Article 4
La Commission de régulation des activités ferroviaires est une autorité administrative indépendante qui concourt au bon fonctionnement du service public et des activités concurrentielles de transport ferroviaire, au bénéfice des usagers et clients des services de transport ferroviaire.
Elle veille en particulier à ce que les conditions d'accès au réseau ferroviaire par les entreprises ferroviaires n'entravent pas le développement de la concurrence.
Elle assure une mission générale d'observation des conditions d'accès au réseau ferroviaire et peut, à ce titre, après avoir procédé à toute consultation qu'elle estime utile des acteurs du secteur des transports ferroviaires, formuler et publier toute recommandation.
Elle veille à ce que l'accès aux capacités d'infrastructure sur le réseau et l'accès aux différentes prestations associées soient accordés de manière équitable et non discriminatoire. Elle s'assure de la cohérence des dispositions économiques, contractuelles et techniques mises en œuvre par les gestionnaires d'infrastructures et les entreprises ferroviaires, avec leurs contraintes économiques, juridiques et techniques.
La commission est compétente pour le réseau ferroviaire défini au I de l'article 17-1 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs, sous réserve des pouvoirs dévolus à la Commission intergouvernementale instituée par le traité entre la République française et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, concernant la construction et l'exploitation par des sociétés privées concessionnaires d'une liaison fixe transmanche, signé le 12 février 1986.
À la demande du ministre chargé des transports, la commission est associée à la préparation de la position française dans les négociations ou les actions de coopération internationales dans les domaines du transport ferroviaire et participe à la représentation française dans les organisations internationales et communautaires compétentes en ce domaine.
M. le président. La parole est à M. Michel Teston, sur l'article.
M. Michel Teston. Je tiens tout d’abord à préciser, afin d’éviter tout malentendu, que, voilà un instant, lors du vote sur l’amendement n° 53, j’ai levé la main avec un peu trop de hâte : en fait, nous nous abstenons. En effet, à partir du moment où un service est ouvert à la concurrence, créer une autorité de régulation est une nécessité. Par ailleurs, nul ici n’ignore ce que nous pensons de l’ouverture à la concurrence des services internationaux de transport de voyageurs.
J’en viens à l’article 4.
L’ouverture du secteur ferroviaire à la concurrence impose la mise en place d’un « organisme de régulation et de contrôle ».
En France, ce rôle était jusqu’à présent confié au ministre des transports, assisté par la mission de contrôle des activités ferroviaires. Il est prévu, dans le présent projet de loi, la mise en place d’une autorité administrative indépendante : la commission de régulation des activités ferroviaires, ou CRAF. Cette autorité pourra instruire des plaintes, lancer des enquêtes et des investigations, et infliger des sanctions comme une interdiction temporaire d’accès et/ou une amende pouvant atteindre 5 % du chiffre d’affaires de l’opérateur.
Ce texte était attendu depuis longtemps et a pu être, sous certains aspects, l’arbre qui cache la forêt : en effet, tous les regards extérieurs se sont focalisés sur la création de la CRAF et certains de nos interlocuteurs en avaient presque oublié les autres articles du projet de loi.
Nous n’aurons pas beaucoup d’amendements à proposer en dehors de ceux qui visent à apporter des modifications mineures, destinées à améliorer le fonctionnement de cette nouvelle structure.
Je souhaiterais toutefois revenir sur l’un de ses rôles fondamentaux : comme cela est prévu aux termes du nouvel article 17-2 de la LOTI, la loi d’orientation sur les transports intérieurs, article auquel nous nous sommes opposés – je viens de rappeler que nous étions totalement défavorables à l’ouverture à la concurrence des services internationaux de transport de voyageurs –, l’Autorité veillera au respect des conditions ouvrant droit au cabotage pour les entreprises ferroviaires proposant du transport international de voyageurs : elle devra vérifier que les dessertes intérieures sont réellement accessoires et ne viennent pas perturber l’équilibre des contrats existants.
Cependant, je tiens à rappeler que ce sont donc les critères définis par décret qui seront déterminants. Sur ce point, le texte nous paraît bien flou.
Il me serait ainsi agréable d’avoir une idée du type de dessertes susceptibles de porter préjudice à certains contrats, de même qu’il serait important d’avoir une idée des unités de mesure qui permettront de définir le caractère accessoire d’une desserte : le voyageur ? Le nombre de voyageurs par kilomètre ? Le rapport entre le « nombre de voyageurs sur desserte interne » et le nombre de voyageurs total ? Le rapport entre le chiffre d’affaires généré par la desserte interne et le chiffre d’affaires global ?
Monsieur le secrétaire d’État, ces questions font-elles l’objet de travaux aujourd’hui ?
Enfin, si, à l’exception de quelques détails, cette partie du texte est celle qui pose le moins de problèmes puisque, dans un contexte ouvert à la concurrence, l’autorité de régulation est un passage obligé et une mesure attendue par les acteurs du secteur, deux questions restent posées.
Peut-être les régions pourraient-elles néanmoins se voir attribuer un rôle dans la nomination d’une partie des membres de la CRAF ? Je ne vais pas jusqu’à demander qu’un membre de l’Association des régions de France siège au sein de cette instance.
De même, les pouvoirs de la CRAF n’auraient-ils pas pu être mieux calibrés pour résoudre certains litiges entre gestionnaires d’infrastructures ? Nous craignons surtout pour ses capacités d’investigation, puisqu’elle sera financée directement par le budget de l’État et non par les redevances, ce qui, vous en conviendrez, ne facilitera pas son autonomie. On parle d’un budget de 8 millions d’euros. Nous souhaiterions que ces débats vous donnent l’occasion de le confirmer, monsieur le secrétaire d’État.
M. le président. L'amendement n° 9, présenté par M. Grignon, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Dans le premier alinéa de cet article, remplacer les mots :
autorité administrative indépendante
par les mots :
autorité publique indépendante, dotée de la personnalité morale,
La parole est à M. le rapporteur.
M. Francis Grignon, rapporteur. Cet amendement est très important, car il a pour objet de renforcer l'indépendance de l'ARAF, en lui attribuant la personnalité morale.
Il est lié à l'amendement que la commission a déposé à l'article 14 et qui concerne l'autonomie financière de l'ARAF. En effet, compte tenu des principes posés par la loi organique relative aux lois de finances, il ne peut être envisagé d'affecter directement à l'Autorité le produit d'une imposition si elle ne dispose pas d'une personnalité juridique distincte de l'État.
Conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, les nouveaux termes utilisés sont donc non plus ceux d'« autorité administrative indépendante », mais ceux d'« autorité publique indépendante ».
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Dominique Bussereau, secrétaire d'État. Le Gouvernement comprend parfaitement la réflexion de M. le rapporteur. Il considère cependant que le budget de l’État peut alimenter cette instance et que la force et la puissance d’une autorité ne sont pas liées à sa capacité de disposer éventuellement – car c’est la suite logique des choses – de ressources indépendantes. C’est pourquoi le Gouvernement n’est pas favorable à la position de la commission, tout en en comprenant l’intelligence politique.
M. le président. L'amendement n° 47, présenté par Mme Schurch, M. Billout, Mme Didier, MM. Danglot et Le Cam, Mme Terrade et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche, est ainsi libellé :
Dans le premier alinéa de cet article, remplacer les mots :
concourt au
par les mots :
assure le
La parole est à Mme Mireille Schurch.
Mme Mireille Schurch. Je note que l’ARAF doit avoir « force » et « puissance ». Notre amendement porte précisément sur ce thème.
Il est prévu, dans l’article 4, que l’ARAF concourt au bon fonctionnement du service public et des activités concurrentielles. Sur le plan terminologique, « concourir » suppose que, avec d’autres, l’on tend à un but commun, que l’on collabore avec eux à la réalisation de cet objectif. II s’agit donc ici de participer, de prêter son concours à la réalisation du service public. Cependant, comme nous l’avons constaté à la lecture de ce projet de loi, rien n’est prévu en ce qui concerne le maintien du service public ferroviaire.
Pourtant, l’autorité de régulation n’est pas là pour faire uniquement la part belle aux nouveaux entrants au nom d’une pseudo recherche de légitimité vis-à-vis de ces derniers et d’affirmation vis-à-vis de l’opérateur historique.
Le minimum n’est pas prévu pour garantir un équilibre entre l’ouverture à la concurrence et le maintien des services publics. Or, l’autorité de régulation se doit aussi de garantir le bon fonctionnement du service public.
Notre amendement vise à montrer clairement, avec « force » et « puissance », que cette autorité n’est pas créée uniquement au profit des nouveaux entrants et à affirmer qu’elle « assure » le bon fonctionnement du service public, dans le sens où elle est chargée d’en garantir le bon fonctionnement.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Francis Grignon, rapporteur. Prévoir que l’ARAF doit « assurer » le bon fonctionnement des services ferroviaires et non seulement y « concourir » ferait peser sur elle – vous le comprendrez, ma chère collègue – l’ensemble de la responsabilité du système ferroviaire. Or, comme vous l’avez souligné, « concourir » suppose bien l’activité d’un certain nombre d’acteurs, en vue de la réalisation d’un objectif commun.
C’est la raison pour laquelle la commission souhaite le maintien du verbe « concourir », puisque l’ARAF n’intervient que dans un domaine très particulier, à savoir le respect des règles d’égal accès au réseau, et n’a pas vocation à être responsable de l’ensemble du système ferroviaire et à assurer son bon fonctionnement. Aussi, la commission a émis un avis défavorable sur cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. L'amendement n° 71, présenté par M. Le Grand, est ainsi libellé :
Dans le premier alinéa de cet article, après les mots :
de transport ferroviaire
insérer les mots :
et à leur développement
Cet amendement n'est pas soutenu.
L'amendement n° 80, présenté par M. Le Grand, est ainsi libellé :
Dans le deuxième alinéa de cet article, après les mots :
entreprises ferroviaires
insérer les mots :
, y compris l'application des règles en matière de sécurité ferroviaire,
Cet amendement n'est pas non plus soutenu.
Je suis saisi de deux amendements identiques.
L'amendement n° 97 est présenté par MM. Teston, Daudigny, Bourquin, Ries et Mirassou, Mme Bourzai, MM. Patriat, Percheron, Courteau et Boutant, Mme Bonnefoy, M. Godefroy et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
L'amendement n° 117 rectifié est présenté par MM. Revet, Detcheverry, Pierre, Beaumont, Détraigne, Bizet et Bécot.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Dans le deuxième alinéa de cet article, remplacer les mots :
n'entravent pas le développement
par les mots :
garantissent le bon fonctionnement
La parole est à M. Michel Teston, pour présenter l’amendement n° 97.
M. Michel Teston. Bien que nous soyons défavorables à l’ouverture à la concurrence des services internationaux de transport de voyageurs, il nous semble néanmoins préférable de formuler de manière positive le rôle de l’autorité de régulation.
C’est pourquoi nous proposons que l’ARAF veille à ce que les conditions d’accès au réseau par les entreprises ferroviaires « garantissent le bon fonctionnement » de la concurrence ». Cette formulation confère à l’ARAF un rôle plus actif que passif, un rôle plus engagé dans la régulation ferroviaire.
M. le président. La parole est à M. Charles Revet, pour présenter l'amendement n° 117 rectifié.
M. Charles Revet. Il est défendu, monsieur le président.
M. le président. Quel est l’avis de la commission sur ces deux amendements ?
M. Francis Grignon, rapporteur. Il convient de préciser qu’il n’y a pas que l’ARAF qui concourra au bon fonctionnement de la concurrence. Or, c’est ce qu’induit la tournure de phrase proposée dans ces amendements.
Le bon fonctionnement de la concurrence consiste à assurer non seulement l’accès aux capacités d’infrastructures mais aussi, notamment, le bon usage d’autres règles dont le respect peut être assuré par l’Autorité de la concurrence et non par l’ARAF.
Tout en comprenant l’esprit qui a présidé au dépôt de ces amendements, la commission ne peut qu’émettre un avis défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques nos 97 et 117 rectifié.
(Les amendements ne sont pas adoptés.)
M. le président. L'amendement n° 40, présenté par Mme Schurch, M. Billout, Mme Didier, MM. Danglot et Le Cam, Mme Terrade et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche, est ainsi libellé :
Compléter la seconde phrase du quatrième alinéa de cet article par les mots :
mais sans concession sur les critères de sécurité
La parole est à M. Michel Billout.
M. Michel Billout. Par ce modeste amendement, nous allons tenter, une fois de plus, d’améliorer quelque peu le texte.
Il est indispensable que l’accès aux capacités d’infrastructures sur le réseau ne soit pas dominé uniquement par les contraintes économiques, ce que la rédaction actuelle laisse penser.
Aussi, pour être plus précis, il conviendrait d’ajouter que l’autorisation d’accès aux capacités d’infrastructures doit être délivrée sans aucune concession sur les critères de sécurité. C’est la condition permettant la garantie par l’établissement public de sécurité ferroviaire de l’homogénéité des conditions techniques et de sécurité de l’exploitation.
Il s’agit donc d’un amendement de précision, en liaison avec l’amendement n° 41, qui sera présenté par Mireille Schurch. Il serait en effet dramatique que n’importe quelle société puisse avoir accès aux infrastructures de réseaux alors même que les conditions nécessaires pour la sécurité des personnes et des biens ne seraient pas assurées.
La sécurité n’est pas un coût comme un autre. L’autorité de régulation doit veiller à ce que les critères de sécurité tels que contrôlés par l’établissement public de sécurité ferroviaire soient pris en compte pour l’accès aux capacités d’infrastructures.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Francis Grignon, rapporteur. La commission a considéré que cet amendement est largement satisfait par l’amendement n° 14 de réécriture globale de l’article 9, qui préserve l’intégralité des compétences de l’établissement public de sécurité ferroviaire, pour qu’elles soient bien distinguées de celles de l’autorité de régulation.
C’est dire l’importance que la commission attache à la sécurité. Le proclamer, c’est bien, mais l’affirmer au travers d’une nouvelle rédaction d’un article, c’est mieux. Aussi, la commission vous demande de bien vouloir retirer votre amendement, monsieur Billout.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. Monsieur Billout, l'amendement n° 40 est-il maintenu ?
M. Michel Billout. Non, je le retire, monsieur le président.
M. le président. L'amendement n° 40 est retiré.
L'amendement n° 41, présenté par Mme Schurch, M. Billout, Mme Didier, MM. Danglot et Le Cam, Mme Terrade et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche, est ainsi libellé :
Compléter le quatrième alinéa de cet article par une phrase ainsi rédigée :
Pour ce faire, elle coopère avec l'établissement public de sécurité ferroviaire.
La parole est à Mme Mireille Schurch.
Mme Mireille Schurch. Bien que nous soyons défavorables à l’ouverture à la concurrence des transports ferroviaires, nous tentons d’améliorer ce projet de loi.
Les liens entre l’Établissement public de sécurité ferroviaire et l’ARAF doivent être précisés.
L’établissement public de sécurité ferroviaire exerce une mission générale de surveillance de la mise en œuvre des règles de sécurité sur le réseau ferré national. Il assure par des audits et des contrôles que les exigences en matière de sécurité ferroviaire sont respectées.
Cet vise à éviter une interprétation tendant à ce que l’établissement public de sécurité ferroviaire soit sous tutelle de l’autorité de régulation, ce que nous ne souhaiterions pas.
Une telle tutelle risquerait, en effet, de remettre en cause la sécurité des personnes ainsi que la sûreté des infrastructures et du matériel, dimensions fondamentales du système ferroviaire. Nous souhaitons donc spécifier qu’entre l’EPSF et l’ARAF il y a collaboration et non soumission. Une mise sous tutelle de l’EPSF risquerait de compromettre l’indépendance de cet établissement intervenant dans le domaine de la sécurité. C’est pourquoi cet amendement vise à clarifier les liens entre ces deux organismes. Mais peut-être, monsieur le rapporteur, allez-vous me dire qu’il sera totalement satisfait ?
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Francis Grignon, rapporteur. Effectivement, madame Schurch, je ferai la même remarque qu’à l’amendement précédent. En l’occurrence, vous souhaitez en plus que l’ARAF coopère avec l’EPSF, ce que nous refusons. Nous sommes partisans, pour notre part, d’une parfaite indépendance de ces deux instances, l’une s’occupant de la sécurité, l’autre de la régulation, afin d’éviter tout mélange des genres par la suite.
La commission a donc émis un avis défavorable sur cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme Mireille Schurch. Je retire cet amendement, monsieur le président !
M. le président. L’amendement n° 41 est retiré.
Je mets aux voix l’article 4, modifié.
(L’article 4 est adopté.)
Article 5
I. - La Commission de régulation des activités ferroviaires est composée de sept membres nommés en raison de leur compétence en matière ferroviaire, économique ou juridique, ou pour leur expertise en matière de concurrence. Leur mandat est de six ans non renouvelable.
Le président de la commission et les six autres membres sont nommés par décret. Trois des membres autres que le président sont désignés respectivement par le président de l’Assemblée nationale, le président du Sénat et le président du Conseil économique, social et environnemental.
À l’exception du président, les membres du collège sont renouvelés par tiers tous les deux ans.
En cas de vacance de la présidence de la commission pour quelque cause que ce soit ou en cas d’empêchement constaté par le collège, les fonctions du président sont provisoirement exercées par le doyen d’âge du collège.
En cas de vacance d’un siège de membre du collège, il est procédé à son remplacement pour la durée du mandat restant à courir. Un mandat exercé pendant moins de deux ans n’est pas pris en compte pour l’application de la règle de non-renouvellement.
Les membres du collège ne peuvent être nommés au-delà de l’âge de soixante-huit ans.
Le collège ne peut délibérer que si cinq au moins de ses membres sont présents. Les avis, décisions et recommandations sont pris à la majorité des membres présents. En cas de partage égal des voix, celle du président est prépondérante.
Le président a qualité pour agir en justice au nom de la commission.
II. - Pour la constitution du collège, le président est nommé pour six ans. La durée du mandat des membres désignés par les présidents des assemblées parlementaires et du Conseil économique, social et environnemental est fixée, par tirage au sort, à deux, quatre et six ans. La durée du mandat des trois autres membres est fixée par tirage au sort à deux, quatre et six ans.
M. le président. L’amendement n° 54, présenté par Mme Schurch, M. Billout, Mme Didier, MM. Danglot et Le Cam, Mme Terrade et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Après les mots :
compétence en matière ferroviaire
rédiger comme suit la fin de la première phrase du premier alinéa du I de cet article :
, économique, sociale ou juridique
La parole est à M. Michel Billout.
M. Michel Billout. Nous souhaitons, par cet amendement, redéfinir les critères selon lesquels sont choisis les membres de l’Autorité de régulation des activités ferroviaires.
En effet, le texte initial de ce projet de loi prévoit, pour cette instance de régulation : « [Elle] est composée de sept membres nommés en raison de leur compétence en matière ferroviaire, économique ou juridique, ou pour leur expertise en matière de concurrence. Leur mandat est de six ans non renouvelable. »
Nous considérons, pour notre part, qu’il n’est pas pensable que les compétences sociales ne soient pas représentées, via les organisations syndicales, au sein de cette autorité.
En effet, la présence des représentants syndicaux est d’autant plus importante que le dernier alinéa de l’article 4 du présent projet de loi précise qu’une telle instance « est associée à la préparation de la position française dans les négociations ou les actions de coopération internationales ».
Il s’agit également, en donnant aux représentants syndicaux une telle possibilité de présence, de donner un signe clair en faveur du dialogue social prôné par le Gouvernement.
Par ailleurs, je rappelle que les organisations syndicales sont présentes dans d’autres autorités de régulation sectorielles, comme la CRE, la Commission de régulation de l’énergie, au titre des personnalités qualifiées désignées par le Gouvernement. Nous pourrions donc nous inspirer de la composition de la CRE pour définir celle de l’ARAF.
Pour que cette autorité soit reconnue, il faut également qu’elle soit légitime. La présence de représentants syndicaux pourrait lui conférer pour partie cette légitimité.
Tel est le sens de l’amendement que nous vous soumettons.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Francis Grignon, rapporteur. Monsieur Billout, vous proposez que les membres de l’ARAF soient nommés uniquement « en raison de leur compétence en matière ferroviaire, économique, sociale ou juridique. » Vous entendez donc supprimer la condition liée à leur « expertise en matière de concurrence ».
Or l’ARAF est un organisme qui est précisément appelé à régler les problèmes de concurrence, au niveau tant juridique que social et économique. Vous comprendrez donc que la commission ait émis un avis défavorable sur cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Michel Billout. On voit bien ce qui vous anime : tout est clair !
M. le président. L’amendement n° 98, présenté par MM. Teston, Daudigny, Bourquin, Ries et Mirassou, Mme Bourzai, MM. Patriat, Percheron, Courteau et Boutant, Mme Bonnefoy, M. Godefroy et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Rédiger comme suit la seconde phrase du deuxième alinéa du I de cet article :
Quatre des membres autres que le président sont désignés respectivement par le Président de l’Assemblée nationale, le Président du Sénat, le Président du Conseil économique, social et environnemental et l’Association des régions de France.
La parole est à M. Michel Teston.
M. Michel Teston. Nous proposons qu’un des membres de l’ARAF soit nommé par l’Association des régions de France, et non parmi ses membres, comme certains semblent l’avoir compris. Bien entendu, si la rédaction de cet amendement posait problème, nous serions prêts à le modifier.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Francis Grignon, rapporteur. Cet amendement nous pose effectivement un problème. Les régions sont susceptibles d’être des autorités organisatrices de transport, ce qui est difficilement conciliable avec le fait d’être membre d’une autorité précisément chargée de réguler les transports ferroviaires.
La commission a donc émis un avis défavorable sur cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Dominique Bussereau, secrétaire d’État. Pour les mêmes raisons, le Gouvernement est défavorable à cet amendement.
M. le président. L’amendement n° 10, présenté par M. Grignon, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Supprimer le sixième aliéna du I de cet article.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Francis Grignon, rapporteur. La commission souhaite supprimer la limite d’âge pour la nomination des membres du collège, dans la mesure où ceux-ci doivent d’ores et déjà répondre à de nombreuses conditions.
Il faut, tout d’abord, que ce soient des personnes d’expérience, qui respectent des règles d’incompatibilités professionnelles. Il faut, ensuite, qu’elles soient très compétentes, mais que, pour statuer en toute indépendance, elles n’aient « plus rien à attendre » dans le domaine ferroviaire. Il faut, enfin, qu’elles n’aient pas été concernées par certaines affaires du secteur dans les trois dernières années.
Le fait d’ajouter une condition d’âge à ces critères nous paraît excessif : autant rechercher le mouton à cinq pattes !
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. La parole est à M. Michel Teston, pour explication de vote.
M. Michel Teston. Vous l’aurez compris, nous sommes en désaccord sur bien des aspects de ce projet de loi. En revanche, le sixième aliéna du I de l’article 5, selon lequel les « membres du collège ne peuvent être nommés au-delà de l’âge de soixante-huit ans », nous convenait tout à fait.
M. le président. Mais M. Grignon fait sauter cette limite d’âge. Il veut nous faire travailler jusqu’à 70 ans et plus…
Je mets aux voix l’amendement n° 10.
(L’amendement est adopté.)