Séance du 28 novembre 2011

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à dix heures.)

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

M. le président. L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi de finances pour 2012, adopté par l’Assemblée nationale (projet n° 106, rapport n° 107).

SECONDE PARTIE (suite)

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

M. le président. Nous poursuivons l’examen, au sein de la seconde partie du projet de loi de finances, des différentes missions.

Politique des territoires

M. le président. Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Politique des territoires ».

La parole est à Mme la rapporteure spéciale.

Mme Frédérique Espagnac, rapporteure spéciale de la commission des finances. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je m’en tiendrai ce matin, compte tenu du temps qui m’est imparti, à un exposé rapide et synthétique des faits marquants du projet de loi de finances pour 2012 concernant la politique des territoires.

J’observe tout d’abord que la mission conserve en 2012 un périmètre interministériel stable ainsi qu’une organisation inchangée pour ses deux programmes.

Elle constitue dans le présent projet de loi de finances, par le volume de ses crédits, la plus petite mission du budget général dotée d’objectifs de performance : 334,07 millions d’euros en autorisations d'engagement et 340,81 millions d’euros en crédits de paiement.

J’ai relevé que ces montants sont conformes aux plafonds prévus par la loi de programmation des finances publiques en vigueur, qui couvre la période 2011-2014.

Ces dotations ont même été ramenées par l’Assemblée nationale, sur l’initiative du Gouvernement, à moins de 330 millions d’euros en autorisations d'engagement et à 336,5 millions d’euros en crédits de paiement, et ce en application des plans d’économies supplémentaires annoncés par le Premier ministre les 24 août et 7 novembre 2011.

Mais je reviendrai sur ce point en conclusion.

La mission est placée au cœur de la politique transversale d’aménagement du territoire. Cependant, les actions de l’État participant de cette politique, naturellement au carrefour de nombreuses interventions publiques, excèdent de loin son périmètre.

Chaque année, en effet, 5 milliards d’euros environ sont engagés pour l’aménagement du territoire. La mission « Politique des territoires » ne représente en 2012 que 6,5 % de la totalité de ces crédits ; c’est dire à quel point elle est modeste.

La mission se singularise, en outre, par des dépenses fiscales supérieures à ses crédits budgétaires, soit 421 millions d’euros, mais j’aurai l’occasion de revenir sur ce point sensible.

J’en viens maintenant aux deux programmes de la mission, dont le périmètre reste stable en 2012.

Le premier programme, « Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire », dont l’acronyme est PICPAT, piloté par le ministère de l’agriculture, de l’alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l’aménagement du territoire, correspond aux moyens mis à la disposition de la délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale, la DATAR.

Ses crédits seront employés au financement de nombreux dispositifs, dont je ne rappelle que les quatre principaux : les contrats État-région, dont la « génération » 2007-2013 entrera en 2012 dans sa sixième année d’exécution ; la prime d’aménagement du territoire, outil d’aide à la localisation d’activités et d’emplois dans certaines zones prioritaires du territoire ; le plan d’accompagnement du redéploiement des armées ; enfin, la politique des réseaux d’entreprises, pôles d’excellence rurale, pôles de compétitivité et « grappes d’entreprises », qui constituent une sorte de variante des pôles de compétitivité pour des réseaux d’entreprises de petite taille.

Je constate qu’un premier appel à projets a permis de sélectionner 42 grappes d’entreprises en 2010 et 84 en 2011, mais je mets en garde contre le risque de « saupoudrage » dans ce domaine.

J’en arrive au second programme de la mission, baptisé « Interventions territoriales de l’État », couramment désigné sous le nom de PITE, qui relève du Premier ministre mais qui a été confié à la gestion du ministère de l’intérieur.

Dérogatoire aux règles du droit commun budgétaire, ce programme a été reconduit et recomposé en 2009 sous la forme de quatre actions, qui correspondent à quatre plans interministériels de portée régionale, la majorité de ces crédits se trouvant affectée à l’action relative à la Corse.

Le programme d’investissements en faveur de la Corse sera, de plus, abondé par des fonds de concours, à hauteur de 40 millions d’euros en crédits de paiement, en provenance de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France, ou AFITF, ce qui constitue une forme de « débudgétisation » regrettable.

Je vous remercie par avance, monsieur le ministre, de nous indiquer si vous partagez bien notre préoccupation de limiter les débudgétisations.

Le PITE retrace aussi trois autres actions : la « reconquête » de la qualité de l’eau en Bretagne, qui comporte notamment le « plan d’urgence nitrates » et le plan de lutte contre les algues vertes ; les dépenses consacrées à l’écologie du marais poitevin ; enfin, les actions mises en œuvre à la Guadeloupe et à la Martinique pour faire face aux dangers du chlordécone, ce pesticide hautement toxique qui a été utilisé contre le charançon du bananier.

J’ai relevé que la composition du PITE pourrait évoluer après 2012 et que le ministère de l’intérieur a demandé aux préfets de région de faire remonter des projets territoriaux.

Dans ce contexte, je m’interroge sur la possibilité d’inscrire au PITE une action spécifique destinée à résoudre les problèmes particuliers du Pays basque, qui pourrait compléter la convention dédiée à ce territoire et pour laquelle, à ce jour, le Gouvernement n’a donné aucune garantie de reconduction.

Monsieur le ministre, je souhaite que vous nous éclairiez sur ce sujet.

Avant de conclure, je voudrais formuler deux principales critiques.

En premier lieu, l’efficacité des mesures mises en œuvre par la mission me paraît incertaine et insuffisamment mesurée. Améliorer l’évaluation de ces dernières est donc nécessaire. Il faut connaître les résultats effectifs des pôles de compétitivité et des grappes d’entreprises, mais aussi des pôles d’excellence rurale ou encore de la prime d’aménagement du territoire, outil en faveur de l’emploi sur lequel la Cour des comptes a émis des réserves.

En second lieu, l’évaluation que je préconise concerne les dépenses fiscales rattachées au programme que gère la DATAR.

Trente dépenses fiscales lui sont en effet rattachées pour un montant total minimal estimé de 421 millions d’euros en 2012, soit un montant supérieur aux crédits de la mission. La tendance au saupoudrage en la matière est inacceptable.

Je m’inquiète réellement du résultat des évaluations issues du rapport Guillaume d’août 2011 consacré aux niches fiscales et sociales. Ce rapport s’est en effet montré très critique sur ces dispositifs, jugés quasi systématiquement inefficaces : sur les vingt et une dépenses fiscales de la mission évaluées, dix-huit ont le score le plus faible, à savoir zéro.

Déjà, en octobre 2010, le conseil des prélèvements obligatoires avait évoqué des dispositifs à « l’efficacité incertaine ».

Monsieur le ministre, quelles conséquences tirez-vous de ces évaluations assez calamiteuses ? Je rappelle que notre collègue François Marc, ancien rapporteur spécial, avait à plusieurs reprises exigé que ces dépenses fassent l’objet d’une évaluation rigoureuse de leurs performances. J’ajoute, pour ma part, qu’une remise à plat globale de ces mesures me semble à terme inévitable.

Pour conclure, je souligne ici que les fondements de la politique d’aménagement du territoire conduite par le Gouvernement depuis des années sont très largement responsables de l’impression de saupoudrage qui ressort des dispositifs que j’ai rappelés.

Il en résulte sur le terrain la perception d’une politique d’aménagement du territoire sans réelle lisibilité, ce qui est aggravé par l’extrême instabilité du rattachement ministériel de la DATAR.

Cette instabilité fragilise notre ambition en matière d’aménagement du territoire et laisse à penser qu’il ne s’agirait plus que d’une politique subsidiaire et marginalisée. Pourquoi le Gouvernement fait-il ce choix ?

M. le président. Veuillez conclure, ma chère collègue.

Mme Frédérique Espagnac, rapporteure spéciale. Je ne m’étendrai pas non plus sur le manque de concertation qui caractérise les interventions unilatérales de l’État dans les territoires ; je pense au Grand Paris, mais aussi à la généralisation des projets d’intérêt général au travers desquels l’État impose ses vues aux collectivités. Qu’est donc devenue la décentralisation ?

En bref, je juge nécessaire d’accroître globalement l’efficacité des politiques d’aménagement du territoire, au delà même de la présente mission, dans une démarche de solidarité accrue entre les territoires et de recherche d’une plus grande cohérence.

Le choix de minorer de 4,3 millions d’euros les crédits de la mission ne va pas dans ce sens : une telle contraction des moyens de cette dernière risque en effet de fragiliser ses dispositifs d’intervention et de mettre à mal la « soutenabilité » des engagements des actions concernées.

C’est pourquoi la commission des finances vous propose, mes chers collègues, de rejeter les crédits de la mission « Politique des territoires. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste-EELV. – Mme Nathalie Goulet applaudit également.)

M. le président. La parole est à M. Ronan Dantec, rapporteur pour avis.

M. Ronan Dantec, rapporteur pour avis de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, en période de crise, la politique des territoires est un enjeu essentiel pour aider ceux-ci à affronter les difficultés, pour accompagner les mutations et pour éviter que les inégalités ne se creusent entre les mieux armés et les plus défavorisés.

Le rapport pour avis que nous vous présentons aujourd’hui a donc pour objet de traiter cette question : la politique des territoires répond-elle aujourd’hui à cette mission essentielle de cohésion nationale dans une période de crise économique dont il n’est pas nécessaire, ici, de souligner la gravité ?

Nous avons donc examiné tant les crédits de la mission elle-même que, plus généralement, les crédits rassemblés dans le document de politique transversale, en resituant cette politique dans le cadre de la réforme de la politique européenne de cohésion.

Nous nous sommes enfin penchés sur les actions menées dans le cadre des PITE. Faute de temps, ce matin, pour développer ce point dans cette enceinte, mes chers collègues, je vous renvoie à mon rapport écrit.

Les crédits de la mission elle-même diminuent pour 2012 de 4,6 % en autorisations d’engagement, mais augmentent de 5,9 % en crédits de paiement.

L’évolution pourrait paraître contrastée, mais, si nous additionnons ces chiffres à ceux de l’évolution entre 2010 et 2011, soit une baisse de 5,1 % en autorisations d'engagement et de 11,1 % en crédits de paiement, on voit se préciser une réduction incontestable des moyens de l’aménagement du territoire en France, que le coup de rabot de l’Assemblée nationale – une baisse de 3 millions d’euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement – ne fait que confirmer.

Cette réduction se retrouve aussi dans les moyens humains de la DATAR, avec douze équivalents temps plein travaillé de moins en deux ans, soit une baisse de 8 % des effectifs.

Il est une autre illustration de cette absence de signal de l’État sur l’importance accordée à l’aménagement du territoire : aucun comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire n’a été organisé en 2011, le dernier remontant maintenant à mai 2010.

Nous serons évidemment attentifs aux conclusions de la réflexion engagée dans le cadre de la prospective « Territoires 2040 », mais nous pouvons déjà regretter l’absence d’intervention de la DATAR sur la hiérarchisation des projets inscrits au schéma national d’infrastructures de transport, le SNIT.

Nous savons pourtant qu’il ne sera pas possible de financer la totalité d’un tel catalogue – cela a été dit dans cet hémicycle ces derniers jours – et que la responsabilité de l’État serait justement d’établir une priorité parmi les projets en fonction de leur impact sur les territoires et de limiter ainsi le gaspillage de financement entre des infrastructures et des modes de transport souvent en concurrence – autoroutes, lignes à grande vitesse et nouveaux aéroports.

Ce manque d’engagement pour une politique volontariste d’aménagement du territoire se retrouve plus généralement dans la réduction forte de l’effort budgétaire global en faveur de l’ensemble des politiques contribuant à l’aménagement du territoire, rassemblées dans le document de politique transversale.

Entre 2010 et 2012, le total des autorisations d’engagement est passé à 5,87 milliards d’euros – une diminution de 8,8 % –, soit 500 millions d’euros de moins investis sur nos territoires.

Je ne détaillerai pas ici ces baisses, faute de temps ; le rapporteur pour avis que je suis s’étonne cependant que le document présenté par l’État ne permette guère de se faire une idée précise des raisons de ces diminutions, parfois spectaculaires : baisse de 29,6 % des crédits consacrés à l’accompagnement des mutations économiques et au développement de l’emploi, baisse des deux tiers des crédits consacrés aux infrastructures de services de transport, pour ne prendre que ces deux exemples.

Monsieur le ministre, nous serions intéressés par des explications sur de telles réductions, s’agissant de politiques publiques pour le moins essentielles.

Quelques lignes de mon rapport écrit traite également du financement de l’action culturelle. Je ne citerai qu’un seul exemple : les moyens consacrés au développement culturel des territoires les moins favorisés – périphéries des zones urbaines, ou zones rurales isolées – passent de 4 millions d’euros, somme déjà modeste, à 343 000 euros, soit une baisse record de 91,4 %.

Quel signal terrible et inquiétant, monsieur le ministre, lorsque l’on sait l’enjeu que représente la culture pour la cohésion sociale et pour l’attractivité des territoires les moins développés ou en mutation !

Permettez-moi de vous livrer en conclusion un sentiment sur cette « errance administrative » de l’aménagement du territoire, pour reprendre un terme entendu lors des auditions. Aujourd’hui accolé à l’agriculture, sans même un secrétaire d’État spécifique – vous avez exprimé ce regret lors de votre audition au Sénat voilà quelques semaines –, l’aménagement du territoire a perdu de sa lisibilité et de son importance. Nous n’avons par exemple guère fait entendre la voix de la France sur la réforme des fonds structurels concernant des points aussi intéressants que la création des régions intermédiaires, en préférant, si je reprends la réponse gouvernementale au cinquième rapport de la Commission européenne, privilégier la préservation des budgets de la politique agricole commune. Nous ne pouvons que le regretter, et serons vigilants à la réponse qu’apportera le Gouvernement aux nouvelles propositions de la Commission.

En tout état de cause, au vu de la baisse sensible des budgets tant de la mission « Politique des territoires » que de la politique transversale, et de l’absence de lisibilité générale de la politique d’aménagement du territoire, le rapporteur pour avis que je suis a proposé d’émettre un avis défavorable, lequel a été confirmé par la commission de l’économie, du développement durable et de l’aménagement du territoire le 15 novembre dernier. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste-EELV et du groupe CRC. – Mme Nathalie Goulet applaudit également.)

M. le président. La parole est à M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis.

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la mission « Politique des territoires » participe à l’effort de maîtrise des dépenses publiques. Si les crédits de cette mission pour 2012 sont certes présentés en baisse en autorisations d’engagement, ils sont en hausse en crédits de paiement, ce qui permet la poursuite des politiques engagées.

Ainsi, les pôles de compétitivité fonctionnent plutôt bien. Depuis leur lancement en 2005, 71 pôles ont été labellisés. L’enveloppe prévue pour la période 2009-2012 s’élève à 1,5 milliard d’euros. La politique des pôles de compétitivité est articulée avec celle des grappes d’entreprises, qui se positionnent sur des actions plus proches du marché. Un total de 126 grappes d’entreprises a été sélectionné à l’issue de deux appels à projets, et une enveloppe de 24 millions d’euros sur deux ans est mobilisée par le Fonds national d’aménagement et de développement du territoire, le FNADT. Je considère que la proximité territoriale doit être un facteur important de développement des relations entre les grappes d’entreprises et les pôles de compétitivité.

D’une manière générale, j’estime que les politiques d’appels à projets, grâce à l’émulation qu’elles favorisent, donnent de meilleurs résultats que les politiques de « guichet ».

C’est cette procédure d’appels à projets qui a permis de sélectionner les pôles d’excellence rurale en deux vagues successives de 379, puis 263 PER. Les conventions des PER de la deuxième vague sont actuellement en cours de signature. L’enveloppe globale de 235 millions d’euros d’une génération à l’autre ayant été reconduite, le montant moyen d’aide par PER devrait être accru de 620 000 à 890 000 euros, ce dont je me félicite.

Je me suis également intéressé à l’action de l’Agence française pour les investissements internationaux, l’AFII, qui se trouve sous la double tutelle du ministre chargé de l’aménagement du territoire et du ministre chargé de l’économie et des finances.

L’AFII paraît très dynamique. L’évaluation de ses actions, qui a été faite au printemps 2011, montre qu’elle parvient à de bons résultats même en période de crise : 782 projets d’investissements étrangers en France ont été annoncés en 2010 contre 639 en 2009, soit une hausse de 22 %. Le nombre d’emplois induits s’élève à 31 815.

Cette bonne performance s’explique largement par l’ensemble des mesures prises au cours des dernières années pour renforcer l’attractivité de notre pays : réforme du crédit d’impôt recherche en 2008, lancement du Grand Paris en 2009, réforme de la taxe professionnelle et lancement du programme national des investissements d’avenir en 2010.

Toutefois, il me paraît important de lutter contre la concentration géographique des investissements étrangers sur quatre régions seulement, qui accueillent 61 % des projets, en assignant comme priorité à l’AFII la promotion des pôles de compétitivité et le soutien aux zones en mutation économique.

Le dispositif de la prime d’aménagement du territoire, la PAT, est financé pour 2012 par une dotation de 38,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 33 millions d’euros en crédits de paiement, soit des niveaux stables depuis 2010.

Il a certes fait l’objet de critiques de la part de la Cour des comptes, qui s’est interrogée sur le caractère réellement incitatif de ces aides, dont les montants unitaires par projet demeurent modiques. Mais j’estime que c’est un élément de persuasion de la part de l’État, qui peut faire la différence dans la dernière ligne droite de la négociation de dossiers délicats. On estime que le dispositif PAT a permis en 2010 de créer 3 000 emplois et d’en maintenir 8 400.

C’est aussi dans le cadre de cette mission « Politique des territoires » que le Gouvernement soutient des politiques indispensables à l’attractivité des territoires ruraux. Ainsi, je me félicite de la pérennisation du dispositif des zones de revitalisation rurale, dont le coût fiscal, évalué à environ 130 millions d’euros, paraît modeste au regard de son grand intérêt pour les territoires ruraux concernés.

L’accent est mis cette année sur l’amélioration de l’offre de soins en milieu rural. Si j’approuve l’amélioration apportée par le programme des 250 maisons de santé pluridisciplinaires, je considère cependant que le redressement de la démographie médicale en zone rurale dépend à la fois du numerus clausus, qui est en inadéquation avec la réalité sur le terrain, et de la volonté de mettre en œuvre des mesures plus directives pour l’installation des médecins en milieu rural.

Mme Nathalie Goulet. Très bien !

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis. Quant à l’accord national « Plus de services au public » signé en septembre 2010 entre l’État et neuf opérateurs, il est expérimenté dans un premier temps dans vingt-trois départements. Les conventions départementales sont en cours de finalisation. Je constate toutefois une certaine frilosité des opérateurs à s’investir plus fortement dans cette opération.

Enfin, je voudrais évoquer le programme national de déploiement du très haut débit présenté en juin 2010, programme qui a pour objectif de parvenir à une couverture de 100 % des foyers en 2025.

Monsieur le ministre, peut-être serez-vous en mesure de nous apporter dès cette année des indications sur ce que pourraient être les recettes pérennes qui doivent alimenter le Fonds d’aménagement numérique du territoire, le FANT, destiné à prendre le relais de cette enveloppe de départ ?

Globalement, je crois que la mission « Politique des territoires » a réussi à préserver les marges de manœuvre permettant d’assurer la continuité de la politique de soutien aux territoires.

C’est pourquoi, à la différence de la majorité de la commission de l’économie, du développement durable et de l’aménagement du territoire, j’émettrai à titre personnel et au nom du groupe UMP de la commission, un avis favorable à l’adoption de ces crédits et de ces différentes politiques à conforter. Je rappelle que, dans un contexte de crise économique, ce n’est pas tant le montant global des crédits qui importe que la qualité des actions menées et l’effet levier qu’elles procurent pour un aménagement du territoire fondé sur une logique de projets plutôt que sur une logique de guichet. (Applaudissements sur les travées de l’UMP. – M. Jean-Luc Fichet applaudit également.)

M. le président. Je vous rappelle que le temps de parole attribué à chaque groupe pour chaque discussion comprend le temps d’intervention générale et celui de l’explication de vote.

Je vous rappelle aussi que, en application des décisions de la conférence des présidents, aucune intervention des orateurs des groupes ne doit dépasser dix minutes.

Par ailleurs, le Gouvernement dispose au total de quinze minutes pour intervenir.

Dans la suite de la discussion, la parole est à Mme Évelyne Didier.