B. MAÎTRISER L'URBANISME : PRÉVENIR ET GUÉRIR
1. Prévenir : l'indispensable maîtrise de l'urbanisation aux abords des aéroports
Votre rapporteur pour avis en est convaincu depuis longtemps : le moyen le plus efficace pour lutter contre les nuisances sonores aéroportuaires est d'empêcher l'exposition de la population au bruit en limitant l'urbanisation aux abords des aéroports.
a) Le contre-exemple de Paris-Charles de Gaulle
L'« exemple » de l'aéroport de Paris-Charles de Gaulle illustre à quel point il est nécessaire de mettre en place des outils de maîtrise urbanistique autour des plate-formes aéroportuaires. En effet, autour de cet aéroport, qu'on décrit parfois de manière caricaturale comme ayant été planté « dans les champs de betteraves », le peuplement a considérablement augmenté depuis les années 1960, atteignant désormais environ 500 000 personnes.
Les difficultés rencontrées au moment où la croissance du trafic aérien a rendu impérative l'extension des capacités aéroportuaires, conformément au plan de développement initial de la plate-forme, étaient, dans ce contexte, prévisibles. Certains ont pu s'émouvoir de la farouche opposition des riverains à ce projet d'extension, qui n'a pas été sans retarder sa mise en oeuvre, et sans en conditionner les modalités (avec notamment un « plafonnement » par le Gouvernement à 55 millions du nombre de passagers), considérant que les habitants des zones concernées étaient nécessairement informés des risques qu'ils encouraient d'être soumis à certaines nuisances sonores. Or, s'il est vrai qu'un certain nombre d'entre eux ont consciemment choisi de vivre dans ces zones et ont le plus souvent acheté ou loué leur logement à des prix avantageux, en raison de sujétions présentes ou futures, force est de constater que d'autres ont choisi leur lieu de résidence sans être nécessairement informés des perspectives de développement de l'aéroport ou du plan d'exposition au bruit.
Le fait que ce soient parfois d'anciens employés de compagnies ou de l'aéroport qui acceptent de moins en moins la gêne sonore née de l'activité aéroportuaire illustre la schizophrénie caractéristique de notre société contemporaine, que les Anglo-Saxons appellent le « NIMBY », c'est-à-dire Not In My BackYard , « pas dans mon jardin » : tous veulent pouvoir utiliser le vecteur extraordinaire que constituent les transports aériens, lorsqu'ils en ont besoin, mais personne ne veut subir les nuisances associées à cette activité.
C'est pourquoi l'idée de construire à Roissy une cinquième piste a été abandonnée, et la construction d'une troisième et d'une quatrième pistes a été assortie, comme cela a déjà été dit, de garanties quant au plafonnement du nombre de passagers et du niveau de bruit global et quant à l'interdiction de certains types de vols nocturnes (essais et avions les plus bruyants), notamment.
On peut ainsi considérer à juste titre que le développement de cette plate-forme est artificiellement bridé, celle-ci n'étant pas utilisée au maximum de ses capacités (qui pourraient aller jusqu'à 80 millions de passagers, voire au-delà). Le plafonnement du nombre de mouvements d'avions à Orly relève de la même logique, quand bien même ces critères fondés sur un élément autre que la nuisance générée n'ont aucune justification rationnelle. Dans cette optique, une troisième plate-forme aéroportuaire dans le grand bassin parisien est, évidemment, moins immédiatement nécessaire. A l'inverse, les associations de riverains et certains élus concernés par l'aéroport de Roissy se prononcent pour la construction immédiate d'une troisième plate-forme, escomptant un report de trafic le plus rapide possible, ce qui apparaît largement illusoire.
b) Un problème complexe, qui fait appel à la responsabilité des élus
Le problème de la maîtrise de l'urbanisation est d'autant plus complexe que la présence d'une plate-forme d'importance à vocation internationale (comme celle de Paris-Charles de Gaulle par exemple) génère des activités et de l'emploi , et donc une demande de logements et de bureaux à proximité .
Il est inutile de rappeler trop longuement l'impact socio-économique d'un nouvel aéroport. Souvent considéré comme un atout décisif, la présence du grand voisin aéroportuaire est très bénéfique pour une collectivité désireuse d'attirer des entreprises. Mais l'arrivée de nouveaux habitants, comme de nouveaux entrepreneurs, peut modifier un équilibre socio-économique ancien, à caractère fortement rural puisque la création d'une plate-forme aéroportuaire n'est concevable que sur un territoire à faible densité. C'est pourquoi, l'optimisation de l'impact socio-économique d'un aéroport pose en fait plusieurs questions : la solidarité des collectivités locales pour une bonne répartition des revenus provenant des entreprises, et des charges résultant de l'implantation de nouveaux habitants et de leurs familles, l'accompagnement de la transformation d'activités traditionnelles , notamment agricoles, et le bon équilibre entre les implantations d'activités sur la plate-forme et dans les zones urbanisées de son voisinage. Il est ainsi considéré que l'appui sur une armature urbaine de proximité existante est un gage important de l'équilibre habitat-emploi , la présence d'un maillage urbain permettant « d'absorber » la demande de logements et de bureaux. La qualité des dessertes locales est également décisive pour les employés de la plate-forme souhaitant habiter à proximité de leur lieu de travail.
Une étude de l'IAURIF 24 ( * ) de 1995, « l'impact économique des aéroports », a examiné les conséquences d'un aéroport international sur la création d'emplois et d'activités économiques dans son environnement, en observant la situation de Roissy-Charles de Gaulle et de quelques autres grands aéroports d'Europe de l'Ouest : Orly, Lyon-Saint-Exupéry 25 ( * ) , les aéroports londoniens (Heathrow, Gatwick, Stansted), Manchester, Francfort, Munich, Amsterdam-Schiphol, Stockholm et Madrid Barajas. Cette étude, cofinancée par la région Ile-de-France et la DGAC, a montré l'importance des effets économiques sur une large zone autour de l'aéroport, au point que l'on peut considérer un aéroport international comme un outil majeur pour le développement du territoire régional.
L'impact en termes d'emplois, considérable dans le cas d'un aéroport à vocation internationale, est de plusieurs natures, plus ou moins directement liées à l'activité de transport aérien.
Les emplois « directs » comprennent l'ensemble des activités rendues nécessaires :
- par l'activité des compagnies aériennes : exploitation de l'aéroport, compagnies aériennes, services de contrôle de la navigation aérienne, services de l'aviation civile, police/immigration, douanes et assistance aux avions ;
- ainsi que par les services aux usagers (passagers, clients et personnels des compagnies) : agences de voyage, hôtels, établissements de formation, modes de transport (taxis, transports publics), attractions touristiques, banques, commerces liés aux dépenses d'équipages...
Les emplois « indirects » ne résultent pas des besoins des acteurs du transport aérien, mais de la force d'attraction économique de l'aéroport. Ils comprennent les activités qui ont une réelle nécessité à se trouver à proximité de l'aéroport, parce qu'elles en sont fortement utilisatrices ou qu'elles ont des impératifs de délais d'intervention : services après-vente, fourniture de médicaments, de journaux, centres de conférences, activité de coordination internationale... Mais bien d'autres activités peuvent trouver opportun de s'implanter à proximité de l'aéroport, et même sur la plate-forme elle-même, à cause de l'intérêt non pas de l'activité aérienne, mais de tout ce que l'aéroport a rassemblé autour de lui : un noeud de transports intermodal, une certaine concentration d'entreprises, des services diversifiés, et dans certains cas un simple facteur d'image.
En moyenne, le ratio reconnu pour les aéroports internationaux est de 1 000 emplois directs créés par million de passagers , auxquels s'ajoute une part variable d'emplois indirects , qui dépend de beaucoup de facteurs : moyens d'accès à l'aéroport, proximité de villes ou d'agglomérations... Les emplois indirects sont beaucoup plus difficiles à mesurer car ils se répartissent largement autour de l'aéroport, et leur lien avec sa présence est parfois difficile à estimer. Le nombre d'emplois augmente avec la part de trafic international : à Roissy, le ratio est devenu nettement supérieur à celui d'Orly, notamment depuis la création du hub d'Air France. Au total, l'activité aéroportuaire, et celles qui viennent s'y adjoindre, constituent progressivement un très vaste bassin d'emploi , qui s'étend en particulier sur les axes de transport terrestre les plus puissants. Ainsi de nombreux employés de l'aéroport de Roissy habitent-ils sur l'axe du RER B vers Paris, ou vers l'extérieur sur l'autoroute A1 ou la RN 2. Mais beaucoup d'entre eux s'efforcent de rapprocher leur domicile de leur lieu de travail. Cette aspiration légitime crée une forte demande. Il incombe aux élus locaux d'y répondre dans de bonnes conditions, c'est-à-dire, en n'exposant pas de nouvelles populations aux nuisances sonores et, ce faisant, en préservant les capacités futures de la plate-forme.
Les règles applicables en matière d'urbanisme et leur mise en oeuvre par les élus locaux revêtent alors toute leur importance pour maîtriser le développement urbain spontané autour de la plate-forme.
Pour les principaux aéroports, la réglementation en vigueur (qui est détaillée dans l'annexe jointe à la fin du rapport) s'articule autour des plans d'exposition au bruit (PEB) qui établissent, suivant des zones de gêne sonore, des restrictions à la constructibilité, et des plans de gêne sonore (PGS), qui délimitent des zones où des aides peuvent être octroyées pour l'insonorisation des logements.
c) Les dispositions introduites par le Sénat dans la loi du 12 juillet 1999
A l'occasion de la discussion de la loi précitée du 12 juillet 1999 créant l'ACNUSA, la commission des Affaires économiques, à l'initiative de votre rapporteur, avait fait valoir la nécessité de renforcer les règles permettant de maîtriser l'urbanisation aux abords des plate-formes aéroportuaires.
Plusieurs amendements avaient été apportés par le Sénat au projet de loi présenté par le Gouvernement. Ils tendaient tout d'abord à une information systématique des riverains potentiels des plates-forme aéroportuaires sur les nuisances sonores encourues. Le fait de se soumettre à ces risques en toute connaissance de cause rend, en effet, beaucoup moins compréhensible l'opposition éventuelle de riverains à une situation ou à un projet connu d'eux. C'est pourquoi votre rapporteur avait déposé, reprenant une proposition de loi 26 ( * ) inspirée d'exemples étrangers 27 ( * ) , des amendements qui, s'inspirant de règles existantes en droit de la consommation, avaient pour double objet :
- d'obliger contractuellement le vendeur ou le bailleur d'un bien immobilier situé dans le périmètre d'un PEB à stipuler explicitement dans le contrat de vente ou de location que le bien se trouve exposé à des nuisances sonores d'origine aérienne et à préciser la nature de cette exposition en indiquant le type de zone - tel que défini par le PEB - où il se trouve localisé. Cette disposition figure dorénavant au code de l'urbanisme (article L. 147-5) ;
- d'obliger contractuellement le vendeur ou le bailleur d'un bien immobilier situé dans un rayon élargi par rapport au plan d'exposition au bruit, pour les principaux aérodromes, à stipuler explicitement dans le contrat de vente ou de location que le bien se trouve localisé dans un tel périmètre. Cette disposition n'avait finalement pas été retenue.
Le deuxième objectif des amendements adoptés à l'initiative du Sénat était un durcissement de la législation en vigueur en matière d'urbanisation aux abords des aéroports. Ont été introduits dans le droit :
- la création d'une nouvelle zone , dite D , des PEB, dans laquelle les logements doivent obligatoirement faire l'objet d'une isolation acoustique. Le décret n° 2002-626 du 26 avril 2002 rend effective cette disposition ;
- la possibilité d'une extension ou d'une création provisoire, par anticipation, par l'autorité administrative, d'un PEB en cas de révision en cours du périmètre du PEB existant, ou de création de plate-forme. Il s'agit en quelque sorte de sujétions d'urbanisme provisoires, à titre préventif, imposées temporairement par le préfet . Cette dernière disposition est particulièrement importante dans l'hypothèse où la construction d'une troisième plate-forme aéroportuaire dans le grand bassin parisien serait décidée.
d) Les propositions de l'ACNUSA en matière urbanistique
Les propositions de l'ACNUSA vont tout à fait dans le sens souhaité par votre rapporteur pour avis. L'autorité remarque en effet que depuis 1974, 190 PEB ont été approuvés, la plupart dans les années 1980, seuls 16 PEB ayant fait l'objet d'une révision depuis leur élaboration. Alors qu'ils devraient refléter la situation sonore réelle actuelle, tel n'est pas le cas, ces documents ayant été élaborés il y a quinze ans sur la base de projections de trafic. L'écart entre les prévisions et la réalité peut s'expliquer d'une part par les progrès spectaculaires de la technologie aéronautique, d'autre part par l'augmentation importante du trafic sur certaines plate-formes. L'ACNUSA considère que l'empreinte acoustique de certains PEB est soit minimisée, soit élargie par rapport à ce qu'elle devrait être au regard du trafic réel et de la topographie des pistes.
Votre rapporteur pour avis a l'espoir que l'adoption de l'indice L den soit l'occasion de revenir à l'esprit des dispositions de lutte contre les nuisances, par une cartographie de celles-ci qui soit plus conforme à la réalité.
La définition des zones de PEB est désormais la suivante :
- zone A , indice supérieur ou égal à 70 L den ;
- zone B , indice inférieur à 70 et supérieur ou égal à 62 L den ;
- zone C , indice inférieur à 62 et supérieur à une courbe de valeurs comprise entre 55 et 57 L den ;
- zone D , indice inférieur à 57/55 L den et supérieur ou égal à 50 L den .
Par ailleurs, l'ACNUSA propose que, lors de l'élaboration du PEB, les communes dont une partie du territoire est dans une zone d'interdiction ou de restriction soient inclues en totalité dans la zone la plus protectrice.
Votre commission des Affaires économiques se félicite que le décret n° 2002-626 du 26 avril 2002 ait enfin été pris, après un trop long retard.
Votre rapporteur pour avis souhaite attirer l'attention sur le fait que tous les PEB devront avoir été révisés avant le 31 décembre 2005, et tous les PGS avant le 31 décembre 2003.
* 24 Institut d'aménagement et d'urbanisme de la Région Ile-de-France, organisme d'études du Conseil Régional d'Ile-de-France.
* 25 Anciennement Lyon-Satolas.
* 26 Proposition de loi n°198(1998-1999) de M. Jean-François Le Grand.
* 27 Notamment en Suisse et aux Etats-Unis.