Projet de loi de finances pour 1999 : Anciens combattants

Rapports législatifs

Avis n° 70 (1998-1999), tome VI, déposé le

PJ loi de finances pour 1999

LESBROS (Marcel)

AVIS 70 (98-99), Tome VI - COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

Table des matières




N° 70

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME VI

ANCIENS COMBATTANTS

Par M. Marcel LESBROS,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean Delaneau, président ; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Annick Bocandé, MM. Charles Descours, Alain Gournac, Roland Huguet, secrétaires ; Henri d'Attilio, François Autain, Paul Blanc, Mme Nicole Borvo, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Philippe Darniche, Christian Demuynck, Claude Domeizel, Jacques Dominati, Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Claude Huriet, André Jourdain, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Simon Loueckhote, Jacques Machet, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM. Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1078 , 1111 à 1116 et T.A. 193 .

Sénat : 65 et 66 (annexe n° 6 ) (1998-1999).

Lois de finances.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DU MINISTRE

Réunie le jeudi 22 octobre 1998 , sous la présidence de M. Jean Delaneau, président, la commission a procédé à l'audition de M. Jean-Pierre Masseret, secrétaire d'Etat aux anciens combattants, sur les crédits de son département ministériel.

M. Jean Delaneau, président, a indiqué que cette audition avait été ouverte aux membres du groupe des sénateurs anciens combattants, dont il a salué le président, M. Marcel-Pierre Cléach.

M. Jean-Pierre Masseret , secrétaire d'Etat aux anciens combattants , a rappelé que le projet de budget pour 1999 s'attachait avant tout à respecter intégralement le principe du droit à réparation. A cet égard, il a constaté que la diminution de 2,1 % des crédits par rapport à 1999 restait bien inférieure à la diminution des effectifs concernés qui atteint, elle, 4 %.

Précisant que le montant des crédits alloués à son département ministériel atteignait 25,4 milliards de francs, il a souligné que l'importance de ce budget avait pu susciter certaines critiques, mais que ces crédits constituaient la nécessaire traduction budgétaire de la reconnaissance de la Nation aux anciens combattants.

Evoquant la répartition de ces crédits, il a précisé que 1,2 milliard de francs seulement était affecté aux dépenses de fonctionnement, dont 229 millions de francs de subventions à l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC) et 43 millions de francs de subvention à l'Institution nationale des invalides (INI). Il a indiqué que 17,3 milliards de francs étaient affectés aux pensions d'invalidité, 2,2 milliards de francs à la retraite du combattant, 1,5 milliard de francs au Fonds de solidarité et 1,3 milliard de francs au remboursement de prestations de sécurité sociale versées aux pensionnés de guerre.

Abordant les mesures nouvelles, M. Jean-Pierre Masseret a jugé que le budget était très satisfaisant. Il a considéré que l'extension automatique du bénéfice de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) pourrait bénéficier à 600 personnes. Il a insisté sur la poursuite de la revalorisation de la rente mutualiste avec le relèvement, de 95 à 100 points d'indice, du plafond majorable.

Il a également annoncé la prise en charge par le budget général de l'Etat des cotisations de sécurité sociale des invalides à plus de 85 %, pour un montant de 84 millions de francs.

Le ministre a estimé que la forte augmentation des crédits sociaux de l'ONAC répondait aux critiques formulées l'an dernier. Il a précisé que l'ONAC bénéficierait en 1999 de 18,5 millions de francs de mesures nouvelles, tout en reconnaissant que la situation des maisons de retraite demeurait préoccupante.

Il a conclu son propos liminaire en insistant sur l'effort consenti en faveur de la mémoire. Il a cité, à ce sujet, la création de 96 " emplois mémoires " dans les services départementaux de l'ONAC ayant vocation à recueillir et à transmettre la mémoire combattante.

M. Jean Delaneau , président , a interrogé le ministre sur les possibilités de revalorisation de la rente mutualiste, permettant de fixer le plafond majorable à 130 points d'indice en 5 ans. Il a également exprimé son inquiétude sur l'avenir des maisons de retraite et de rééducation de l'ONAC. Evoquant un projet de maison du Souvenir à Maillé (Indre et Loire), il a enfin demandé au ministre de préciser les fonctions que pourraient remplir les " emplois mémoires ".

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis , a considéré que le mécontentement restait assez vif chez les anciens combattants, notamment ceux d'Afrique-du-Nord. Il a jugé que ce budget proposait des avancées certaines, mais qu'il laissait parallèlement de nombreux dossiers en suspens. Il a estimé que d'autres mesures nouvelles pourraient être prises, sans pour autant entraîner un coût budgétaire important. A cet égard, il a tenu à évoquer certaines mesures nouvelles répondant aux préoccupations des anciens combattants.

Concernant l'attribution de la carte du combattant, il s'est interrogé sur la possibilité d'élargir les conditions d'attribution à une présence en Afrique du Nord de 15 mois et non plus 18 mois, dans la mesure où la durée moyenne de séjour était de 15 mois et 22 jours.

Il a également jugé nécessaire une revalorisation de la retraite mutualiste, en estimant qu'une campagne de communication vers les anciens combattant devait être menée.

S'agissant des pensions d'invalidité, il a insisté sur la nécessité d'une réforme du " rapport constant ". Il a, à ce propos, demandé au ministre d'intervenir pour que les représentants de l'Etat cessent de faire quasi systématiquement appel des décisions favorables aux requérants devant les tribunaux des pensions.

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis , a rappelé son soutien à la proposition de loi de MM. Guy Fischer et Robert Pagès accordant la retraite anticipée aux anciens combattants chômeurs en fin de droits qui ont cotisé pendant 40 annuités, en jugeant qu'elle avait pour principal avantage d'être seulement optionnelle.

Il a souligné les difficultés d'accès à l'allocation de préparation à la retraite (APR) du fonds de solidarité et il a suggéré de supprimer le délai de 6 mois préalable.

Concernant l'ARPE, il a regretté que le dispositif proposé soit très restrictif en ne permettant qu'à une centaine d'anciens combattants de pouvoir en bénéficier chaque année. Il a alors proposé de l'étendre aux anciens combattants titulaires du Titre de reconnaissance de la Nation (TRN), et non plus aux seuls titulaires de la carte du combattant.

Il a enfin attiré l'attention du ministre sur la situation souvent très fragile des veuves d'anciens combattants. Il a ainsi souligné que la retraite du combattant n'était pas susceptible de réversion, en dépit de son faible montant. De même, il a insisté sur les difficultés rencontrées pour bénéficier de la réversion de la pension d'invalidité. Il a alors proposé de ramener de 85 à 65 % le taux d'invalidité à partir duquel les veuves doivent supporter la charge de la preuve de la corrélation entre guerre et invalidité.

En réponse à M. Jean Delaneau, M. Jean-Pierre Masseret, secrétaire d'Etat , a déclaré qu'un effort important de revalorisation de la rente mutualiste avait déjà été accompli, le plafond majorable passant de 91 points d'indice en 1997 à 100 au 1 er janvier 1999, ce qui équivalait à une progression de 12,6 %. Il a cependant constaté que le seuil des 130 points pouvait constituer un objectif à atteindre à terme.

Il a reconnu que la gestion des 14 maisons de retraite de l'ONAC était très difficile, celles-ci offrant des prestations inférieures aux autres maisons pour un coût supérieur. Considérant que cette situation pouvait mettre en péril l'existence même de l'ONAC, il a jugé nécessaire pour l'ONAC de conclure des partenariats avec les collectivités locales.

Concernant les emplois mémoires, il a expliqué que ceux-ci avaient pour fonction d'aider le monde associatif ou les collectivités territoriales à monter les initiatives locales. Il a en revanche considéré qu'ils n'avaient pas vocation à participer aux " investissements mémoires " qui relèvent plutôt des contrats de plan Etat-régions.

En réponse aux différentes questions de M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, M. Jean-Pierre Masseret, secrétaire d'Etat aux anciens combattants, s'est déclaré disposé à assouplir les conditions d'attribution de la carte du combattant en retenant un délai de présence en Afrique du Nord de 16 mois. A cet égard, il a précisé que l'instauration du délai de 18 mois n'avait permis que 40 à 50.000 attributions supplémentaires pour un objectif initial de 80.000.

S'agissant du TRN, il s'est montré réticent à un élargissement des dates de référence jusqu'au 2 juillet 1964, craignant de susciter ainsi de nouvelles demandes reconventionnelles.

Il a rappelé qu'il avait soumis aux associations d'anciens combattants deux propositions de réforme du mode de calcul du " rapport constant ". Il a précisé que la plus favorable se traduirait par une revalorisation de 0,6 % des pensions d'invalidité la première année, mais que cette mesure ne pourrait pas s'appliquer dès 1999.

Revenant sur les pensions d'invalidité, le ministre a reconnu qu'elles étaient l'objet de " recours parfois abusifs " de la part des services de l'Etat. Il a indiqué qu'il avait donné des instructions à ses services pour éviter d'interjeter systématiquement appel. Il a par ailleurs estimé qu'il était souvent difficile d'établir la preuve du lien entre la guerre et l'invalidité, mais qu'un suivi médical régulier facilitait l'établissement de la preuve.

Concernant la retraite anticipée, il a souligné que la proposition de loi de MM. Guy Fischer et Robert Pagès posait deux problèmes : celui des retraites complémentaires et celui du droit à option qui lui semble juridiquement impossible au regard du code de la sécurité sociale. Il a cependant déclaré qu'il allait donner à ses services des instructions pour mener une étude sur la faisabilité juridique du dispositif proposé.

Il a estimé que le débat à l'Assemblée nationale devrait permettre d'apporter une réponse positive à la question de la suppression du délai de 6 mois nécessaire au bénéfice de l'APR.

Le ministre s'est également déclaré prêt à étudier une extension du dispositif " ARPE-anciens combattants " aux titulaires du TRN dans la mesure où les effets attendus de la mesure initiale semblent très modestes.

S'agissant de la situation des veuves, il a reconnu la faiblesse de la pension de réversion des veuves de grands invalides qui n'ont pas pu travailler en raison de leur présence nécessaire auprès de leur mari. Il a précisé que ces veuves ne toucheraient actuellement que 3.600 francs par mois. Il s'est alors déclaré favorable à la mise en place d'un système non rétroactif permettant d'amener leurs ressources aux environs de 6 à 7.000 francs.

Il s'est en revanche déclaré défavorable à une possible réversion de la retraite du combattant, jugeant que celle-ci était un droit à réparation non transmissible.

M. Jean-Pierre Masseret a enfin insisté sur la nécessité d'une nouvelle réflexion en matière de solidarité pour les anciens combattants. Il a expliqué que le fonds de solidarité allait disparaître dans les 3 ou 4 années à venir du fait du vieillissement de ses allocataires actuels. Il a souhaité la mise en place future de mesures permettant le redéploiement des crédits budgétaires ainsi libérés vers les anciens combattants les plus en difficulté dans une logique de solidarité.

M. Jean Chérioux a demandé au ministre des éclaircissements sur l'abattement démographique de 4 % appliqué à son budget.

M. Guy Fischer a exprimé la crainte que les anciens combattants d'Afrique du Nord ne puissent jamais bénéficier de la retraite anticipée. Il s'est déclaré favorable à un délai de présence de 16 mois en Afrique du Nord pour obtenir la carte du combattant. Il s'est interrogé sur le coût d'une attribution de la " campagne double " aux fonctionnaires et assimilés. Il a enfin attiré l'attention du ministre sur la dissociation de la valeur du point de pension des grands invalides et sur la forclusion de fait persistante pour l'attribution de la qualité de combattant volontaire de la résistance (CVR).

Mme Gisèle Printz s'est interrogée sur les mesures nouvelles concernant les victimes de l'annexion de fait de l'Alsace-Moselle, et notamment les incorporés de force dans les formations paramilitaires allemandes (RAD-KHD). Elle a interrogé le ministre sur l'état d'avancement de la création d'un historial de l'annexion de fait en Alsace-Moselle. Elle s'est enfin déclarée préoccupée par la situation des veuves d'anciens combattants.

M. Marcel-Pierre Cléach, président du groupe d'études des sénateurs anciens combattants, a estimé que l'article additionnel voté par l'Assemblée nationale en première lecture, qui donne une réduction d'impôt aux anciens combattants touchés par l'abaissement de l'avantage en impôt résultant du quotient familial, était une bonne mesure, même si elle créait de nouveaux particularismes.

Regrettant que la question de la retraite anticipée ne soit pas abordée par le budget, il a jugé que la revalorisation de la rente mutualiste allait dans la bonne direction.

Il s'est dit préoccupé par l'absence de mesures nouvelles en faveur des harkis et des veuves d'invalides.

Il a exprimé ses réticences face à une trop grande banalisation de l'attribution de la carte du combattant.

S'agissant du devenir du département ministériel, il a rappelé que les anciens combattants ne souhaitaient pas un rattachement au ministère des affaires sociales. Il a estimé que l'avenir de son administration se jouait sur la question de la mémoire.

M. Gilbert Chabroux a considéré que le budget pour 1999 permettait de consolider les acquis de 1998. Il a félicité le ministre pour sa méthode de travail fondée sur la concertation permanente. Il s'est interrogé sur les principales orientations de la politique de la mémoire pour 1999 et sur l'opportunité de créer une commission tripartite chargée d'étudier la question de la " campagne double ".

En réponse aux différents intervenants, M. Jean-Pierre Masseret a considéré tout d'abord que la question de la retraite anticipée se recentrait progressivement sur les anciens combattants les plus en difficulté : les chômeurs en fin de droits. Il a estimé qu'à la fin de 1999 il ne resterait que 5 à 6.000 personnes concernées. Dans ces conditions, il s'est déclaré prêt à réexaminer la question, même s'il a déclaré rester réservé à l'idée de prendre une mesure dès lors qu'elle n'aurait plus qu'un intérêt symbolique.

Concernant la carte du combattant, il s'est déclaré ouvert à une diminution du délai de présence en Afrique du Nord de 18 à 16 mois.

S'agissant de l'unification des taux de pension d'invalidité, il a rappelé que le gel des pensions les plus élevées entre 1992 et 1995 avait entraîné un retard équivalant à 60 millions de francs par an. Il a affirmé ne pas être opposé à un effort de rattrapage étalé sur 4 ou 5 ans.

Il a confirmé avoir donné aux préfets des instructions en vue d'une application souple du décret de 1989 qui fixe les conditions de reconnaissance de la qualité de CVR.

Concernant la " campagne double ", il s'est montré très réticent à toute évolution. Il a estimé que le bénéfice de la " campagne double " poserait à la fois un problème de coût, évalué à 1,2 milliard de francs, et une question de principe en introduisant un traitement différencié entre fonctionnaires et non-fonctionnaires. Il a, par ailleurs, souligné le fait que les fonctionnaires bénéficiaient déjà de fait de la " campagne double " et demandaient en réalité la " campagne triple ".

M. Jean-Pierre Masseret, secrétaire d'Etat, a ensuite estimé que la mise en oeuvre de la réparation pour les victimes de l'annexion de fait de l'Alsace-Moselle avançait progressivement. Il a ainsi déclaré avoir demandé à l'entente franco-allemande d'indemniser les anciens du Reichsarbeitsdienst (RAD) qui ne peuvent obtenir un certificat d'incorporé de force. Concernant l'historial de l'annexion de fait, il a annoncé que la décision serait prise après le 30 octobre.

Le ministre a souligné que les harkis ne relevaient pas directement de son département ministériel, mais qu'un travail interministériel était en cours.

S'agissant de la politique de la mémoire, il a rappelé que 1999 devrait être marquée par la célébration du 55e anniversaire de la Libération. De manière plus générale, il a estimé que la politique de la mémoire devait viser des actions montrant l'exemplarité du monde combattant autour des valeurs de la République. Il a, à cet égard, exprimé son souci d'accompagner les initiatives locales.

Evoquant enfin l'avenir du département ministériel, il a précisé les deux lignes directives de la réforme proposée : le maintien d'une structure politique et administrative durable pour la défense des intérêts légitimes du monde combattant et la volonté de mettre l'exemplarité du monde combattant au service d'un affermissement du lien entre l'armée et la Nation.

Il a exprimé son souci d'éviter trois évolutions qu'il juge risquées : la transformation du département en un simple ministère des pensions, le rapprochement avec le ministère des affaires sociales dans la mesure où les droits des anciens combattants ne relèvent pas de la solidarité, et la transformation du département en une simple délégation, à l'image de celle des rapatriés. Il a rappelé que la proposition de réforme, instituant un rapprochement avec le ministère de la défense, avait été bien accueillie par les associations représentatives des anciens combattants.

II. EXAMEN DE L'AVIS

Réunie le mercredi 18 novembre 1998 , sous la présidence de M. Jean Delaneau, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis des crédits en faveur des anciens combattants inscrits dans le projet de loi de finances pour 1999.

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis , a estimé que le budget au secrétariat d'Etat aux anciens combattants était paradoxal à plusieurs points de vue. Il a d'abord remarqué que ce budget se traduisait par une diminution sensible des crédits mais permettait de poursuivre, voire de renforcer, les actions menées en faveur du monde combattant. Il a ensuite jugé que la faiblesse des mesures nouvelles initialement proposées avait été compensée par un enrichissement sensible du texte à l'Assemblée nationale. Il a enfin considéré que ce budget pouvait et devait être amélioré.

Abordant l'examen des crédits, il a indiqué que les dotations proposées pour 1999 s'élevaient à 25,5 milliards de francs, soit une diminution apparente de 2,1 % par rapport à l'année passée. Mais il a observé qu'à périmètre égal, la baisse prévue pour 1999 était en réalité de 3,5 %, dans la mesure où le budget pour 1998 avait été artificiellement allégé de 390 millions de francs, grâce à une mesure de trésorerie portant sur le versement par l'Etat de la majoration de la rente mutualiste.

Regrettant le manque de la transparence des chiffres fournis, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis , a cependant tenu à relativiser l'ampleur de la diminution des crédits. Il a ainsi constaté que la baisse des crédits restait inférieure à celle des parties prenantes, en indiquant que le nombre de pensionnés allait sans doute diminuer de 4 % en 1999 selon le secrétariat d'Etat aux anciens combattants. A cet égard, il a exprimé la crainte que la diminution réelle du nombre de pensionnés ne soit plus rapide, car il a constaté une moindre consommation des crédits ces dernières années, laissant suggérer une minoration de la baisse des parties prenantes pour réaliser des économies budgétaires en fin d'année.

Indiquant que la diminution des crédits restait plus lente que la réduction du nombre des pensionnés, il a remarqué que l'effort financier net en faveur de chaque ancien combattant augmentait, ce dont il s'est félicité.

Il a également estimé que l'érosion des masses budgétaires ne s'accompagnait pas cette année, contrairement à l'année passée, d'une mise en péril des principales actions menées en faveur des anciens combattants.

S'agissant des moyens des services, il a précisé qu'ils augmentaient de 0,6 %, observant notamment une augmentation de 6,9 millions de francs de la subvention de fonctionnement de l'Office national des anciens combattants (ONAC), largement liée à la création d'un emploi-mémoire dans chaque service départemental.

S'agissant de la dette viagère, il a remarqué que les crédits diminuaient de 3,7 % pour s'établir à 19,9 milliards de francs. Jugeant que cette diminution correspondait à la baisse du nombre de pensionnés, il a observé que l'application du rapport constant permettrait une revalorisation de 1,41 % des pensions d'invalidité.

S'agissant des interventions d'assistance de solidarité, il a précisé qu'elles étaient globalement stables et a insisté, en particulier, sur l'augmentation des crédits en faveur de l'ONAC, qu'il s'agisse des subventions au titre de l'action sociale ou des subventions pour la rénovation des maisons de retraite. Il a considéré que la baisse de 1,1 % des crédits du fonds de solidarité s'expliquait par la diminution des effectifs, précisant qu'ils étaient passés de 42.600 personnes en 1996 à 37.500 à la fin de cette année. A cet égard, il a fait observer que cette diminution globale cachait en réalité un double mouvement : une diminution rapide du nombre de bénéficiaires de l'allocation différentielle compensée par l'augmentation sensible du nombre de bénéficiaires de l'allocation de préparation à la retraite (APR), qui devrait concerner 13.000 personnes à la fin de cette année.

S'agissant des crédits en faveur de la politique de la mémoire, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a constaté qu'ils augmentaient de 38 % après la forte diminution constatée l'année passée.

Il a estimé que la diminution du budget s'accompagnait d'une réaffectation des moyens en faveur de la politique sociale et de la mémoire, tout en assurant le respect du droit à réparation, évolution dont il s'est félicité.

Il a cependant jugé ce budget décevant en matière de mesures nouvelles.

Ainsi, il a observé qu'à l'origine le projet de loi de finances ne présentait que trois avancées, et encore étaient-elles bien frileuses. Il a rappelé que la première avancée consistait dans l'affiliation gratuite à l'assurance maladie des ressortissants du code des pensions militaires d'invalidité qui n'étaient pas assurés sociaux par ailleurs. Rappelant que M. Jean-Pierre Masseret, secrétaire d'Etat aux anciens combattants, s'était engagé à explorer des pistes alternatives à la retraite anticipée, il a souligné que la seconde mesure nouvelle proposée, à savoir l'extension de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) aux anciens combattants, concrétisait en partie cet engagement. Mais il a regretté que cette mesure soit très restrictive, observant qu'elle ne s'appliquait qu'aux seuls anciens combattants titulaires de la carte du combattant et pour lesquels leur employeur avait précédemment refusé le bénéfice de l'ARPE. Il a ainsi évalué entre 80 et 120 le nombre d'anciens combattants pouvant bénéficier de cette mesure en 1999. Aussi a-t-il proposé à la commission d'adopter un amendement élargissant le champ de la mesure aux titulaires du titre de reconnaissance de la Nation (TRN).

S'agissant de la troisième mesure nouvelle, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a indiqué qu'elle permettait le relèvement du plafond majorable de la retraite mutualiste du combattant de l'indice 95 à l'indice 100. Estimant que cette mesure allait dans la bonne direction et constituait un premier pas significatif, il a cependant rappelé que les associations du monde combattant souhaitaient que le plafond majorable atteigne au plus vite les 130 points d'indice.

Jugeant ces trois mesures nouvelles très modestes, il a estimé que le projet de budget n'aurait pas été acceptable en l'état, mais que la discussion à l'Assemblée nationale avait permis d'obtenir des avancées supplémentaires.

Il s'est félicité du dépôt par le Gouvernement de deux amendements portant articles additionnels, qui ont été adoptés en première lecture le 6 novembre dernier. Il a précisé que le premier amendement supprimait l'obligation du stage de six mois pour bénéficier de l'APR pour les seuls anciens combattants chômeurs justifiant de 160 trimestres d'affiliation au régime de base d'assurance vieillesse. Il a indiqué que le second amendement modifiait les conditions d'attribution de la carte du combattant en ramenant de 18 à 15 mois la durée de présence en Afrique du Nord nécessaire à l'obtention de ce titre. Il s'est félicité de ces deux avancées en rappelant qu'elles étaient demandées, depuis plusieurs années, par la commission.

Il a également indiqué que M. Jean-Pierre Masseret, secrétaire d'Etat aux anciens combattants, s'était engagé à déposer deux amendements supplémentaires le 18 novembre en seconde délibération à l'Assemblée nationale, le premier visant à augmenter les crédits sociaux de l'ONAC de 5 millions de francs, pour financer des actions de solidarité en faveur des veuves d'anciens combattants, et le second abondant à hauteur de 2 millions de francs les crédits relatifs à la politique de la mémoire.

Estimant que ces quatre mesures nouvelles modifiaient sensiblement l'orientation générale du budget, il a rappelé qu'elles permettaient de répondre à certaines des demandes les plus vives et les plus constantes du monde combattant et de notre commission.

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, s'est toutefois interrogé sur la stratégie budgétaire choisie par M. Jean-Pierre Masseret. Il a ainsi constaté que, comme l'an passé, le ministre se présentait devant le Parlement avec un budget médiocre, tout en gardant en réserve un certain nombre d'amendements qu'il distillait en fonction des réactions des parlementaires. Estimant que cette stratégie visait avant tout à desserrer la tutelle du ministère du budget, il a cependant regretté le manque de transparence d'une telle démarche.

En dépit des avancées proposées, il a considéré que ce budget ne permettait pourtant pas de répondre à toutes les demandes du monde combattant. Il a certes constaté que certains dossiers avançaient progressivement dans la bonne direction, comme la réforme du rapport constant ou comme le projet de réforme des structures ministérielles. Mais il a également observé que d'autres chantiers restaient en suspens, citant, en particulier, la " décristallisation ", la proportionnalité des pensions, le rattrapage du gel des pensions des plus grands invalides et la campagne double.

Il a également évoqué la retraite anticipée des anciens combattants chômeurs en fin de droits, précisant que le ministre s'était engagé à étudier la possibilité du droit à option, mais sans donner de garanties. Il a aussi insisté sur la situation souvent très préoccupante des veuves d'anciens combattants, estimant qu'une réforme des modalités de réversion des pensions d'invalidité était à étudier d'urgence. Il s'est également interrogé sur la possibilité de réaligner la retraite du combattant des anciens combattants du Maroc et de la Tunisie sur celle des Français. Sur tous ces points, il a précisé que la commission serait très attentive à ce que des progrès substantiels soient réalisés à court terme.

En conclusion, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a considéré que le projet de budget pour 1999 constituait une étape dans le règlement progressif de toutes ces questions. Il a estimé qu'il s'agissait d'un budget raisonnable permettant la poursuite, dans de bonnes conditions, des actions en faveur des anciens combattants et apportant, grâce aux mesures nouvelles adoptées à l'Assemblée nationale, quelques avancées significatives.

Il a donc proposé à la commission d'émettre un avis favorable sur ces crédits. Il lui a proposé, en outre, d'adopter un amendement à l'article 75 du projet de loi de finances étendant le bénéfice de l'ARPE aux anciens combattants titulaires du TRN.

M. Jean Delaneau, président, s'est interrogé sur le traitement des victimes de guerre au sein du secrétariat d'Etat.

Après avoir félicité le rapporteur pour son exposé, M. Jean Chérioux a estimé qu'un budget ne se jugeait pas seulement sur l'évolution et la répartition des masses budgétaires, mais aussi sur la consommation effective des crédits. Il a donc interrogé le rapporteur pour avis sur le taux de consommation des crédits.

M. Louis Boyer a estimé que ce budget permettait d'apporter une satisfaction à certaines des demandes des anciens combattants d'Afrique du Nord. Il s'est interrogé sur les pensions versées aux anciens combattants ressortissants de pays placés jadis sous souveraineté française. Il s'est demandé, en particulier, si les pensions versées étaient effectivement touchées par leurs bénéficiaires.

M. Guy Fischer a jugé que ce budget présentait deux avancées positives : l'assouplissement des conditions de versement de l'APR et l'extension automatique de l'ARPE aux anciens combattants. Il a rappelé que le Gouvernement s'était engagé dans cette voie, à la suite de la discussion de la proposition de loi sur la retraite anticipée des anciens combattants chômeurs en fin de droits qu'il avait rapportée, en juin dernier, au nom de la commission. Il s'est également déclaré favorable à l'amendement présenté par le rapporteur pour avis. Il a indiqué que son groupe s'abstiendrait sur ce budget dans la mesure où il ne proposait pas d'accorder la retraite anticipée aux anciens combattants d'Afrique du Nord.

M. Gilbert Chabroux a estimé que ce budget allait dans la bonne direction. Il a jugé que la stratégie budgétaire de M. Jean-Pierre Masseret, secrétaire d'Etat aux anciens combattants, était positive car elle se déroulait dans la concertation. Il s'est interrogé sur le nombre de personnes qui pourraient bénéficier de l'extension du bénéfice de l'ARPE aux titulaires du TRN.

En réponse aux différents intervenants, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a précisé que le taux de consommation des crédits avait atteint 96,5 % en 1997, mais qu'il avait tendance à diminuer du fait d'une surestimation du nombre de pensionnés. Il a également jugé que les pensions versées aux anciens combattants ressortissants d'autres pays devraient être mieux contrôlées.

S'agissant de l'impact d'une extension de l'ARPE aux titulaires du TRN, il a estimé que la mesure pourrait toucher au total près de 200 personnes. Il a cependant estimé qu'il n'était pas exclu que le Gouvernement invoque un argument de procédure pour s'opposer à cet amendement.

A l'issue de ce débat, la commission, sur proposition de son rapporteur, a émis un avis favorable sur les crédits consacrés aux anciens combattants .

Abordant l'examen des articles du projet de loi de finances rattachés à la discussion des crédits des anciens combattants, la commission a adopté un amendement étendant la mesure proposée par l'article 75 aux titulaires du TRN, puis elle a émis un avis favorable sur l'article 75 ainsi modifié , qui étend, de manière automatique, le bénéfice de l'ARPE aux salariés anciens combattants d'Afrique du Nord.

La commission a également émis un avis favorable à l'article 76 qui vise à relever le plafond majorable de la retraite mutualiste, à l'article 76 bis qui permet d'accorder la carte du combattant aux anciens combattants ayant passé 15 mois en Algérie et à l'article 76 ter qui assouplit les conditions d'attribution de l'APR pour les anciens combattants justifiant d'une durée d'affiliation à l'assurance vieillesse de 160 trimestres.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le projet de budget du secrétariat d'Etat aux anciens combattants pour 1999 s'inscrit dans la continuité des budgets précédents : l'érosion continue des crédits se poursuit, les rares mesures nouvelles ne répondent qu'imparfaitement aux demandes légitimes des associations du monde combattant, les respects du droit à réparation restent garantis mais les interventions ministérielles continuent de se réorienter progressivement vers les actions de solidarité.

Ces orientations correspondent largement aux évolutions qui touchent la population des anciens combattants et au contexte budgétaire : une diminution progressive du nombre des ressortissants du département ministériel, le coût budgétaire souvent élevé des mesures demandées, la fragilisation de la situation sociale de nombreux anciens combattants ou de leurs ayants cause.

Mais ces mouvements de fond ne doivent pas interdire la présentation d'un budget ambitieux.

M. Jean-Pierre Masseret, secrétaire d'Etat aux anciens combattants, le reconnaissait d'ailleurs l'an passé. En faisant part de ses quarante engagements pour 1998, il affichait le souci louable de renforcer et de rendre plus équitables les actions en faveur du monde combattant.

Or, force est de constater que le budget qui nous est soumis cette année est un budget modeste, même s'il propose certaines avancées significatives. Et encore aurait-il été un budget nettement insuffisant si la discussion à l'Assemblée nationale n'avait conduit le Gouvernement à enrichir substantiellement le projet initial tel qu'il avait été adopté en conseil des ministres.

A cet égard, votre commission s'interroge sur la " tactique " budgétaire choisie. Cette année, comme l'année passée, le budget présenté en première lecture à l'Assemblée nationale est un budget médiocre, ne comportant que très peu de mesures nouvelles. Mais le ministre garde en réserve un certain nombre d'amendements qu'il distille en fonction des réactions largement défavorables des parlementaires jusqu'à modifier assez sensiblement la physionomie générale du budget. Si on imagine volontiers que cette stratégie cherche avant tout à desserrer la tutelle financière exercée par le ministère du budget, votre commission regrette cependant le manque de transparence qu'implique une telle démarche.

Pour 1999, les crédits du secrétariat d'Etat aux anciens combattants atteindront 25,478 milliards de francs, soit une diminution de 2,1 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998. Ce budget est le douzième budget civil de l'Etat. Il se caractérise par la très forte proportion de ses crédits d'intervention qui s'élèveront à 24,25 milliards de francs. Il s'accompagne également de plusieurs mesures nouvelles d'ampleur inégale.

Budget des anciens combattants et des victimes de guerre pour 1999

I. UNE DIMINUTION DES CRÉDITS COMPATIBLE AVEC LA RECONDUCTION DES ACTIONS EN FAVEUR DES ANCIENS COMBATTANTS

A. UNE ÉVOLUTION DES CRÉDITS TOUJOURS ORIENTÉE À LA BAISSE

1. La diminution tendancielle des crédits se confirme en 1999 et s'accompagne d'un redéploiement progressif de l'effort budgétaire

• Une diminution des crédits délicate à évaluer

Les crédits affectés au secrétariat d'Etat aux anciens combattants sont en diminution de 540 millions de francs par rapport au budget voté en 1998, soit une baisse de 2,1 %.

Le secrétariat d'Etat aux anciens combattants relativise l'ampleur de cette baisse en développant deux séries d'argumentations.

D'une part, la baisse prévue pour 1999 serait inférieure aux diminutions constatées antérieurement. Il est vrai que les baisses enregistrées en 1998 et 1997 s'élevaient respectivement à 3,5 % et 5 %. Mais, il convient d'observer a contrario que la baisse constatée en 1996 n'était que de 1,2 %.

D'autre part, la diminution des crédits serait bien inférieure à la diminution des effectifs de pensionnés. La diminution des parties prenantes à la dette viagère est en effet évaluée à 4 % pour s'établir à 534.000 personnes en 1999. Dans la mesure où les dépenses directement liées au nombre de parties prenantes de la dette viagère ( les pensions d'invalidité, la retraite du combattant, le remboursement par l'Etat à la sécurité sociale des prestations aux invalides de guerre, les soins médicaux gratuits ...) représentent 86 % du budget total, la diminution tendancielle du budget aurait dû être plus importante. L'écart entre la baisse de 4 % des effectifs et la baisse de 2,1 % des crédits traduit alors une augmentation de l'effort budgétaire net en faveur de chaque ancien combattant.

Dans ces conditions, la faible diminution des dotations budgétaires se traduirait finalement par un effort budgétaire accru en faveur du monde combattant.

Sans contester fondamentalement ce raisonnement, votre commission souhaite néanmoins apporter quelques éclaircissements tendant à préciser l'ampleur réelle de ce que le secrétariat d'Etat aux anciens combattants considère comme un " effort accru " .

En premier lieu, la diminution réelle des crédits ne serait pas de 2,1 %, mais de 3,5 % à structure constante . Le budget pour 1998 avait en effet été artificiellement diminué de quelque 390 millions de francs du fait d'une mesure de trésorerie transitoire portant sur les modalités de versement par l'Etat de la majoration de la rente mutualiste (chapitre 47-22). A périmètre égal, l'érosion des crédits n'est plus de 540 millions de francs mais de 930 millions de francs.

En second lieu, depuis quelques années, le taux de consommation effectif des crédits inscrits en loi de finances initiale diminue. La Cour des comptes, dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1997 1( * ) , note ainsi que, sur la période 1993-1997, " les dépenses réelles ont représenté 96,81 % des crédits ouverts " . Cette sous-consommation s'explique à la fois par les difficultés d'estimation des dépenses liées à la mise en oeuvre du fonds de solidarité et par une surestimation du nombre de bénéficiaires de la dette viagère. Il en résulte que les dépenses réelles sont inférieures à l'effort budgétaire affiché. La diminution des crédits est donc plus rapide que ne le laisse penser la présentation du budget.

• L'amorce d'une réorientation de l'effort budgétaire

La structure du budget des anciens combattants est traditionnellement caractéristique d'un budget d'intervention. Les dépenses d'administration générale représentent moins de 5 % du total des crédits, alors que plus de 95 % des crédits sont des dépenses d'interventions en faveur des anciens combattants.

Le budget pour 1999 confirme cette spécificité. Mais la nature des interventions tend progressivement à évoluer. Il apparaît en effet que la part des dépenses consacrées à la dette viagère diminue au profit des interventions en faveur de la mémoire et de la solidarité. Celles-ci atteignent 17,1 % des crédits en 1999 contre 15,9 % en 1998.

Cette réorientation correspond au souhait affirmé par M. Jean-Pierre Masseret de ne pas transformer son département ministériel en un simple " ministère des pensions ".

Décomposition du budget par agrégat

LFI 98

PLF 99

en MF

%

en MF

%

Administration générale

1.216

4,7

1.223

4,8

Dette viagère

20.652

79,4

19.890

78,1

Mémoire et solidarité

4.150

15,9

4.365

17,1

Cette réorientation budgétaire tient largement aux évolutions divergentes des grandes masses de crédits.

Crédits votés pour 1998

Crédits demandés pour 1999

Variation en %

Titre III : moyens des services

1.199,78

1.206,94

0,60

- Personnel

847.17

844,86

- 0,27

- Matériel

87,77

90,30

2,88

- Subventions

264,83

271,78

2,62

• dont ONAC

221,93

228,89

3,14

• dont INI

42,90

42,90

0

Titre IV : Interventions publiques

26.001,99

25.462,04

- 2,08

dont dette viagère

20.651,80

19.890,44

- 3,69

dont fonds de solidarité

1.573,80

1.556,80

- 1,08

Titre V : investissements

en crédits de paiement

16,18

16,17

- 0,06

TOTAL GÉNÉRAL

26.018,17

25.478,22

- 2,08

2. Sur le long terme, l'érosion des crédits est cependant plus lente que la diminution du nombre de pensionnés

• L'évolution des effectifs : des analyses contradictoires

La Cour des comptes, dans son rapport précité, estimait que " globalement, le budget des anciens combattants est pour l'essentiel un budget de transferts sociaux ". Dès lors, " la baisse de la part des anciens combattants dans l'ensemble du budget traduit, pour l'essentiel, la diminution tendancielle du nombre de bénéficiaires de pensions (- 3,28 % par an entre 1993 et 1997) ".

En réalité, l'analyse de l'évolution de la population des anciens combattants peut déboucher sur deux types de conclusions. Si le nombre de pensionnés tend effectivement à diminuer de plus en plus vite, le nombre de ressortissants de l'office national des anciens combattants -c'est-à-dire la population des anciens combattants au sens large- diminue beaucoup plus lentement.

La baisse du nombre de pensionnés tend hélas à s'accélérer.

Depuis trente ans, le nombre des pensionnés a diminué des deux tiers, passant de 1.628.500 à 552.000 ; cette baisse régulière s'est accélérée ces dernières années. Pour l'année 1997, elle représente 4 % puisque le nombre des pensionnés qui s'établissait à 574.198 au 31 décembre 1996 est tombé à 551.861 au 31 décembre 1997.

Cette accélération de la réduction du nombre de bénéficiaires d'une pension résulte du vieillissement et de la disparition de la population concernée. Une étude prospective réalisée par l'Inspection générale du secrétariat d'Etat aux anciens combattants montre d'ailleurs que ce phénomène va s'amplifier dans les prochaines années ; en effet, le nombre des pensions concédées devrait chuter de moitié sur les cinq prochaines années. Les bénéficiaires d'une pension ne représenteront plus que 250.000 personnes en 2018.

Evolution du nombre de pensionnés

31.12.92

31.12.94

31.12.95

31.12.96

31.12.97

Prévisions 1999

I - Pensions d'invalidité

Militaires

- guerre 1914-1919

2.781

1.542

1.238

1.015

815

- guerre 1939-1945

198.574

178.093

168.966

158.979

147.649

- hors guerre et AFN

196.320

195.052

193.885

192.263

189.954

Civils

- guerre 1914-1919

834

644

589

512

434

- guerre 1939-1945

41.235

38.512

37.304

35.858

33.863

- hors guerre et AFN

2.645

2.551

2.501

2.447

2.340

Total

442.389

416.394

404.483

391.074

375.055

364.000

II - Pensions de veuves et d'orphelins

Militaires

- guerre 1914-1919

26.047

19.033

16.616

14.259

12.346

- guerre 1939-1945

112.739

110.150

108.819

106.839

104.714

- hors guerre et AFN

28.920

28.597

28.459

28.276

28.037

Civils

- guerre 1914-1919

344

312

290

268

253

- guerre 1939-1945

16.792

15.816

15.461

14.984

14.490

- hors guerre et AFN

2.016

1.933

1.887

1.883

1.639

Total

186.858

175.841

171.532

166.509

161.479

156.000

III - Pensions d'ascendants

Militaires

- guerre 1914-1919

3

2

2

1

1

- guerre 1939-1945

7.178

5.343

4.739

4.084

3.564

- hors guerre et AFN

11.806

10.771

10.379

9.924

9.448

Civils

- guerre 1914-1919

7

5

6

6

6

- guerre 1939-1945

3.606

2.864

2.552

2.210

1.959

- hors guerre et AFN

504

437

419

390

349

Total

23.194

19.420

18.097

16.615

15.327

14.000

IV - TOTAL GÉNÉRAL

652.351

611.657

594.112

574.198

551.861

534.000

En revanche, la diminution du nombre de ressortissants de l'ONAC est bien plus lente. La mortalité naturelle des ressortissants est en effet compensée par l'assouplissement progressif des conditions d'attribution des cartes et titres, mené ces derniers années, ainsi que par la reconnaissance de la qualité de ressortissants de plein droit de l'ONAC pour les veuves d'anciens combattants en 1991.

Etat numérique des ressortissants de l'ONAC (au 1 er janvier)

1993

1994

1995

1996

1997

1998*

4.395.532

4.348.875

4.475.059

4.446.681

4.429.604

4.228.637

* Estimation

Ainsi, le nombre de ressortissants de l'ONAC n'a baissé que de 0,7 % en 1995 et de 0,4 % en 1996 alors que le nombre de pensionnés diminuait de 2,9 % et de 3,4 % sur les mêmes périodes.

L'étude menée en 1998 par l'Inspection générale du secrétariat d'Etat aux anciens combattants aboutit d'ailleurs à une réévaluation à la hausse du nombre de ressortissants ( cf. encadré ci-dessous ).

Etat numérique des ressortissants de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre

Perspectives 1998/1999

Le tableau ci-dessous récapitule, sur l'ensemble des conflits et par catégorie de bénéficiaires, le nombre total des ressortissants survivants au 1 er janvier 1998.

Ces chiffres résultent d'une étude menée en 1998 par l'Inspection générale du secrétariat d'Etat aux anciens combattants.

Les états numériques sur le nombre de ressortissants annoncés pour les années antérieures sont relativement proches de l'évaluation de la population à laquelle cette étude aboutit.

Cependant, la répartition des ressortissants par catégorie et par génération du feu est sensiblement différente, le nombre d'ayants droit est moins élevé contrairement à celui des veuves et des orphelins de guerre de plus de 21 ans.

Par ailleurs, la génération des 39-45 est devenue minoritaire dans le monde combattant si l'on ne tient pas compte des veuves. C'est désormais la génération des anciens combattants d'AFN qui est prépondérante.

Guerre 1914-1918

Guerre Indochine
1939/1945 Corée

A.F.N.

Nouveaux conflits

Hors-Guerre

TOTAL

Ayants droit

6.100

1.029.800

1.267.100

42.100

129.400

2.474.500

Pensionnés

1.200

181.600

63.000

3.600

129.400

378.800

Non pensionnés

4.900

747.200 101.000

1.204.100

38.500

------

2.095.700

Ayants cause

348.000

1.690.800

88.200

1.800

76.700

2.205.500

Veuves pensionnées

12.600

119.200

6.600

800

21.500

160.700

Veuves non pensionnées

170.700

1.310.100

60.300

400

50.000

1.591.500

Orphelins Pensionnés

------

------

------

200

200

400

Orphelins non pensionnés

164.700

229.100 26.800

16.900

100

------

437.700

Ascendants

------

5.500

4.400

300

5.000

15.200

TOTAL

354.100

2.720.600

1.355.300

43.900

206.100

4.680.000

Source : Secrétariat d'Etat aux anciens combattants

• L'évolution des crédits : une diminution des crédits plus lente que celle du nombre de pensionnés, mais plus rapide que celle du nombre de ressortissants de l'ONAC.

L'étude de la Cour des comptes montre qu'entre 1993 et 1997 les dépenses nettes du département ministériel chargé des anciens combattants ont baissé de 3 %.

Sur la même période, le nombre de pensionnés a diminué de 15,4 % alors que le nombre de ressortissants de l'ONAC augmentait de 0,7 %.

De la comparaison de ces évolutions doivent être tirées deux conclusions .

D'une part, la diminution du nombre de pensionnés a permis une diminution sensible des dépenses liées à la dette viagère : - 8,3 % entre 1993 et 1997. En revanche, la stabilité du nombre de ressortissants de l'ONAC s'est traduite par la croissance corrélative des dépenses de solidarité, notamment par le biais de la mise en place du fonds de solidarité.

D'autre part, si la dépense nette par pensionné s'est effectivement accrue, la dépense nette par ressortissant de l'ONAC a, elle, diminué.

Le redéploiement progressif des crédits de la dette viagère vers les actions de solidarité correspond donc aux nouveaux besoins de la population combattante. Mais cette réaffectation des moyens reste trop lente par rapport à l'évolution des besoins.

Evolutions des crédits des anciens combattants entre 1993 et 1997

Titres et

Évolutions 97-93 (en %)

Chapitres

Crédits initiaux

Crédits ouverts

Dépenses nettes

Dépenses de fonctionnement

titre III hors 36

3,8

- 7,6

- 6,5

Subventions de fonctionnement aux EPA

36

8,6

8,2

8,2

Mémoire et information historique

41 et 43

- 55,7

- 80,6

- 82,9

Action sociale. Assistance et solidarité hors fonds AFN

46 hors 46-10

- 9,1

- 8,8

- 9,1

dont dette viagère

46-21, 22, 25, 26

- 12,0

- 8,6

- 8,3

Sous-total (structure constante 1993)

- 8,5

- 8,6

- 9,0

Fonds AFN

46-10

435

557

529

Total

- 2,6

- 2,4

- 3,0

Action sociale. Assistance et solidarité

Total 46

- 4,3

- 3,8

- 4,3

Source : Cour des comptes, rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1997.

B. UNE RECONDUCTION GARANTIE DES ACTIONS EN FAVEUR DES ANCIENS COMBATTANTS

Alors que le budget voté pour 1998 se traduisait par des diminutions de crédits qui mettaient en péril l'exécution dans de bonnes conditions de la politique d'action sociale et de la politique de la mémoire, la baisse des dotations budgétaires prévue pour 1999 ne devrait pas entraîner de fragilisation des actions menées en faveur des anciens combattants et de leurs ayants cause.

1. La politique de la réparation

Les dépenses relatives à la réparation comprennent :

- les pensions d'invalidité et les allocations et indemnités rattachées (chapitre 46-20) ;

- la retraite du combattant (chapitre 46-21) ;

- les prestations de sécurité sociale remboursées par l'Etat au profit des pensionnés de guerre (chapitre 46-24) ;

- les soins médicaux gratuits (chapitre 46-27) ;

- l'appareillage des mutilés (chapitre 46-28).

Ces dépenses représenteront, en 1999, 87 % du budget du secrétariat des anciens combattants.

Evolution des dotations budgétaires au titre de la réparation

Chapitre

Intitulé

Loi de finances initiale pour 1998

Projet de loi de finances pour 1999

Evolution

46-20

Pensions d'invalidité

18.466

17.664

- 4,3 %

46-21

Retraite du combattant

2.186

2.226

+ 1,8 %

Total dette viagère

20.652

19.890

- 3,7 %

46-24

Prestations de sécurité sociale

1.453

1.319

- 9,2 %

46-27

Soins médicaux gratuits

945

906

- 4,1 %

46-28

Appareillage

61

61

-

Total prise en charge des soins

2.459

2.285

- 7,1 %

Total dépenses de réparation

23.111

22.175

- 4,1 %

(en millions de francs)

La diminution globale des dépenses de réparation, qui se poursuit à un rythme de 4,1 %, cache en réalité des baisses plus ou moins accentuées.

• La dette viagère diminue mais de manière divergente.

Les crédits relatifs à la dette viagère, qui s'élèvent à 19,9 milliards de francs soit 78 % du total du budget, diminuent de 3,7 % en 1999.

Mais les dépenses liées aux pensions et celles liées à la retraite du combattant évoluent de manière divergente. Cette évolution divergente des crédits s'explique par des diminutions différenciées du nombre de parties prenantes.

S'agissant des pensions d'invalidité , le nombre de pensionnés devrait diminuer de 4 % en 1999 pour s'établir à 534.000. Les extinctions de droits liées à la mortalité naturelle ne sont en effet que très partiellement compensées par l'attribution de pensions nouvelles au titre de veuve ou de pensionné " hors guerre " et par la révision des pensions.

En revanche, l'application du rapport constant permettra une revalorisation significative des pensions de 1,41 %, évolution supérieure à celle des pensions de vieillesse (+ 1,2 % prévu par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999) et à celle de l'inflation (+ 1,1 % prévu en 1999).

Dans ces conditions, la diminution de 4,3 % des crédits liés aux pensions d'invalidité ne peut s'expliquer que par une baisse du montant moyen des pensions versées. Cette baisse s'expliquerait alors par la part croissante des ayants cause (veuves et orphelins) dans la population des pensionnés.

S'agissant de la retraite du combattant , le nombre de parties prenantes ne devrait diminuer que de 0,4 % en 1999 contre 3,5 %. 896.000 personnes devraient toucher la retraite du combattant en 1999. Cette stabilisation des effectifs s'explique par les attributions nouvelles en faveur des appelés du contingent ayant servi en Afrique du Nord, dont les premières classes d'âge atteignent l'âge de 65 ans. Les attributions nouvelles compensent alors pratiquement l'extinction des droits liée à la disparition des générations précédentes. Dès lors, l'application du rapport constant permet une progression nette des crédits de 40 millions de francs.

L'assouplissement sensible des conditions d'attribution de la carte du combattant au profit des personnes mobilisées en Afrique du Nord devrait se traduire à l'avenir par une augmentation du nombre de personnes bénéficiant de la retraite du combattant et des crédits correspondants. 63 % des effectifs mobilisés en Afrique du Nord ont en effet reçu la carte du combattant. Il faut toutefois noter que la retraite du combattant est versée à un taux unique (217 francs par mois au 31 décembre 1997) qui reste faible. Les implications budgétaires devraient donc n'être que très modérées.

• Les dépenses consacrées à la prise en charge des soins dus aux pensionnés de guerre sont en baisse sensible, mais l'accès aux soins n'est pas menacé.

Les crédits budgétaires consacrés à la prise en charge des soins au titre de la réparation diminuent sensiblement (- 7,1 %) pour s'établir à 2,3 milliards en 1999.

Cette diminution s'explique très largement par la réduction de 9,2 % des crédits inscrits au titre du chapitre 46-24.

Depuis la loi du 29 juillet 1950, les invalides pensionnés à 85 % sont obligatoirement assurés au régime général de la sécurité sociale, l'Etat prenant à sa charge les prestations servies et les dépenses correspondantes étant inscrites au chapitre 46-24.

La diminution de 9,2 % des crédits, bien supérieure à la contraction prévisionnelle des effectifs, ne se traduira pas par une moindre prise en charge de la couverture sociale des plus grands invalides. Il s'agit en réalité d'une mesure d'ajustement budgétaire. Les dépenses nettes sont en effet bien inférieures aux crédits inscrits en loi de finances initiale. Ainsi, en 1997, les dépenses nettes au titre de ce chapitre n'ont atteint que 1.271 millions de francs, soit un montant bien inférieur à celui budgété pour 1999. Il convient également de rappeler que ce chapitre est porté sur le tableau des crédits provisionnels, ce qui permet de garantir l'effectivité du droit à réparation même si les crédits inscrits en loi de finances initiale se révèlent insuffisants.

2. La politique de la solidarité

Les crédits consacrés à la politique de solidarité comprennent :

- le fonds de solidarité pour les anciens combattants d'Afrique du Nord et d'Indochine (chapitre 46-10) ;

- les crédits d'actions sociales dont la subvention aux dépenses sociales de l'ONAC (chapitres 46-03, 46-04, 46-71 et 46-51) ;

- la majoration des rentes mutualistes (chapitre 47-22).

Evolution des dépenses de solidarité

Chapitre

Intitulé

LFI 97

LFI 98

LFI 99

Evolution 99/98

46-10

Fonds de solidarité

1.535

1.574

1.557

- 1,1 %

46-03, 46-04, 46-31, 46-51

Aide sociale

112

106

109

+ 2,8 %

47-22

Majoration des rentes mutualistes

360

-

403

NS

Total

2.007

1.680

2.069

NS

(en millions de francs)

• Le fonctionnement du fonds de solidarité est assuré, même si des lacunes subsistent

Créé par la loi de finances pour 1992, le fonds de solidarité est progressivement monté en charge pour arriver aujourd'hui à maturité.

Il assure désormais un rôle central pour l'action sociale en faveur des anciens combattants qui connaissent les situations les plus difficiles.

Le fonds de solidarité

1) Les bénéficiaires

Initialement réservé au bénéfice des seuls anciens combattants d'Afrique du Nord en situation de chômage de longue durée et âgés de plus de 57 ans, le fonds est désormais ouvert à tout ancien combattant à quatre conditions :

- avoir participé aux opérations en Indochine ou en Afrique du Nord ;

- être privé d'emploi depuis plus d'un an ou être en situation de travail réduit ;

- disposer de ressources personnelles inférieures à 4.614 francs par mois ;

- résider en France métropolitaine ou dans les départements d'outre-mer.

Au 30 juin 1998, 37.000 personnes bénéficiaient du soutien du fonds de solidarité.

2) Les aides versées

Depuis le 1 er janvier 1995, le Fonds de solidarité assure, non pas de plein droit mais toujours sur demande de l'intéressé, le versement de deux types d'allocations non cumulables, mais aussi d'un capital décès pour les veuves :

- l'allocation différentielle (AD)

L'AD constitue un complément de ressources spécifiques. Elle assure à tout bénéficiaire un revenu mensuel minimum garanti de 4.614 francs par mois au 1 er janvier 1998.

L'article 109 de la loi de finances pour 1998 a institué une majoration spécifique de l'AD pour les chômeurs qui justifient d'une durée d'assurance vieillesse de 160 trimestres.

Cet article précise que " afin de leur permettre de bénéficier d'un revenu équivalent à une retraite anticipée de 5.600 francs net par mois et par dérogation aux dispositions précédentes, le montant de l'allocation différentielle est augmenté à due concurrence au 1 er janvier 1998 pour les chômeurs qui justifient d'une durée d'assurance vieillesse de 160 trimestres, y compris les périodes équivalentes et notamment le temps passé en Afrique du Nord ".

Au 30 juin 1998, 25.000 personnes percevaient l'AD pour un montant moyen de 1.937 francs par mois. Parmi elles, 5.200 bénéficient de la dérogation instituée à l'article 109 précité .

- l'allocation de préparation à la retraite (APR)

L'APR constitue un revenu complet servi à titre principal. A la différence de l'AD, elle est constitutive de droits en matière d'assurance sociale.

L'APR est attribuée aux personnes qui sont bénéficiaires de l'AD pendant six mois consécutifs et qui n'exercent aucune activité professionnelle.

L'APR est égale à 65 % d'un revenu de référence (le plus souvent la moyenne des revenus mensuels d'activité professionnelle) et est plafonnée à 7.177 francs par mois au 1er janvier 1998.

L'article 127 de la loi de finances pour 1997 a également institué un plancher pour l'APR égal à 4.500 francs.

Au 30 juin 1998, 11.972 personnes touchaient l'APR pour un montant moyen de 6.159 francs par mois.

Les deux allocations sont indexées sur les bases mensuelles de calcul des prestations familiales et sont par conséquent automatiquement et périodiquement revalorisées.

- Le capital décès

Les veuves d'un bénéficiaire de l'APR peuvent bénéficier, depuis 1997, d'un capital décès d'un montant égal à quatre fois le montant mensuel brut de l'APR, le cas échéant majoré en fonction du nombre d'enfants à charge.

En 1997, 46 personnes ont bénéficié du capital décès pour un montant moyen de 26.195 francs.

Pour 1999, les crédits du fonds de solidarité s'élèveront à 1.557 millions de francs, soit une baisse de 1,1 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1999.

Cette légère baisse s'explique par la non-reconduction des 25 millions de francs inscrits en loi de finances initiale pour 1998 et destinés à financer les mesures nouvelles de ce budget (majoration de l'allocation différentielle pour les anciens combattants justifiant de 40 annuités de cotisations à la sécurité sociale). Cette diminution est en partie compensée par l'affectation de 20 millions de francs au fonds de solidarité pour financer l'extension de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) aux salariés anciens combattants ( cf. infra ).

Cette diminution des crédits devrait cependant permettre la poursuite de l'activité du fonds dans de bonnes conditions. On constate en effet depuis 1996 une réduction du nombre d'allocataires : de 42.698 allocataires fin 1996, le fonds ne devrait concerner que 35.500 à la fin de cette année.

Cette baisse est loin d'être uniforme car, à la diminution rapide des bénéficiaires de l'allocation différentielle correspond une augmentation du nombre de bénéficiaires de l'APR, plus favorable.

Evolution du nombre d'allocataires du Fonds de solidarité

1993

1994

1995

1996

1997

1998 (1)

Nombre de bénéficiaires de l'AD

19.832

24.359

37.577

38.306

28.257

25.000

Nombre de bénéficiaires de l'APR

-

-

1.593

4.322

10.940

11.972

Total

19.832

24.359

39.170

42.628

39.197

36.972

(1) Chiffres au 31 décembre sauf pour 1998 (30 juin)

Si la mise en place et l'amélioration progressive du fonds de solidarité ont incontestablement permis une meilleure prise en charge des anciens combattants dans les situations les plus difficiles, votre commission tient cependant à souligner à nouveau la persistance de certaines difficultés qui en limitent l'efficacité.

Ces lacunes sont au nombre de trois :

- un plafonnement des allocations restrictif et déconnecté des revenus d'activité ;

- un nombre de bénéficiaires insuffisant par rapport aux publics potentiels ;

- une logique fondée sur l'assistanat que récusent les anciens combattants.

Dans ces conditions, votre commission réaffirme son souhait d'une évolution du fonds de solidarité. Elle est tout particulièrement favorable à une modification des conditions d'attribution de l'APR. Il s'agirait de permettre aux anciens combattants les plus en difficulté de bénéficier directement de l'APR sans avoir à toucher préalablement pendant six mois l'allocation différentielle. Un amendement du Gouvernement adopté en première lecture à l'Assemblée nationale vient de répondre à cette attente ( cf. infra ).

• L'aide sociale voit ses crédits augmenter, sans pourtant être à la hauteur des enjeux

Les crédits recouvrent des actions de nature très diverses : réduction de tarifs ferroviaires, secours permanents ou occasionnels à des personnes démunies, subventions de fonctionnement aux associations, indemnisation spécifique de certaines catégories d'anciens combattants mais aussi la subvention à l'action sociale de l'ONAC.

Votre commission tient à rappeler le rôle essentiel de l'ONAC dans l'exercice du devoir de solidarité de la Nation à l'égard des anciens combattants.

L'an passé, elle avait vivement regretté la diminution de 5 millions de francs de la subvention aux dépenses sociales de l'ONAC.

Cette année, elle ne peut que se féliciter de l'inscription de 5 millions de francs supplémentaires, tout en regrettant cependant qu'il ne s'agisse que d'une remise à niveau et non d'une augmentation nette.

La subvention de l'Etat pour l'action sociale de l'ONAC, qui s'élèverait à 46,7 millions de francs est utilisée de manière différenciée, mais concourt cependant à hauteur des trois quarts au financement de l'action sociale individuelle.

En 1996, les crédits d'action sociale avaient ainsi permis de venir en aide à près de 22.000 ressortissants.

A cet égard, votre commission exprime la crainte d'une augmentation du nombre de demandes de secours individuels dans les prochaines années . En effet, l'arrivée à maturité du fonds de solidarité se traduit par une sortie croissante du nombre d'allocataires de plus de 60 ans qui connaissent à nouveau une situation critique après l'amélioration transitoire que permet le fonds de solidarité et doivent alors se contenter du minimum vieillesse. Il est donc à craindre que les besoins budgétaires de l'ONAC au titre de l'action sociale n'augmentent dans les prochaines années.

• Le plafond majorable de la retraite mutualiste du combattant est revalorisé

La retraite mutualiste des anciens combattants, majorée par l'Etat, est une rente viagère accordée à une catégorie particulière de rentiers, les mutualistes anciens combattants. Elle ne peut être considérée comme un titre de réparation, puisqu'il s'agit d'une souscription individuelle effectuée à titre volontaire.

Tous les contribuables anciens combattants peuvent, chaque année, déduire de leur revenu imposable, dans la limite d'un plafond, les versements effectués en vue de la constitution d'une rente donnant lieu à majoration de l'Etat. En outre, la retraite mutualiste se cumule avec toutes les autres pensions et retraites et est exonérée d'impôt pour sa part inférieure au plafond légal. Au-delà de ce plafond, le régime fiscal est celui de l'assurance-vie.

Le budget pour 1999 comporte deux évolutions à propos de la retraite mutualiste.

D'une part, il rétablit la dotation habituelle du chapitre 47-22 qui finance le versement par l'Etat des sommes dues aux organismes gérant la rente mutualiste, au titre de la majoration spécifique accordée aux anciens combattants. La loi de finances pour 1998 avait en effet aligné le remboursement par l'Etat sur le régime de droit commun (le remboursement intervient désormais au cours du premier trimestre de l'année suivante), ce qui avait eu pour effet la disparition transitoire des crédits inscrits au chapitre 47-22.

D'autre part, il prévoit la revalorisation du plafond majorable de la rente mutualiste. Celui-ci est relevé de 95 à 100 points d'indice de pension militaire d'invalidité. Cela équivaut à un coût budgétaire de 6,3 millions de francs ( cf. infra ).

3. La politique de la mémoire

L'année dernière, votre commission des Affaires sociales s'était élevée contre la diminution de 43 % des crédits consacrés à la politique de la mémoire. Elle considère en effet nécessaire de développer une politique de mémoire ambitieuse, dont notre collègue Jacques Baudot a fixé les jalons 2( * ) , associant étroitement le monde combattant notamment dans sa composante résistante.

Le budget pour 1999 prévoit une progression de 39 % de ces crédits.

Evolution des crédits liés à la politique de la mémoire

Chapitre

Intitulé

LFI 97

LFI 98

PLF99

Evolution 98/99

41-91

Fêtes nationales et cérémonie publique

2,3

2,2

2,5

+ 11,3 %

43-02

Intervention en faveur de l'information historique

6,8

4,4

7,9

+ 79,5 %

57-91-20

Remise en état des sépultures de guerre

8,1

3,2

3,2

-

TOTAL

17,2

9,8

13,6

+ 38,7 %

(en millions de francs)

A ces crédits, doit s'ajouter une mesure nouvelle de 3 millions de francs en faveur de l'ONAC (subvention de fonctionnement) afin de permettre le recrutement d'un " emploi mémoire " dans chaque service départemental de l'office.

Si cette augmentation des crédits devrait permettre de mener une politique de la mémoire plus active, votre commission tient cependant à formuler deux observations.

L'analyse de l'évolution sur longue période des crédits relatifs à la mémoire qu'a mené la Cour des comptes met en évidence une " évolution erratique " , s'expliquant très largement par l'ouverture de crédits à titre non reconductible pour la commémoration d'événements historiques. Dans ces conditions, votre commission s'interroge sur la cohérence de la politique de mémoire , estimant que celle-ci ne peut se fonder sur de simples et aléatoires célébrations mais exige un enracinement dans la continuité.

Votre commission s'inquiète également du retard accumulé dans l'exécution du programme 1994-2000 de rénovation des nécropoles nationales. En 1999, le retard sur l'échéancier initial risque d'atteindre près de 20 millions de francs. Un tel retard se traduira alors immanquablement par un allongement de la durée d'application du plan.

Mise en oeuvre de l'échéancier du plan de rénovation des sépultures

(en millions de francs)

Autorisations de programme

Crédits de paiement

Exercice

Echéancier prévisionnel

Loi de finances initiale

Crédit après régulation

Ecart prévision/

Crédits disponibles

Echéancier prévisionnel

Loi de finances initiale

Crédit après régulation

Ecart prévision/

Crédits disponibles

1994

6

6

6

0

3

3

3

0

1995

10

10

10

0

6

6

6

0

1996

8

7

5,25

- 2,75

8

7,5

6,65

- 1,35

1997

6

3,25

0

- 2,75

8

8,125

6,5

- 1,5

1998

6

3,25

0

- 2,75

8

3,25

0

- 4,75

1999

8

5

(nc)

(nc)

9

3,25

(nc)

(nc)

2000

6

(nc)

(nc)

(nc)

8

(nc)

(nc)

(nc)

Totaux

50

34,5

21,35

- 14,5

50

31,12

22,15

- 13,35

II. QUELQUES MESURES NOUVELLES SIGNIFICATIVES BIEN QU'INSUFFISANTES

A. DES MESURES NOUVELLES INITIALEMENT TRÈS LIMITÉES

1. Le projet de budget adopté par le conseil des ministres se caractérisait par l'insuffisance de mesures nouvelles

Le projet de loi de finances pour 1999 adopté en Conseil des ministres comportait deux types de mesures nouvelles.

Les premières visent à obtenir un accroissement des moyens au titre des mesures nouvelles strictement budgétaires. Ces mesures nouvelles sont relativement modestes : elles se montent à 28,5 millions de francs.

Récapitulatif des principales mesures nouvelles de nature budgétaire :

- augmentation des crédits destinés à financer les travaux dans les maisons

de retraites de l'ONAC : + 6,5 MF

- augmentation des crédits destinés à financer les travaux de sécurité à l'INI : + 3,5 MF

- augmentation des crédits d'action sociale de l'ONAC : + 5 MF

- augmentation de la subvention de fonctionnement versée à l'ONAC : + 4 MF

- mise en place des emplois mémoire : + 3 MF

- augmentation des crédits de la mémoire et de l'information historique : + 4 MF

- augmentation des crédits pour l'entretien des nécropoles : + 1,3 MF

- informatisation des fichiers de la guerre 1914-1918 : + 0,7 MF

Les secondes sont celles qui doivent constituer de véritables avancées pour le monde combattant et qui se traduisent, au-delà de l'effort budgétaire, par une modification de la législation applicable.

Or, force est de constater que les avancées proposées par le projet de loi de finances, tel qu'il a été déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, étaient très insuffisantes.

Elles sont au nombre de trois :

• L'exonération de cotisations d'assurance maladie pour les pensionnés à plus de 85 % ne bénéficiant pas de couverture sociale

En application de l'article L. 136 bis du code des pensions militaires d'invalidité, les invalides pensionnés à 85 % au moins, les veuves non remariées, les orphelins de guerre mineurs ou majeurs incapables de travailler, les aveugles de la Résistance, les victimes civiles de guerre et les ascendants de plus de soixante-cinq ans qui n'étaient pas assurés sociaux au titre d'une activité professionnelle, pouvaient être affiliés à l'assurance maladie, les cotisations étant prélevées sur les pensions servies.

A la suite des dispositions prises par la loi du 19 décembre 1997 afin d'assurer le financement de la protection sociale, une partie des cotisations sociales a été transférée sur la CSG et les cotisations égales ou inférieures à 2,8 % supprimées. Cette mesure de portée générale a eu pour effet de supprimer les cotisations prélevées sur les pensions versées aux catégories de ressortissants citées plus haut, parce que leur taux était précisément de 2,8 %. Les personnes concernées se sont donc inquiétées de savoir si leur couverture sociale serait de ce fait mise en question.

A ce propos, le projet de loi de finances apporte deux précisions :

- d'une part que les intéressés continueront à bénéficier de l'assurance maladie dans les conditions antérieures ;

- d'autre part, la cotisation supprimée ne sera pas remplacée par un prélèvement au titre de la CSG.

Cette décision a pour effet de rendre désormais gratuite l'affiliation à l'assurance maladie des ressortissants du code des pensions militaires d'invalidité qui ne sont pas assurés sociaux par ailleurs. L'exonération des prélèvements sur les pensions des personnes concernées qui en résulte représente une somme de 84 millions de francs. Ces pensions s'en trouveront augmentées d'autant.

Le coût de la mesure est pris en charge par le budget général et ne pèse donc pas directement sur le budget du secrétariat d'Etat aux anciens combattants.

• L'extension automatique du bénéfice de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) aux salariés anciens combattants cessant leur activité (article 75 du projet de loi).

L'accord du 6 septembre 1995 relatif au développement de l'emploi en contrepartie de la cessation d'activité permet aux salariés totalisant au moins 160 trimestres de cotisations aux régimes de base d'assurance vieillesse de bénéficier du versement d'une allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE), à condition que l'employeur s'engage à des embauches compensatoires correspondant au minimum du volume d'heures de travail que le salarié partant effectuait. La nature du contrat de la personne embauchée dépend de la nature du contrat du salarié partant : contrat à durée indéterminée pour contrat à durée indéterminée et contrat à durée indéterminée ou déterminée pour contrat à durée déterminée. Les dépenses afférentes à ce dispositif conventionnel sont supportées par un fonds paritaire d'intervention en faveur de l'emploi (FPIE) créé par la loi n° 96-126 du 21 février 1996.

Les bénéficiaires de l'allocation perçoivent jusqu'à l'âge de 60 ans l'équivalent de 65 % de leur salaire brut antérieur. L'allocation mensuelle moyenne se monte à 8.897 francs.

L'article 75 du projet de loi de finances vise à étendre, de manière automatique, le versement de l'ARPE aux titulaires de la carte du combattant pour avoir servi en Afrique du Nord se trouvant à 18 mois ou moins de l'âge de la retraite et réunissant la condition d'assurance requise, à savoir 160 trimestres.

Cet article n'introduit en définitive qu'une seule dérogation au mécanisme de l'ARPE. L'attribution de l'ARPE est actuellement subordonnée à l'accord de l'employeur. L'article 75 prévoit que l'ARPE peut être versée aux salariés anciens combattants même en cas de refus de leur demande de cessation d'activité par l'employeur.

Si votre commission est favorable au principe d'une telle disposition, elle tient néanmoins à exprimer deux réserves sur le dispositif proposé.

Votre commission estime d'abord qu'il s'agit largement d'une mesure qui se trompe de cible . Cette mesure vise en effet les salariés en activité qui approchent de l'âge de la retraite tout en totalisant 160 trimestres d'affiliation à la sécurité sociale. Dans ces conditions, elle ne peut être présentée comme un substitut à la demande d'octroi de la retraite anticipée car les conditions restent strictes : 160 trimestres d'affiliation. Elle ne peut non plus être considérée comme un substitut à la proposition de loi déposée par MM. Robert Pagès et Guy Fischer tendant à accorder la retraite anticipée aux anciens combattants chômeurs en fin de droits. Lors de la discussion en séance des conclusions de la commission des Affaires sociales sur cette proposition, M. Jean-Pierre Masseret avait invoqué l'article 40 de la constitution pour déclarer la proposition irrecevable, tout en déclarant qu'il allait explorer des voies alternatives et notamment l'extension de l'ARPE. Or, l'ARPE concerne les salariés alors que votre commission estime qu'il s'agit d'améliorer en priorité la situation des chômeurs anciens combattants.

Votre commission regrette également que le champ d'application de cette mesure soit si restreint . Elle ne s'applique qu'aux anciens combattants qui sont titulaires de la carte du combattant et pour lesquels leur employeur a précisément refusé le bénéfice de l'ARPE. Or, le taux de refus n'est que de 1,1 %. Seuls entre 80 et 120 anciens combattants seraient alors concernés par cette mesure la première année. A titre de comparaison, il faut rappeler que plus de 120.000 personnes ont bénéficié de l'ARPE entre octobre 1995 et août 1998.

C'est pourquoi votre commission vous proposera d'élargir le champ de la mesure aux anciens combattants titulaires du titre de reconnaissance de la Nation.

• Le relèvement du plafond donnant lieu à majoration de la retraite mutualiste du combattant (art. 76 du projet de loi de finances).

La loi de finances pour 1998 avait modifié le mode de revalorisation du plafond majorable de la rente mutualiste en l'indexant sur l'indice 95 de la pension militaire d'invalidité. Il s'agissait alors de mettre en place un système stable et clair de revalorisation qui soit fonction de l'application du rapport constant.

L'article 76 du projet de loi de finances pour 1999 propose le relèvement de l'indice de 95 à 100. Un tel relèvement permettrait de fixer le plafond à 7.993 francs en 1999 contre 7.496 francs en 1998, soit une revalorisation substantielle de 6,6 % pour un coût budgétaire de 6,3 millions de francs.

Il n'en reste pas moins que l'Union des mutuelles de retraite des anciens combattants et la plupart des associations représentatives ont demandé qu'un rattrapage soit effectué afin de parvenir à un plafond majorable de 130 points en 5 ans.

Au total, ces trois mesures nouvelles apparaissaient bien trop modestes pour rendre le budget acceptable en l'état.

2. Le débat à l'Assemblée nationale a permis d'inclure de nouvelles avancées dans le projet de loi de finances pour 1999

Si votre commission jugeait les mesures nouvelles du projet de loi de finances dans sa forme initiale insuffisantes, l'Assemblée nationale a également affiché, en première lecture, une certaine réticence. Aussi, le Gouvernement a-t-il déposé quatre nouveaux amendements en séance publique qui ont été adoptés par l'Assemblée nationale.

Ces quatre amendements permettent des avancées substantielles en faveur des anciens combattants.

• La modification des conditions d'attribution de la carte du combattant (art. 76 bis du projet de loi de finances)

L'article 108 de la loi de finances pour 1998 a modifié le critère traditionnel d'une présence de 90 jours en unité combattante pour introduire parallèlement un " critère de territorialité " permettant d'accorder la carte de combattant aux militaires ayant accompli une durée de service de 18 mois au plus en Algérie.

Cette extension des conditions d'attribution de la carte du combattant, qui répondait à une demande des associations, se justifiait par la nature particulière du conflit algérien : l'exposition durable à une insécurité généralisée pouvait sans doute être assimilée à la participation personnelle à une action de feu ou de combat.

L'impact de cette mesure a pourtant été plus faible qu'escompté. 22.300 cartes du combattant seulement ont été attribuées au premier semestre de 1998 en application de l'article 108 alors que le secrétariat d'Etat tablait sur un rythme deux fois supérieur.

En réalité, le critère d'une présence de 18 mois en Algérie était assez restrictif dans la mesure où la durée moyenne de service en Algérie est de l'ordre de 15 mois.

C'est pourquoi l'amendement présenté par le Gouvernement et adopté par l'Assemblée nationale propose de réduire la durée de présence en Algérie nécessaire pour l'obtention de la carte du combattant à 15 mois.

Cette mesure devrait permettre l'attribution de la carte du combattant à environ 40.000 personnes supplémentaires selon les estimations du secrétariat d'Etat aux anciens combattants. Le coût prévu est de trois millions de francs pour 1999. Mais les implications budgétaires devraient croître à l'avenir dans la mesure où la possession de la carte du combattant permet de bénéficier, à partir de 65 ans, de la retraite du combattant. 1.200 personnes supplémentaires pourraient ainsi bénéficier de la retraite du combattant en 1999.

• L'assouplissement des conditions d'attribution de l'allocation de préparation à la retraite pour les anciens combattants au chômage justifiant de 160 trimestres de cotisations à l'assurance vieillesse (art. 76 ter du projet de loi de finances)

Cette mesure permet aux anciens combattants chômeurs justifiant d'une durée d'assurance vieillesse de 160 trimestres de bénéficier directement de l'allocation de préparation à la retraite (APR) sans avoir à justifier du bénéfice préalable de l'allocation différentielle pendant six mois.

Votre commission , face au refus du Gouvernement d'accepter le droit à la retraite anticipée pour ces anciens combattants, avait en effet suggéré, lors de la séance publique du 29 juin dernier, au Gouvernement d'inclure cette mesure dans le projet de loi de finances pour 1999. Elle se réjouit d'avoir été entendue.

Cette mesure répond en effet à certaines des lacunes du fonds de solidarité relevées par votre commission en apportant trois types d'améliorations.

Premièrement, cette mesure se traduira par une augmentation du montant de l'allocation versée pendant une période de six mois à l'ancien combattant chômeur justifiant de 40 annuités de cotisations à la sécurité sociale. Jusqu'à présent, il pouvait prétendre à l'allocation différentielle majorée, soit 5.600 francs par mois. Désormais, il lui sera versé l'APR pour un montant compris entre 5.600 et 7.177 francs net par mois, montant fonction de ses anciens revenus d'activité.

En second lieu, de nombreux anciens combattants sont réticents à demander le soutien du fonds de solidarité. Ils se refusent en effet à toucher l'allocation différentielle qu'ils assimilent à une forme d'assistanat dégradante. Dès lors, en passant d'une logique d'assistance à une logique de droit, de nombreux anciens combattants pourront bénéficier de l'APR.

Enfin, la mise en place d'un délai de carence de six mois avant de pouvoir bénéficier de l'APR se justifiait par le souci de laisser aux allocataires du fonds de solidarité une période pendant laquelle ils seraient susceptibles de retrouver un emploi. A l'évidence, un tel délai ne s'imposait pas pour les chômeurs ayant 40 annuités validées.

Le Gouvernement estime que quelque 1.000 personnes pourront bénéficier de cette mesure en 1999, pour un coût budgétaire de 3,75 millions de francs.

• L'augmentation des crédits en faveur des veuves et de la mémoire

Le 18 novembre, l'Assemblée nationale a adopté en seconde délibération deux amendements présentés par le Gouvernement abondant les crédits du secrétariat d'Etat aux anciens combattants.

Le premier amendement permet d'augmenter de 5 millions de francs les crédits de subvention à l'action sociale de l'ONAC (chapitre 46-51). M. Jean-Pierre Masseret a précisé que ces crédits seront spécifiquement affectés aux mesures de soutien des veuves d'anciens combattants qui ne bénéficient d'aucune pension de réversion à la mort de leur mari.

Le second amendement vise à majorer de 2 millions de francs les crédits consacrés à la politique de la mémoire (chapitre 43-02) . Ces crédits supplémentaires devraient permettre de financer des " actions de mémoire citoyenne " dans chaque département. Il s'agit en fait d'accorder des moyens supplémentaires aux " emplois-mémoire " pour leur permettre de mieux concrétiser leur action sur le terrain.

B. LA NÉCESSITÉ D'UN EFFORT SIGNIFICATIF EN FAVEUR DES ANCIENS COMBATTANTS

Si le projet de loi de finances pour 1999 propose certaines avancées significatives, votre commission regrette cependant leur insuffisance.

Cette insuffisance prend en réalité deux formes :

- les avancées proposées sont parfois d'une ampleur limitée alors qu'il aurait été possible d'étendre leur champ d'application ;

- de nombreuses demandes justifiées du monde combattant restent en suspens.

1. Votre commission propose l'amélioration d'une des mesures nouvelles présentées

L'article 75 du projet de loi de finances pour 1999 prévoit d'accorder, de manière automatique, le bénéfice de l'ARPE aux anciens combattants d'Afrique du Nord à la condition qu'ils soient titulaires de la carte du combattant.

Votre commission, tout en étant favorable à la mesure proposée, a cependant exprimé deux types de réserves liées à la définition du champ des bénéficiaires potentiels pour la possession de la carte du combattant.

D'une part, le choix de ce critère conduirait à introduire une inégalité de traitement entre les anciens combattants en réservant le bénéfice de la mesure aux seuls titulaires de la carte du combattant. Or, ce dispositif relève à l'évidence d'une logique de solidarité et non d'une logique de reconnaissance. Le critère choisi apparaît donc discriminant.

D'autre part, le choix de ce critère se traduit par une réduction du champ d'application de la mesure. Entre 80 et 120 personnes seraient ainsi concernées la première année.

L'extension du champ d'application de la mesure aux titulaires du titre de reconnaissance de la Nation permettrait de lever ces deux réserves. Elle permettrait d'abord de rétablir l'égalité de traitement entre anciens combattants. Elle permettrait également d'élargir le nombre de bénéficiaires potentiels. Il a, en effet, été délivré 200.000 titres de reconnaissance de la Nation de plus que de cartes du combattant pour les conflits d'Afrique du Nord. On peut estimer que le nombre de bénéficiaires de la mesure devrait augmenter d'un quart, soit une trentaine de personnes supplémentaires.

2. D'autres évolutions restent également nécessaires

Chaque année, à l'occasion de son avis budgétaire, votre commission des Affaires sociales recense les demandes du monde combattant qui restent en suspens et invite le Gouvernement à y apporter une solution. Des solutions sont parfois, mais trop rarement, trouvées.

Plutôt que d'égrener comme une litanie l'ensemble des évolutions qui lui semblent nécessaires, votre commission a choisi, cette année, d'insister tout particulièrement sur quatre questions qui lui paraissent prioritaires.

• La question de la retraite anticipée des anciens combattants d'Afrique du Nord

En dépit de l'approfondissement des dispositifs de solidarité, le droit à la retraite anticipée pour les anciens combattants d'Afrique du Nord reste une demande permanente des associations d'anciens combattants.

Cette demande correspond largement au souhait du rétablissement du principe de " l'avantage relatif " tel qu'il s'est appliqué entre 1973 et 1982. La loi du 21 novembre 1973 avait, en effet, autorisé les anciens combattants de tous les conflits à prendre leur retraite entre 60 et 65 ans en bénéficiant d'une pension calculée sur la base du taux qui leur aurait été reconnu à l'âge de 65 ans. L'ordonnance du 26 mars 1982, en autorisant le départ à la retraite à l'âge de 60 ans, a mis fin à cet avantage, instaurant alors une inégalité de traitement entre les anciens combattants de première et deuxième génération et ceux de la troisième génération.

Depuis 1985, de très nombreuses propositions de loi (15 au Sénat) portant sur la retraite anticipée des anciens combattants d'Afrique du Nord ont été déposées sur les bureaux des deux assemblées.

Ces propositions de loi abordent différemment la question de la retraite anticipée :

- certaines -les plus générales- visent tous les anciens combattants d'Afrique du Nord qui pourraient bénéficier d'un droit à la retraite anticipée, la durée d'anticipation étant égale à la durée du séjour effectuée au titre du service militaire en Afrique du Nord entre le 1 er janvier 1952 et le 2 juillet 1962 ;

- d'autres -plus ciblées- ne concernent que les anciens combattants d'Afrique du Nord, qui sont dans les situations les plus difficiles. Ainsi, la proposition de loi de MM. Robert Pagès et Guy Fischer, discutée au Sénat en séance publique le 29 juin 1998, ne proposait d'accorder le droit à la retraite anticipée qu'aux chômeurs en fin de droits justifiant d'une durée d'assurance vieillesse de 40 annuités.

Les gouvernements successifs se sont opposés à ces deux types de propositions.

Pour les premières, le coût financier très lourd de la retraite anticipée rendait difficile sa mise en oeuvre. Le rapport Chadelat évaluait ainsi le coût de la mesure à 151 milliards de francs sur la période 1996-2004.

Pour les secondes, plusieurs séries d'arguments ont été avancées. D'une part, l'approfondissement des dispositifs de solidarité ( mise en place du fonds de solidarité en 1992, création de l'APR en 1995, création d'une allocation majorée de 5.600 francs nets mensuels pour les chômeurs justifiant de 160 trimestres d'affiliation à la sécurité sociale par la loi de finances pour 1998, suppression du " stage " de six mois préalable au bénéfice de l'APR proposée par le présent projet de loi de finances ...) rend moins nécessaire, sinon inutile, la retraite anticipée. D'autre part, des arguments " techniques " ont été soulevés (non-prise en compte des régimes de retraite complémentaire, impossibilité d'une option entre retraite anticipée et dispositifs de solidarité) pour remettre en cause les avancées réelles que pourraient engendrer ces propositions car certains anciens combattants pourraient finalement se retrouver dans une situation moins favorable.

Votre commission estime cependant que la question de la retraite anticipée n'a rien perdu de son actualité, ni de son urgence. Bien au contraire .

Ainsi, l'octroi d'une retraite anticipée ne concernerait que quelques milliers de personnes en 1999, les autres ayant déjà atteint l'âge de la retraite ou étant parties en préretraite. L'argument du coût budgétaire n'est donc plus qu'en partie recevable.

Paradoxalement, la mise en place de mesures de solidarité ne fait que renforcer l'urgence de la retraite anticipée. En effet, ces mesures présentent certains inconvénients :

- elles répondent à une logique d'assistance mal perçue par le monde combattant qui revendique l'affirmation d'une logique de droit légitime ;

- la superposition des différentes mesures de solidarité accentue le risque que ne se créent des failles dans le système. Or, ces failles existent bel et bien comme en témoigne la poursuite de l'action sociale de l'ONAC en faveur de populations théoriquement couvertes par le fonds de solidarité. Ainsi, l'action du fonds de solidarité se concentre actuellement sur les chômeurs ayant cotisé 160 trimestres à l'assurance vieillesse. Mais ce sont loin d'être les seuls anciens combattants en difficulté.

Enfin, les arguments " techniques " avancés par le Gouvernement ne sont pas tous recevables. S'il est vrai que pour être effective la retraite anticipée doit inclure les régimes complémentaires qui relèvent de dispositions conventionnelles et non législatives, rien n'empêche en revanche la mise en oeuvre d'un régime optionnel : l'ancien combattant pourrait choisir soit la retraite anticipée, soit le maintien des mesures de solidarité en fonction de sa situation personnelle.

Le secrétariat d'Etat aux anciens combattants estime pourtant qu'une telle option n'est pas autorisée par les législations instituant les revenus de remplacement versés aux chômeurs qui prévoient la suppression automatique de ces prestations dès que les conditions d'obtention d'une retraite à taux plein sont réunies. Il y voit la " conséquence inévitable, issue des dispositions du code du travail (art. L. 351-19) et de l'article 125 (modifié en 1995, 1996 et 1997) de la loi de finances pour 1992 " .

Or, cette analyse s'appuie sur une base juridique bien fragile.

La retraite anticipée n'implique en effet nullement une modification du code du travail, l'article L. 351-19 soulevé par le secrétariat d'Etat ne concernant que les personnes de plus de 60 ans. Or, par définition, la retraite anticipée concerne uniquement les personnes âgées de moins de 60 ans. Il n'y a donc pas de liquidation d'office des retraites avant l'âge de 60 ans.

Quant à l'article 125 du projet de loi de finances pour 1992, il précise effectivement que " les allocations du Fonds (de solidarité) cessent d'être versées dès lors que le bénéficiaire... peut prétendre à l'attribution d'une pension de vieillesse au taux plein " . Mais, pour ce cas particulier, une modification législative est toujours possible.

Dans ces conditions, votre commission souhaite que la question de la retraite anticipée soit à nouveau examinée en détail dans les plus brefs délais. Loin d'être une mesure symbolique, elle pourrait au contraire compléter les mesures de solidarité existantes et réaffirmer l'égalité de traitement entre les différentes générations d'anciens combattants.

• La situation des veuves d'anciens combattants

Au 1 er janvier 1998, 1.752.200 veuves étaient ressortissantes de l'ONAC. Mais, seules 160.000 d'entre elles étaient " pensionnées ", c'est-à-dire percevaient une réversion de la pension d'invalidité de leur mari décédé.

Or, la situation financière des veuves, qui bien souvent n'ont pas pu travailler car elles s'occupaient de leur mari invalide, est très préoccupante. Ainsi, en 1997, les services départementaux de l'ONAC ont apporté une aide financière à 4.500 veuves d'anciens combattants.

Certes, ces dernières années, un effort sensible a été réalisé pour améliorer la situation des veuves.

L'article 103 de la loi de finances pour 1996 a abaissé de 57 à 50 ans la condition d'âge requise pour bénéficier d'une pension de réversion à taux majoré.

La loi de finances pour 1997 a prévu que les veuves des anciens combattants allocataires du fonds de solidarité percevant l'APR bénéficieront d'un capital décès égal à quatre fois le montant mensuel brut de l'allocation, ce montant étant majoré d'une fois et demie par enfant à charge. Mais, en 1997, seules 46 veuves ont bénéficié de cette disposition.

La loi de financement pour 1999 prévoit une majoration de 5 millions de francs des crédits d'action sociale de l'ONAC en faveur des veuves.

Il n'en reste pas moins que ces mesures restent insuffisantes. Votre commission estime alors qu'un effort particulier doit être entrepris afin d'assurer un niveau de vie décent aux veuves d'anciens combattants dans les situations les plus difficiles.

Plusieurs pistes peuvent être explorées.

Une première solution pourrait être la mise en oeuvre d'une possibilité de réversion, en tout ou partie, de la retraite du combattant . Votre commission n'ignore pas que la retraite du combattant, qui constitue une récompense militaire strictement personnelle, n'est pas susceptible de réversion. Mais, pour les veuves d'anciens combattants les plus modestes, la réversion de cette retraite fournirait un complément de revenus non négligeable.

Une seconde solution, sans doute plus praticable, consisterait en un assouplissement des conditions de réversion des pensions . A l'heure actuelle, l'ouverture du droit à pension de veuve est fonction du taux d'invalidité du mari décédé :

- si ce taux est supérieur ou égal à 85 %, la réversion est automatique. On suppose, en effet, que le décès est très largement causé par les conséquences des infirmités pensionnées ;

- si ce taux est compris entre 60 et 85 %, la réversion est possible, mais la veuve doit faire la preuve que le décès est directement imputable à l'invalidité pour laquelle l'ancien combattant est pensionné pour obtenir une pension au taux normal. Or, la preuve du lien de causalité entre l'invalidité et le décès reste souvent difficile à établir. Dès lors, de nombreuses veuves doivent se contenter d'une pension de réversion à un taux moindre ;

- les veuves d'anciens combattants dont le taux d'invalidité est inférieur à 60 % ne peuvent prétendre à l'attribution d'une pension de réversion.

Votre commission est alors favorable à la baisse de 85 à 60 % de la valeur minimale du taux d'invalidité requis pour que la veuve puisse bénéficier d'une pension de réversion à taux normal sans avoir à apporter la charge de la preuve.

Une troisième solution consisterait à revaloriser sensiblement les pensions de réversion.

Cette mesure permettrait d'augmenter substantiellement le montant de la pension de réversion des veuves qui n'ont pas pu travailler en raison de leur présence continue auprès de leur mari même si son invalidité reconnue était inférieure à 85 %.

La pension de réversion au taux normal n'est actuellement que de l'ordre de 3.300 francs par mois, soit un niveau inférieur au minimum vieillesse (3.470 francs par moi).

Cette revalorisation pourrait alors prendre plusieurs formes :

- une revalorisation de la valeur du point d'indice ou de l'indice de la pension de veuve au taux normal (indice 500) ;

- un assouplissement des conditions d'attribution de la pension de veuve au taux spécial (indice 667). Pour que la pension de veuve soit majorée au taux spécial, la veuve doit avoir plus de 50 ans et déclarer un revenu imposable inférieur à un plafond. On pourrait donc augmenter ce plafond qui est actuellement de l'ordre de 70.000 francs. A cet égard, votre commission observe que les veuves de déportés morts en déportation et les veuves de prisonniers du Viêt-minh morts en captivité bénéficient du taux spécial sans autre condition.

La dernière solution consisterait, comme vient de le faire M. Jean-Pierre Masseret, à augmenter sensiblement les crédits d'action sociale de l'ONAC en faveur des veuves, et notamment des veuves non pensionnées .

• La réforme du rapport constant

Le mécanisme du rapport constant permet de revaloriser les pensions militaires de manière à leur assurer une évolution similaire à celle des traitements de la fonction publique.

Ce mécanisme a été modifié par l'article 123 de la loi de finances pour 1990 afin de prendre en compte non seulement les mesures générales de revalorisation des traitements dans la fonction publique, mais également les mesures catégorielles.

L'encadré ci-après présente le mode de calcul actuel du rapport constant.

Présentation générale du rapport constant.

Principe du rapport constant : les pensions militaires d'invalidité (PMI) versées aux anciens combattants font l'objet d'un mécanisme de revalorisation fixé de manière à leur assurer une évolution similaire à celle des traitements de la fonction publique. Ce mécanisme s'appelle le rapport constant, dont le principe est établi depuis 1954.

Régime juridique : c'est l'article L. 8 bis du code des PMI qui met en oeuvre ce rapport constant. Depuis 1990, il permet la transposition des mesures catégorielles applicables aux agents de l'Etat et non plus seulement des revalorisations générales.

Les mécanismes de revalorisation des pensions :

A chaque fois que le point fonction publique est revalorisé, le point de pension militaire d'invalidité l'est également, du même taux et à compter de la même date.

Une fois par an, une comparaison est établie relativement à l'année précédente, entre l'évolution des traitements des fonctionnaires, telle que mesurée par l'indice INSEE, et celle des pensions militaires d'invalidité de l'année précédente.

Cette comparaison montre généralement une augmentation plus importante de l'indice INSEE, car il intègre en plus des revalorisations générales du point fonction publique, les mesures catégorielles attribuées à divers corps de fonctionnaires. Il faut alors mettre au même niveau d'évolution la valeur du point de pension au 1 er janvier de l'année en cours (recalage en niveau), mais aussi effectuer un versement de supplément de pension compensant le manque à gagner subi par les anciens combattants pendant l'année précédente (rattrapage en masse).

Source : Ministère de l'économie et des finances.

Le mécanisme réformé en 1990 est plus favorable que l'ancien mode de calcul. Ainsi, la valeur du point PMI s'élève à 78,90 francs au 1 er janvier 1998. L'application de l'ancien mode de calcul n'aurait donné qu'une valeur de 78,16 francs à la même date.

Mais, s'il est plus favorable, le rapport constant reste extrêmement complexe et peu lisible .

Une commission spécifique chargée de l'examen d'une simplification de ce calcul a été mise en place en 1996, mais ses travaux n'ont débouché sur aucune réforme.

A la suite d'un rapport de l'Inspection générale du secrétariat d'Etat aux anciens combattants, M. Jean-Pierre Masseret a soumis aux associations deux propositions de réforme du mode de calcul du rapport constant. Auditionné par votre commission, il a déclaré que la proposition la plus favorable se traduirait par une revalorisation supplémentaire de 0,6 % des pensions d'invalidité la première année, mais que cette mesure ne pourrait pas s'appliquer en 1999.

Votre commission souhaite que la concertation actuelle débouche sur une solution satisfaisante afin que le mode de calcul du rapport constant soit réformé dans le sens d'une plus grande transparence.

• La question récurrente de la " décristallisation "

Lorsque les possessions françaises d'outre-mer ont accédé à l'indépendance, les pensions d'invalidité et les pensions militaires de retraite versées par la France aux anciens combattants ressortissants de ces pays ont été figées à leur valeur de l'époque. Cette " cristallisation " résulte de la loi de finances pour 1959 pour l'Indochine et de l'article 71 de la loi de finances pour 1960 pour les autres Etats. En outre, les demandes de concession ou de révision des pensions militaires d'invalidité sont frappées de forclusion à compter de ces dates.

Aujourd'hui, on estime à quelque 38.000 le nombre d'anciens combattants et d'ayants cause qui sont soumis à cette cristallisation des pensions.

La valeur du point cristallisé est celle atteinte à la date du changement du statut international du pays ou à la date d'effet des textes instaurant la cristallisation, si elle est postérieure à ce changement.

A l'heure actuelle, la cristallisation des tarifs se traduit par une très grande dispersion des valeurs du point de pension : 45,05 francs à Djibouti, 27,97 francs au Sénégal mais 12,88 francs en Guinée, 9,02 francs en Algérie, 7,77 francs au Maroc et en Tunisie et 3,14 francs au Vietnam. La valeur du point était de 78,90 francs en France au 1 er janvier 1998.

Cette forte dispersion s'explique de deux manières :

- les dates de cristallisation ont été très différentes d'un pays à l'autre ;

- des revalorisation ponctuelles de la valeur du point sont intervenues à partir de 1971, touchant de manière inégale les différents pays.

Cette cristallisation apparaît largement incompatible tant avec le respect du principe d'égalité de traitement entre anciens combattants qu'avec la nécessaire reconnaissance de la France pour les services rendus et les sacrifices consentis par les anciens combattants ressortissants des Etats anciennement placés sous sa souveraineté.

Certes, des mesures de décristallisation partielle et ponctuelle sont intervenues ces dernières années :

- la loi de finances pour 1995 a revalorisé les pensions d'invalidité et les pensions militaires de retraite de 4,75%, les pensions d'invalidité avec allocation de grand mutilé de 20 % et la retraite du combattant de 30 % ;

- la loi de finances pour 1996 a levé pour une année la forclusion frappant depuis 1959 les demandes de première liquidation de pensions d'invalides et d'ayants cause et les demandes de révision de pension d'invalidité. Cette mesure a été prorogée jusqu'au 31 décembre 1997.

Ces mesures restent pourtant insuffisantes et aucune mesure nouvelle de décristallisation n'est intervenue depuis lors.

Alors que M. Jean-Pierre Masseret affirmait vouloir " redéfinir la politique générale en faveur des anciens combattants des armées françaises ressortissant de pays devenus indépendants " (14 ème engagement pour 1998), il semble se refuser à avancer dans la voie de la décristallisation. Il fonde sa position sur une étude montrant que le pouvoir d'achat de la pension d'invalidité serait en moyenne supérieur dans les pays anciennement sous souveraineté française qu'en France.

Votre commission estime néanmoins que, même si une mesure générale de décristallisation n'est pas forcément souhaitable, un effort doit être fait.

A cet égard, elle formule deux propositions.

Premièrement, il importe de réduire significativement les disparités résultant des tarifs d'origine . Sans aller jusqu'à l'uniformisation des valeurs du point d'indice applicable aux pays concernés, il faudrait resserrer l'éventail de celles-ci en relevant prioritairement le tarif des Etats où il est le plus faible.

Il faudrait également lever la forclusion pesant sur les pensions d'invalidité . Celle-ci pose, en effet, deux séries de problèmes aux implications très délicates :

- il est impossible pour un ancien combattant dont le taux d'invalidité a été fixé de faire reconnaître une aggravation de son état ,

- les pensions ne sont pas réversibles car, au décès du bénéficiaire, la demande de réversion de la veuve est considérée comme une demande nouvelle et celle-ci se voit donc opposer la forclusion.

*

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du budget des anciens combattants pour 1999. Elle vous propose un amendement à l'article 75, étendant la mesure proposée par cet article aux anciens combattants titulaires du titre de reconnaissance de la Nation et a émis un avis favorable à l'adoption de cet article 75 tel qu'amendé, ainsi qu'à l'adoption des articles 76, 76 bis (nouveau) et 76 ter (nouveau) rattachés à ce budget.

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

Art. 75
(Art. 2 de la loi n° 96-126 du 21 février 1996
portant création d'un fonds paritaire d'intervention en faveur de l'emploi)
Automaticité du bénéfice de l'allocation de remplacement
pour l'emploi (ARPE) pour les salariés anciens combattants
d'Afrique du Nord cessant leur activité

I - Le dispositif proposé

Cet article vise à étendre, de manière automatique -c'est-à-dire même en l'absence de l'accord de l'employeur-, le bénéfice de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) aux salariés titulaires de la carte du combattant au titre des conflits d'Afrique du Nord, qui décident de cesser leur activité professionnelle.

• L'ARPE

Instituée par l'accord du 6 septembre 1995, entrée en vigueur en octobre 1995 et applicable, en l'état, jusqu'à la fin de l'année, l'ARPE est un dispositif de " préretraite contre embauche " visant à activer les dépenses passives d'indemnisation du chômage. Elle permet aux salariés totalisant au moins 40 années de cotisations vieillesse et remplissant certaines conditions (12 années d'affiliation à l'UNEDIC, un an d'ancienneté dans l'entreprise) de quitter l'entreprise à partir de 58 ans. Ce départ est soumis à l'accord de l'employeur qui doit le compenser en procédant à une ou plusieurs embauches compensatrices correspondant au minimum au nombre d'heures de travail que le salarié partant effectuait. Les bénéficiaires perçoivent alors jusqu'à 60 ans l'équivalent de 65 % de leur salaire brut antérieur.

La loi n° 96-126 du 21 février 1996 prévoit que le dispositif de l'ARPE soit financé par le fonds paritaire d'intervention en faveur de l'emploi (FPIE). Ce fonds est alimenté par l'affectation d'une partie des ressources du régime d'assurance chômage.

D'octobre 1995 à août 1998, 121.167 personnes ont bénéficié de l'ARPE. En 1998, le coût net unitaire de l'ARPE s'élève à 231.064 francs par bénéficiaire. L'allocation mensuelle moyenne est de 8.897 francs.

• La mesure proposée

L'article 75 du projet de loi propose certaines dérogations au dispositif de l'ARPE en faveur d'une catégorie bien spécifique de bénéficiaires potentiels.

Cet article vise exclusivement les salariés titulaires de la carte du combattant au titre des opérations effectuées en Afrique du Nord entre 1952 et 1962. Ces salariés doivent néanmoins respecter les conditions d'âge, d'affiliation et d'ancienneté de droit commun pour pouvoir en bénéficier.

En définitive, cet article n'introduit que deux modifications pour ces salariés :

- le bénéfice de l'ARPE est ouvert de manière automatique, même en cas de refus par l'employeur de la demande de cessation d'activité ;

- la prise en charge financière de la mesure est assurée par le FPIE qui reçoit en compensation une subvention imputée sur le budget du secrétariat d'Etat aux anciens combattants au titre du fonds de solidarité.

Le coût de la mesure est estimé à 20 millions de francs pour 1999.

II - La position de votre commission

Si votre commission est favorable au principe de cette mesure qui permet aux anciens combattants d'Afrique du Nord de bénéficier d'une préretraite, elle tient toutefois à formuler deux réserves sur le dispositif élaboré par le Gouvernement.

D'une part, c'est une mesure finalement très restrictive dans son champ d'application pratique. Elle ne devrait bénéficier qu'à un nombre très limité d'anciens combattants : entre 80 et 120 la première année. Elle ne vise en effet que les salariés pour lesquels la demande de cessation d'activité a été refusée par l'employeur, soit 1,1 % des demandes selon l'UNEDIC.

D'autre part, cette mesure risque d'introduire une inégalité de traitement entre les anciens combattants en réservant le bénéfice de la mesure aux seuls titulaires de la carte du combattant et en excluant donc les anciens combattants qui n'ont que le titre de reconnaissance de la Nation.

Pour ces raisons, votre commission vous propose d'adopter un amendement étendant cette mesure aux titulaires du titre de reconnaissance de la Nation. Cela permettra alors de rétablir l'égalité de traitement entre anciens combattants et d'augmenter d'un quart le nombre de bénéficiaires de la mesure.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 76
(Art. L. 321-9 du code de la mutualité)
Relèvement du plafond donnant lieu à majoration
de la retraite mutualiste du combattant

En application de l'article L. 321-9 du code de la mutualité, les membres des sociétés mutualistes ayant la qualité d'anciens combattants qui se sont constitué une rente mutualiste bénéficient, en plus de la majoration légale attachée à toute rente viagère, d'une majoration spéciale de l'Etat égale, en règle générale, à 25 % du montant de la rente résultant des versements personnels de l'intéressé et qui s'élève au fur et à mesure que l'on se rapproche de 60 ans.

Le total formé par la rente et la majoration spéciale de l'Etat est limité à un plafond fixé en valeur absolue, dit " plafond majorable ", qui est visé par le présent article.

L'article 107 de la loi de finances pour 1998 avait modifié les modalités de revalorisation de ce plafond majorable en l'indexant sur l'indice 95 de la pension militaire d'invalidité. Ce nouveau mode d'indexation permet alors de faire évoluer le montant du plafond majorable en application du rapport constant.

Le présent article ne modifie pas le mode de revalorisation, mais relève l'indice de référence, qui passe de 95 à 100. Ce relèvement permettra une nouvelle augmentation du plafond de 6,6 %. Au 1 er janvier 1999, le plafond s'élèvera alors à 7.993 francs.

Le nombre de bénéficiaires de la rente mutualiste est estimé à 320.000 pour une rente d'un montant moyen de 5.700 francs.

Le coût budgétaire de la mesure est évalué à 6,3 millions de francs.

Evolution du plafond majorable depuis 1987

Années

Plafond majorable en vigueur en francs

1987

5.000

1988

5.600

1989

5.600

1990

5.900

1991

5.900

1992

6.200

1993

6.400

1994

6.600

1995

6.750

1996

7.000

1997

7.091

1998

7.496

1999 (estimation)

7.993

L'Union des mutuelles de retraite des combattants et la plupart des associations représentatives du monde combattant ont demandé qu'un rattrapage soit réalisé pour parvenir à un plafond de 130 points d'indice en 5 ans.

Considérant que le seuil des 130 points reste l'objectif à atteindre à terme, mais estimant que le relèvement proposé constitue déjà un premier pas substantiel, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article.

Art. 76 bis (nouveau)
(Art L. 253 bis du code des pensions militaires d'invalidité
et des victimes de la guerre)
Modification des conditions d'attribution de la carte du combattant
aux anciens combattants d'Algérie

La loi de finances pour 1926 a créé la carte du combattant. Elle concerne tous les conflits, y compris depuis 1993 les opérations menées actuellement par la France en exécution d'accords bilatéraux ou sous mandats internationaux.

Les conditions d'attribution répondent à deux logiques alternatives :

- une logique collective : avoir été affecté pendant 90 jours dans une unité qualifiée de combattante par le ministère de la défense ;

- une logique individuelle : il existe également une procédure individuelle d'attribution permettant de prendre en compte les mérites personnels.

Depuis la loi du 9 décembre 1974, ces conditions générales s'appliquent également aux personnes ayant participé aux opérations effectuées en Afrique du Nord jusqu'au 2 juillet 1962.

Toutefois, afin de tenir compte de la nature spécifique de l'engagement en Algérie, compte tenu du risque diffus dû à l'insécurité provoquée par la situation de guérilla, la loi de finances pour 1998 a modifié le critère traditionnel de 90 jours en unité combattante : l'article 108 prévoit d'assimiler à la participation personnelle à une action de feu ou de combat une durée de présence en Algérie de 18 mois.

La circulaire du 25 janvier 1998 a précisé que pour les anciens combattants ne remplissant pas cette condition, mais pouvant se prévaloir d'une continuité de présence égale à 18 mois partagée entre le Maroc ou la Tunisie et l'Algérie, verront leurs dossiers soumis à l'examen de la commission nationale de la carte du combattant.

Il semble cependant que l'extension des conditions d'attribution de la carte du combattant n'ait eu qu'un faible impact : 22.300 cartes nouvelles ont été attribuées au 1 er septembre 1998, alors que le secrétariat d'Etat aux anciens combattants prévoyait un rythme deux fois supérieur.

En réalité, le critère d'une présence de 18 mois reste assez restrictif dans la mesure où la durée moyenne de séjour en Algérie est de l'ordre de 15 mois.

Le présent article propose alors de ramener la durée de présence en Algérie nécessaire pour l'obtention de la carte du combattant de 18 à 15 mois.

Cette mesure devrait permettre l'attribution de 40.000 cartes de combattants supplémentaires alors que plus de 1,1 million de cartes du combattant ont déjà été attribuées au titre des conflits de l'Afrique du Nord.

Le coût budgétaire est estimé à 3 millions de francs en 1999, du fait de l'attribution supplémentaire de 1.200 retraites du combattant.

Votre commission, tout en étant favorable à cette mesure de reconnaissance et de réparation (la carte du combattant donne en effet droit à la retraite du combattant, à la retraite mutualiste et à une demi-part fiscale supplémentaire à partir de 75 ans), ne juge pas souhaitable d'assouplir plus avant les conditions d'attribution pour ne pas trop banaliser l'attribution de la carte du combattant. Elle remarque à ce propos que 63 % des militaires mobilisés en Afrique du Nord sont déjà détenteurs de la carte du combattant, contre 52 % pour la guerre 1939-1945 et 55,5 % pour la guerre 1914-1918.

Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article.

Art. 76 ter (nouveau)
(Art. 125 de la loi de finances pour 1992)
Assouplissement des conditions d'attribution de l'allocation de préparation à la retraite pour les anciens combattants justifiant d'une durée d'assurance vieillesse de 160 trimestres

I - Le dispositif proposé

Instituée par l'article 125 de la loi de finances pour 1995, l'allocation de préparation à la retraite (APR) est une allocation versée par le fonds de solidarité.

Le fonds de solidarité n'est ouvert aux anciens combattants qu'aux conditions suivantes :

- être titulaire de la carte du combattant ou du titre de reconnaissance de la Nation au titre de l'Afrique du Nord ou de l'Indochine ;

- résider en France ou dans les départements d'outre-mer ;

- être privé d'emploi depuis plus d'un an, ou être contraint à une activité professionnelle involontairement réduite ;

- ne pas disposer de ressources personnelles mensuelles supérieures à 4.614 francs ou 5.600 francs (dès lors que l'on peut justifier d'une durée d'assurance vieillesse de 160 trimestres).

Tout allocataire du fonds de solidarité peut demander à bénéficier de l'APR, après avoir perçu pendant six mois l'allocation différentielle. Le montant de l'APR est égal à 65 % des revenus bruts d'activité ayant précédé la privation d'emploi. Il est plafonné à 7.177 francs nets au 1 er janvier 1998 et ne peut jamais être inférieur au niveau de ressources garanti par l'allocation différentielle. L'APR cesse d'être versée dès lors que son bénéficiaire est en mesure de faire valoir ses droits à la retraite à taux plein ou atteint l'âge de 65 ans.

A la différence de l'allocation différentielle, l'APR constitue un revenu complet versé à titre principal. Elle est également constitutive de droits en matière d'assurance maladie et d'assurance vieillesse.

Au 30 juin 1998, 11.972 personnes percevaient l'APR. Son montant mensuel moyen était de 6.091 francs.

Le présent article, issu d'un amendement présenté par le Gouvernement et adopté en première lecture à l'Assemblée nationale, vise à modifier les conditions d'attribution de l'APR pour une catégorie particulière de bénéficiaires.

Les allocataires du fonds de solidarité pourront bénéficier directement de l'APR, sans justifier du bénéfice préalable de l'allocation différentielle, à condition qu'ils justifient d'une durée d'assurance vieillesse minimale de 160 trimestres.

Cette mesure pourrait bénéficier à 1.000 personnes en 1999 pour un coût budgétaire de 3,75 millions de francs.

II - La position de votre commission

La situation, très souvent particulièrement précaire, des anciens combattants chômeurs en fin de droits et justifiant de 40 annuités d'affiliation au régime d'assurance vieillesse préoccupe depuis plusieurs années votre commission.

Ainsi, elle avait été favorable à l'article 109 du projet de loi de finances pour 1998 qui majorait à hauteur de 5.600 francs le montant de l'allocation différentielle versée par le fonds de solidarité aux chômeurs qui justifient d'une durée de 160 trimestres d'assurance vieillesse.

De même, M. Guy Fischer avait rapporté, au nom de votre commission, le 29 juin dernier en séance, une proposition de loi tendant à accorder la retraite anticipée aux anciens combattants chômeurs en fin de droits justifiant de 40 annuités de cotisations à l'assurance vieillesse. Lors de la discussion, le Gouvernement avait déclaré la proposition de loi irrecevable en invoquant l'article 40 de la Constitution.

Votre commission, en la personne de son président, avait alors invité le Gouvernement à présenter dans le prochain projet de loi de finances une mesure permettant à cette population de pouvoir bénéficier directement de l'APR.

Votre commission se félicite d'avoir été entendue.

Le présent article apporte deux améliorations par rapport au système existant :

- il permet d'abord de passer d'une logique d'aide sociale à une logique de droit, l'APR n'étant jusqu'à présent accessible que par l'intermédiaire de l'allocation différentielle considérée comme un " RMI anciens combattants " ;

- il permet ensuite d'améliorer le montant des prestations perçues. Alors que le montant perçu était pour l'instant égal à 5.600 francs pour le chômeur ancien combattant justifiant de 40 annuités d'assurance sociale, le montant serait désormais compris entre 5.600 et 7.177 francs nets par mois en fonction des anciens revenus d'activité.

Pour ces raisons, et tout en rappelant que cette mesure ne peut être considérée comme un substitut à la retraite anticipée, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article.


1 Rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances pour l'année 1997, juillet 1998.

2 " Le Défi de la Mémoire " Rapport d'information n° 6 (1997-1998) du Sénat sur la politique de la mémoire



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