Projet de loi de finances pour 2003 : Logement social

C. RETROUVER UNE POLITIQUE AMBITIEUSE D'INTERVENTION EN FAVEUR DU PARC PRIVÉ

1. Développer l'accession sociale à la propriété

En ce qui concerne l'accession sociale à la propriété, il peut tout d'abord être constaté qu'une partie du chemin a été faite, puisque la part des ménages propriétaires est passée de 40 % en 1960 à 55 % aujourd'hui. Le niveau très bas des taux d'intérêt crée en outre aujourd'hui un climat plutôt propice.

La politique d'accession sociale à la propriété repose aujourd'hui sur un triptyque :

- le PTZ (prêt à taux zéro), aide remboursable sans intérêt accessible à 75 % des accédants, dont la distribution est banalisée ;

- les PC (prêts conventionnés) et les PAS (prêts à l'accession sociale) garantis par le Fonds de garantie à l'accession sociale (FGAS) et la sécurisation des accédants ayant contracté un PAS ;

- les aides personnelles au logement (APL et AL) en accession à la propriété.

Quatre actions spécifiques peuvent être envisagées afin de développer le dispositif : l'amélioration des conditions d'octroi des prêts aidés, comme le prêt à taux zéro ; la mobilisation des professionnels de l'immobilier ; le perfectionnement des mécanismes d'ingénierie financière, permettant des prêts plus longs, à remboursement différé, et assortis d'une assurance contre les accidents de la vie ; enfin, la relance de la vente des HLM à leurs occupants.

A cet égard, deux mécanismes apparaissent particulièrement intéressants : le prêt à taux zéro et la vente de logements HLM.

a) Le prêt à taux zéro : un outil efficace à revaloriser

Une mission a été confiée en 2001 à l'Inspection générale des finances, au Conseil général des ponts et chaussées et au directeur de l'Agence nationale d'information sur le logement (ANIL) sur le prêt à taux zéro.

Les conclusions de cette mission montrent tout l'intérêt de ce mécanisme, tant du point de vue social qu'économique.

D'un point de vue social, la cible visée a été atteinte : 75 % des bénéficiaires ont des ressources au plus égales à 2,5 SMIC en 2001 et bénéficient des subventions versées ; plus de 60 % sont ouvriers ou employés et 61 % ont entre 25 et 35 ans.

Le PTZ est destiné, sous condition de ressources, aux personnes physiques qui acquièrent un logement pour l'occuper en tant que résidence principale et qui n'ont pas été propriétaires au cours des deux dernières années précédant l'offre de prêt.

Par ailleurs, ce prêt contribue à la mobilité dans le parc locatif, puisque 85 % des accédants avec un prêt à taux zéro sont d'anciens locataires (dont 20 % de locataires de HLM).

D'un point de vue économique, ce prêt, réservé aux opérations neuves de construction ou d'achat, ou présentant un fort pourcentage de travaux, a contribué à améliorer la situation du bâtiment.

Le PTZ peut financer des opérations de construction ou d'acquisition l'un logement neuf, d'acquisition-amélioration d'un logement existant, et la location-accession pour quelques opérations.

Le nombre d'opérations déclenchées par le seul prêt à taux zéro a pu représenter jusqu'à 20.000 opérations par an, ce qui a permis de créer de l'ordre de 15.000 emplois et d'apporter une réponse efficace à la crise de la construction observée au début des années 1990 . La création du prêt à taux zéro a ainsi évité de passer sous le seuil des 250.000 mises en chantier en 1996 et 1997 et a soutenu par la suite la remontée vers le seuil des 300.000 mises en chantier annuelles.

En outre, l'effet de levier du dispositif a pu être évalué à environ 2,5, ce qui veut dire que les 800 millions d'euros de subventions versés sur l'année ont généré deux milliards d'euros d'activité.

Votre rapporteur déplore toutefois que, depuis des années, de nombreuses mesures sont pourtant venues réduire l'efficacité du prêt à taux zéro.

En octobre 1997, ces prêts ont été restreints aux primo-accédants. Depuis la réintégration des crédits dans le budget du logement, de nouvelles mesures de restriction du dispositif ont été prises, afin de limiter son coût budgétaire : un arrêté du 29 décembre 1999 a plafonné la subvention de l'Etat et un arrêté du 29 septembre 2000 a réduit la période de remboursement des prêts.

Depuis 1997, aucune revalorisation des plafonds de ressources n'est intervenue, ce qui a eu pour conséquence de « sortir » plusieurs milliers de demandeurs potentiels du dispositif.

De fait, le nombre de prêts à taux zéro s'est fortement réduit depuis 1997, passant de 123.000 à 102.000 émis.

Nombre de prêts à taux zéro

Années	1996	1997	1998	1999	2000	2001
PTZ émis	145.000	123.000	111.200	126.266	111.000	102.000
PTZ mis en force	117.900	129.150	109.200	116.858	112.169	101.893

Source : Ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer

103.000 prêts à taux zéro sont prévus en 2003, soit un nombre comparable à celui de 2002, mais la perspective d'une légère remontée ne permet pas de conclure à une inversion de tendance.

Ainsi, les moyens budgétaires du prêt à taux zéro ne cessent de se réduire . Pour 2003, la dotation passera de 884,2 à 780 millions d'euros (- 11,8 %) et les moyens d'engagement seront réduits de 869 à 778 millions d'euros (- 10,5 %).

Dotations budgétaires en faveur du PTZ (crédits de paiements)

(en millions d'euros)

Au regard de son efficacité, votre rapporteur souhaite donc une relance de cet instrument.

La principale problématique est celle de l'élargissement du prêt à taux zéro à l'acquisition dans l'ancien. L'obstacle auquel se heurte cette réforme est toutefois le coût budgétaire très élevé de la mesure : en 1996, l'abaissement de la quotité de travaux à 20 % a ainsi coûté près de 260 millions d'euros.

Pour sa part, votre rapporteur constate que la véritable mixité sociale est de permettre aux ménages les plus modestes d'acquérir des logements de centre ville, qui sont pour la plupart des logements anciens.

b) La vente de logements HLM : une réflexion à engager

Le nombre de ventes de logements HLM au niveau national de 1993 à 2000 est excessivement réduit comme le montrent les chiffres ci-dessous.

L'accession sociale à la propriété dans le parc HLM

Années	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
Ventes	4.632	6.443	9.857	5.825	7.838	7.951	5.053

Source : Ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer

En moyenne, ce sont environ 6.000 logements sociaux par an qui sont achetés par les ménages, soit une part infime d'un parc de plus de 3,8 millions de logements occupés par des locataires.

Les organismes HLM n'ont jamais été très favorables à la cession de leur patrimoine.

En outre, faire payer à une famille des mensualités sur une longue durée se révèle difficile : les revenus varient souvent, dans des proportions importantes, en raison des aléas du chômage et de l'instabilité familiale.

Dans une interview à La Tribune le 30 septembre dernier, M. Jacques Berké, président des SA HLM indique :

« Une idée sur laquelle nous travaillons avec le ministère du logement est de créer des sociétés civiles immobilières entre les propriétaires et les locataires. Les locataires achèteront donc les parts de leur immeuble au rythme où ils le voudront (...) mais aussi revendre leurs parts à la SCI, qui garantit le rachat, et disposer ainsi d'un capital. »

La mise en place de sociétés civiles immobilières (SCI) serait une démarche intéressante pour aider les ménages à ne pas rester indéfiniment dans le parc social locatif et alléger les charges d'entretien, qui deviennent de plus en plus lourdes.

La création de la société de garantie des opérations d'accession sociale à la propriété des organismes d'HLM, prévue par la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU), a été retardée en raison de difficultés rencontrées pour dégager les fonds nécessaires à la dotation initiale de cet organisme.

Cette dotation devra être reconduite annuellement en fonction des prévisions de sinistralité, pour éviter la situation excédentaire inutile que connaît actuellement le Fonds de garantie de l'accession sociale à la propriété (FGAS).

La sécurisation de l'accession sociale dans le parc privé

Afin de garantir les établissements de crédits contre une éventuelle défaillance d'un accédant, les pouvoirs publics ont constitué un fonds, le Fonds de garantie de l'accession sociale à la propriété (FGAS), dont les ressources sont constituées de cotisations versées par l'Etat et les établissements financiers.

Sa gestion est confiée à une société anonyme de gestion, la Société de gestion du FGAS (SGFGAS), dont le conseil d'administration est composé de représentants des établissements de crédits et de représentants de l'Etat.

La loi de finances pour 1993 créant ce fonds prévoit l'inscription annuelle de provisions afin de couvrir les défaillances potentielles.

Or, il apparaît que la caractéristique principale du FGAS est que le montant des sinistres est infiniment inférieur au montant des cotisations versées, expliquant une situation de trésorerie de ce fonds de près de 1,1 milliard d'euros au 31 mars 2002.

La dotation de l'Etat au FGAS pour le financement de la part de l'Etat dans la garantie aux prêts à l'accession sociale (PAS) est inscrite à hauteur de 28 millions d'euros (- 26,5 %) dans le projet de loi de finances, ce qui présage d'un retour à plus d'adéquation aux besoins du fonds.

Votre rapporteur estime, au vu de la faiblesse de ces résultats, qu'il conviendrait d'engager une réflexion sur ce sujet avec les organismes HLM.

c) L'accession très sociale à la propriété : une expérience manquée

Le 15 octobre 2001, l'Etat a signé avec la fédération nationale des sociétés coopératives un appel à projet expérimental visant à favoriser l'accession à la propriété en zone urbaine sensible (ZUS).

A cet effet, deux appels à projet ont été lancés afin de sélectionner :

- d'une part, 1.000 logements réalisés par des promoteurs publics ou privés dans les zones urbaines sensibles ;

- d'autre part, 1.000 logements lancés par les organismes HLM à destination des ménages très modestes.

Dans les deux cas, une aide de 10.700 euros devait être attribuée pour chaque habitation concernée, diminuant d'autant le prix d'acquisition du logement.

La suppression de la prime à l'accession très sociale à la propriété en 2003, mesure prise à titre expérimental, tire les conséquences de l'échec de l'expérimentation conduite, qui devait concerner 1.000 logements dans le cadre des ZUS et qui a mis en évidence que seuls 335 logements étaient éligibles, les opérations sélectionnées restant, malgré tout, coûteuses au regard des moyens des bénéficiaires.

2. Conforter l'amélioration de l'habitat privé

a) La reconduction des dispositifs d'incitation fiscale

La réhabilitation du parc privé est favorisée par un double mécanisme d'incitations fiscales permettant aux propriétaires de réaliser des travaux dans des conditions avantageuses.

Le code général des impôts soumet au taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée jusqu'au 31 décembre 2002 les travaux de transformation, d'aménagement et d'entretien portant sur les logements construits depuis plus de deux ans.

La directive européenne du 22 octobre 1999 a, en effet, autorisé les Etats membres à appliquer, à titre expérimental, jusqu'au 31 décembre 2002 un taux réduit de TVA, 5,5 %, à certains services à forte intensité de main-d'oeuvre -dont la construction.

La commission européenne prévoit de proroger le dispositif jusqu'au 31 décembre 2003 avant de statuer définitivement sur la pérennisation de cette mesure. Ce délai de réflexion permet à la France de maintenir pour une année supplémentaire un dispositif qui, s'il coûte 3,5 milliards d'euros, favorise les ménages désireux d'améliorer leur habitat ainsi que l'emploi.

Par ailleurs, sous certaines conditions de ressources, peuvent donner lieu à un crédit d'impôt sur le revenu égal à 15 % de leur montant, les dépenses d'acquisition de gros équipements, de matériaux d'isolation thermique et d'appareils de régulation de chauffage.

L'article 54 du présent budget prolonge pour trois ans ce mécanisme dont le coût est évalué à compter de 2004 à 125 millions d'euros.

Enfin, et pour être exhaustif, votre rapporteur rappellera la possibilité ouverte aux propriétaires bailleurs de déduire des revenus fonciers imposables les dépenses d'entretien, de réparation et d'amélioration réalisées, et se félicite d'une telle mesure.

b) L'extension récente des aides des employeurs

Les aides au titre de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC ou 1 % logement) étaient initialement réservées aux salariés des entreprises cotisant à ce dispositif. La convention Etat-UESL du 3 août 1998 avait mis en place le Pass-travaux destiné à financer les travaux de remise en état, d'entretien ou d'amélioration des résidences principales. Ces aides étaient accordées dans les trois ans suivant l'entrée dans les lieux.

Depuis septembre 2000, cette faculté est ouverte à l'ensemble du secteur privé non agricole.

Modifié par un avenant le 7 mars 2001, cette aide a été fusionnée avec les prêts à l'amélioration traditionnels. Le montant est plafonné à 8.000 ou 9.600 euros selon les ressources du bénéficiaire. L'aide constitue un prêt pour travaux aux propriétaires ou locataires sur 10 ans, à un taux de 1,5 %.

Situation des prêts Pass-travaux

(en millions d'euros

	1999	2000	2001	2002 (1 ^er semestre)
Nombre de dossiers	2.359	17.020	106.329	50.079
Montants encaissés	1.2120	105.750	685.732	336.377

Source : UESL

Un nouvel avenant signé le 11 octobre 2001 à la convention du 14 mai 1997, pour l'emploi de la participation des employeurs en faveur du logement des populations ayant des difficultés particulières, a étendu le champ des prêts Pass-travaux pour permettre la résorption de certaines copropriétés dégradées :

- faisant l'objet d'une convention d'opération programmée d'amélioration de l'habitat définie à l'article L. 303-1 du code de la construction et de l'habitation et limitée à un groupe d'immeubles bâtis en société d'attribution ou en société coopérative de construction donnant vocation à l'attribution d'un lot ou soumis au régime de la copropriété ;

- ou faisant l'objet d'un plan de sauvegarde défini aux articles L. 615-1 à L. 615-5 du code de la construction et de l'habitation ;

- ou situées dans le périmètre d'un GPV (grand projet de ville) ou d'une ORU (opération de rénovation urbaine) ;

- ou dont l'immeuble entier ou les parties communes où un ou plusieurs logements sont frappés d'un arrêté d'insalubrité ou de péril en application de la loi solidarité et renouvellement urbains.

Votre rapporteur se félicite du développement de cette action du « 1 % logement », qui ne doit pas être uniquement investie dans l'association foncière.

c) L'ANAH au milieu du gué

L' agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) a été créée en 1970 pour financer les travaux des seuls propriétaires bailleurs, les propriétaires occupants étant, pour leur part, éligibles à la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) délivrée par le préfet.

Les subventions de l'ANAH ont pour objet de favoriser l'exécution de travaux de réparations, d'assainissement, d'amélioration et d'adaptation des immeubles ou des logements, ainsi que l'exécution de travaux de transformation en logements de locaux non affectés à usage d'habitation, dès lors que ces logements sont utilisés au titre de résidences principales.

L'action de l'ANAH sur les vacances

Année	Nombre de logements vacants remis sur le marché	En % du nombre total de logements subventionnés
1997	35.000	32,5
1998	34.400	31,0
1999	34.800	29,4
2000	35.400	26,1
2001	34.200	26,8

Source : Ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer

L'article 185 de la loi du 13 décembre 2000 a étendu la compétence de l'ANAH aux propriétaires occupants à compter du 3 janvier 2002, en prévoyant également que les organismes HLM et les SEM puissent bénéficier de ses aides pour la réhabilitation dans l'optique d'une cession de logements situés au sein de copropriétés dégradées faisant l'objet d'un plan de sauvegarde.

L'aide aux propriétaires

	ANAH		PAH	TOTAL
	Nombre de dossiers agréés	Nombre de logements subventionnés	Nombre de logements subventionnés	Nombre de logements du parc privé subventionnés
1994	54.489	143.600	68.771	212.371
1995	52.478	126.446	55.909	182.355
1996	48.557	111.795	72.510	184.305
1997	48.595	107.574	66.623	174.197
1998	50.634	111.187	69.419	180.606
1999	54.250	118.414	77.414	195.828
2000	59.767	135.542	80.184	215.726
2001	56.191	127.682	72.046	199.728

Source : Ministère de l'équipement des transports, du logement, du tourisme et de la mer

Cette extension imposait nécessairement des modifications du régime régissant les aides de l'ANAH, tant pour les procédures que pour les conditions de financement.

Les objectifs fixés par l'Etat ont été pris en compte par l'ANAH qui, pour ses actions prioritaires, a déterminé trois axes principaux :

- le développement d'une offre de logements privés à vocation sociale, en particulier dans les secteurs où le marché locatif est tendu ;

- l'éradication des logements indignes et des copropriétés dégradées ;

- la promotion de la qualité de la vie par l'habitat dans le cadre du développement durable.

Le financement de l'ANAH repose, depuis la budgétisation du produit de la taxe additionnelle au droit de bail en 1987, sur deux recettes : une subvention de l'Etat déterminée annuellement en loi de finances et le produit de la taxe sur les vacances.

Le projet de budget pour 2003, en ce qui concerne les crédits de l'ANAH, se situe dans la tendance constatée depuis 2001, alors même que la loi SRU venait d'élargir les compétences de l'agence.

En effet, pour 2003, le projet de loi de finances initiale faisait apparaître une baisse de 11 % des autorisations de programme - à 392 millions d'euros - et une hausse de 13 % des crédits de paiement - à 411,6 millions d'euros.

Selon les réponses au questionnaire de votre rapporteur, cette dotation en apparence contradictoire avec les objectifs ambitieux assignés à l'agence par la loi est justifiée en ces termes : « la probable montée en puissance des demandes qui peut résulter de la mise en oeuvre de ces priorités rend désormais inéluctable l'accroissement de la sélectivité des aides et leur ciblage financier » .

Il résulte de cet état de fait que certaines opérations pourraient être privilégiées : s'agira-t-il de celles relevant des objectifs de renouvellement urbain au détriment de celles existant hors de ces zonages ? S'agira-t-il de favoriser les opérations portées par des personnes morales publiques ou semi-publiques au détriment des personnes physiques ?

Au moment où la réforme de la loi de 1948 devrait entraîner des besoins importants en termes de réhabilitation dans le parc privé, la diminution des autorisations de programme de l'ANAH inquiète les petits propriétaires.

Ainsi lors de son 92 ^ème congrès, le 19 octobre dernier, l'Union nationale de la propriété immobilière a fait part au ministre de l'équipement, des transports et du logement, de son « désaccord sur l'évolution de la politique et des moyens de l'ANAH ».

En effet, depuis plusieurs mois, les responsables des chambres syndicales de propriétaires ont manifesté leur inquiétude face aux conditions d'attribution des subventions ANAH en secteur diffus du fait de l'annulation au dernier moment de commissions d'attribution, par manque de crédits.

Aussi, la décision prise par le Gouvernement lors de l'examen du présent projet de loi de finances à l'Assemblée nationale apparaît sage : lors d'une deuxième délibération, les crédits de l'ANAH ont été majorés en autorisations de programme comme en crédits de paiement, de 30 millions d'euros.

L'évolution, certes un peu chaotique, des dotations initiales de l'ANAH met en évidence la nécessité, rappelée par le Gouvernement, de recadrer les missions d'une agence aujourd'hui au milieu du gué.

Votre rapporteur a pris acte des propos tenus le 15 octobre dernier par le ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer devant la commission des Affaires économiques, de l'environnement et du territoire de l'Assemblée nationale :

« Les moyens de l'ANAH diminuent légèrement mais les actions prioritaires seront préservées. Les actions dites « diffuses » verront les moyens qui leur sont consacrés réduits mais il est seulement envisagé une réduction des aides, permettant ainsi de maintenir constant le nombre de logements concernés.

« Les mesures fiscales en faveur du secteur du logement, qui représentent un coût beaucoup plus important, sont par ailleurs prolongées. Ainsi, le projet de loi de finances pour 2003, dans ses articles n° ^s 9 et 54, reconduit deux mesures fiscales importantes avec, d'une part, la prolongation, au moins jusqu'au 30 décembre 2003, de l'application de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) à taux réduit aux travaux d'amélioration de l'habitat, et d'autre part, la reconduction du crédit d'impôt pour diverses dépenses afférentes à l'habitation principale ».