Table des matières
- Présidence de M. Jean Arthuis, président.
Union européenne - Audition de M. Pedro Solbes, commissaire européen chargé des affaires économiques et financières
M. Jean Arthuis, président, a tout d'abord évoqué le contexte économique dans lequel s'inscrivait l'audition de M. Pedro Solbes, commissaire européen chargé des affaires économiques et monétaires, audition à laquelle la délégation du Sénat pour l'Union européenne avait été conviée.
Il a rappelé que le déficit estimé de la France s'était élevé, en 2002, à 3,1 % du PIB, la limite autorisée par les textes communautaires étant de 3 %, et que le gouvernement prévoyait un déficit public de 3,4 % du PIB en 2003 et de 2,9 % en 2004, alors que la Commission européenne retenait, en matière de déficit, les chiffres suivants : 3,7 % pour l'année 2003 et 3,6 % pour l'année 2004.
Il a également rappelé que la procédure des « déficits publics excessifs » avait été initiée par la Commission européenne à l'encontre de la France au vu du déficit observé en 2002 et que la poursuite de la procédure serait décidée dans le cadre du Conseil « Ecofin » le 3 juin prochain.
M. Pedro Solbes, commissaire européen, prenant la parole, a insisté en premier lieu sur l'importance de la coordination budgétaire entre les Etats membres de l'Union, dont les grandes orientations de politique économique et le pacte de stabilité et de croissance constituaient le cadre global de référence.
Il a rappelé les raisons de ce besoin de coordination, évoquant l'impact qu'avait une politique, adoptée par un pays, sur l'économie des pays voisins, et en particulier l'instabilité susceptible de résulter d'une insuffisante coordination.
Il a souligné que les Traités européens prévoyaient que la coordination générale des politiques économiques devait donner lieu à l'adoption des grandes orientations de politique économique (GOPE) et rappelé que celles-ci étaient au coeur de la coordination qui sous-tendait la gouvernance économique de l'Union européenne. Elles fournissaient, en effet, les grandes lignes de politique économique, les recommandations pour la zone euro et les orientations propres à chaque pays, et étaient donc axées sur les principaux défis économiques à venir. Il a rappelé, en outre, que les recommandations de la Commission européenne au titre des GOPE de 2003 à 2005 avaient été présentées le 8 avril dernier.
Il a précisé les trois éléments principaux de cette stratégie économique : des politiques macro-économiques orientées vers la stabilité et le soutien à la croissance d'une part, la poursuite de réformes susceptibles d'améliorer la croissance en Europe d'autre part, et, enfin, la recherche d'une croissance soutenable face aux changements économiques, environnementaux et sociaux.
Puis il a évoqué le pacte de stabilité et de croissance (PSC), adopté à Amsterdam en 1997 et visant à consacrer une gestion qu'il a qualifiée de « bon père de famille des finances publiques ». Les deux principaux éléments, a-t-il rappelé, en étaient, d'une part, un volet réglementaire -la limitation du déficit public à 3 % du PIB - et, d'autre part, un volet politique, qui consistait à fixer un objectif d'équilibre des finances publiques à moyen terme. Il a rappelé, en effet, que l'UEM avait ceci de particulier qu'elle reposait sur des politiques budgétaires toujours nationales. Il a également évoqué les avantages d'un budget voté en équilibre ou excédentaire : celui-ci se trouvait alors en mesure de faire face aux aléas de la conjoncture, notamment par le biais des stabilisateurs automatiques.
Il a constaté que depuis la mise en oeuvre du pacte, il y a quatre ans, la dégradation des situations budgétaires dans certains pays avait suscité une surveillance accrue de la part des autorités communautaires. Il a indiqué que la Commission européenne avait proposé de renforcer la coordination des politiques budgétaires en impliquant davantage les Etats membres lors de sa mise en oeuvre. Il a rappelé les cinq grands principes mis en avant par la Commission européenne : l'équilibre budgétaire comme objectif, un ajustement minimal annuel du solde structurel d'au moins 0,5 % du PIB pour les Etats n'étant pas proches de l'équilibre, la nécessité d'éviter les politiques budgétaires pro-cycliques en période de conjoncture favorable, la capacité à faire face au défi que représentait le vieillissement de la population, et, enfin, le respect des exigences du pacte.
Il a indiqué que sous l'effet du ralentissement de la croissance observé ces deux dernières années, les politiques budgétaires de quelques Etats membres avaient été marquées par un certain relâchement, notamment sous forme de baisses d'impôt non provisionnées, ce qui avait eu pour effet d'augmenter le déficit public nominal dans l'ensemble de la zone euro. Telle était la raison, a-t-il poursuivi, pour laquelle la France, l'Allemagne et le Portugal, se voyaient appliquer la procédure de « déficit public excessif ».
Il a souligné que la Commission européenne s'était également penchée sur les améliorations à apporter au traité. Elle avait préconisé, en particulier, la mise en place d'une procédure de « pré-avertissement » à l'encontre des Etats dont la politique économique n'était pas compatible avec le pacte de stabilité. Elle proposait également d'exclure l'Etat membre concerné des votes sur l'adoption d'une recommandation à son égard.
M. Pedro Solbes, commissaire européen, a estimé que ces mesures permettraient de mieux garantir le caractère communautaire de l'exercice de coordination des politiques économiques.
Un large débat s'est alors instauré.
Après avoir évoqué le contexte, en 1992, de la ratification du traité de Maastricht, M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé que l'euro avait permis d'éviter des crises de change, mais donnait à la Commission européenne un pouvoir excessif compte tenu de sa légitimité. Il a exprimé le souhait que les travaux de la convention sur l'avenir de l'Europe permettent de mettre fin à ce déséquilibre. Il s'est demandé si la Commission européenne n'avait pas manqué de fermeté vis-à-vis de la France, au moment où celle-ci avait augmenté son déficit structurel en période de forte croissance du PIB sous la précédente législature. Il s'est également demandé s'il n'était pas nécessaire de prendre en compte l'impact que les baisses d'impôt pouvaient avoir à long terme sur la croissance, si les difficultés de la réforme des retraites ne devaient pas inciter la Commission européenne à davantage de « bienveillance » vis-à-vis de la France, si les difficultés actuelles de la France et de l'Allemagne étaient de nature à inciter le Royaume-Uni à entrer dans la zone euro, et si le scénario de l'imposition de sanctions à un grand Etat était crédible. Il s'est en outre interrogé sur l'éventualité d'une prochaine adoption, à la majorité qualifiée, des décisions communautaires en matière de politique fiscale.
En réponse, M. Pedro Solbes, commissaire européen, a affirmé que la Commission européenne avait critiqué la politique budgétaire menée par la France, particulièrement en 1999-2000. Il a estimé que les baisses d'impôt devaient, le cas échéant, être compensées par une réduction des dépenses publiques afin de maintenir un déficit public inférieur à 3 % du PIB, que la nécessité d'assurer le financement des retraites rendait la maîtrise du déficit public d'autant plus nécessaire, que la situation budgétaire du Royaume-Uni satisfaisait aux critères du pacte de stabilité et de croissance, et que l'imposition de sanctions à un grand Etat n'était pas impossible. Il a en outre indiqué que les mesures en matière d'harmonisation fiscale devaient, selon lui, être prises à la majorité qualifiée, dans le seul cas des impositions indirectes affectant le marché intérieur.
M. Hubert Haenel, président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, a envisagé de permettre à l'eurogroupe de prendre certaines décisions actuellement de la compétence du Conseil « Ecofin », le nombre d'Etats représentés au sein de ce dernier devant prochainement passer de quinze à vingt-cinq. M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur l'opportunité de mettre en place un « M. Euro » compétent en matière de taux de change. M. Claude Belot a estimé que les Etats membres n'avaient pas tous les mêmes charges et que la Commission européenne devait donc leur donner davantage de temps pour réduire leur déficit public. M. Aymeri de Montesquiou a estimé qu'à long terme les baisses d'impôt décidées par l'actuel gouvernement pouvaient être bénéfiques à la croissance, et donc aux recettes fiscales, et a suggéré que les Etats membres de l'Union européenne se voient imposer un niveau minimal de dépenses en matière de défense. M. Yves Fréville a jugé que la Commission européenne exigeait de la France qu'elle ait un comportement procyclique en période de croissance faible, et qu'il fallait prendre en compte les différences d'inflation entre Etats, le déficit public élevé de la France et de l'Allemagne s'expliquant en partie par la maîtrise de l'inflation dans ces deux pays. M. François Marc a proposé que les augmentations de l'investissement public ne soient pas prises en compte dans la limite du déficit public fixée par les textes communautaires. M. Joël Bourdin a préconisé que la Commission européenne intervienne dès l'élaboration des politiques budgétaires nationales et que la notion de déficit structurel soit précisée ; il a, en outre, souligné les inégalités de charges entre Etats en matière de défense. M. Emmanuel Hamel, membre de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, a estimé que l'adoption de sanctions à l'encontre de la France provoquerait la colère de l'opinion publique française, et une diminution des dépenses européennes de défense, ce qui, dans le contexte géopolitique actuel, n'était, selon lui, pas souhaitable.
En réponse, M. Pedro Solbes, commissaire européen, a rappelé la proposition de la Commission européenne de créer un « Conseil Ecofin de la zone euro », afin d'éviter que l'eurogroupe, qui était un organe informel, se substitue, en tant que tel, au Conseil « Ecofin ». Il a estimé que si le « M. Euro » envisagé par le président Arthuis était un ministre en exercice, son cumul de fonctions pourrait créer des problèmes dans l'exercice de ses compétences. Il a jugé que si certains Etats devaient actuellement mener une politique procyclique, c'était parce qu'ils avaient mené une telle politique alors que la croissance était élevée, ce que la Commission européenne avait alors critiqué, sans être pour autant écoutée. Il a considéré que les baisses d'impôt devaient être compensées par une diminution équivalente de dépenses publiques afin d'éviter leur augmentation postérieure. Il a estimé que si la zone euro avait mené une politique budgétaire discrétionnaire, elle aurait actuellement un déficit public de l'ordre de 7 % du PIB. Il a considéré que ne pas soumettre les dépenses de défense aux règles du pacte de stabilité et de croissance reviendrait, dans le cas de la France, à doubler le déficit public autorisé, ce qui n'était pas acceptable. Il a ajouté qu'en tout état de cause, ne pas comptabiliser ces dépenses ne dispenserait pas de leur paiement via les impôts ou la dette.
M. Jean Arthuis, président, s'est demandé si le niveau des taux d'intérêt de la zone euro était justifié.
En réponse, M. Pedro Solbes, commissaire européen, a estimé que l'économie de la zone euro n'était pas actuellement confrontée à une insuffisance de financement.
Mercredi 28 mai 2003
- Présidence de M. Jean Arthuis, président.
Marchés financiers - Sécurité financière - Examen du rapport en deuxième lecture
Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a examiné le rapport de M. Philippe Marini, en vue d'une deuxième lecture du projet de loi n° 281 (2002-2003), modifié par l'Assemblée nationale en première lecture, de sécurité financière.
A titre liminaire, M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est félicité de la convergence d'approche entre l'Assemblée nationale et le Sénat.
Il a constaté que l'Assemblée nationale avait souscrit à un grand nombre d'initiatives du Sénat, en particulier s'agissant de la régulation des analystes financiers et du suivi des agences de notation par l'Autorité des marchés financiers (AMF), de l'encadrement plus strict de la publicité en matière de crédit à la consommation ou de différentes mesures destinées à valoriser le rôle des actionnaires minoritaires.
Il s'est félicité de certains apports de l'Assemblée nationale et a constaté qu'à de rares exceptions près, les amendements proposés, en deuxième lecture, étaient largement des aménagements techniques de dispositions consensuelles.
Puis la commission a examiné les amendements présentés par M. Philippe Marini, rapporteur général.
A l'article 2 (statut et missions de l'Autorité des marchés financiers), la commission a adopté un amendement excluant les contrats d'assurance-vie du champ de compétences de l'AMF, tout en appelant à un renforcement de l'information des assurés sur les contrats d'assurance-vie.
A l'article 3 (structure et composition des instances dirigeantes de l'AMF), après les interventions de MM. Paul Girod, Roland du Luart et Jean Arthuis, président, la commission a adopté un amendement permettant que le gouverneur de la Banque de France soit représenté au sein du collège de l'AMF en raison des fonctions qu'il occupe et non intuitu personae.
A l'article 4 (règles de procédure relatives à la prise de décision), la commission a adopté un amendement tendant à ne pas accorder de voix prépondérante au président de la commission des sanctions, afin d'appliquer strictement la Convention européenne des droits de l'homme.
La commission a adopté l'article 5 (prévention des conflits d'intérêts, secret professionnel et moralité), sans modification.
A l'article 7 (personnels et ressources), après l'intervention de M. François Marc, la commission a adopté deux amendements relatifs à la procédure de désignation du secrétaire général de l'AMF, en associant le collège, et un amendement réduisant la contribution des conseillers en investissements financiers auprès de l'AMF.
Après les interventions de MM. Jean Arthuis, président, et François Marc, la commission a adopté deux amendements à l'article 8 (pouvoir réglementaire et de décision individuelle), l'un de portée rédactionnelle et l'autre de nouvelle rédaction des dispositions relatives au contrôle des analystes financiers par l'AMF.
A l'article 10 (champ des contrôles et des enquêtes de l'AMF), la commission a adopté un amendement de coordination.
A l'article 14 (pouvoir de sanction), après l'intervention de M. Yves Fréville, la commission a adopté trois amendements : un amendement permettant le choix des rapporteurs de la commission des sanctions exclusivement parmi ses membres ; un amendement organisant les échanges d'informations entre le Parquet et l'AMF ; un amendement prévoyant, enfin, que le rapporteur n'assistait pas aux délibérations de la commission des sanctions.
Les articles 15 (exercice des droits de la partie civile), 17 (article 40 du code de procédure pénale et procédure d'avis à juridiction), 18 (coopération internationale) et 20 (dispositions pénales) ont été adoptés sans modification.
A l'article 21 (comité consultatif du secteur financier), la commission a adopté un amendement tendant à permettre l'autosaisine du comité consultatif du secteur financier statuant à la majorité de ses membres.
A l'article 21 bis nouveau (composition du CECEI), la commission a adopté un amendement permettant aux personnes exerçant ou ayant exercé des fonctions de direction dans un établissement de crédit ou une entreprise de crédit d'être représentants du CECEI.
La commission a adopté l'article 22 (comité consultatif de la législation et de la réglementation financières) sans modification.
A l'article 24 (transfert au ministre du pouvoir normatif du Comité de la réglementation bancaire et financière), la commission a adopté un amendement de clarification.
Puis elle a adopté l'article 25 (le Comité des entreprises d'assurances) sans modification.
A l'article 26 (missions et composition de la commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance), la commission a adopté six amendements : un amendement rétablissant la personnalité morale de la CCAMIP, quatre amendements de conséquence concernant le fonctionnement et les ressources de la CCAMIP, et un amendement rétablissant l'obligation de réunions conjointes entre la CCAMIP et la Commission bancaire.
L'article 27 (pouvoirs de contrôle de la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance) a été adopté sans modification.
A l'article 28 (dispositions diverses relatives à la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance), après l'intervention de M. Paul Girod, la commission a adopté un amendement tendant à soumettre les intermédiaires d'assurance à un pouvoir non seulement de contrôle, mais également de sanction de la CCAMIP.
L'article 29 (prise en compte de la création de la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance dans les codes de la sécurité sociale et de la mutualité) a été adopté sans modification.
A l'article 30 (rapprochement de la Commission bancaire et de la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance), la commission a adopté un amendement rétablissant la tenue obligatoire de réunions conjointes entre la CCAMIP et la Commission bancaire.
L'article 30 bis nouveau (inscription des opérations de caution mutualiste dans le code de la mutualité) a été adopté sans modification.
Après l'intervention de M. Paul Loridant, la commission a adopté un amendement rétablissant l'article 31 bis (élargissement du mécanisme de résiliation et de compensation des créances) tel qu'introduit par le Sénat en première lecture.
Après l'intervention de M. Paul Loridant, la commission a adopté un amendement rétablissant l'article 31 ter (élargissement du mécanisme des compensations généralisées des créances) tel qu'introduit par le Sénat en première lecture.
A l'article 33 bis (dispositions relatives à l'analyse financière et aux agences de notation), après l'intervention de M. François Marc, la commission a adopté deux amendements : le premier amendement rétablissant le texte adopté par le Sénat en première lecture, en imposant aux analystes financiers et aux agences de notation de conserver leurs documents de travail pendant un délai de trois ans ; le second amendement revenant à la rédaction du Sénat en première lecture concernant le rapport annuel consacré par l'Autorité des marchés financiers (AMF) aux agences de notation, tout en y ajoutant la mention, souhaitée par l'Assemblée nationale, des règles déontologiques.
Les articles 35 (dispositions diverses) et 37 (diverses abrogations) ont été adoptés sans modification.
A l'article 38 (mesures transitoires), la commission a adopté deux amendements assurant le transfert gratuit du patrimoine immobilier à l'AMF et la continuité des contrats de travail d'une part, la continuité du financement de l'AMF d'autre part.
A l'article 39 (nouveau régime du démarchage bancaire ou financier), la commission a adopté cinq amendements tendant à :
- préciser les critères des opérations habituellement proposées aux clients susceptibles d'être exemptées de démarchage ;
- alléger les formalités d'enregistrement pour les salariés des banques, entreprises d'investissement et sociétés d'assurance n'effectuant pas de démarchage à domicile ;
- soumettre à certaines conditions le démarchage des parts de sociétés civiles de placement immobilier (SCPI) et d'opérations normales de couverture ;
- préciser l'exemption d'information préalable sur la situation financière du client au profit du démarchage par écrit ;
- préciser que le démarcheur communique son adresse professionnelle à la personne démarchée.
La commission a adopté un article additionnel après l'article 39 tendant à autoriser les statuts d'une SCPI à prévoir une limitation de la responsabilité des associés de la société.
Puis la commission a adopté sans modification les articles 42 (nouveau régime des conseillers en investissements financiers), 43 (sanctions disciplinaires applicables aux conseillers en investissements financiers) et 44 (sanctions pénales applicables aux conseillers en investissements financiers).
A l'article 46 (suppression de l'obligation d'émettre des parts d'organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) à tout moment de la vie de l'OPCVM), la commission a adopté un amendement tendant à tenir compte des modifications apportées par l'article 45 à la liste des actifs éligibles des OPCVM.
L'article 47 bis A nouveau (possibilité de créer différentes catégories de parts ou actions au sein d'un OPCVM) a été adopté sans modification.
A l'article 47 ter (dispositions relatives aux OPCVM à procédure allégée), la commission a adopté deux amendements rédactionnels.
L'article 47 quater (élargissement et sécurisation de l'actif des fonds communs de créances) et l'article 47 quinquies (amélioration de la gestion de l'actif des fonds communs de créances) ont été adoptés par la commission sans modification.
A l'article 47 sexies (obligation pour les sociétés de gestion de portefeuilles d'exercer les droits de vote attachés aux titres détenus par les OPCVM qu'elles gèrent), la commission a adopté un amendement tendant à revenir à la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture.
Puis elle a adopté l'article 47 septies nouveau (renforcement de la sécurité juridique des sessions et des nantissements de créances professionnelles) sans modification, ainsi que les articles 50 (mesures relatives aux émetteurs et gestionnaires de monnaie électronique et d'autres moyens de paiement) et 53 (extension aux entreprises d'investissement des dispositions applicables aux établissements de crédit en matière de contrôle de la structure du capital).
A l'article 57 A nouveau (conditions d'application dans le temps des garanties d'assurance de responsabilité), un large débat s'est instauré. M. Jean Arthuis, président, a observé que la durée de cinq ans prévue pour la garantie subséquente n'était peut-être pas adaptée à l'ensemble des sinistres en matière de responsabilité civile.
Il a observé qu'il convenait que ce texte atteigne sa finalité : rétablir la confiance. Selon lui, cet objectif exigeait de conduire un débat plus largement ouvert que lors des négociations ayant conduit à la rédaction de cet article.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné la difficulté que posait une garantie subséquente de cinq ans, alors que les durées de responsabilité, dans le domaine de la responsabilité civile, avaient souvent été fixées, par le juge judiciaire, à dix ans. Il a en outre relevé que cet article pouvait aussi être amélioré au plan rédactionnel.
M. Paul Girod a fait part de son intention de déposer un amendement tendant à porter le délai de droit commun de la garantie subséquente à dix ans.
Au vu du débat ainsi engagé, la commission a alors décidé de réserver son vote sur l'article 57 A nouveau.
L'article 57 (Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages) a été adopté sans modification.
L'article 58 (gestion et financement des majorations de rentes par le fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages) a été adopté sans modification, ainsi que les articles 59 (transposition de la IVe directive relative à l'assurance automobile) et 59 bis A nouveau (exclusion du droit de retenue des marchandises de statut communautaire).
L'article 59 bis (dispositions diverses) a été adopté sans modification.
A l'article 59 ter (renforcement des garanties afférentes à la publicité pour le crédit à la consommation), la commission a adopté cinq amendements tendant à :
- préciser les obligations portant sur le contenu et la lisibilité des mentions légales de la publicité pour le crédit à la consommation ;
- préciser les conditions de lisibilité de la mention « carte de crédit » ;
- augmenter le délai de renonciation de l'emprunteur aux modifications du contrat de crédit, avant l'entrée en vigueur de ces modifications ;
- préciser les conditions d'envoi et les mentions figurant sur le relevé mensuel ;
- étendre les obligations d'information de l'offre de crédit portant sur l'assurance et ses modalités de renonciation.
A l'article 59 quater, elle a confirmé la suppression de cet article votée par l'Assemblée nationale.
Elle a adopté sans modification les articles 59 sexies (organisation des sociétés d'assurance mutuelles en directoires et en conseils de surveillance), 59 septies (régimes dérogatoires pour la liquidation des mutuelles dissoutes), 59 octies (distinction des contrats financiers à terme et des contrats marchands), 59 decies (coordination avec l'adossement du Crédit coopératif au groupe Banque Populaire), 59 undecies (modalités de mobilisation de leurs créances par les sociétés de crédit foncier), et 59 quaterdecies nouveau (garantie de l'Etat pour des emprunts contractés par l'UNEDIC).
A l'article 60 A nouveau (conditions de nomination d'un commissaire à la transformation), après les interventions de MM. Paul Girod, Philippe Marini, rapporteur général, et Jean Arthuis, président, la commission a adopté un amendement de nouvelle rédaction de cet article tendant à imposer un commissaire à la transformation, aux sociétés se transformant en sociétés par actions lorsqu'elles n'avaient pas déjà de commissaire aux comptes.
A l'article 61 (organisation et contrôle de la profession des commissaires aux comptes), après une intervention de M. Jean Arthuis, président, elle a adopté un amendement précisant que le Garde des sceaux pourrait suspendre un commissaire aux comptes dès l'engagement des poursuites pénales et disciplinaires contre lui, et non avant celles-ci.
Elle a adopté l'article 64 (dispositions relatives à l'inscription et à la discipline des commissaires aux comptes) sans modification.
A l'article 65 (dispositions relatives à la déontologie et à l'indépendance des commissaires aux comptes), après les interventions de MM. Jean Arthuis, président, et Roland du Luart, la commission a adopté deux amendements : le premier tendant à modifier l'insertion d'un alinéa et le second tendant à rétablir l'interdiction, pour les commissaires aux comptes, d'être nommés dirigeants ou salariés des sociétés contrôlées ou qui contrôlent la société dont le commissaire aux comptes a certifié les comptes depuis moins de cinq ans.
A l'article 66 (modalités de désignation des commissaires aux comptes), après les interventions de MM. Jean Arthuis, président, et Paul Loridant, la commission a adopté trois amendements : le premier amendement de caractère rédactionnel, le second imposant une information de l'assemblée générale des actionnaires lorsqu'un commissaire aux comptes proposé à sa désignation avait été commissaire aux apports ou à la fusion lors des deux années précédentes, le troisième amendement disposant qu'une norme d'exercice professionnel déterminerait les principes de répartition des diligences à mettre en oeuvre par les commissaires aux comptes pour l'accomplissement de leur mission.
Les articles 67 bis nouveau (poursuite du mandat par la société absorbante d'une société de commissaires aux comptes), 67 ter nouveau (convocation obligatoire des commissaires aux comptes à certaines réunions), après l'intervention de M. Jean Arthuis, président, et 68 (mise à disposition des honoraires versés aux commissaires aux comptes) ont été adoptés sans modification.
A l'article 70 (restriction à la nomination de commissaires aux apports comme commissaires aux comptes), la commission a adopté un amendement de coordination avec le deuxième amendement adopté à l'article 66.
Les articles 72 (relations entre l'Autorité des marchés financiers et les commissaires aux comptes de personnes faisant appel public à l'épargne), 73 (entrée en vigueur de certaines dispositions du code de commerce), 74 (disposition de coordination) et 75 (modification de références) ont été adoptés sans modification, ainsi que l'article 76 (information de l'assemblée générale sur les procédures de contrôle interne et l'organisation des travaux du conseil d'administration et du conseil de surveillance).
A l'article 76 bis (représentation de la société par actions simplifiée), la commission a adopté un amendement tendant à supprimer une disposition incohérente.
L'article 77 (publicité des projets de résolutions des actionnaires) a été adopté sans modification par la commission.
A l'article 78 (présentation à l'assemblée générale d'un rapport des commissaires aux comptes sur le contrôle interne), la commission a adopté un amendement rédactionnel.
Puis la commission a adopté sans modification les articles 78 bis nouveau (obligations comptables des associations recevant des subventions), 79 (communications à l'Autorité des marchés financiers), 80 (dispositions relatives aux conventions courantes), 80 bis nouveau (droit préférentiel de souscription d'actions nouvelles), et 82 (droit d'ester en justice des associations d'investisseurs).
Puis la commission a supprimé l'article 82 bis nouveau (réparation du préjudice subi par l'actionnaire individuel en cas de faute de gestion).
L'article 83 bis nouveau (conditions de désignation d'un administrateur supplémentaire) a été adopté sans modification.
Puis la commission a adopté un amendement à l'article 83 ter nouveau (informations et documents à communiquer aux administrateurs), proposant une nouvelle rédaction et disposant que le président ou le directeur général de la société était tenu de communiquer à chaque administrateur les informations et documents nécessaires à l'accomplissement de sa mission.
Elle a ensuite adopté sans modification les articles 84 (dérogations au cumul des mandats pour les dirigeants d'entreprises « têtes de groupe » ayant le statut d'établissement public national), 84 bis (harmonisation des dispositions relatives au cumul des mandats pour les mandats exercés dans les sociétés entrant dans le périmètre de la consolidation), 84 ter nouveau (modalités de réservation des augmentations de capital d'une société au profit des salariés), 85 bis (suppression de sanctions pénales obsolètes), 86 (désignation de commissaires aux comptes dans les établissements publics de l'Etat), et 87 (établissement et publication de comptes consolidés par les établissements publics de l'Etat).
A l'article 87 bis A nouveau (modification des règles relatives à la présentation des comptes combinés de l'Etat), après l'intervention de M. Jean Arthuis, président, la commission a adopté un amendement tendant à reprendre, pour le rapport annuel sur l'Etat actionnaire, des dispositions relatives notamment à la qualité de l'information financière et au hors-bilan de l'Etat.
Enfin, elle a adopté sans modification les articles 87 bis (limitation de la transparence des rémunérations des mandataires sociaux aux sociétés cotées) et 88 (application en outre-mer et habilitation du gouvernement au titre de l'article 38 de la Constitution).
La commission a alors adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.
Lois de finances pour 2003 - Exécution du budget du ministère de l'écologie et du développement durable pour 2003 - Audition de Mme Roselyne Bachelot, ministre de l'écologie et du développement durable
Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de Mme Roselyne Bachelot, ministre de l'écologie et du développement durable, sur l'exécution du budget 2003.
M. Jean Arthuis, président, a indiqué que l'audition de la ministre de l'écologie et du développement durable inaugurait une série d'auditions relatives à l'exécution du budget 2003, et qu'elle s'inscrivait dans une problématique commune à toutes les commissions compétentes, non seulement la commission des finances mais également, en l'espèce, les commissions des affaires économiques et des affaires culturelles, qui, toutes, avaient la responsabilité, non seulement du vote de la loi de finances, fascicule par fascicule, mais aussi et surtout du contrôle de son exécution.
Il a rappelé que, lors de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2003, le Sénat s'était notamment interrogé sur la sous-consommation notoire de certains crédits du ministère de l'écologie et du développement durable, sur le fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE), et sur les montants élevés des reports de crédits d'un exercice sur l'autre.
Il a souligné que le Sénat avait pris acte des « mises en réserve de précaution », pour près de 4 milliards d'euros, et des annulations de crédits, à hauteur de 1,4 milliard d'euros, qui visaient à redresser la situation des finances publiques. Il a dès lors expliqué que la présente audition visait, notamment, à connaître l'impact des mesures de régulation budgétaire prises par le gouvernement sur les crédits de l'écologie et du développement durable, et à savoir si la pression que les mesures exerçaient sur les gestionnaires permettait de dégager des réserves de productivité. Les questions de la physionomie du budget en 2004 et de la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances dans ce ministère seraient également abordées.
Mme Roselyne Bachelot, ministre de l'écologie et du développement durable, a indiqué, pour le déplorer, que le ministère de l'environnement avait « mauvaise réputation » en raison du laxisme supposé de sa gestion et de l'importance des reports de crédits le concernant. Elle a toutefois rappelé que ce ministère, par rapport à de nombreux autres départements ministériels, était relativement jeune puisqu'il n'avait qu'une trentaine d'années, et qu'il avait vu son périmètre et ses responsabilités s'accroître substantiellement. Par conséquent, et du fait de la demande sociale grandissante dont il était l'objet, il convenait de ne pas s'en tenir à une analyse strictement budgétaire.
Abordant l'exécution du budget de son ministère en 2002, la ministre a indiqué que cette exécution avait été « très perturbée » et qu'elle pouvait être considérée comme « exceptionnelle ». Ces difficultés ont expliqué la sous-consommation des crédits 2002 par rapport aux besoins réels du ministère. Il en est résulté un report de charges de 2002 vers 2003 estimé à 147 millions d'euros. Elle a précisé que les « reports de sortie », hors Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), de 2002 vers 2003, étaient équivalents aux « reports d'entrée » et s'élevaient à 125 millions d'euros, ce montant ayant été imposé par le ministère des finances. Elle a noté que, en dépenses ordinaires, la consommation de ces crédits s'établissait à 72 % des dotations de la loi de finances initiale, mais que près de 100 % des crédits matériellement disponibles pendant la gestion avaient été consommés, le report de charges de 2002 vers 2003 s'étant élevé à 47 millions d'euros. La ministre a rappelé que la dotation de l'ADEME avait été « abattue » dans la loi de finances pour 2002 afin de consommer les reports conséquents de cet établissement public. Le stock de crédits de paiement était ainsi passé de 400 millions d'euros au début 2002 à 247 millions d'euros fin 2002 et ces reports seraient intégralement consommés en 2003. Dès lors, les crédits de paiement, soit 200 millions d'euros, ont été nettement supérieurs aux dotations initiales, qui s'élevaient à 60 millions d'euros. Elle a conclu, sur ce point, en indiquant que son ministère, au titre des engagements antérieurs, présentait un besoin de paiement de près de 100 millions d'euros en 2003.
Mme Roselyne Bachelot a ensuite abordé la gestion 2003. Elle a indiqué que le ministère du budget lui avait notifié, le 21 mars 2003, un gel des crédits de 19,5 millions d'euros, couplé à une annulation de 23,83 millions d'euros. Elle a ajouté que, le 22 avril, il avait décidé de geler l'intégralité des reports de 2002 vers 2003 hors ADEME, soit 114,3 millions d'euros. Dans ces conditions, elle avait décidé de mettre en place des mesures d'économie drastiques, en particulier le report de toutes les opérations immobilières, la baisse de 20 % des crédits de fonctionnement, la réduction des subventions aux associations et la révision de la programmation aux mesures incompressibles. Elle a néanmoins estimé que le report de charges de 2002 vers 2003 était trop important pour pouvoir être absorbé par les crédits initiaux de 2003, d'autant plus que des opérations concernant la sécurité des personnes telles que la lutte contre les inondations ne pouvaient pas être retardées.
Évoquant les perspectives budgétaires pour 2004, la ministre a insisté sur le fait que les conditions d'exécution en 2002 et 2003 montraient qu'il n'était plus possible, à la différence de ce qui avait été fait précédemment, de tenir compte des reports pour établir le projet de loi de finances pour 2004. Elle en a déduit que 2004 serait, pour son ministère, « l'année de la vérité budgétaire ». En effet, les reports de l'ADEME devraient être consommés en 2003 : il serait donc nécessaire de rehausser la dotation de cet établissement public à un niveau qu'elle a estimé à 330 millions d'euros, contre 71 millions d'euros cette année. Elle a précisé que s'ajoutaient les besoins de paiement des engagements passés et des politiques du ministère en matière de sécurité, notamment le plan Loire, le plan de lutte contre les inondations ou les conséquences du projet de loi sur les risques. Elle a évalué le besoin total de crédits de paiement du ministère à 457 millions d'euros pour 2004. Elle a qualifié cette perspective de « choc » qui pourrait toutefois être atténué par différentes mesures : la dotation d'investissement de certains établissements publics, en particulier l'Institut français de l'environnement (IFEN) et les parcs naturels, a été diminuée de 20 % afin de tenir compte du niveau de leur trésorerie ; des réflexions étaient en cours pour transférer différentes charges et les taxes correspondantes, soit 70 millions d'euros au titre de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) pour les déchets, 55 millions d'euros au titre de la même taxe pour le bruit dans les aéroports, 15 millions d'euros pour le traitement des huiles ; enfin, le ministère du budget avait souhaité que soit étudiée la budgétisation du fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE), même si aucun accord n'avait été trouvé pour l'instant sur ce point.
Mme Roselyne Bachelot a tenu à faire le point sur l'exécution des crédits du FNSE. Elle a indiqué que, après une période de démarrage due à sa création récente, en 2000, ce fonds était arrivé en 2002 à un niveau de consommation proche de sa vitesse de croisière. Les engagements juridiques étaient ainsi passés de 31,6 millions d'euros en 2000 à 76,7 millions d'euros en 2002, soit un niveau comparable à celui des recettes (83 millions d'euros en 2002). Le stock d'autorisations de programme, qui s'établissait à 76 millions d'euros à la fin 2002, serait donc en décroissance en 2003. Elle a précisé que les paiements du fonds étaient passés de 20 millions d'euros en 2000 à 52,2 millions d'euros en 2002, cette progression s'expliquant par la mise en place de plusieurs opérations, en particulier l'assainissement et la restauration des cours d'eau ou des zones humides, cette situation allant permettre de stabiliser les reports de crédits en 2003.
La ministre a ensuite présenté l'état de sa réflexion concernant la mise en place de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Elle a indiqué avoir tranché pour un programme unique pour son ministère, hors changement de périmètre, compte tenu de sa taille réduite. Elle a noté que le FNSE pourrait devenir un programme à part entière au sein d'une mission consacrée au fonds national de l'eau. Elle s'est dite favorable à la création d'une mission relative à la sûreté nucléaire regroupant les moyens de son ministère et ceux de l'industrie.
M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur la pertinence de l'existence d'un programme unique pour le ministère de l'écologie et du développement durable et s'est demandé si des actions, comme le plan Loire ou Natura 2000, ne pouvaient pas constituer des programmes distincts. Notant que la création d'une mission interministérielle consacrée à la sûreté nucléaire était envisagée, il s'est demandé s'il n'existait pas de risque de « doublon » entre l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) et la direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection (DGSNR), des rapprochements entre les deux structures pouvant être envisagés.
Mme Roselyne Bachelot a indiqué que la création d'un programme unique permettrait une meilleure fongibilité des moyens du ministère. Elle a ensuite présenté les quatre actions qui, au sein de ce programme unique, étaient pour l'instant décidées : les sécurités et pollutions ; l'eau et le patrimoine naturel ; le développement durable ; et une action support. Elle a estimé qu'il était normal que l'IRSN, à l'origine des normes en matière de sûreté nucléaire, et la DGSNR, chargée du respect de ces normes, demeurent deux organismes distincts au sein de la mission interministérielle relative à la sûreté nucléaire.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a d'abord rappelé que la qualité de la dépense et la transparence de la gestion publique constituaient des principes essentiels pour la conduite des finances publiques. Il a souhaité connaître les marges de manoeuvre dont disposait la ministre en matière de gestion de ses personnels et a voulu savoir si ce ministère serait concerné en 2004 par la consigne fixée par la lettre de cadrage du Premier ministre de réduire les effectifs de fonctionnaires de l'Etat. Rappelant que la gestion des subventions aux associations avait été particulièrement critiquée par l'audit réalisé, à la demande de la ministre, par l'inspection générale des finances et l'inspection générale de l'environnement, il a noté que ces critiques laissaient augurer de substantielles économies et a voulu connaître le montant des économies susceptibles d'être réalisées, à ce titre, en 2004.
Mme Roselyne Bachelot a estimé que les contraintes budgétaires importantes imposées par le ministère des finances seraient très difficiles à respecter pour son ministère. Elle a, en effet, rappelé que celui-ci se trouvait face à des engagements qu'il devait honorer, notamment auprès des collectivités territoriales. Elle a ajouté que, malgré l'effort d'économie qu'elle avait imposé à ses services, il convenait, selon elle, de procéder à un « dégel » de crédits afin d'assumer financièrement des actions de lutte contre les pollutions et les risques industriels, à hauteur de 27 millions d'euros. Il existait également un besoin de 20 millions d'euros pour la prévention des inondations et des risques naturels. Elle a ajouté que, si l'IRSN ne bénéficiait pas des reports constatés au titre des exercices précédents, cet établissement verrait ses fonds propres disparaître et sa trésorerie devenir négative.
M. Jean Arthuis, président, a noté que le ministère de l'écologie et du développement durable avait hérité de lourdes dettes issues de la gestion du précédent gouvernement.
Mme Roselyne Bachelot a acquiescé, donnant l'exemple des engagements de l'ADEME qui, en 2004, s'élèveraient à 245 millions d'euros hors mesures nouvelles.
S'agissant des conclusions précitées du rapport des deux inspections générales portant sur les associations, elle a indiqué que la diminution des crédits de 25 % en 2003 avait été l'occasion de revoir les principales dotations octroyées aux associations, sur la base des besoins réels. Elle a, par ailleurs, indiqué qu'elle enverrait prochainement aux préfets une circulaire précisant les priorités devant guider la sélection des projets : cette circulaire serait accompagnée d'une instruction rappelant les principes administratifs régissant l'attribution de subventions. Elle a noté que ses services rejetaient plus de la moitié des demandes de subvention pour cause de dossier incomplet.
Mme Roselyne Bachelot a souligné que cet audit avait mis en évidence la faiblesse de la programmation du ministère en matière de contrôle de gestion. Elle a indiqué que, pour y remédier, des contrats de gestion, basés sur une programmation fine des dépenses de 2003, avaient été signés avec chaque directeur d'administration centrale, suite aux régulations budgétaires de cette année et que, en 2004, serait élaborée une circulaire de programmation définissant les besoins de chaque service déconcentré. Les crédits seraient également délégués aux directions régionales de l'environnement (DIREN) au niveau du chapitre. Rappelant que l'audit avait également noté que le ministère n'était pas capable de justifier ses besoins « au premier euro », elle a pris l'engagement que ce ne serait plus le cas pour le projet de loi de finances pour 2004.
M. Jean Arthuis, président, a souhaité obtenir des informations sur les effectifs réels dont disposait le ministère.
Mme Roselyne Bachelot a indiqué que son administration bénéficiait de 3.474 emplois, dont 875 emplois en administration centrale, 1.542 emplois dans les DIREN, 1.019 emplois dans les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) et 38 emplois dans les directions départementales des services vétérinaires (DDSV). A ces effectifs, il convenait d'ajouter les 8.000 emplois dans les 26 établissements publics rattachés au ministère. A ce titre, elle a estimé que l'optimisation des moyens des établissements publics et la révision des statuts de leurs personnels constituaient une source évidente d'économies de fonctionnement. Elle a ajouté que son ministère bénéficiait de 1.500 emplois mis à disposition par les autres administrations, dont 630 emplois dans les directions départementales de l'équipement (DDE) et 600 emplois dans les directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF). S'agissant des départs à la retraite, elle a rappelé que les agents de son ministère étaient plus jeunes que la moyenne des fonctionnaires, et a donné l'exemple de l'ADEME, dont seulement deux agents partiraient en retraite en 2004.
M. Jean Arthuis, président, a souhaité obtenir des précisions quant aux règles régissant les parcs nationaux.
Mme Roselyne Bachelot a indiqué que les parcs nationaux étaient dirigés par un directeur et un conseil d'administration, ces derniers n'ayant pas, selon elle, suffisamment de pouvoir. A ce titre, elle avait confié à M. Jean-Pierre Giran, député du Var, une mission sur l'évolution de la gestion des parcs nationaux. Ce député devrait rendre son rapport en juin prochain, mais elle a d'ores et déjà indiqué que ce rapport devrait contenir 25 propositions, probablement reprises dans le projet de loi sur le patrimoine naturel qu'elle présenterait en 2004, et dont l'une des orientations consisterait à associer davantage les élus locaux à la gestion de ces parcs.
M. Philippe Adnot, rapporteur spécial des crédits de l'écologie et du développement durable, a souhaité savoir s'il était possible de préciser le montant des crédits « engageables mais non mandatables » qui avaient perturbé la fin de la gestion 2002. Il a également voulu obtenir des informations sur les conséquences concrètes des difficultés occasionnées par l'utilisation du progiciel ACCORD au sein du ministère. Puis il a interrogé la ministre sur le montant des besoins de l'ADEME pour 2004.
Mme Roselyne Bachelot a indiqué que le ministère de l'écologie et du développement durable avait expérimenté le progiciel de comptabilité ACCORD dès 2002. Des contraintes techniques avaient conduit à la fermeture d'ACCORD pendant 22 jours au cours de l'exercice et, notamment, une semaine entière au début du mois de décembre, en période de fin de gestion, où 677 ordonnances avaient été traitées. Ces dysfonctionnements avaient eu, selon la ministre, un impact évident sur le montant des reports de 2002 vers 2003.
M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a considéré que Mme Dominique Voynet avait créé les conditions des difficultés financières actuelles du ministère, notamment en ce qui concerne l'ADEME, fortement dotée en début de législature avant de subir d'importantes réductions de crédits. Or, a-t-il souligné, les besoins sont apparus en régime de croisière. Enfin, il a souhaité connaître les mesures que prendra le ministère pour résorber les « cagnottes injustifiées » constituées par les établissements publics, la trésorerie des parcs nationaux s'établissant à 18,7 millions d'euros, tandis que l'IFEN avait accumulé une trésorerie représentant 13 mois de dépenses nettes de fonctionnement.
Mme Roselyne Bachelot a indiqué, s'agissant de ces « cagnottes injustifiées », avoir suivi la préconisation des inspections générales, en réduisant de 20 % les dotations d'investissement de l'IFEN et des parcs nationaux. Elle avait décidé de professionnaliser l'IFEN, dont les agents pourraient rejoindre, le cas échéant, les services du ministère.
M. Jean Arthuis, président, relevant l'existence d'une « galaxie » d'établissements publics, a jugé utile de disposer d'informations régulières sur les évolutions affectant les organismes rattachés au ministère de l'environnement.
Mme Roselyne Bachelot, revenant sur la question de l'ADEME, a indiqué qu'il était indispensable, en 2003 et 2004, d' « honorer ses factures ». Ce n'était qu'ensuite qu'une réforme qualitative de l'agence pourrait être engagée, notamment après une réflexion conduite sur l'impact d'un transfert d'une partie de la TGAP aux départements afin de financer l'élimination des déchets.
M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, notant que le FNSE contribuait à financer des emplois publics, a jugé indispensable que le financement de ces derniers soit assuré par le budget de l'État.
Mme Roselyne Bachelot a rappelé que le Conseil supérieur de la pêche (CSP) bénéficiait d'une subvention publique de 20 millions d'euros, dont 15 millions provenaient du FNSE. Elle a ajouté qu'elle avait chargé une nouvelle directrice générale d'améliorer la gestion de cet établissement public, et de faire en sorte, notamment, que les missions régaliennes du CSP soient assurées sur les crédits de fonctionnement inscrits au budget de son ministère. Elle s'est toutefois dite formellement opposée à la fusion du CSP et de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, ces deux établissements ayant, selon elle, une problématique très différente.
M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis des crédits de l'environnement au nom de la commission des affaires culturelles, a souhaité connaître les perspectives tracées par la mission du député Giran sur les parcs nationaux. Il a noté la forte dispersion des personnels dont disposait le ministère. Rappelant que la commission présidée par M. Yves Coppens avait terminé ses travaux visant à rédiger une Charte de l'environnement, il a voulu savoir si un équilibre avait été trouvé, notamment sur la question du principe de précaution, et comment cette Charte serait intégrée à la Constitution.
Mme Roselyne Bachelot a noté que M. Jean-Pierre Giran avait fait un travail très approfondi, constatant l'existence de nombreux dysfonctionnements et de situations tendues dans la plupart des parcs nationaux. Elle a rappelé qu'elle avait fixé trois principaux axes de travail à ce parlementaire en mission : la promotion de la connaissance des gens et des milieux, une meilleure association des élus locaux à la gestion des parcs et une réflexion sur la manière de renforcer les interfaces entre la zone sanctuarisée et les zones périphériques des parcs.
La ministre a ajouté que la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances constituait l'outil nécessaire à l'amélioration de la gestion des personnels travaillant dans le domaine de l'environnement. Elle a également évoqué la création d'un « pôle environnement » dans les administrations déconcentrées de l'Etat. Elle a estimé qu'il convenait de fusionner les DIREN et les DRIRE, et a précisé que les personnels des DDE étaient eux-mêmes intéressés par un rapprochement avec son ministère en raison des transferts de compétences liés à la décentralisation décidée par le gouvernement.
Abordant la question de la Charte de l'environnement, la ministre a noté que le débat s'était focalisé sur le principe de précaution et le principe dit « pollueur-payeur ». Elle a néanmoins attiré l'attention sur le fait que le principe de précaution existait déjà dans notre droit national et dans la législation communautaire : la Charte de l'environnement l'intégrait donc évidemment. Elle a ajouté que ce principe ne visait pas à remettre en cause la démarche scientifique, mais constituait au contraire une incitation à celle-ci. Elle a précisé que le texte de la Charte avait été transmis au Conseil d'Etat et qu'il serait présenté au Conseil des ministres du 25 juin prochain. Il appartiendrait ensuite au Président de la République de décider si son intégration dans la Constitution serait réalisée par la réunion du Congrès du Parlement ou par la voie du référendum.
M. Yann Gaillard a voulu savoir si le ministère était consulté dans le cadre de la préparation du projet de loi relatif aux affaires rurales et s'est interrogé sur la mise en oeuvre de Natura 2000.
Mme Roselyne Bachelot a indiqué que son ministère était effectivement concerné par ce projet de loi qui comporterait vraisemblablement des dispositions portant sur la chasse et la protection des zones humides. Elle a fait part de sa prochaine communication devant le Conseil des ministres européens de l'environnement, à Luxembourg, sur Natura 2000, ce plan faisant apparaître de nombreux dysfonctionnements et étant extrêmement coûteux, entre 300 et 350 millions d'euros par an en France.