II. LES CRÉDITS INSCRITS AU BUDGET GÉNÉRAL SOUS L'INTITULÉ « TRANSPORTS AÉRIENS »
Les dotations « transport aérien » sont essentiellement des crédits d'avances remboursables destinés aux programmes aéronautiques. Elles se montent, en 1997, à 762 millions de francs en crédits de paiement, en baisse de 31,4 % par rapport à 1996, et à 815 millions de francs de programme, en diminution de 4,2 %.
Cette diminution résulte, en premier lieu, de l'entrée en phase d'achèvement de plusieurs programmes aéronautiques (A 330/340 ; Falcon 2000). En effet, les avances remboursables sont toujours d'un montant plus important en début qu'en fin de programme. Logiquement, elles diminuent au fur et à mesure de l'industrialisation.
La baisse constatée résulte aussi, assez largement, du transfert de certaines dépenses de recherche sur le budget de la défense. Jusqu'en 1994, les dépenses de recherche portant sur l'aéronautique civile étaient financées en majorité par le budget des transports. Le budget de la défense n'en assurait qu'une faible quote-part.
Rappelons que le projet de loi de finances pour 1995 avait opéré un basculement dans le sens de ce que votre rapporteur pour avis avait souhaité dès 1993 : il avait inscrit une large part des crédits de recherche aéronautique au budget de la défense, en raison du fait que la recherche fondamentale en la matière bénéficie, à la fois, aux programmes civils et militaires.
Tel est encore le cas dans le projet de loi de finances pour 1997, qui a inscrit au titre des crédits destinés à la recherche-amont du ministère de la Défense : 680 millions de francs, tant en autorisations de programme qu'en crédits de paiement, soit un montant identique à celui voté en 1996.
Un tel choix permet de faire évoluer notre système de soutien à l'industrie aéronautique vers une accentuation des soutiens à la « recherche amont », ce qui le rapproche de celui existant aux États-Unis. Cette politique peut donc être approuvée, en cela qu'elle expose moins nos mécanismes budgétaires aux critiques d'outre-Atlantique.
Votre commission pour avis continue, en effet, à rester préoccupée par les conditions d'application de l'accord du GATT du 17 juillet 1992 relatif aux soutiens à l'industrie aéronautique, dans la mesure où les soutiens indirects apportés à l'industrie américaine sont moins nettement détectables que nos mécanismes d'aide directe.
III. LE FONDS DE PÉRÉQUATION DES TRANSPORTS AÉRIENS DEVRAIT FAIRE FACE À SES ENGAGEMENTS JUSQU'EN 1998
Rappelons que le « troisième paquet » de libéralisation du transport aérien communautaire a mis fin au dispositif d'aménagement du territoire appliqué jusqu'au 1 er janvier 1995 au transport intérieur français. Ce système était fondé, d'une part, sur l'exclusivité d'exploitation et la péréquation interne de la compagnie Air Inter et, d'autre part, sur l'exploitation par des transporteurs régionaux d'un certain nombre de liaisons complémentaires faisant l'objet de subventions accordées par les collectivités territoriales ou d'autres personnes publiques intéressées, dans le cadre de conventions conclues avec chaque transporteur aérien.
Le principe général étant désormais la concurrence sur toutes les liaisons communautaires, ce système ne pouvait perdurer et la convention d'exclusivité d'Air Inter a pris fin le 31 décembre 1995.
Afin de maintenir des dessertes aériennes non rentables dans un objectif d'aménagement équilibré du territoire, l'article 35 de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire et opérée par l'article 46 de la loi de finances pour 1995 ont institué le Fonds de péréquation des transports aériens (FNTA).
Ce Fonds permet de subventionner certaines liaisons structurellement « non rentables » dans le respect des exigences fixées par le règlement (CEE) n° 2408/92 du Conseil du 23 juillet 1992 concernant l'accès des transporteurs aériens communautaires aux liaisons intracommunautaires, qui reconnaît la notion d'obligations de service public.
Après avoir été ramenée de 4 francs à 3 francs en 1996, la taxe qui alimente le FPTA serait ramenée à 1 franc par passager embarqué dans tout aéroport français (à l'exception de la Corse et des départements d'outre-mer), en vertu du projet de loi de finances pour 1997.
Une analyse détaillée de l'équilibre financier prévisionnel du FPTA d'ici 1998, fondée sur les chiffres communiqués par le ministère à votre rapporteur pour avis, montre que les recettes du Fonds devraient lui permettre de faire face à ses engagements et, au-delà, de dégager un solde.
Les estimations pour 1996
Les versements effectués en 1996 devraient s'élever à environ 78 millions de francs, dont la majeure partie (environ 62 millions de francs) représente les versements effectués au titre du régime transitoire pour 1995 (en application de l'article 29 de la loi « transports » n° 96-151 du 26 février 1996). En effet, à ce jour, seulement 14 conventions ont été signées et si les deux premières liaisons ont changé de régime juridique le 1 er avril 1996 (ce qui a permis pour ces premières liaisons de verser deux acomptes sur l'exercice 1996), la plupart des liaisons ne pourront faire l'objet que d'un seul acompte sur 1996, voire d'aucun dans le cas des dernières conventions signées. Le total de ces acomptes s'élève à environ 16 millions de francs.
À la fin 1996, le bilan de trésorerie serait donc, comme à fin 1995, très largement positif, à près de 84 millions de francs.
Les estimations pour 1997
1997 devrait constituer, en fait, le premier exercice approchant le rythme de croisière. En l'état actuel des dossiers, ceux finalisés par une convention dûment signée et ceux pour lesquels la convention n'est pas encore signée, mais pour lesquels la procédure est bien avancée, on peut estimer à environ 46 millions de francs les versements à effectuer en 1997.
À ce montant, devraient être ajoutés :
- d'une part, une dizaine de millions de francs suite à l'intégration dans le Fonds des liaisons intéressant les collectivités territoriales de Saint-Pierre et Miquelon et de Mayotte, le décret correspondant étant en cours de préparation ;
- et, d'autre part, une somme évaluée entre 85 et 90 millions de francs, à valoir comme provision correspondant à l'étude en cours d'une extension du régime spécial institué par l'article 29 de la loi 96-151 précitée, soit au titre de l'exercice 1995. soit au titre de l'exercice 1996 (dans ce dernier cas pour la période allant du 1 er janvier à la date de début d'exploitation dans le nouveau cadre juridique).
En conséquence, à fin 1997, la trésorerie du Fonds serait encore très substantielle : 70 millions de francs environ, avec extension du régime spécial sur 1995 et 1996, pouvant aller jusqu'à 155-160 millions de francs sans aucune extension du régime transitoire (compte tenu des 42 millions de francs de recettes en 1997, sur la base d'une taxe fixée à 1 franc par passager et environ 42 millions de passagers annuels).
• Les estimations pour 1998
En 1998, le régime de croisière sera pleinement atteint, avec environ 60 millions de francs de versements prévus (50 millions de francs pour les conventions signées et attendues à ce jour, et 10 millions de francs pour Saint-Pierre et Miquelon et Mayotte), soit à fin 1998 un solde de trésorerie de 52 millions de francs environ (dans le cas le plus pénalisant).
De nouveaux dossiers d'éligibilité seront, certes, étudiés pendant les deux ans à venir. D'après les renseignements fournis par le ministère à votre rapporteur pour avis, on constate cependant que, d'ores et déjà, pratiquement toutes les liaisons existantes nécessitant une compensation financière ont fait l'objet d'une procédure, et sont donc prises en compte dans les bilans exposés ci-dessus.
Pour que de nouveaux dossiers, correspondant donc à des créations de liaisons, puissent déboucher sur des versements, il est nécessaire, d'une part que les liaisons soient déclarées éligibles au FPTA, et, d'autre part, que toute la procédure conduisant à la sélection d'un transporteur arrive à son terme, ce qui suppose que pour les liaisons considérées la Commission européenne n'ait pas d'objection à la publication des obligations de service public et des appels d'offres correspondants.
Pour ce qui concerne l'éligibilité, des critères doivent être respectés . Ils figurent dans le décret n° 95-698 du 9 mai 1995.
Rappelons que, pour être éligibles au Fonds de péréquation, les liaisons doivent remplir simultanément les conditions suivantes :
- leur trafic doit être compris entre 10.000 et 150.000 passagers par an ;
- la liaison doit relier deux aéroports dont l'un au moins n'a pas dépassé un trafic total de 1,5 million de passagers lors de l'année précédente ;
- aucune liaison ferroviaire ou maritime d'une durée de moins de deux heures et demie ne doit pouvoir se substituer à la liaison aérienne ;
- aucun acheminement alternatif au départ d'un aéroport accessible en moins de trente minutes ne doit exister.
Outre ces critères, il est tenu compte de la fréquence de la liaison. Celle-ci doit être au minimum de deux aller-retour par jour ouvrable pendant au moins 48 semaines par an et au maximum de 21 aller-retour par semaine sur toute l'année. Ce minimum de 48 semaines par an devrait être amené à 47, les jours fériés étant exclus du calcul des références.
Il faut cependant souligner que le plafond maximum de 150.000 passagers n'est pas dirimant pour une liaison à créer.
L'attitude de la Commission est dictée par le strict respect des dispositions de l'article 4 du règlement n° 2108/92 qui requiert que soient démontrés le caractère vital de la liaison et l'adéquation des obligations au besoin. Une des dispositions fait, qu'en particulier, un appel d'offres ne peut pas être lancé pour une liaison sur laquelle plus de 30.000 sièges sont offerts, lorsqu'il existe d'autres transports adéquats et continus pour arriver à la même destination.
Compte tenu des contraintes en vigueur, le ministère considère que l'on ne peut envisager qu'un grand nombre de nouvelles liaisons puissent à l'avenir bénéficier d'une compensation financière du FPTA. De ce fait, il considère comme confortable le solde d'environ 50 millions de francs (voire 135-140 millions de francs s'il n'y a pas d'extension du régime provisoire sur 1995 et 1996), en dépit de la baisse à 1 franc de la taxe.
Les tableaux ci-après récapitulent l'ensemble des données ainsi exposées.
ÉQUILIBRE FINANCIER PRÉVISIONNEL DU FPTA
1 - Estimation des interventions
Au titre du régime transitoire 1995
appels d'offres parus avant le 30 avril 1996 61,7 MF
appels d'offres paris avant le 31 juillet 1996 22,7 MF
(si adoption texte législatif dans la loi de finances rectificative)
Au titre du régime transitoire 1996 (si adoption de la loi) 65,0 MF
Régime normal 1996 15,7 MF
Régime normal 1997 45,7 MF
Saint-Pierre et Miquelon/Mayotte 1997 10,0 MF
Régime normal 1998 50,0 MF
Saint-Pierre et Miquelon/Mayotte 1998 10,0 MF
2 - Equilibre recettes/engagements (en millions de francs)
Les chiffres ne tiennent pas compte de nouveaux dossiers qui pourraient être présentés, mais la marge reste confortable.
Source Ministère des transports
Après avoir entendu les observations de votre rapporteur pour avis, votre commission a néanmoins décidé d'adopter un amendement tendant à maintenir cette taxe à 3 francs. En cas d'échec de cet amendement, elle s'est réservée la faculté de présenter un amendement transactionnel fixant cette taxe à 2 francs.