LES AIDES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES AUX ENTREPRISES

Table des matières

• NOTE DE SYNTHESE
• ALLEMAGNE
  • I. LE DOMAINE DES AIDES
  • II. LE REGIME JURIDIQUE
• DANEMARK
  • I. LE DOMAINE DES AIDES
    • 1) Les aides générales et indirectes
    • 2) Le cas particulier de la commercialisation du savoir-faire propre aux collectivités
  • II. LE REGIME JURIDIQUE
    • 1) Les aides générales et indirectes
    • 2) La commercialisation du savoir-faire
      • a) Par les seules collectivités
      • b) Par les collectivités associées à des capitaux privés
• ESPAGNE
  • I. LE DOMAINE DES AIDES
  • II. LE REGIME JURIDIQUE
• GRANDE-BRETAGNE
  • I. LE DOMAINE DES AIDES
  • II. LE REGIME JURIDIQUE
    • 1) La nature des aides
    • 2) La consultation des parties intéressées
• ITALIE
  • I. LE DOMAINE DES AIDES
  • II. LE REGIME JURIDIQUE
• SUEDE
  • I. LE DOMAINE DES AIDES
    • 1) Les aides générales et indirectes
    • 2) Les activités économiques
  • II. LE REGIME JURIDIQUE

NOTE DE SYNTHESE

Dans la perspective de l'examen par le Sénat du projet de loi modifiant le régime juridique des aides économiques des collectivités territoriales, on a analysé la législation correspondante dans plusieurs pays européens : l' Allemagne , le Danemark , l' Espagne , la Grande-Bretagne , l' Italie et la Suède .

Le partage des compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales peut conduire ces dernières à avoir des activités économiques relevant du service public (fourniture en eau, traitement des déchets, transports collectifs...), mais cet aspect n'a pas été retenu. En revanche, on a étudié dans quelle mesure les collectivités territoriales avaient la possibilité d'intervenir dans le domaine industriel et commercial en aidant les entreprises.

De plus, seules les collectivités territoriales stricto sensu ont été prises en compte. Ainsi, comme les Länder allemands sont des Etats et non des collectivités territoriales, leurs interventions économiques n'ont pas été analysées. Pour l'Espagne, conformément à la notion espagnole d'" entités locales ", on a retenu les communes et les provinces, et les aides économiques des communautés autonomes, collectivités régionales de droit public dotées d'une réelle autonomie politique, de pouvoirs législatifs et d'organes propres de gouvernement, n'ont pas été examinées.

Pour chacun des pays étudié, on a recherché les textes relatifs aux aides des collectivités territoriales aux entreprises, puis on a examiné le domaine des aides et leur régime juridique.

Il apparaît que :

- le régime juridique des aides des collectivités territoriales est mal défini ;

- le domaine d'intervention des collectivités territoriales n'est pas limité ;

- les aides aux entreprises peuvent prendre de multiples formes.

1) Le relatif silence des textes législatifs

Le Danemark, la Grande-Bretagne et l'Italie sont les seuls pays qui disposent d'un cadre juridique sur les aides des collectivités territoriales aux entreprises.

Au Danemark, il existe depuis 1992 une loi sur la participation des communes et des comtés à des activités de développement économique. En Grande-Bretagne, la loi de 1989 sur les collectivités locales comporte plusieurs articles expressément consacrés à leur rôle en matière de développement économique. En Italie, le décret-loi de mars 1998 sur la rationalisation des interventions publiques en faveur des entreprises a redéfini le cadre juridique des activités publiques de soutien aux entreprises de tous les secteurs économiques.

En revanche, en Allemagne et en Suède, le principe de libre administration des communes prévaut. En Espagne, la loi de 1985 sur les collectivités locales et les textes réglementaires d'application développent très précisément les différentes modalités dont disposent les collectivités pour gérer les activités économiques qu'elles ont décidé de créer, mais sont muets sur le régime des aides aux entreprises. En théorie, celles-ci sont donc toujours régies par un décret de 1955.

2) L'importance du domaine des aides

Les aides des collectivités territoriales peuvent s'appliquer à tous les domaines de l'activité économique, dans la mesure où elles respectent les grands principes d'égalité de traitement, d'adaptation aux objectifs recherchés, de respect de la liberté individuelle...

Ainsi, la loi suédoise sur les collectivités locales précise explicitement que les communes et les comtés peuvent prendre des mesures pour la promotion générale de l'entreprise. De même, la loi anglaise de 1989 sur les collectivités permet à ces dernières de prendre les mesures " appropriées pour promouvoir le développement économique de leur territoire ".

3) La diversité des interventions

Les aides des collectivités territoriales se caractérisent par leur diversité. L'éventail des interventions est très large :

- participation au capital ;

- partenariat ;

- primes et subventions ;

- garanties d'emprunts ;

- bonifications d'intérêt sur emprunts ;

- aides au remboursement du capital des emprunts ;

- crédits d'impôt ;

- allégements fiscaux ;

- fourniture de biens et services dans des conditions avantageuses...

A cet égard, la loi anglaise et le décret-loi italien sont les plus restrictifs, car ils comportent une énumération limitative des mesures que les collectivités peuvent prendre en faveur des entreprises.

Cependant, la loi anglaise autorise d'autres interventions, mais en introduisant une limite quantitative exprimée en livres sterling par habitant.

ALLEMAGNE

I. LE DOMAINE DES AIDES

Le domaine des aides économiques des collectivités allemandes n'est pas limité : elles peuvent prendre toute mesure susceptible d'améliorer les conditions dans lesquelles se déroulent une activité économique, privée ou publique. Il peut s'agir soit de mesures générales (voirie, assainissement...), soit de mesures visant expressément les entreprises (information, conseil, mise à disposition de terrains, attribution de subventions, octroi de prêts ou de cautions...)

La loi, et en particulier la loi constitutionnelle, constitue la seule limite aux aides des communes aux entreprises . Ainsi, l'action d'une commune ne peut être contraire aux bonnes moeurs. De même, le principe constitutionnel d'égalité empêche une commune de fausser le libre jeu de la concurrence ou d'attribuer des subventions de façon arbitraire. En outre, les communes ne doivent pas, par leurs interventions économiques, empiéter sur les compétences des organismes de droit public.

II. LE REGIME JURIDIQUE

Les interventions économiques des collectivités territoriales ne sont pas régies par des normes spécifiques : elles peuvent donc se dérouler sous différentes formes (partenariat avec des entreprises du secteur privé, participation au capital d'entreprises du secteur privé, services administratifs dépourvus de la personnalité morale, entreprises intercommunales...), dans la mesure où la loi du Land ne s'y oppose pas.

Comme toute autre activité, les interventions économiques des collectivités territoriales sont soumises au respect de certains principes généraux : elles doivent notamment être proportionnées à la capacité financière des collectivités, et celles-ci ne peuvent pas aliéner leur patrimoine.

DANEMARK

I. LE DOMAINE DES AIDES

1) Les aides générales et indirectes

Elles sont susceptibles de s'appliquer à tous les domaines de l'activité économique .

La loi sur la participation des communes et des comtés à des activités de développement économique énumère dans son article premier les trois objectifs qu'elle se fixe :

- favoriser la participation des communes et des comtés ;

- mieux coordonner les efforts des autorités publiques ;

- intensifier la coopération entre autorités publiques et entreprises privées.

La loi autorise les collectivités territoriales à mettre en oeuvre, seules ou en coopération avec d'autres entités, les activités suivantes : " information, conseil, projets de développement économique, parcs scientifiques et tout autre service économique mis à la disposition de toutes les entreprises industrielles et commerciales ou de groupes d'entreprises dans la commune ou dans le comté ".

D'après la loi, communes et comtés peuvent, à ce titre, " développer l'infrastructure économique locale et régionale en coordonnant des prestations ou en offrant des services qui cherchent à favoriser le développement de nouveaux produits, ou l'implantation et le développement de nouvelles activités ".

Pour toutes les activités mentionnées plus haut, communes et comtés peuvent octroyer des prêts et des subventions . En revanche, les collectivités territoriales n'ont pas le droit de fournir une aide financière qui favorise certaines entreprises plutôt que d'autres, sauf si elles disposent à cet effet d'une autorisation du ministre de l'Industrie et du Commerce.

2) Le cas particulier de la commercialisation du savoir-faire propre aux collectivités

La loi sur la participation des communes et des comtés à des activités de développement économique confie aux collectivités territoriales un rôle particulier dans ce domaine. En effet, elle les autorise à vendre le savoir-faire qu'elles ont acquis à l'occasion de la résolution d'un problème relevant de leurs compétences, car ce savoir-faire est considéré comme un produit dérivé de leur activité normale. Elle leur permet aussi de transformer et de développer ce savoir-faire pour le vendre. Dans ce cas, les collectivités territoriales ne doivent pas susciter une concurrence déloyale par rapport aux entreprises privées. Elles ne doivent pas non plus donner à l'une d'elles une position prééminente.

II. LE REGIME JURIDIQUE

1) Les aides générales et indirectes

La loi sur la participation des communes et des comtés à des activités de développement économique prévoit que les aides des collectivités territoriales aux entreprises peuvent être réalisées par l'intermédiaire de sociétés .

Cette loi permet aussi aux communes et comtés de coopérer avec des partenaires publics ou privés pour mettre sur pied ou exécuter des programmes régionaux concernant un secteur géographique plus vaste que leur propre territoire et visant à renforcer les infrastructures ou à favoriser le développement économique. En application de ces dispositions, de nombreuses collectivités territoriales ont créé des " conseils industriels et communaux " ou " conseils de développement " comprenant des représentants des entreprises, des administrations, des collectivités et des syndicats, ainsi que, le cas échéant, des citoyens. Ces conseils jouent le rôle de structures d'expansion économique.

2) La commercialisation du savoir-faire

a) Par les seules collectivités

La loi sur la participation des communes et des comtés à des activités de développement économique précise que la vente du savoir-faire des collectivités territoriales peut s'effectuer par :

- l'exportation, par l'intermédiaire de sociétés danoises agissant comme sous-traitants des collectivités ;

- la mise à disposition de collaborateurs auprès d'entreprises ou d'administrations, danoises ou étrangères ;

- l'exportation directe à des acheteurs, publics ou privés, implantés à l'étranger.

Le règlement sur les conditions de la vente à l'exportation du savoir-faire des collectivités territoriales, pris pour l'application de la loi de 1992 sur la participation des communes et des comtés à des activités de développement économique, est toujours en vigueur et s'applique à la loi n° 126 de 1996. Il précise que, quelle que soit la forme qu'a retenue la collectivité pour exporter directement son savoir-faire (un service communal, une association intercommunale, une société à capitaux entièrement communaux), un budget séparé et une comptabilité séparée prenant en compte l'ensemble des recettes et des frais, directs et indirects, doivent être établis pour chaque projet. Au bout de quatre ans, le résultat d'exploitation doit être au moins équilibré . Si un déficit est constaté, l'activité doit être arrêtée, à moins que le ministre ne donne son accord pour une prolongation. Celle-ci ne peut dépasser deux ans. De plus, les prix doivent être fixés de façon à couvrir tous les frais directs liés à l'activité (salaires des collaborateurs, y compris cotisations de retraite, matériel et équipements spécifiques...), ainsi que les frais indirects (rémunération du fonds de roulement par exemple) et la partie des charges communes qui y est imputable.

b) Par les collectivités associées à des capitaux privés

La loi sur la collaboration des communes et des comtés avec des sociétés par actions autorise les collectivités à " participer au capital et à la direction de sociétés qui, en vue de la vente, transforment et développent du savoir-faire, ainsi que des produits ou des prestations de service en se fondant sur des connaissances qui ont été acquises dans la commune ou dans le comté à l'occasion de la résolution d'un problème relevant de leurs compétences ".

Aux termes de la loi, les sociétés auxquelles les collectivités territoriales sont autorisées à participer " peuvent, outre le savoir-faire des communes et des comtés, vendre le savoir-faire privé qui s'y rapporte ainsi que les produits et les prestations de services fondés sur ce savoir, mais elles ne peuvent pas mener une autre activité ".

La même loi autorise les communes et les comtés à participer au capital et à la direction des sociétés qui, en plus de leurs activités de fourniture aux collectivités territoriales de biens ou de services relevant des compétences locales (2( * )) , vendent à d'autres clients qu'à des collectivités territoriales des biens ou des services fondés sur du savoir-faire communal.

Quelle que soit la société concernée, la participation de la collectivité ne peut pas, sauf autorisation du ministre de l'Industrie et du Commerce, dépasser 10 millions de couronnes (c'est-à-dire environ 8,8 millions de francs). De plus, une collectivité n'a pas le droit d'acquérir une position dominante dans la société.

Les seules catégories de sociétés où les collectivités peuvent détenir une participation sont les sociétés par actions, les SARL et les autres sociétés où leur responsabilité est limitée.

Une fois par an, les collectivités ont l'obligation de fournir au ministre de l'Industrie et du Commerce un rapport sur leur participation dans des sociétés commerciales.

* *

*

La commission chargée d'examiner la répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales a conclu que, en matière industrielle et commerciale, la situation actuelle était satisfaisante : l'Etat doit garder ses compétences pour ce qui concerne la surveillance et l'enregistrement, la protection des consommateurs et la navigation maritime. Quant aux communes et aux comtés, ils doivent continuer d'être de plus en plus actifs (3( * )) dans le domaine de l'expansion industrielle et commerciale. La commission a conclu qu'il conviendrait d'entreprendre un nouvel examen critique de la répartition des compétences dans quelques années.

ESPAGNE

I. LE DOMAINE DES AIDES

Bien qu'elle n'évoque pas les aides des collectivités locales aux entreprises, la loi de 1985 sur les collectivités locales précise que, de façon générale, leurs interventions doivent respecter les principes d'égalité de traitement, d'adaptation aux motifs et aux finalités qui les justifient, et de respect de la liberté individuelle. Elle n'exclut donc a priori aucun domaine de l'activité économique.

En revanche, le titre II du décret du 17 juin 1955 sur les services fournis par les collectivités locales, qui est consacré aux aides que ces dernières peuvent apporter aux entreprises, aux organismes et aux particuliers définit strictement les bénéficiaires des " subventions ".

Les collectivités locales ne peuvent accorder de " subventions " qu'aux entreprises dont les activités " complètent ou suppléent " celles qui relèvent de la compétence locale. L'octroi de " subventions " pour des activités que les collectivités peuvent assumer elles-mêmes avec la même efficacité et à un coût inférieur ou égal au montant de la subvention est interdit.

De plus, le décret précise que, en matière économique, le régime de la " subvention " est applicable seulement aux cas où le dossier d'instruction démontre l'impossibilité d'obtenir le même résultat d'un autre façon ou à un coût moindre.

II. LE REGIME JURIDIQUE

Le décret considère comme " subvention " toute aide directe ou indirecte, susceptible d'être chiffrée.

Il interdit les aides qui constituent de simples libéralités et limite à 50 % la proportion du coût d'une activité qui est couverte par une aide.

GRANDE-BRETAGNE

I. LE DOMAINE DES AIDES

Il n'est pas limité. En effet, l'article 33 de la loi de 1989 précise que les collectivités territoriales peuvent prendre les mesures qui leur semblent " appropriées pour promouvoir le développement économique de leur territoire " . Plus précisément, les mesures prises doivent, aux termes de la loi, concerner soit des entreprises qui sont situées sur le territoire de la collectivité ou qui envisagent de s'y installer, soit des entreprises susceptibles de créer des emplois dont profiteront les habitants de la collectivité. La loi prévoit qu'un texte réglementaire puisse restreindre le domaine des interventions économiques des collectivités territoriales.

II. LE REGIME JURIDIQUE

1) La nature des aides

L'article 33 de la loi de 1989 autorise les collectivités territoriales à aider les entreprises par les seules mesures suivantes :

- octroi de subventions ;

- attribution de prêts ou d'autres formes de crédit ;

- garanties et cautions ;

- indemnisation en cas de mise en cause de la responsabilité, ainsi qu'en cas de perte ou de dommage ;

- investissements dans l'entreprise, par exemple en apportant une partie du capital, quel que soit le régime juridique de la société ;

- fourniture, à titre gratuit ou à des conditions exorbitantes du droit commun, de biens, de services ou d'autres prestations financières, y compris exonération totale ou partielle de toute responsabilité ou de toute obligation ;

- association avec n'importe quelle personne physique ou morale pour prendre l'une des mesures énumérées plus haut.

La loi prévoit également qu'un texte réglementaire puisse compléter cette liste.

De plus, l'article 137 de la même loi autorise les collectivités territoriales à engager, dans la limite d'un certain plafond, des dépenses susceptibles de profiter à leurs habitants. Ce plafond annuel est limité à :

- 2,5 £ par habitant (c'est-à-dire environ 25 FRF) pour les conseils de comté et les conseils des districts non métropolitains ;

- 5 £ par habitant pour les conseils des districts métropolitains et pour les conseils des bourgs de Londres ;

- 3,5 £ pour les conseils de paroisse ou de communauté (5( * )) .

Les dépenses ainsi engagées doivent permettre de financer uniquement des activités dont la réalisation n'est pas autorisée par la loi. S'agissant de l'aide aux entreprises, il peut par exemple s'agir de la mise à disposition d'un parc technologique où des entreprises récemment créées peuvent développer leurs projets et leurs produits.

2) La consultation des parties intéressées

Avant le début de chaque année budgétaire (qui commence le 1 ^er avril), les collectivités qui souhaitent prodiguer des aides aux entreprises en application de l'article 33 de la loi de 1989 doivent préparer un programme annuel chiffré et organiser la consultation des organismes représentant les entreprises industrielles et commerciales, ainsi que de toutes les personnes ayant une activité industrielle ou commerciale sur leur territoire.

ITALIE

I. LE DOMAINE DES AIDES

Le décret-loi n° 123 du 31 mars 1998 résulte de la délégation donnée par la loi Bassanini du 15 mars 1997, qui régit notamment l'attribution des compétences aux régions et aux collectivités locales.

A l'article premier, cette loi confère aux régions et aux collectivités locales, en vertu du principe de subsidiarité, " toutes les fonctions et compétences administratives relatives (...) à la promotion du développement dans les collectivités concernées (...) ".

De plus, l'article 4-4-c délègue au gouvernement le soin de redéfinir le cadre juridique des " activités économiques et industrielles, en particulier en matière de soutien et de développement des entreprises de l'industrie, du commerce, de l'artisanat, du secteur agro-industriel et des services à la production ". Plus loin, le même article évoque notamment la recherche appliquée, l'innovation technologique, la promotion de la compétitivité, le soutien à l'emploi.

Par conséquent, le domaine des aides des collectivités territoriales aux entreprises n'est pas limité .

II. LE REGIME JURIDIQUE

Le décret-loi n° 123 du 31 mars 1998, dont l'objet est de déterminer les procédures administratives relatives aux interventions publiques en faveur du développement de l'activité productive, précise, à l'article premier, que ces interventions recouvrent : les incitations, les contributions, les aides, les subventions et les avantages en tout genre, dans la mesure où ils sont fournis par des administrations publiques, même par l'intermédiaire de tiers.

L'article 7 de ce texte, qui régit les formes d'aide, prévoit les possibilités suivantes :

- crédit d'impôt ;

- allégement fiscal ;

- octroi d'une garantie ;

- participation au remboursement du capital d'un emprunt ;

- participation au remboursement des intérêts d'un emprunt ;

- bonification d'intérêts.

Si les aides des collectivités aux entreprises peuvent prendre de nombreuses formes, elles sont financées par des ressources nationales. En effet, chaque administration nationale doit constituer un fonds pour les aides aux entreprises. De plus, le décret-loi décrit très précisément la procédure de sélection des bénéficiaires. Par conséquent, les aides des collectivités territoriales aux entreprises sont plutôt des aides de l'Etat qui sont distribuées par les collectivités.

SUEDE

I. LE DOMAINE DES AIDES

1) Les aides générales et indirectes

La loi sur les collectivités locales ne limite pas le domaine des aides aux entreprises : à l'article 8-1 du chapitre 2, elle prévoit que les collectivités peuvent prendre des mesures pour la promotion générale de l'entreprise sur leur territoire.

A l'alinéa suivant du même article, et conformément au principe d'égalité , qu'elle développe à l'article 2 du chapitre 2, elle précise qu'une aide spécifique peut être apportée à des entreprises particulières seulement s'il existe de solides raisons pour le faire.

2) Les activités économiques

La loi permet également aux collectivités de s'engager elles-mêmes dans des activités économiques, dans la mesure où elles le font indépendamment de toute recherche de profit et où leur action vise avant tout à fournir des biens et des services aux habitants.

II. LE REGIME JURIDIQUE

L'institution la plus originale est constituée par les 22 sociétés de développement régional ALMI , créées en 1994 à l'initiative du Parlement et qui emploient environ 500 personnes.

Chacune de ces sociétés est détenue à hauteur de 51 % par la société-mère ALMI , qui est propriété de l'Etat, et de 49 % par le comté .

Ces sociétés de développement régional fournissent des prêts aux entreprises en cours de constitution et aux PME qui souhaitent se développer . Les prêts ALMI couvrent en général seulement 20 % des fonds requis, mais permettent aux entreprises d'obtenir plus facilement des crédits bancaires, car ils constituent en quelque sorte un gage du caractère sérieux du projet présenté. Les taux d'intérêt des prêts ALMI sont plus élevés que ceux du marché compte tenu des risques encourus.

En 1997, environ 4 000 entreprises ont bénéficié de prêts ALMI représentant un montant total de 1,3 milliard de couronnes (soit environ 1 milliard de francs). Réduites de moitié en 1998, les ressources disponibles n'ont permis de financer que 1 750 entreprises.

(1) Le Danemark (43.080 km ² ) est subdivisé en 275 communes et 14 comtés. Deux villes, Frederiksberg et Copenhague, ont le double statut de commune et de comté.

(2) Les services publics relevant de la compétence des communes (fourniture de l'eau, de l'électricité et du gaz, collecte des ordures ménagères...) sont généralement assurés par des sociétés qui n'ont pas le droit de réaliser des bénéfices, mais qui sont de droit privé.

(3) La commission indique dans son rapport que l'Association des communes danoises a réalisé en 1998 une enquête, qui indique que 240 des 275 communes participaient à des actions locales ou régionales de politique industrielle.

(4) Les textes relatifs aux collectivités territoriales ne s'appliquent pas en Ecosse.

(5) Chaque district gallois est divisé en une ou plusieurs " communautés ", qui exercent des fonctions comparables à celles des conseils de paroisse anglais.

(6) La Suède (450 000 km ² ) est divisée en 289 communes et 21 comtés.