Article 2 (nouveau)
Après l’article L. 290-1 du code électoral, il est inséré un article L. 290-2 ainsi rédigé :
« Art. L. 290-2. – Lorsque le conseil municipal est composé selon les modalités fixées par l’article L. 2113-7 du code général des collectivités territoriales, il élit parmi ses membres le nombre de ses délégués correspondant en application de l’article L. 284 à celui de la catégorie dont l’effectif du conseil municipal est égal ou immédiatement supérieur au sien.
« Lorsque le nombre de ses membres est fixé en application de l’article L. 2113-8 du code général des collectivités territoriales, le conseil municipal élit parmi eux le nombre de ses délégués correspondant fixé par l’article L. 284.
« Dans les communes visées aux deux premiers alinéas, dont le conseil municipal comprend trente membres au moins, tous les conseillers municipaux sont délégués de droit.
« Dans les communes visées aux trois premiers alinéas, le nombre de délégués ne peut excéder le nombre total de délégués auquel les anciennes communes avaient droit avant la fusion. Toutefois, ce nombre de délégués ne peut être inférieur à celui auquel aurait droit une commune comptant la même population. »
M. le président. L'amendement n° 7 rectifié, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Rédiger ainsi cet article :
Après l’article L. 290-1 du code électoral, il est inséré un article L. 290-2 ainsi rédigé :
« Art. L. 290-2. – I– Dans les communes de moins de 9 000 habitants, lorsque le conseil municipal est composé selon les modalités fixées par l’article L. 2113-7 du code général des collectivités territoriales, il élit parmi ses membres un nombre de délégués déterminé dans les conditions prévues à l’article L. 284 pour une commune dont l’effectif du conseil municipal est immédiatement supérieur.
« Dans les communes de moins de 9 000 habitants, lorsque le conseil municipal est composé selon les modalités fixées par l’article L. 2113-8 du code général des collectivités territoriales, il élit parmi ses membres un nombre de délégués dans les conditions fixées par l’article L. 284 du code électoral.
« Dans les communes visées aux deux alinéas précédents, le nombre de délégués ne peut excéder le nombre total de délégués auquel les anciennes communes avaient droit avant la fusion. Toutefois, ce nombre de délégués ne peut être inférieur à celui auquel aurait droit une commune comptant la même population.
« II. – Dans les communes de moins de 9 000 habitants dont le conseil municipal est composé de plus de 30 membres et dans celles de 9 000 habitants et plus, lorsque le conseil municipal est composé selon les modalités fixées par les articles L. 2113-7 et L. 2113-8 du code général des collectivités territoriales, tous les conseillers municipaux sont désignés délégués, dans les conditions fixées par l’article L. 285 du code électoral.
« Toutefois le nombre de délégués ne peut excéder le nombre total de délégués auquel les anciennes communes avaient droit avant la fusion ni être inférieur à celui auquel aurait droit une commune comptant la même population.
« Si, en application des deux alinéas précédents, l’ensemble des conseillers ne peut être désigné délégués, le conseil municipal élit parmi ses membres ses délégués. »
La parole est à M. le ministre.
M. Jean-Michel Baylet, ministre. Comme je l’indiquais au début de nos discussions, le Gouvernement s’en est remis à l’appréciation du Sénat sur la manière de remédier au vide juridique relatif à la désignation des délégués sénatoriaux par les communes nouvelles.
Puisque le Sénat a confirmé, lors des amendements précédents, son choix d’un régime transitoire qui soit favorable aux communes nouvelles en la matière, le Gouvernement propose un amendement visant à préciser la rédaction de ce texte, en distinguant entre les communes de plus de 9 000 habitants et celles de moins de 9 000 habitants.
Dans le paragraphe I, nous précisons le choix de catégorie de conseil municipal utilisé pour déterminer le nombre de délégués des communes de moins de 9 000 habitants, en confirmant la bonification pour les communes nouvelles par référence à la strate immédiatement supérieure.
Dans le paragraphe II, nous précisons la désignation des délégués d’une catégorie particulière de communes qui faisait, il est vrai, l’objet d’un vide juridique : les communes nouvelles de moins de 9 000 habitants dont le conseil municipal est composé de plus de 30 membres. Ce cas découle des bonifications transitoires prévues par la loi de mars 2015 en ce qui concerne le nombre de conseillers municipaux.
Pour déterminer le nombre de délégués sénatoriaux de ces communes, un choix doit être opéré entre la prise en compte, soit de la seule population – c’est ce que proposaient Mme la sénatrice Goulet ainsi que M. le sénateur Collombat –, soit transitoirement du bonus de conseillers municipaux déjà accordé. C’est ce dernier choix, opéré par le Sénat, dont cet amendement vient préciser la rédaction, en prévoyant que, dans ce cas, tous les conseillers municipaux sont désignés délégués sénatoriaux.
Le principe de la désignation de droit des délégués est donc repris, tout en maintenant le plafond adopté en commission : le nombre de délégués pour la commune nouvelle ne peut excéder la somme des délégués des anciennes communes fusionnées.
Telle est, mesdames, messieurs les sénateurs, la proposition du Gouvernement.
M. le président. Le sous-amendement n° 12 rectifié, présenté par M. Grosdidier, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Amendement n° 7 rectifié
Alinéa 3
Avant les mots :
immédiatement supérieur
insérer les mots :
égal ou, à défaut,
La parole est à M. le rapporteur, pour présenter ce sous-amendement et pour donner l’avis de la commission sur l’amendement n° 7 rectifié.
M. François Grosdidier, rapporteur. Nous nous rallions à l’intégralité de l’amendement du Gouvernement et allons retirer notre sous-amendement.
Je voudrais saluer le travail approfondi réalisé par la commission des lois, sous l’autorité du président Bas, pour combler ce vide juridique, ainsi que l’excellente collaboration du Gouvernement. En l’état actuel du droit, il est tout simplement impossible aux communes nouvelles de moins de 9 000 habitants dont le conseil municipal est composé de plus de 30 membres de désigner des délégués sénatoriaux.
Nous avons adopté un compromis constitutionnellement acceptable. Celui-ci permet d’avoir la meilleure représentation possible en fonction des effectifs du conseil municipal, mais sans jamais dépasser la représentation antérieure, ce qui aurait été choquant. Il s’agit d’un système lissé, qui permettra, durant la première phase comme durant la deuxième, une meilleure représentation des communes nouvelles composées de communes déléguées et assurera une meilleure représentation des territoires.
Certains estiment qu’une commune nouvelle doit être une commune ordinaire. Je ne le crois pas. Lorsqu’une commune nouvelle décide de créer des communes déléguées, c’est parce qu’elle a la particularité de représenter un territoire avec une population plus diffuse, ce qui permet, dans le droit commun, notamment pour la désignation des délégués sénatoriaux, une légère surreprésentation territoriale. Pour autant, cette dernière ne doit pas excéder le raisonnable admis par le Conseil constitutionnel, au nom du principe d’égalité devant le suffrage.
Le travail accompli répond en partie, madame Goulet, à la préoccupation que vous avez exprimée en amendant le texte initial, qui ne traitait pas de l’élection sénatoriale. Je veux saluer à la fois le travail du Gouvernement et celui de la commission, qui ont permis d’aboutir à cette solution très équilibrée.
M. André Reichardt. Très bien !
M. François Grosdidier, rapporteur. Je retire donc le sous-amendement, monsieur le président.
M. le président. Le sous-amendement n° 12 rectifié est retiré.
La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote sur l’amendement n° 7 rectifié.
M. Pierre-Yves Collombat. Ces communes sont certainement très particulières, mais seulement à titre temporaire. Dans ces conditions, dès lors qu’il n’est pas question de leur mode de fonctionnement, mais de leur capacité de représentation, je ne comprends pas pourquoi nous devrions leur réserver un statut particulier.
De plus, le droit en vigueur est tout de même plus simple que le dispositif qui nous est proposé. Il suffit d’appliquer les règles du code général des collectivités territoriales et de se référer au nombre d’habitants de la commune pour connaître le nombre théorique de conseillers.
Sauf erreur de ma part, la proposition du Gouvernement aboutirait à ce qu’une commune de moins de 9 000 habitants puisse avoir trois représentations différentes, voire trois et demie – j’avoue ne pas avoir bien compris le dernier alinéa de l’amendement… Trouvez-vous logique qu’une même commune n’ait pas la même représentation selon les modes de calcul ?
M. François Grosdidier, rapporteur. Il ne s’agit pas de la même commune !
Mme Jacqueline Gourault. Vous voulez sans doute parler de communes de même strate, mon cher collègue ?
M. Pierre-Yves Collombat. Je parle de communes de même taille. Par exemple, des communes de 650 habitants auront des représentations différentes. Je ne comprends pas cette logique, mais je n’insisterai pas, étant manifestement minoritaire.
Je ne pense pas que vous parviendrez à clarifier les choses avec ce genre de texte, dont l’interprétation provoquera recours et incompréhensions.
Mon amendement n° 9 rectifié, qui vise à modifier l’intitulé de cette proposition de loi, aurait dû être ainsi libellé : « Pourquoi faire simple quand on peut faire compliqué ? »…
M. le président. La parole est à M. Alain Vasselle, pour explication de vote.
M. Alain Vasselle. J’ai compris des propos du rapporteur que cet amendement, qui a été l’objet d’une large concertation, faisait consensus. C’est l’une des raisons pour lesquelles je le voterai, tout en continuant de m’interroger.
Si l’on souhaite instaurer une véritable représentation du territoire à travers les délégués sénatoriaux, il faudrait que, dans ces communes de 9 000 habitants, issues d’une fusion entre des communes importantes et de plus petites communes, chaque ancienne commune ait ses propres délégués sénatoriaux, qui viendraient s’additionner à tous les autres. Autrement, il n’est pas certain que la représentation rurale soit toujours au rendez-vous lors de l’élection des délégués sénatoriaux de ces collectivités.
M. le président. En conséquence, l'article 2 est ainsi rédigé et l'amendement n° 8 rectifié n'a plus d'objet.
Toutefois, pour la bonne information du Sénat, je rappelle les termes de cet amendement.
L'amendement n° 8 rectifié, présenté par MM. Collombat, Amiel, Arnell, Barbier, Bertrand, Castelli, Collin, Esnol, Fortassin, Guérini et Hue, Mmes Jouve, Laborde et Malherbe et MM. Mézard, Requier et Vall, est ainsi libellé :
Alinéas 2 à 5
Remplacer ces alinéas par un alinéa ainsi rédigé :
« Art. L. 290-2. – À compter de la création d’une commune nouvelle, le nombre de ses délégués est égal à celui résultant de l’application conjointe de l’article L. 2121-2 du code général des collectivités territoriales fixant le nombre de conseillers municipaux en fonction de la taille des communes et des articles L. 284 et L. 285 du code électoral. La population de référence est celle de la commune nouvelle. »
Intitulé de la proposition de loi
M. le président. L'amendement n° 9 rectifié, présenté par MM. Collombat, Amiel, Arnell, Barbier, Bertrand, Castelli, Collin, Esnol, Fortassin, Guérini et Hue, Mmes Jouve, Laborde et Malherbe et MM. Mézard, Requier et Vall, est ainsi libellé :
Rédiger ainsi cet intitulé :
Proposition de loi visant à transformer les communes associées en communes déléguées lors de la création d’une commune nouvelle
La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.
M. Pierre-Yves Collombat. Il s’agit d’éviter une éventuelle incompréhension quant aux finalités de cette proposition de loi.
Cela étant, au regard de ce que nous avons fait de ce texte, je me demande si cet amendement se justifie vraiment…
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. François Grosdidier, rapporteur. Je voudrais dire à notre collègue Collombat qu’il est aujourd’hui complètement à contre-emploi. Je sais qu’il n’aime pas les communes nouvelles, mais ce n’est pas une raison pour s’en venger !
Vous nous dites que tout cela est compliqué, mon cher collègue. Non, les communes nouvelles sont spécifiques, elles ont donc des règles spécifiques ! Les communes nouvelles représentent souvent, quand elles ont des communes déléguées, des territoires beaucoup plus diffus. Au nom du principe de représentation des territoires, que vous défendez en toutes circonstances par ailleurs, la commission ne peut que s’opposer à votre amendement et défendre l’idée d’un très léger surclassement des communes nouvelles.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Jean-Michel Baylet, ministre. Faut-il modifier l’intitulé de la proposition de loi ? Monsieur Collombat, je ne peux tout de même pas passer la journée à vous contrarier… (Sourires.) Je m’en remets donc à la sagesse du Sénat.
M. le président. La parole est à M. Bruno Sido, pour explication de vote.
M. Bruno Sido. À vrai dire, la commission des lois a déjà modifié l’intitulé initial de ma proposition de loi.
Cela étant dit, M. Collombat n’a pas tort, le véritable intitulé de ce texte devrait être : « Proposition de loi tendant à permettre le maintien des communes associées en cas de création d’une commune nouvelle en les transformant en communes déléguées ».
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 9 rectifié.
(L'amendement n'est pas adopté.)
Vote sur l'ensemble
M. le président. Avant de mettre aux voix l'ensemble de la proposition de loi, je donne la parole à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.
M. Pierre-Yves Collombat. Je comptais voter ce texte, même amendé, mais, au regard de toutes les modifications que nous avons adoptées, je me contenterai de m’abstenir.
M. le président. La parole est à M. Bruno Sido.
M. Bruno Sido. L’unanimité était telle que nous en avons oublié le fond de l’affaire en consacrant beaucoup de temps à des amendements, certes utiles, mais qui n’avaient rien à voir avec cette proposition de loi.
Mme Jacqueline Gourault. Tout à fait !
M. Bruno Sido. Il était cependant nécessaire de se pencher sur la question des délégués sénatoriaux à l’approche des élections sénatoriales de l’année prochaine, ce qui n’avait échappé à personne.
Mme Nathalie Goulet. À personne, en effet ! (Sourires.)
M. Bruno Sido. Je ne peux qu’être satisfait de ces débats, même si je regrette que M. Collombat s’abstienne.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Jean-Michel Baylet, ministre. Je voudrais simplement remercier l’ensemble des sénatrices et des sénateurs pour la qualité de ce débat. Je vois que la Haute Assemblée a toujours le goût d’aller au fond des choses et d’y consacrer le temps nécessaire.
Je tiens également à souligner la courtoisie de nos échanges et le travail efficace que nous avons réalisé en commun.
Enfin, je tiens à vous remercier, monsieur le président.
M. le président. Je vous remercie également, monsieur le ministre.
Personne ne demande plus la parole ?…
Je mets aux voix, dans le texte de la commission, modifié, l’ensemble de la proposition de loi tendant à permettre le maintien des communes associées, sous forme de communes déléguées, en cas de création d’une commune nouvelle.
(La proposition de loi est adoptée.)
11
Candidats remplaçants au conseil municipal
Adoption d’une proposition de loi dans le texte de la commission modifié
M. le président. L’ordre du jour appelle, à la demande du groupe Les Républicains, la discussion de la proposition de loi visant à augmenter de deux candidats remplaçants la liste des candidats au conseil municipal, présentée par M. Jean-Noël Cardoux et plusieurs de ses collègues (proposition n° 591 [2014-2015], texte de la commission n° 435, rapport n° 434).
Dans la discussion générale, la parole est à M. Jean-Noël Cardoux, auteur de la proposition de loi.
M. Jean-Noël Cardoux, auteur de la proposition de loi. Monsieur le président, madame la secrétaire d’État chargée des collectivités territoriales, mes chers collègues, j’ai beaucoup entendu parler de cette proposition de loi aujourd’hui, avant même de l’avoir présentée. C’est sans doute le signe que vous l’avez bien étudiée, les uns et les autres. (Sourires.)
La proposition de loi a vu le jour dans mon esprit lors de la disparition prématurée – Éric Doligé s’en souvient – d’une excellente conseillère générale du Loiret, maire d’une petite commune située près d’Orléans, quasiment dans la foulée de son élection. Ce décès a non seulement laissé cette commune orpheline, mais aussi suscité l’incompréhension de ses habitants, auxquels il a fallu expliquer que le conseil municipal, à peine élu, devait être réélu dans son intégralité…
Cette situation est née du télescopage de deux textes.
Il s’agit tout d’abord de l’article L.2122-8 du code général des collectivités territoriales, aux termes duquel un conseil municipal doit être au complet pour procéder à l’élection du maire. Soit dit en passant, nous avons recherché la base juridique de cette disposition en remontant jusqu’à la fin du XIXe siècle, mais nous n’avons rien trouvé…
Il s’agit ensuite de la loi du 17 mai 2013, qui a étendu le scrutin de liste bloquée à la représentation proportionnelle aux communes de 1 000 habitants et plus. Lors du débat sur ce texte, l’Association des maires ruraux de France souhaitait une proportionnelle intégrale, le Gouvernement un seuil de 500 habitants et le Sénat un seuil de 2 500… Après de longues discussions, nous avons transigé à 1 000 habitants, tout en sachant que ce seuil allait forcément déclencher les effets pervers auxquels nous sommes aujourd’hui confrontés.
Depuis que cette loi a été promulguée, beaucoup de mes collègues m’ont confié avoir rencontré de tels problèmes dans leur département et dû faire face à une incompréhension de la population. Le problème est que, de 3 000 communes de plus de 3 500 habitants auxquelles s’appliquait le système, nous sommes passés à 10 000 communes de plus de 1 000 habitants. Nous avons donc multiplié les risques de voir apparaître des difficultés.
Par ailleurs, les statistiques montrent que, lors des dernières élections municipales, 40 % des communes de moins de 1 000 habitants ont élu une liste unique. Or la population rurale est habituée au panachage, procédé qui lui plaît. Devoir voter sur des listes uniques, sans avoir le choix, a un caractère rébarbatif. Les candidats au poste de maire avaient l’habitude de présenter des listes ouvertes sur lesquelles celui qui voulait s’inscrire s’inscrivait, ce qui était un bon exercice de démocratie.
Les listes bloquées ont provoqué une défiance, et il est devenu plus difficile de susciter des candidatures. C'est la raison pour laquelle énormément de petites communes n’ont eu à voter que pour une seule liste. Or, en cas de liste unique, la disparition d’un seul conseiller peut contraindre à organiser une nouvelle élection de l’ensemble du conseil, ce qui suscite l’incompréhension des habitants et entraîne des charges financières non négligeables.
M. Philippe Bas, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Tout à fait !
M. Jean-Noël Cardoux. Cette proposition de loi est simple : elle vise à ajouter, sur les listes de conseillers municipaux potentiels présentés aux suffrages de la population, deux candidats supplémentaires appelés à siéger en cas de vacance.
J’avais initialement voulu limiter le champ de ce texte aux cas de vacances involontaires, à savoir en cas de décès ou d’application de la loi relative au non-cumul des mandats. Il me semblait que les cas de démission volontaire pouvaient relever de manœuvres politiques et que la population aurait mal compris l’adoption d’un tel système. Néanmoins, la commission a souhaité que les deux candidats suppléants puissent être appelés même en cas de démission. C’est en effet beaucoup plus simple. La sagesse le commande ; étant moi-même sage, je me rallie à la position de la commission.
Cinq amendements ont été déposés sur ce texte. L’un me semble tout à fait pertinent, celui de notre collègue Maurey, qui est allé encore plus loin que je ne l’avais envisagé, en proposant une solution permettant de gérer la période de transition qui nous sépare des prochaines élections municipales, en 2020, et d’éviter autant que possible, dans cet intervalle, l’organisation d’élections intégrales.
En revanche, aussi légitime soit leur objectif, les autres amendements déposés – dont l’un, relatif au régime indemnitaire des maires, vient de faire l’objet d’une longue discussion – me semblent être des cavaliers. Leur adoption aurait pour résultat d’alourdir le texte et peut-être de différer son application, laquelle est pourtant urgente.
Je citerai en particulier l’amendement de notre collègue Masson, qui vise à limiter la période de prise en compte des comptes de campagne à six mois pour toutes les élections. Je rappelle qu’un amendement a déjà été déposé au Sénat, lors de l’examen de la proposition de loi de modernisation des règles applicables à l’élection présidentielle, pour réduire ce délai de six mois pour ladite élection.
Notre collègue Isabelle Debré a par ailleurs déposé il y a quelques mois une proposition de loi relative au financement des dépenses électorales, visant à ramener d’un an à six mois avant la date de l’élection le début de la comptabilisation des dépenses engagées pour la campagne. Cette proposition de loi a recueilli la signature d’une centaine de sénateurs. Je suggère que ce texte soit rapidement inscrit à l’ordre du jour de notre assemblée, car il constitue une réponse à un problème que de nombreux élus ont soulevé et serait mieux adapté qu’un amendement pour traiter le sujet.
Un autre amendement vise le statut des conseillers communautaires.
Les problèmes abordés sont totalement légitimes, mais il ne me semble pas qu’ils aient leur place dans ce texte. Par souci de simplicité et d’efficacité, et afin d’éviter de susciter l’incompréhension de nos concitoyens, il conviendrait donc, si vous en êtes d’accord, mes chers collègues – mais je me rallierai, quoi qu’il en soit, à la sagesse de la commission –, de remettre ces débats à plus tard. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains. – MM. Hervé Maurey, Jacques Mézard et René Vandierendonck applaudissent également.)
M. André Reichardt. Très bien !
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. François Grosdidier, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, les communes représentent la cellule de base de la République et sont le premier lieu d’expression de notre démocratie. L’organisation, tous les six ans, des élections municipales le confirme, avec un taux de participation supérieur à celui des autres élections, qu’elles soient locales ou nationales. Les électeurs semblent en outre, en particulier dans les communes rurales, manifester une préférence pour une certaine stabilité des équipes municipales.
La loi de 2013 a abaissé de 3 500 à 1 000 habitants le seuil d’application du scrutin de liste à la représentation proportionnelle. Cette réforme a bouleversé des habitudes électorales anciennes, en particulier dans les communes auparavant soumises au scrutin majoritaire.
Dans les communes dont la population est comprise entre 1 000 et 3 500 habitants, la confrontation n’est pas de même nature que celle qui prévaut souvent dans les communes plus importantes. Aux dernières élections municipales, en effet, il y a eu présentation d’une seule liste dans 8 % seulement des communes de plus de 3 500 habitants, mais dans plus de 40 % des communes de 1 000 à 3 500 habitants ! Le champ d’application de la présente proposition de loi ne se limite donc pas à quelques communes ; ce texte répond à un phénomène massif.
Se multiplient, en cas de décès du maire et de conseil municipal incomplet, les situations où il n’est pas possible de recourir au suivant de liste pour mener à bien l’élection du nouveau maire. Dans ce cas, de nouvelles élections municipales doivent systématiquement être organisées, le conseil devant être au complet à l’occasion de l’élection du maire. Cette situation suscite souvent l’incompréhension des électeurs, appelés à voter pour une liste de candidats quasiment identique, à une ou deux personnes près, à celle à laquelle ils avaient accordé leur confiance quelques mois ou quelques années auparavant. Cette exigence contredit aussi tous nos discours sur l’économie des deniers publics. C’est pour remédier à cette situation que notre collègue Jean-Noël Cardoux nous propose aujourd’hui ce texte pertinent.
La proposition de loi prévoit de modifier le code électoral afin que chaque liste de candidats au conseil municipal comporte deux candidats supplémentaires par rapport au nombre de sièges à pourvoir. Ainsi, en cas de liste unique, une réserve de deux candidats permettrait de compléter le conseil municipal si le maire décède, évitant ainsi l’organisation d’une élection partielle intégrale.
M. Charles Revet. C’est le bon sens !