CHAPITRE PREMIER
GESTION DE LA DETTE ET DE LA TRÉSORERIE DE
L'ÉTAT
L'agrégat 31 est présenté sous la
forme d'un
programme au sens de la nouvelle loi organique relative aux lois de
finances
, même si, comme l'indique le gouvernement, cette
première esquisse «
ne préjuge pas de la
structuration des programmes en 2006 et pourra éventuellement être
modifiée et enrichie dans les années à
venir
». Il s'agit toutefois d'un réel effort de la part
du gouvernement en matière d'amélioration de l'information
transmise au Parlement.
Les crédits de ce programme s'établissent à
39,56
milliards d'euros
(259,50 milliards de francs) en 2002, soit une
légère
progression de 0,5 %
. Ils
représentent
33,8 %
de l'ensemble des crédits du budget
des charges communes
.
I. LA DETTE ET LA CHARGE DE LA DETTE
A. L'ÉVOLUTION DE LA DETTE PUBLIQUE
Voici l'évolution depuis 1989 de l'endettement public déclinée par sous-secteur, en points de PIB :
La dette publique au sens de Maastricht
La dette
publique au sens du Traité de Maastricht est définie par le
protocole annexé sur la procédure concernant les déficits
publics excessifs et précisée par le règlement n°
3605/93 du Conseil des Communautés européennes tel que
modifié par le règlement n° 475/2000 du Conseil. Il s'agit
du montant total des dettes brutes, à leur valeur nominale, en cours
à la fin de l'année, et consolidées à
l'intérieur des différents secteurs des administrations publiques.
Elle est donc composée de :
- la dette de l'ensemble des administrations publiques au sens de la
comptabilité nationale : État, organismes divers
d'administration centrale, administrations publiques locales et administrations
de sécurité sociale ;
- en valeur brute, c'est-à-dire sans déduire les
créances détenues par les administrations publiques ;
- consolidée : en revanche, on déduit la part des
dettes qui est détenue par d'autres administrations publiques ;
- en valeur nominale, c'est-à-dire à la valeur faciale
revalorisée au taux de change du marché.
Elle ne comprend pas les dettes vis-à-vis des fournisseurs non plus que
les dettes fiscales et sociales (« autres comptes à
payer » dans le SEC 95).
La consolidation est faite à partir de l'actif patrimonial des
administrations publiques (titres immobilisés et créances
à moyen terme).
La dette est calculée sur le champ du secteur des administrations
publiques dont la liste est arrêtée tous les ans par l'INSEE.
Le montant de la dette publique notifiée à la Commission
européenne s'élevait à 741,60 milliards d'euros
(4.864,6 milliards de francs) en 1997, 777,26 milliards d'euros
(5.098,5 milliards de francs) en 1998, 790,31 milliards d'euros
(5.184,1 milliards de francs) en 1999 et 809,17 milliards d'euros
(5.307,8 milliards de francs) en 2000.
Les établissements publics nationaux figurant parmi les administrations
publiques sont comptabilisés dans les organismes divers
d'administrations centrales. Les établissements publics nationaux dont
la dette dépasse cent millions d'euros sont au nombre de trois. Les
données suivantes ne sont pas consolidées. La dette de la CADES
est calculée hors intérêts courus non échus mais
comprend le montant en capital de la dette de la CADES vis-à-vis de
l'État, évalué selon le principe des droits et obligations.
Source : SROT au 31 décembre et
projections pour 2001 et 2002.
La
dette nette totale
augmente de :
-
• 150 milliards d'euros de fin 1988 à fin 1993
• 203 milliards d'euros de fin 1993 à fin 1997
• 167 milliards d'euros de fin 1997 à fin 2002.
La dette nette totale comprend trois composantes :• La dette négociable regroupant la dette à long terme (emprunts d'Etat, tel l'emprunt Balladur de 1993, et obligations assimilables du Trésor) et les bons du Trésor à court et moyen terme (BTAN et BTF).
• La dette non négociable comprenant notamment les dépôts des correspondants du Trésor (et en particulier ceux des collectivités locales) et la dette de divers organismes reprise par l'Etat.
• En déduction : le solde positif du compte du Trésor auprès de la Banque de France corrigé des avances de la Banque de France et des créances nettes des opérations de pension des titres d'Etat.
B. LA BAISSE DES TAUX FREINE L'AUGMENTATION DE LA CHARGE DE LA DETTE
1. Les crédits consacrés aux charges d'intérêt
Ces crédits sont ainsi répartis :
|
|
2001 |
2002 |
Écart |
|
Dette négociable |
38.304 |
38.840 |
+ 1,4 % |
|
Dette non négociable |
1.009 |
671 |
- 33,5 % |
|
Charges de gestion de la dette et frais de trésorerie |
47 |
45 |
- 4,8 % |
|
Total |
39.360 |
39.556 |
+ 0,5 % |
(en
millions d'euros)
Ces dotations représentent
la charge brute de la dette publique.
L'appréhension de la réalité de la charge de la dette
nécessite de recourir à la notion de charge nette
qui, outre
la charge brute inscrite au budget des charges communes, prend en compte les
recettes en atténuation des charges de la dette, qui figurent aux lignes
806 (« Recettes en atténuation des charges de la dette et des
frais de trésorerie ») et 411
(« Intérêts versés par divers services de l'Etat
ou organismes gérant des services publics au titre des
avances ») du fascicule « voies et moyens »
annexé au projet de loi de finances.
La charge nette de la dette s'élève, en fait, à 36,84
milliards d'euros
(241,65 milliards de francs)
, en progression de
0,8 %, après + 2,4 % en 2001.
Le tableau ci-dessous résume les modalités de calcul de la charge
budgétaire, brute et nette, de la dette :
2. Les hypothèses de taux d'intérêt
Les hypothèses de taux d'intérêt retenues pour l'évaluation de la charge de la dette dans les projets de lois de finances pour 2001 et 2002, ainsi que les résultats constatés en 2000 et pour le dernière période écoulée de 2001, sont retracées dans le tableau suivant :
Selon la
direction du Trésor, «
les hypothèses
utilisées dans le cadre de la préparation de la loi de finances
ne constituent en aucun cas une prévision des choix de politique
monétaire qui relèvent du seul Système européen de
banques centrales. Il s'agit du consensus du marché constaté en
juillet 2001, au moment de l'élaboration du projet de loi de finances.
Elles ne doivent donc en aucun cas être interprétées comme
une quelconque anticipation officielle de l'évolution des
taux
».
En 2000, la charge nette de la dette s'est élevée à
35,69 milliards d'euros (234,1 milliards de francs), à
comparer avec une prévision de 35,78 milliards d'euros
(234,7 milliards de francs) en loi de finances initiale et de
35,58 milliards d'euros (233,4 milliards de francs) en collectif
d'automne.
Ces prévisions reposaient sur les hypothèses de taux
suivantes :
Source : bulletin mensuel Agence France Trésor
On observe que les taux aussi bien à court terme qu'à long terme
sont repartis à la baisse, après une période de tension
engendrée en 1999 par la crainte d'un retour des tensions
inflationnistes.
Les dernières
adjudications
(au 22 novembre 2001) se sont
effectuées aux taux moyens pondérés suivants :
OAT 10 ans (échéance 10-2011) : 4,80%
BTAN 5 ans
(échéance 1-2007) : 4,03 %
BTF 13 semaines : 3,23
% . Ce taux est nettement inférieur au taux du
« consensus » retenu pour l'élaboration du projet de
loi de finances pour 2002, soit 4,1 %.
S'agissant des obligations indexées sur l'inflation (OAT
i
), le
bulletin de la Banque de France d'octobre 2001 fait remarquer que
«
le
taux d'intérêt réel à
10 ans
était resté très stable en octobre, au
voisinage de
3,50%
» et que «
cette
tendance contraste avec la baisse de 35 points de base du taux réel
observé, à 2,87%, aux Etats-Unis pendant la même
période
».
3. Quasi-stabilité de la charge de la dette entre la loi de finances initiale et l'exécution
Cette
quasi-stabilité résulte de plusieurs phénomènes
d'effets contraires :
- la charge d'intérêt des BTF a augmenté de
près d'un milliard de francs entre la loi de finances initiale et
l'exécution (1,88 milliard d'euros, soit 12,35 milliards de francs,
contre 1,74 milliard d'euros, soit 11,40 milliards de francs) car les taux
moyens effectivement constatés en 2000 ont été
supérieurs aux prévisions (cf. tableau ci-dessus), ce qui a
principalement affecté la charge des BTF ;
- les recettes tirées des opérations de pensions
livrées et de la rémunération du compte du Trésor
à la Banque de France ont été de 0,53 milliard
d'euros (3,5 milliards de francs) contre 0,30 milliard d'euros
(2 milliards de francs) en prévision.
L'évaluation de l'effet de l'évolution des taux sur la charge
de la dette est un exercice délicat. En effet, il n'existe pas un lien
direct et immédiat entre l'évolution des taux et la charge
budgétaire de la dette.
En premier lieu, l'effet d'une évolution des taux à moyen et long
terme sur la charge de la dette est marginal. Les émissions à
moyen et long terme faites dans l'année impactent certes la charge brute
de la dette lorsqu'il y a émission avant la date de détachement
du coupon, mais leur impact sur la charge nette l'année
d'émission demeure négligeable car ces versements
d'intérêts sont compensés par des variations de recettes de
coupons courus à peu près équivalentes. Seule la baisse
des taux courts se répercute directement sur la charge de la dette.
En second lieu, la politique d'assimilation conduite par le Trésor pour
accroître la liquidité de la dette peut se traduire par la
réouverture d'anciennes lignes dont le coupon n'est pas
nécessairement en ligne avec les évolutions du marché. Il
existe donc un délai, lié à la création de
nouvelles lignes, entre une baisse des taux et son effet sur la charge de la
dette.
Le tableau suivant évalue l'effet de la baisse des taux en 2000 et en
2001 sur la charge de la dette à moyen et long terme 2001 et 2002,
toutes choses égales par ailleurs. Cette évaluation ne prend en
compte que les effets prix qui sont compensés par des effets volumes
liés à l'augmentation de la dette d'une année sur l'autre.
Ce graphique présente l'évolution comparée de l'encours et de la charge de la dette en indices base 100 en 1988. L'encours de la dette a été multiplié par 3,32 depuis 1988 alors que la charge d'intérêt a été seulement multipliée par 2,65. Il montre comment l'évolution de charge de la dette résulte de la combinaison d'un effet-volume et d'un effet-taux , celui-ci résultant de l'évolution du coût moyen de la dette.
-
• Au cours de la période 1988-1992, la charge s'accroît plus
vite que le stock de la dette en raison de la très forte hausse des
taux. Le coût moyen culmine à près de 7,5 % en 1992.
• La baisse des taux qui s'amorce en 1993 (avec l'emprunt Balladur) ramène progressivement le coût de la dette à son niveau de départ de 1988 (de l'ordre de 6 ?25%). De ce fait, charge et encours ont progressé à peu près au même rythme sur l'ensemble de la période 1988-1996.
• Enfin, à partir de 1996, la poursuite de la baisse du coût moyen qui pourrait passer sous la barre des 5% en 2002 entraîne un décrochage entre la croissance de l'encours de la dette qui reste vive, et celle de la charge de la dette qui est fortement freinée.
Les hypothèses de taux pour la fin de l'année associées à cette évaluation sont les suivantes :
La
quasi-stabilité de la charge de la dette par rapport aux
prévisions résulte :
- d'une baisse de la charge d'intérêt des BTF liée au
niveau plus faible que prévu des taux courts en 2001 même si le
volume émis devrait être plus élevé que prévu
en raison d'une moindre progression des recettes fiscales sur
l'année ;
- d'un amoindrissement des recettes de placements de trésorerie
(pensions livrées, dépôts sur le marché
interbancaire et auprès d'Etats européens) qui devraient
être plus réduites que prévues en loi de finances initiale
en raison d'un double effet :
* un effet-volume : les recettes fiscales étant moins
importantes que prévues, les montants de trésorerie susceptibles
d'être placés sont plus faibles ;
* un effet-taux : le niveau des taux courts étant plus faible
qu'anticipé par le consensus de marché, les excédents
placés sur le marché ont été
rémunérés à des taux plus faibles.