L'évolution du rôle du Parlement dans le processus budgétaire
Palais du Luxembourg, 24 et 25 janvier 2001
III - L'EFFICACITÉ DES PARLEMENTS DANS LE PROCESSUS BUDGÉTAIRE
1. LE PROCESSUS BUDGÉTAIRE AU PARLEMENT SUÉDOIS : ATTENTES ET EXPÉRIENCES GÉNÉRÉES PAR LES RÉFORMES DES ANNÉES 1990 par M. Mats Odell, Vice-président de la commission des Finances du Parlement suédois
J'ai personnellement connu - à l'époque où j'étais ministre des transports et des communications, de 1991 à 1994 - la difficulté que la poursuite d'une politique économique peut représenter pour un gouvernement minoritaire. Notre gouvernement de coalition était en pratique dépendant du soutien du parti populiste Nouvelle Démocratie . Cela était difficile pour plusieurs raisons sur lesquelles je ne m'étendrai pas ici, mais l'une d'entre elles tenait à l'existence de conflits internes au sein du groupe parlementaire de Nouvelle Démocratie . Vers la fin de la législature, le groupe était si divisé qu'il était impossible de prévoir quelles seraient leurs actions ; il était donc impossible au gouvernement de prédire le résultat d'un vote de la Chambre dans les cas où Nouvelle Démocratie pouvait faire pencher la balance.
La seconde condition qui a été à l'origine des réformes était liée à l'économie. Au cours de la dernière décennie, la Suède a connu une détérioration spectaculaire - puis un rétablissement - de son équilibre budgétaire. Après avoir connu les plus grands surplus budgétaires des pays de l'OCDE lors de la fin des années 80, la Suède a connu les plus grands déficits parmi les pays Membres au début de la décennie suivante. Ces énormes déficits budgétaires étaient accompagnés d'une augmentation massive de la dette de l'État. Le niveau de la dette a quasiment doublé en cinq années seulement. À la fin des années 90, le budget a retrouvé l'équilibre. Cela illustre la vulnérabilité des systèmes financiers, qui comme celui de la Suède, sont très sensibles aux fluctuations des cycles économiques et connaissent de forts niveaux de prélèvements et de dépenses.
Nombreux sont ceux qui pensaient que le processus budgétaire n'était pas en lui-même assez solide pour empêcher la détérioration des finances publiques et appelaient à une réforme. En outre, il existait un large consensus sur la nécessité d'améliorer la capacité d'un gouvernement minoritaire à faire voter son budget par le Parlement.
Au début des années 90, une Commission parlementaire a été nommé pour examiner les divers aspects du fonctionnement du Riksdag et notamment le processus budgétaire. La Commission a relevé la nécessité d'une meilleure coordination parlementaire et d'une amélioration des conditions de prise de décision à long terme. Dans l'ancien processus budgétaire, les autorisations de crédit étaient examinées au cas par cas et l'examen du budget était divisé entre diverses commissions sans que la coordination institutionnelle soit obligatoire. Les dépenses totales ne faisaient jamais l'objet de décisions explicites mais étaient le fruit de centaines de décisions prises sur chacune des demandes d'autorisation de crédits et n'étaient donc que la somme d'une myriade de décisions isolées.
La Commission a présenté ses résultats en 1993 et le Riksdag a adopté ses propositions en 1994, mais l'histoire ne s'arrête pas là. Le Gouvernement a également pris des initiatives pour réformer le processus budgétaire y compris une proposition de loi budgétaire qui a été adoptée par le Riksdag en 1996. Le nouveau processus budgétaire a été appliqué pour la première fois en 1996 lors de la préparation du budget pour l'année 1997.
L'adoption d'un cadre budgétaire pluriannuel et d'un processus budgétaire hiérarchisé constituaient les éléments phares des réformes. L'introduction d'un projet de Loi de printemps en matière de politique fiscale permet au Parlement de débattre et d'approuver les agrégats clé du cadre budgétaire. Le processus budgétaire a été rendu plus complet par l'intégration d'éléments qui n'étaient pas auparavant inclus dans le budget, principalement dans le domaine de la sécurité sociale. Le principe de budgétisation brut (séparant les recettes et les dépenses et comptabilisant pleinement chacune d'entre elles) a été adopté pour augmenter la transparence de certaines transactions, encore une fois principalement dans le domaine de la sécurité sociale. Toutes les autorisations de crédits ouvertes ont été abolies, ce qui a amélioré la discipline budgétaire et la capacité du Riksdag à contrôler l'évolution des finances publiques pendant l'année fiscale en cours. En outre, l'année fiscale qui démarrait précédemment en juillet, correspond dorénavant à l'année civile. La base juridique de la budgétisation a été renforcée par l'adoption d'une loi sur le budget et de mesures additionnelles dans le règlement interne du Riksdag en rapport avec le processus budgétaire. Concrètement, il a souvent s'agit de la codification de pratique qui faisait précédemment l'objet de décision administrative ou de simple tradition.
Aperçu du processus budgétaire
La Suède utilise un cadre budgétaire pluriannuel comme base de son processus budgétaire annuel. L'horizon est de trois ans, c'est-à-dire le prochain budget et les deux années suivantes. Le cadre budgétaire pluriannuel assure le lien entre les objectifs de politique fiscale du Gouvernement dans un contexte macro-économique et leur application dans un contexte opérationnel. Il fonctionne sur trois plans successifs. Le premier plan représente l'articulation des objectifs de la politique fiscale du Gouvernement en termes macro-économiques. Au second plan, un seuil maximal de dépenses totales basé sur certaines hypothèses économiques traduit ces objectifs. Au troisième plan, le seuil de dépenses totales est rendu plus opérationnel par la fixation de plafonds de financement indicatifs pour chacun des 27 secteurs de dépenses dans lesquels seront mobilisés des crédits.
Lorsqu'un cadre budgétaire pluriannuel est instauré, la mise à jour des données pour la troisième année du cycle constitue le point de départ de l'exercice budgétaire annuel. Le cadre budgétaire pluriannuel offre donc un « ancrage » au processus budgétaire annuel et encourage la discipline. La Suède avait eu recours à des prévisions pluriannuelles avant les dernières réformes mais celles-ci n'étaient pas contraignantes, chaque année débutant par la préparation de nouvelles prévisions pluriannuelles sans référence directe aux prévisions précédentes.
Le processus budgétaire du Riksdag débute au mois d'avril avec la présentation du projet de politique fiscale de printemps du Gouvernement, qui contient les propositions en matière de plafonds de dépenses du gouvernement central pour la troisième année du cadre pluriannuel. Dans ce projet de loi, en plus des propositions de plafonds de dépenses, le gouvernement présente pour chacune des années du cycle budgétaire de trois ans une affectation préliminaire de dépenses pour les 27 secteurs de dépenses différents. Ces décisions guident le gouvernement lors de la préparation du projet de loi budgétaire au cours de l'été.
Le plafond de dépenses totales couvre tous les secteurs de dépenses du budget du gouvernement central à l'exception des intérêts de la dette. Il couvre en outre le régime national de retraite complémentaire (ATP), qui n'est inclus dans aucun des 27 secteurs de dépenses et ne fait pas non plus partie du budget du gouvernement central. Comme il est difficile d'évaluer avec un degré de certitude raisonnable l'évolution des dépenses avec trois années d'avance, le plafond de dépenses est porté à un niveau légèrement supérieur aux évaluations pour les différents secteurs de dépenses. La marge du budget offre la possibilité de prendre des décisions futures en matière de dépenses sans dépasser le plafond. Cependant l'utilisation de la marge budgétaire entraîne une augmentation des dépenses du gouvernement central et pour que l'équilibre budgétaire soit maintenu, il faut qu'une augmentation des recettes corresponde à ces dépenses.
Le Gouvernement présente son projet de loi sur le budget de l'année budgétaire suivante le 20 septembre, soit quelques jours après l'ouverture de la session du Riksdag. Le projet de loi sur le budget doit être complet car il n'est pas possible de soumettre d'autres propositions budgétaires au cours de l'automne. Le budget du gouvernement central couvre l'ensemble des dépenses qui peuvent avoir un impact sur les besoins du gouvernement central en matière d'emprunts.
Le projet de loi sur le budget contient également des propositions sur la façon dont doivent être menées les activités du gouvernement central dans différents domaines. L'étendue de ces activités est déterminée par le montant des fonds affectés à environ 500 autorisations de crédits dans le budget du gouvernement central. Les décisions sur ces autorisations de crédits sont valables pour une période d'un an.
Le projet de loi sur le budget contient également des prévisions sur les recettes du gouvernement central. Ces prévisions tiennent compte des effets de toute proposition de réforme des impôts et charges soumises par le Gouvernement dans son projet de loi.
Une fois par an, au début de l'automne, les membres du Riksdag peuvent présenter des propositions sur toute question relevant de la compétence du Parlement.
Les partis d'opposition peuvent présenter dans leurs motions, des propositions alternatives à celles du Gouvernement. Habituellement les partis d'opposition donnent une présentation globale de leurs propositions budgétaires alternatives dans des motions spéciales sur la politique économique. Dans ce contexte, les partis présentent leurs propositions portant sur un seuil de dépenses totales et sur la façon dont ces dépenses devraient être réparties entre les différents secteurs de dépenses. Les partis présentent également un aperçu des changements en matière d'impôts et de charges qu'ils souhaitent mettre en oeuvre et sur la façon dont les différentes propositions de réformes devraient être financées.
Le bureau du budget du Riksdag - qui ne doit être comparé ni en taille ni en attributions avec le bureau du budget du congrès américain - épaule les partis d'opposition pour la préparation de leurs propositions budgétaires alternatives. Le bureau du budget évalue l'impact financier des éléments que les partis veulent intégrer à leurs propositions alternatives. La comparaison des chiffres présentés dans les propositions des partis d'opposition avec les chiffres présentés dans le projet de budget devrait être possible puisque que le bureau du budget applique les mêmes normes que le ministère des finances en matière de réalisation des prévisions.
Le Riksdag utilise la procédure décisionnelle de modélisation lors de l'examen du projet de loi sur le budget. Cela signifie que le Riksdag prend d'abord une décision sur la taille globale du budget, c'est-à-dire la dépense totale du gouvernement central et sur la manière de la répartir entre les 27 différents secteurs de dépenses. La dépense est fixée au moyen de cette décision et les niveaux déterminés pour chacun des secteurs de dépenses servent ensuite de limite à ne pas dépasser au stade ultérieur de finalisation du budget. Le Riksdag détermine également dans cette décision, quels sont les impôts et charges qui doivent être mis en vigueur. Cela permet d'évaluer le niveau de recettes du gouvernement central pour la prochaine année fiscale.
Tous les cadres de dépense (des différentes parties) et les modifications d'impôt sont traités comme un « paquet » unique et les propositions alternatives sont comparées les unes avec les autres à titre de « paquets » uniques. Le Riksdag choisit alors l'un de ces paquets dans une décision unique. Les partis d'opposition ne peuvent pas former une majorité sur une simple question budgétaire pour rejeter une proposition. Ils doivent s'entendre sur un ensemble complet de propositions. Ceci afin d'éviter des tergiversations au Parlement. Il est habituellement plus aisé de trouver une majorité pour des nouveaux programmes ou une augmentation des autorisations de crédit plutôt que pour des mesures de rigueur.
Après la détermination des cadres globaux pour différents secteurs de dépenses, les autorisations de crédit sont examinées de manière plus détaillée au sein des différentes commissions du Riksdag. Celles-ci doivent toutes demeurer à l'intérieur des cadres précédemment fixés.
Le Riksdag a donc un important rôle dans la phase décisionnelle du processus budgétaire, mais il a également un rôle à jouer lors de la mise en oeuvre du budget et à la suite de l'année fiscale. Au cours de l'année fiscale le Riksdag reçoit au moins deux fois par année des rapports du Gouvernement sur l'évolution des finances publiques ; nous surveillons la façon dont le Gouvernement respecte les restrictions budgétaires. Nous décidons également des budgets supplémentaires. Le rôle a posteriori du Riksdag est important mais, comme beaucoup de mes collègues, je crois que le Riksdag doit être plus performant en ce qui concerne le suivi et l'évaluation des décisions antérieures.
Les auditeurs parlementaires sont l'instrument le plus important du Riksdag en matière de contrôle des finances publiques. Les auditeurs sont composés de 12 membres (ou anciens membres) du Riksdag assistés d'un secrétariat. Nous avons récemment décidé de réformer ce mécanisme de contrôle. Nous avons atteint un large consensus parmi tous les partis politiques représentés au Riksdag pour la mise en place d'une nouvelle autorité en matière d'audits au printemps 2003.
Conclusion
Comme je l'ai dit au début, la Suède a connu des gouvernements minoritaires. Les gouvernements successifs ont recherché l'appui des partis d'opposition pour faire passer leur budget au Parlement. Les négociations entre le Gouvernement et un ou plusieurs partis d'opposition sont devenues une composante naturelle du processus budgétaire. Le parlement suédois joue en conséquence un rôle plus significatif dans le processus budgétaire que dans beaucoup d'autres pays.
Que retirons-nous jusqu'à maintenant du nouveau processus budgétaire ? Je dirais que les principales conclusions sont positives. Les changements ont permis l'adoption par le Riksdag d'une approche plus générale et plus coordonnée envers le budget, en se concentrant non seulement sur les détails mais également sur les agrégats. Ils nous ont également permis d'augmenter notre capacité à débattre du budget dans un cadre pluriannuel. Le niveau des dépenses du gouvernement central est déterminé pour les trois années à venir par la fixation des plafond de dépenses. Somme toute, l'identification des différences entre la politique économique du gouvernement et celle de l'opposition est devenue plus aisée. La discipline budgétaire a également été améliorée.
Le nouveau processus budgétaire comporte cependant des désavantages. Sa longueur est l'un d'entre eux. Il semble qu'au Riksdag nous traitons des questions budgétaires tout au long de l'année. La phase de l'automne est devenue presque la réplique de la phase de printemps. L'objectif était de concentrer le processus dans le temps et de consacrer le printemps aux agrégats et aux questions à long terme mais cela n'a pas été vraiment le cas. Trop de détails sont abordés lors de la session de printemps ce qui entraîne une répétition des discussions sur les mêmes questions au printemps et à l'automne.
Le plafond total de dépenses entraîne un autre désavantage. La soi-disant marge budgétaire était trop réduite pour remplir sa fonction. Avec le soutien de la majorité au Riksdag, le Gouvernement a utilisé la marge pour des nouvelles dépenses, ce qui a entraîné une situation amère lorsqu'il a dû prendre des mesures à court terme afin d'éviter de dépasser le plafond. Le Gouvernement a donc diminué les dépenses par exemple en faveur de l'aide au développement international, mesure qui a fait l'objet de critiques de la part de l'opposition y compris des chrétiens-démocrates. A notre avis, les mesures du Gouvernement sont empreintes de désespoir et de mauvaise planification.
Ces défauts sont cependant actuellement examinés par le Riksdag et le Cabinet et je suis certain que nous serons capables de trouver des solutions à ces problèmes.
Mesdames et Messieurs, ce n'est qu'un bref aperçu de la recette suédoise du processus budgétaire, lequel n'est pas trop épicé mais bien équilibré. Elle rejoint à la fois la nécessité délibérée pour le Gouvernement d'utiliser le budget comme mesure pour mettre en oeuvre sa politique et le droit démocratique bien établi du Parlement d'influencer le contenu du budget. Cela permet aussi d'atteindre l'équilibre entre l'exigence d'une discipline budgétaire et la nécessité de faire face aux dépenses imprévues après la fixation du budget.
Mais en fin de compte, nous avons tous à affronter le même dilemme : les ressources sont limitées. Il faut fixer des priorités entre les différents besoins. Suivant la formule d'Esaias Tegnér, prêtre et poète suédois du XIX e siècle : « Il y a une grande pénurie d'argent sur terre et il y a une grande pénurie de prêtres au paradis ».