souhaité compléter le projet de loi sur plusieurs points.
En premier lieu, elle propose de nommer le Contrôleur général par un décret du Président de la République et d' associer le Parlement à cette nomination sous la forme d'un avis consultatif préalable des commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat (article 2).
Ensuite, elle suggère d' élargir les conditions de saisine du Contrôleur général des prisons en ouvrant cette faculté aux autorités administratives indépendantes susceptibles de connaître de la situation de personnes détenues : le Médiateur de la République, le Défenseur des enfants, la Commission nationale de déontologie pour la sécurité, la Haute autorité de lutte contre les discriminations (article 5).
En outre, elle prévoit d'étendre le champ du contrôle à l'ensemble des établissements psychiatriques y compris sous statut privé dès lors qu'ils accueillent des personnes hospitalisées d'office ou sur demande d'un tiers (article 6).
Par ailleurs, elle propose d'élargir les pouvoirs d'investigation du Contrôleur général en supprimant la référence à la sécurité des lieux de privation de liberté parmi les critères susceptibles d'être opposés à l'information de cette autorité (article 6).
Enfin, elle recommande, en s'inspirant des dispositions habituellement retenues pour d'autres autorités indépendantes et des préconisations du rapport de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation présenté en 2006 par notre excellent collègue, M. Patrice Gélard sur les autorités administratives indépendantes 25 ( * ) , de renforcer le statut du Contrôleur général :
- en complétant le régime d' incompatibilités afin de prévoir que les fonctions de Contrôleur général sont incompatibles non seulement avec toute activité professionnelle ou tout mandat électif comme le texte le prévoit déjà mais aussi avec tout autre emploi public (article 2) ;
- en déterminant un régime d' immunité destiné à protéger le Contrôleur général contre toute poursuite, arrestation ou jugement à l'occasion des actes ou opinions accomplis dans l'exercice de ses fonctions (article 2).
- en interdisant au Contrôleur général de se porter candidat à un mandat municipal, départemental ou régional à moins qu'il ait exercé un de ces mandats antérieurement à sa nomination (articles additionnels après l'article 2) ;
- en interdisant toute mention dans le rapport public permettant l'identification du nom d'une personne qui aurait été révélé au Contrôleur général dans le cadre de ses pouvoirs d'investigations (article 4) ;
- en obligeant le Contrôleur général, comme le prévoyait la proposition de loi sénatoriale sur le contrôle extérieur des prisons, à saisir d'une part le procureur de la République pour des faits laissant présumer une infraction et, d'autre part, l' autorité disciplinaire pour des faits susceptibles d'appeler des poursuites disciplinaires (article 7) ;
- enfin, en précisant que les crédits du Contrôleur général sont rattachés au programme « coordination du travail gouvernemental » et en prévoyant qu'ils sont soumis, comme tel est le cas pour la plupart des autorités administratives indépendantes, au contrôle a posteriori de la Cour des comptes et non au contrôle a priori du contrôleur financier (article 10).
Afin de marquer le cadre juridique international dans lequel le Contrôleur général conduit son action, la commission a aussi rappelé que cette institution coopère avec les organismes internationaux compétents .
Votre commission souhaiterait conclure par trois observations :
* La nécessité d'un contrôle cohérent mais non uniforme
Votre commission approuve l'extension du contrôle à l'ensemble des lieux de privation de liberté qui, en effet, présentent des problématiques communes quant au respect de la dignité de la personne et des droits fondamentaux. En outre, cette unification devrait favoriser une plus grande cohérence d'un contrôle aujourd'hui fragmenté. A cet égard, se pose la question de l'articulation de cette nouvelle institution avec les autres autorités chargées du contrôle des lieux de privation de liberté. En premier lieu, ce contrôle préserve les prérogatives de l'autorité judiciaire et présente un caractère complémentaire notamment à travers l'effet de prévention qu'il peut exercer. De même, il ne met pas en cause les contrôles habituels effectués par les inspections de chaque administration -il est possible que ces inspections soient davantage sollicitées par leurs hiérarchies respectives à la suite des observations qui pourraient être formulées par le Contrôleur général. Par ailleurs, l'articulation avec les autres autorités administratives indépendantes ne devrait pas soulever de difficultés de fond dans la mesure où chacune assume une mission spécifique. Sans doute pourrait-il exister des recoupements avec l'action de la Commission nationale de déontologie de la sécurité.
Cependant, le mécanisme de saisine réciproque de ces institutions proposé par votre commission devrait favoriser une articulation satisfaisante entre elles et limiter les risques d'empiètement d'une autorité administrative indépendante sur l'autre. Il faut d'ailleurs observer que si la CNDS est intervenue de manière croissante dans des situations concernant des personnes privées de liberté, c'est aussi en raison des insuffisances du contrôle des lieux d'enfermement.
L'institution du Contrôleur général devrait à cet égard entraîner un rééquilibrage naturel du périmètre d'intervention de la CNDS.
En revanche, le champ d'action du Contrôleur général recouvre complètement celui de la commission nationale de contrôle des centres et locaux de rétention administrative et des zones d'attente (CRAZA) qui n'a pas le statut d'une autorité indépendante mais seulement celui d'une commission administrative.
Votre rapporteur souhaite saluer le travail remarquable accompli par cette commission à l'initiative de son président, M. Bernard Chemin, malgré la modestie de ses moyens. Le rapporteur a envisagé avec M. Stéphane Fratacci, directeur des libertés publiques au ministère de l'intérieur, différentes hypothèses :
- soit la disparition « naturelle » de cette institution,
- soit son maintien auprès du ministère de l'intérieur,
- soit l'utilisation par le Contrôleur général de l'expérience acquise par cette commission sous la forme d'une intégration de certains de ses membres dans l'équipe de contrôleurs chargés d'assister le Contrôleur général.
Il n'appartient plus au Parlement de se prononcer sur le sort de cet organisme dont le statut présente un caractère réglementaire 26 ( * ) . Il semble cependant que la dernière possibilité serait la plus satisfaisante. Elle impliquerait, en tout état de cause, une modification des dispositions applicable à la CRAZA.
La cohérence qu'introduira la mise en place du contrôle extérieur n'implique cependant pas l'uniformité. Les différents lieux de privation de liberté présentent des traits propres et appellent sans doute des méthodologies de contrôle différentes . Il est donc essentiel, pour votre commission, que le Contrôleur général puisse s'entourer de compétences pluridisciplinaires avec une certaine spécialisation selon les lieux visités.
* un pouvoir d'influence
Les représentants des avocats entendus par votre rapporteur se sont demandés s'il ne serait pas opportun de conférer un véritable pouvoir d'injonction au Contrôleur général.
Pour votre commission, le pouvoir d'injonction n'est pas nécessairement synonyme d'efficacité. Comme M. Philippe Léger, président de la Commission nationale de déontologie de la sécurité, en a porté témoignage devant votre rapporteur. L'injonction risque de renforcer la défense des administrations et susciter un repli sur certains corporatismes. L'expérience témoigne, à l'inverse, que lorsque le dialogue accompagne la démarche d'investigation, l'autorité peut obtenir de réels résultats.
La faculté reconnue au Contrôleur général de rendre publics ces avis et recommandations donne toute sa portée à la démarche de persuasion qui devrait être la sienne. La nouvelle institution doit créer un magistère d'influence et cette autorité se forgera non pas contre les administrations responsables de lieux soumis à son contrôle mais avec leur confiance.
* Le choix d'une personnalité incontestable
Votre commission estime à l'instar de tous les interlocuteurs de votre rapporteur que le choix de la première personnalité appelée à exercer les fonctions de Contrôleur général revêtira une importance essentielle pour asseoir le magistère moral de cette autorité.
Cette personnalité devra en effet réunir la compétence et l' expérience nécessaires pour bénéficier d'un crédit incontestable auprès de l'opinion publique tout en suscitant la confiance des administrations et des personnels responsables des lieux soumis à son contrôle.
*
* *
Compte tenu de l'ensemble de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission vous propose d'adopter le projet de loi.
* 22 Fresnes, Marseille, Aix en Provence-Luynes, Saint-Etienne, Melun, Bapaume, Nanterre, Poissy, Epinal, Toulon la Farlède.
* 23 Sanctionner dans le respect des droits de l'homme/Les droits de l'homme dans la prison, recommandation n° 35, les études de la CNCDH, la documentation française, 2007.
* 24 Voir le compte rendu de la réunion de commission des Lois du 22 novembre 2006 consacrée à l'examen du rapport pour avis de Mme Jacqueline Gourault sur le projet de loi de finances pour 2007 (mission « Direction de l'action du Gouvernement »). Votre rapporteur avait alors estimé que les lieux de privation de liberté devaient faire l'objet d'un contrôle spécifique qui ne saurait être assuré par le Médiateur de la République dont la mission est d'aider les citoyens à résoudre les difficultés qu'ils ressentent dans leurs relations avec les administrations, les collectivités territoriales, les établissements publics et les organismes investis d'une mission de service public.
* 25 Les autorités administratives indépendantes : évaluation d'un objet juridique non identifié, Patrice Gélard, Office parlementaire d'évaluation de la législation, n°3166, Assemblée nationale, n°104, Sénat, juin 2006.
* 26 Les dispositions relatives à la CRAZA sont désormais codifiées aux articles R 111-2527 et suivants du code précité. Toutefois, la CRAZA est mentionnée une fois à l'article L 111-10 du même code qui dispose que la CRAZA joint ses observations au rapport annuel au Parlement sur les orientations pluriannuelles de la politique d'immigration.