INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi de finances pour 2006 marque l'entrée en vigueur complète et définitive des dispositions de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
Les crédits budgétaires ne sont plus examinés en fonction de la nature de la dépense mais de sa finalité et sont regroupés et votés par mission, spécialisés par programme et détaillés par action et par titre. Des objectifs de performance doivent être fixés à chaque programme ainsi que des indicateurs permettant d'en mesurer la réalisation.
Le projet de loi de finances pour 2006 soumis au Sénat fixe à 5,9 milliards d'euros le budget de la mission « justice », ce qui représente une hausse de 4,6 % à périmètre constant par rapport à la loi de finances initiale pour 2005, alors même que le budget de l'Etat ne progresse que de 1,8 %.
Au sein des crédits de la mission « justice », qui comporte cinq programmes, 740 millions d'euros, soit 12 % (contre 10,8 % l'année précédente), sont consacrés au programme « protection judiciaire de la jeunesse » (PJJ), qui comporte lui-même quatre actions : mise en oeuvre des mesures judiciaires (mineurs délinquants), mise en oeuvre des mesures judiciaires (mineurs en danger et jeunes majeurs), soutien, formation. Les crédits de cette administration sont à périmètre constant en hausse de 3,04 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2005.
2006 marque également la quatrième année de mise en oeuvre de la loi n° 2002-1138 d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 (LOPJ), d'une durée de cinq ans, et la poursuite du recentrage de la protection judiciaire de la jeunesse vers les mineurs délinquants, ce qui ne va pas sans soulever un certain nombre d'interrogations, notamment s'agissant des actions en faveur des jeunes majeurs et dans une moindre mesure des mineurs en danger.
Or, face aux récentes violences urbaines, dont les auteurs étaient en majorité des mineurs, souvent inconnus de la justice pénale, mais en grandes difficultés, se pose la question de la pertinence de ce choix.
Par ailleurs, la prise en charge des mineurs délinquants par la protection judiciaire de la jeunesse fait apparaître un bouleversement de ses méthodes éducatives, qu'il s'agisse des centres éducatifs renforcés (CER) et des centres éducatifs fermés (CEF) ou de l'intervention continue d'éducateurs en prison. Se pose désormais la question de l'extension au secteur plus traditionnel de la protection judiciaire de la jeunesse de la notion d'éducation contrainte et de l'apparition d'un nouveau style d'éducateurs.
I. UN BUDGET CONTRASTÉ
L'activité de la protection judiciaire de la jeunesse continue de progresser, en direction des mineurs délinquants comme des mineurs en danger et des jeunes majeurs, alors même que le budget pour 2006 opère des choix drastiques.
A. DES EFFORTS BUDGÉTAIRES CONSÉQUENTS EN FAVEUR DE LA DÉLINQUANCE DES MINEURS HYPOTHÉQUÉS PAR UNE RÉGULATION IMPORTANTE
1. Une exécution du budget 2005 inquiétante
La régulation budgétaire appliquée à la direction de la protection judiciaire de la jeunesse au titre des crédits 2005 a porté sur 6,2 millions d'euros répartis entre les crédits de fonctionnement et d'intervention. Elle concerne également la totalité des crédits de report de l'exercice précédent (2,5 millions d'euros).
Le montant total de la réserve de précaution appliquée aux crédits de fonctionnement (5,7 millions d'euros) est à nouveau supérieur aux mesures nouvelles 2005 (3,9 millions d'euros) comme en 2003 et 2004. Les ressources disponibles sont donc inférieures à celles de 2004, alors que l'activité est en augmentation.
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Montant
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LOPJ
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Annulations
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LOPJ
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Annulations
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LOPJ
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LOPJ
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Exécution
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Exécution
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293,44 |
17,28 |
- 4,56 |
18,67 |
- 3 |
19,12 |
8,56 |
80,28 % |
77,70 % |
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En millions d'euros |
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Cette régulation a des conséquences très graves pour les directions régionales, qui ne peuvent faire face qu'à leurs dépenses essentielles liées au fonctionnement courant des services prenant en charge des jeunes.
La LOLF devrait cependant permettre d'améliorer le suivi de l'exécution budgétaire, puisqu'elle limite les annulations de crédits à 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances de l'année en cours et les reports de crédits (d'un exercice à l'autre) à 3 % des crédits initiaux du programme concerné.
2. Une action volontariste en faveur des mineurs délinquants
La première présentation du budget selon les règles de la LOLF et le regroupement des crédits par programmes et par actions rendent plus difficile la comparaison entre le budget de 2005 et celui de 2006.
Le programme protection de la justice, qui fait partie des cinq programmes de la mission justice, se compose de quatre actions.
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Programme protection judiciaire de la jeunesse - Action n° 1: Mise en oeuvre des mesures judiciaires : mineurs délinquants - Action n° 2 : Mise en oeuvre des mesures judiciaires : mineurs en danger et jeunes majeurs - Action n° 3 : Soutien - Action n° 4 : Formation |
Chaque action regroupe désormais des crédits de nature différente, alors que les précédentes lois de finances répartissaient les crédits selon une nomenclature fondée sur leur nature juridique et leur chapitre budgétaire de rattachement. De plus, la présentation budgétaire inclut pour la première fois la totalité des crédits inscrits au titre des pensions, du fonds national d'aide au logement (FNAL) et des cotisations à la caisse nationale des allocations familiales (CNAF).
- A périmètre constant, le budget de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse progresse de 3,04 % .
Le présent programme comporte 741,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et 737,7 millions d'euros en crédits de paiement, en progression respectivement de 8,1 % et de 9,1 % (61,5 millions d'euros).
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Secteur public |
Secteur habilité |
Total |
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Autorisations d'engagement 2005 |
419,2 |
266,4 |
685,6 |
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Autorisations d'engagement 2006 |
471,3 |
270,4 |
741,7 |
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Crédits de paiement 2005 |
409,7 |
266,4 |
676,1 |
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Crédits de paiement 2006 |
467,3 |
270,4 |
737,7 |
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En millions d'euros |
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L'essentiel des moyens nouveaux correspond aux dépenses d'équipement (+ 5,5 millions d'euros) consacrés à la création de CEF, à l'amélioration de l'état du patrimoine, à la sécurité et à la délocalisation du Centre national d'études et de formation de Vaucresson à Roubaix.
- L' analyse des crédits par action fait apparaître une évolution contrastée.
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Autorisations d'engagement 2005 |
Autorisations d'engagement 2006 |
Crédits de paiement 2005 |
Crédits de paiement 2006 |
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Action n° 1 :
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242.946.023 |
335.828.005 (+ 38,2 %) |
242.946.023 |
335.828.005 (+ 38,2 %) |
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Action n° 2 :
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308.963.149 |
259.502.282 (-16 %) |
308.963.149 |
259.502.282 (-16 %) |
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Action n° 3 :
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101.421.540 |
112.743.602 (+ 11,2 %) |
90.421.540 |
104.743.602 (+ 15,8 %) |
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Action n° 4 : Formation |
32.300.371 |
33.662.164 (+ 4,2 %) |
33.800.371 |
37.662.164 (+ 11, 4 %) |
L'action n° 1 relative aux mesures à l'égard des mineurs délinquants absorbe près de la moitié des crédits (45,5 %) , alors même que les mineurs délinquants ne représentent que 18 % des mineurs pris en charge par la protection judiciaire de la jeunesse.
L'action n° 2 relative aux mineurs en danger et aux jeunes majeurs représente 35,2 % des crédits.
En outre, les crédits de paiement consacrés à l'action « mineurs délinquants » connaissent une augmentation de 38,2 %, alors que ceux de l'action « mineurs en danger et jeunes majeurs » baissent de 16 %.
La majeure partie de cette diminution concerne les crédits consacrés à la protection des jeunes majeurs (de 18 à 21 ans), qui voient leurs crédits amputés de 21 millions d'euros, soit 20 %.
La direction de la protection judiciaire de la jeunesse souhaite en effet durcir les critères de prise en charge des jeunes majeurs, en la réservant aux seuls jeunes nécessitant véritablement un accompagnement éducatif et en réorientant les autres vers des dispositifs de droit commun (financés par les conseils généraux et l'Etat). Les seules dépenses d'hébergement des jeunes majeurs représentent en effet près de 100 millions d'euros. Il n'est néanmoins pas certain que les magistrats diminuent dans les mêmes proportions leurs mesures, ce qui fait craindre une insuffisance de ces crédits.
Par ailleurs, l'augmentation réduite des crédits destinés aux mineurs en danger (de deux millions d'euros), risque de se révéler insuffisante, dans un contexte de hausse de l'activité. Or, il convient de consacrer des moyens conséquents pour l'enfance en danger, les mineurs délinquants étant souvent des mineurs dont les difficultés n'ont pas ou mal été repérées.
- Au-delà de l'analyse des crédits par actions, il est également intéressant de distinguer les crédits du secteur public de ceux du secteur associatif habilité.
Les moyens destinés au secteur public progressent de 57 millions d'euros, soit une progression de 12 %, et représentent 63 % du budget total.
Les crédits consacrés au secteur associatif habilité progressent pour leur part de 4 millions d'euros, soit 1 %, et représentent 37 % du budget total. Leur progression est notamment liée à la mise en oeuvre du programme « centres éducatifs fermés », dans lequel le secteur associatif joue un rôle prépondérant.
Or, le secteur associatif habilité, principal acteur de la prise en charge des mineurs en danger, se trouve dans une situation particulièrement délicate, ses crédits prévus pour 2005 (266,4 millions d'euros) s'étant révélés insuffisants 1 ( * ) . Le paiement des mesures mises en oeuvre par les associations dans les régions Centre, Poitou-Charentes, Limousin, Midi-Pyrénées, Aquitaine, Nord Pas de Calais, Alsace et PACA est ainsi interrompu depuis le 1 er août 2005. La direction du budget du ministère de l'économie et des finances a donc été saisie d'une demande d'abondement de ces crédits de 71 millions d'euros.
L'augmentation de 4 millions d'euros prévue pour 2006 risque dans ces conditions de se révéler insuffisante.
Or, la LOLF implique la transformation des crédits du secteur habilité de la protection judiciaire de la jeunesse, auparavant évaluatifs, en crédits limitatifs , alors même qu'ils connaissent depuis 2003 des reports de charges chroniques. Des difficultés de gestion risquent donc d'apparaître au cours de l'année. La ligne de 50 millions d'euros réservée par le ministère du budget à l'ensemble des dépassements de crédits du ministère de la justice (dont les frais de justice) parait dès lors insuffisante, alors que les dépenses du secteur habilité constituent en grande partie des dépenses de personnels incontournables 2 ( * ) .
3. La poursuite à un rythme moindre des créations d'emplois
L'ordonnance organique de 1959, qui s'appuyait sur la notion d'emplois budgétaires votés par le Parlement, donnait une image très incomplète de la réalité des effectifs de l'Etat, puisque les vacances d'emploi, les emplois en surnombre et les postes contractuels non assis sur des emplois budgétaires n'étaient pas comptabilisés.
Désormais, la loi de finances fixe pour chaque ministère un plafond d'autorisations d'emplois exprimé en équivalents temps plein travaillé (ETPT), qui concerne tous les agents effectivement rémunérés par l'Etat, y compris pour des besoins occasionnels ou saisonniers, quel que soit leur statut (fonctionnaires, vacataires et contractuels). Les responsables pourront recruter, dans le respect des règles statutaires, les personnes selon leurs compétences et leur expérience, indépendamment de leur corps et de leur grade.
Les effectifs de la protection judiciaire de la jeunesse sont actuellement de 7.891 ETPT.
Le plafond d'emplois du programme autorisé est de 8.730 personnels en équivalents temps plein travaillés (ETPT) dans le secteur public, dont 4.135 pour les mineurs délinquants (47,4 %) et 2.317 pour les mineurs en danger et les jeunes majeurs (26,5 %).
Il est créé 60 emplois budgétaires à compter du 1 er juillet, ce qui correspond à 30 emplois en année pleine. 46 seront consacrés aux nouveaux centres éducatifs fermés et 14 à l'intervention continue dans de nouveaux quartiers mineurs.
Les créations d'emplois diminuent donc depuis 2003. Le taux d'exécution de la LOPJ, qui prévoit la création de 1.250 emplois, n'est que de 57 %, ce qui fait douter de l'exécution complète de la LOPJ en 2007.
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Créations d'emplois et objectifs de la LOPJ |
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Affectations |
LOPJ |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
total |
% d'exécution |
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Personnels de la PJJ |
1.250 |
314 |
234 |
105 |
60 |
713 |
57 |
Par ailleurs, les dispositions en faveur du personnel augmentent d'1,761 million d'euros.
* 1 En raison, d'une part, de l'importance du report de charges de 2004 sur 2005 (50 millions d'euros) résultant de l'insuffisance des dotations allouées en 2004 et, d'autre part, de l'évolution de l'activité dans les centres éducatifs fermés en 2005.
* 2 Le secteur associatif habilité comprend 27.000 équivalents temps plein travaillé.