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Protocole relatif à la création d'un fichier d'identification des dossiers d'enquêtes douanières
Adoption d'un projet de loi
M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation du protocole établi conformément à l'article 34 du traité sur l'Union européenne modifiant, en ce qui concerne la création d'un fichier d'identification des dossiers d'enquêtes douanières, la convention sur l'emploi de l'informatique dans le domaine des douanes (nos 184, 2004-2005, 397, 2004-2005).
Dans la discussion générale, la parole est à Mme la ministre déléguée.
Mme Catherine Colonna, ministre déléguée aux affaires européennes. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les sénateurs, les États membres de l'Union européenne ont signé le 8 mai 2003 un protocole modifiant la convention de 1995 sur l'emploi de l'informatique dans le domaine des douanes, afin de permettre la création d'un fichier d'identification des dossiers d'enquêtes douanières, le FIDE.
Cette convention, ratifiée par la France, a pour objet de renforcer la coopération entre les services douaniers des États membres afin d'améliorer la prévention et la lutte contre les fraudes, grâce à une diffusion plus rapide des informations. Pour cela, elle a prévu la création d'un système d'alerte, dit « système d'information des douanes », ou SID, par lequel les autorités douanières nationales s'informent mutuellement des biens ou des personnes devant faire l'objet d'un contrôle.
Ce système a vocation à être utilisé pour toutes les infractions aux réglementations communautaires, telles celles qui relèvent des politiques commerciale ou agricole communes, mais aussi pour les infractions au droit national de chacun des États membres.
À l'usage, il est apparu que ce système pourrait être utilement étendu à d'autres finalités, afin notamment de permettre aux services douaniers, quand ils enquêtent sur une personne physique ou morale, de savoir si celle-ci fait l'objet -ou a déjà fait l'objet - d'investigations de la part d'un service d'enquête d'un autre État membre.
Le protocole soumis à votre approbation vise à établir la base juridique nécessaire à cet échange d'informations par la création d'un fichier d'identification des dossiers d'enquêtes douanières. Ce dispositif devra uniquement permettre d'identifier les enquêtes en cours dans un autre État membre. En cas de réponse positive, les services douaniers devront utiliser les instruments pertinents de l'assistance douanière, telle la convention de Naples II, pour avoir des renseignements sur le contenu de l'enquête en cours. Il s'agit donc d'un système d'interrogation simple, mais qui contribuera à renforcer l'efficacité du travail d'investigation douanière en rendant plus sûr et plus simple l'accès à l'information utile.
Par ailleurs, cette réforme du SID ne pourra s'appliquer que pour les infractions au droit national des États. Une extension de cette fonction aux fraudes communautaires devra prendre la forme d'un règlement communautaire. La Commission européenne, qui dispose depuis le traité d'Amsterdam d'un monopole dans ce domaine, a prévu de prendre une initiative en ce sens dans les prochains mois.
Ne relevant pas de la matière communautaire, cette base de données fonctionnera de façon autonome par rapport au système d'information des douanes. Elle n'en sera pas moins soumise aux dispositions de la convention SID pour des aspects tels que la protection des données ou le régime de responsabilité.
Au total, le protocole FIDE devrait donc permettre un renforcement de la coopération européenne pour la prévention et la lutte contre les fraudes douanières, et contribuer à ce titre à l'affirmation d'un espace de liberté, de sécurité et de justice en Europe.
Telles sont les principales observations qu'appelle le protocole établi conformément à l'article 34 du traité sur l'Union européenne, modifiant, en ce qui concerne la création d'un fichier d'identification des dossiers d'enquêtes douanières, la convention sur l'emploi de l'informatique dans le domaine des douanes, qui fait l'objet du projet de loi soumis à votre approbation.(Applaudissements sur les travées de l'UMP.- M. Gérard Roujas applaudit également.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. André Rouvière, rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Monsieur le président, madame le ministre, mes chers collègues, il s'agit d'un texte simple, mais important dans la mesure où il vise à compléter une convention existante, signée à Bruxelles le 26 juillet 1995 par les quinze États membres composant l'Union européenne de l'époque.
Cette convention a institué un système d'information automatisé commun, dénommé « système d'information des douanes », ou SID. Ce système comprend les données à caractère personnel nécessaires à l'accomplissement de son objectif, à savoir « aider à prévenir, rechercher et poursuivre les infractions graves aux lois nationales en renforçant, par une diffusion plus rapide des informations, l'efficacité des procédures de coopération et de contrôle des administrations douanières des États membres ». Ces données sont insérées dans le système d'information des douanes aux seules fins d'observations et de compte rendu, de surveillance discrète ou de contrôles spécifiques.
Ce système repose donc sur une base de données centrale à laquelle ont accès, en temps réel, les administrations douanières de tous les États membres de l'Union, qui sont aujourd'hui vingt-cinq.
Cette diffusion rapide des informations renforce l'efficacité de la coopération entre les administrations douanières.
Toutefois, à l'usage, ce système a montré ses limites. En effet, les douaniers ne sont généralement pas au courant des enquêtes menées dans les autres pays de l'Union sur des sujets identiques ou connexes ; d'où l'importance du présent protocole instituant le fichier d'identification des dossiers d'enquêtes douanières.
L'idée de créer le FIDE est née de l'expérience tirée d'une investigation menée parallèlement par les services des douanes françaises et par leurs homologues allemands, mais à l'insu les uns des autres, sur un trafic d'alcool organisé par des ressortissants de pays d'Europe de l'Est. L'absence de coordination des services allemands et français a évidemment nui à l'efficacité de l'enquête.
La France a donc pris l'initiative de présenter, avec l'Allemagne et la Belgique, une proposition d'acte du Conseil permettant la modification de la convention sur l'emploi de l'informatique dans le domaine des douanes, afin d'autoriser la création d'un fichier d'identification des dossiers d'enquêtes douanières.
Il s'agit en quelque sorte d'une banque de données permettant aux fonctionnaires des douanes de vérifier, toujours en temps réel, si une personne ou une entreprise fait ou a déjà fait l'objet d'une enquête criminelle dans un État membre de l'Union. L'Office européen de lutte antifraude, l'OLAF, est chargé d'élaborer ce fichier. Il s'agit donc d'un fichier complémentaire du SID, que j'évoquais au début de mon propos.
Afin de protéger les données personnelles, ces informations seront introduites par les autorités compétentes des États membres, de façon séparée pour chaque personne physique ou entreprise, sans lien entre elles. De plus, ne figureront dans cette base que les enquêtes relatives à une « infraction grave » aux lois nationales de chaque État membre, qui feront l'objet d'une liste. Cette liste ne comprendra que les infractions punies d'une peine privative de liberté ou d'une mesure de sûreté privative de liberté d'au moins douze mois ou d'une amende de 15 000 euros. L'ensemble des délits douaniers relève de ce type d'infractions.
Le délai d'entrée en vigueur du protocole a été évalué à une ou deux années. Dans cet intervalle, la direction générale des douanes et droits indirects engagera devant la Commission nationale de l'informatique et des libertés la procédure de déclaration de cette nouvelle base de données.
Compte tenu du caractère essentiel de la lutte contre les fraudes douanières et de son aspect urgent lié à l'élargissement de l'Union européenne, la commission des affaires étrangères vous propose, mes chers collègues, d'adopter le présent projet de loi.
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion de l'article unique.
Article unique
Est autorisée l'approbation du protocole établi conformément à l'article 34 du traité sur l'Union européenne modifiant, en ce qui concerne la création d'un fichier d'identification des dossiers d'enquêtes douanières, la convention sur l'emploi de l'informatique dans le domaine des douanes, fait à Bruxelles le 8 mai 2003, et dont le texte est annexé à la présente loi.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.
(Le projet de loi est adopté.)
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Accord avec l'Algérie relatif à la coopération en matière de sécurité
Adoption d'un projet de loi
M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République algérienne démocratique et populaire relatif à la coopération en matière de sécurité et de lutte contre la criminalité organisée (n°s 346, 2004-2005, 51).
La parole est à Mme la ministre déléguée.
Mme Catherine Colonna, ministre déléguée aux affaires européennes. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, en matière de sécurité intérieure, la France a noué une coopération multiforme avec de nombreux pays et s'efforce, depuis quelques années, d'harmoniser et de rendre cohérente cette coopération en négociant des accords types dans le domaine de la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée transnationale. Cette démarche permet à la fois de donner une base juridique solide à notre coopération opérationnelle et technique, et de renforcer son intensité pour les pays considérés comme essentiels pour la France.
A la faveur du nouveau climat qui prévaut entre la France et l'Algérie depuis l'élection du président Bouteflika en 1999, des négociations ont été entamées dès cette année-là et ont abouti à l'accord franco-algérien relatif à la coopération en matière de sécurité et de lutte contre la criminalité organisée, signé à Alger le 25 octobre 2003, quelques mois après la visite d'État historique du président de la République en Algérie au début du mois de mars 2003.
Cet accord s'inscrit donc dans le cadre de la « Déclaration d'Alger » qui a été signée par les deux chefs d'État et qui constitue la « feuille de route » de la relance de nos relations bilatérales.
Partie intégrante d'une relance d'ensemble de nos relations politiques, économiques, culturelles et de coopération, l'accord de sécurité intérieure avec l'Algérie répond également à des enjeux spécifiques réels.
En matière de lutte antiterroriste, la coopération franco-algérienne a été profondément marquée par le conflit islamiste en Algérie, prélude à une guerre civile extrêmement meurtrière et qui a duré plus de dix ans. Aujourd'hui, même si la situation sécuritaire s'est améliorée, elle demeure fragile et cela ne saurait laisser notre pays indifférent.
En matière de police judiciaire, l'Algérie est confrontée depuis quelques années à une augmentation sensible de la criminalité organisée dans les domaines liés au trafic de stupéfiants et aux vols de véhicules. Traditionnellement mobilisées par la lutte antiterroriste, les forces de sécurité algériennes doivent aujourd'hui mieux répondre à ces nouveaux défis, notamment dans les centres urbains.
Notre coopération est, à cet égard, essentielle et doit s'intensifier, tirant parti de la réouverture à Alger, en 2000, de la délégation du Service de coopération technique internationale de police, le SCTIP. Cette coopération sera d'ailleurs renforcée en 2006, notamment en direction des missions de sécurité civile.
Enfin, en matière de contrôle des flux migratoires, la pression reste très importante, même si la tendance tend à s'infléchir depuis quelque temps.
Tous ces éléments justifiaient amplement l'ouverture de négociations et la signature, le 25 octobre 2003, à Alger, de l'accord franco-algérien de coopération en matière de sécurité et de lutte contre la criminalité organisée.
En effet, la coopération avec la République algérienne démocratique et populaire en matière de sécurité intérieure n'était, jusqu'à présent, fondée sur aucun texte. Pour formaliser les échanges et asseoir cette coopération dans un cadre juridique clairement défini, il a été jugé important, pour chacune des parties, de signer un accord bilatéral ambitieux.
Cet accord constitue à l'évidence l'une des réponses permettant de lutter plus efficacement contre le terrorisme, la criminalité organisée et ses répercussions, en autorisant notamment aux services de police, dans un cadre juridique rigoureux, à procéder à des échanges d'informations. Ces dispositions pourraient rendre plus aisées les demandes françaises en la matière et permettre de les voir traitées dans un délai écourté.
Enfin, en portant création d'un « comité mixte de coopération technique en matière de sécurité et de lutte contre la criminalité », l'accord inscrit notre coopération dans la durée, tant il est vrai que la lutte contre le terrorisme et la criminalité, à titre unilatéral, bilatéral ou multilatéral, requiert un effort sans relâche.
Telles sont, monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, les principales observations qu'appelle l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République algérienne démocratique et populaire relatif à la coopération en matière de sécurité et de lutte contre la criminalité organisée qui fait l'objet du projet de loi aujourd'hui soumis à votre approbation.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Robert Del Picchia, rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, cet accord signé à Alger le 25 octobre 2003 entre le ministre de l'intérieur Nicolas Sarkozy et son homologue algérien est inspiré des instruments de même nature que la France a déjà conclus avec près d'une vingtaine de pays pour encadrer la politique de coopération policière et lui donner une base juridique, qu'il s'agisse de coopération opérationnelle sur des affaires déterminées ou d'assistance technique aux polices étrangères.
L'accord qui nous est soumis s'inscrit donc pleinement dans l'action internationale du ministère de l'intérieur qui vise, par la coopération avec les services étrangers et avec l'appui des attachés de police affectés dans nos ambassades, à prendre en compte en amont, dans les pays d'origine, les activités criminelles qui se répercutent sur notre territoire national.
La coopération bilatérale vise à aider l'Algérie à mieux faire face aux différents défis de sécurité intérieure auxquels elle est confrontée.
Elle doit également permettre de traiter plus précocement des formes de criminalité à dimension transnationale qui ont une incidence directe pour et dans notre pays.
Cette coopération couvre un champ très large : la lutte contre la criminalité organisée internationale, les trafics de stupéfiants, le terrorisme, la contrefaçon, la traite des êtres humains, le blanchiment, l'immigration irrégulière - vaste programme ! -, les trafics d'objets d'art, la cybercriminalité, etc. Elle concerne aussi la sûreté des transports aériens et maritimes, la formation des personnels et les différentes branches de la police.
Elle peut prendre diverses formes : la communication d'informations sur les activités criminelles, les échanges de spécialistes, les actions policières menées à la demande de l'autre partie.
Il est clair que le domaine très ardu de la lutte contre le terrorisme constitue aujourd'hui un axe majeur de notre coopération bilatérale, les cellules terroristes présentes en Algérie - principalement le Groupe salafiste pour la prédication et le combat, le fameux GSPC - ayant clairement décidé de porter leur action sur le plan international, créant de ce fait un risque important pour la France. D'ores et déjà, la coopération opérationnelle entre nos deux pays a permis la neutralisation de membres de ce groupe installés en France.
Il y a donc lieu de se féliciter de la signature d'un accord de coopération qui, pour être très classique dans sa forme, n'en est pas moins particulièrement utile s'agissant d'un pays proche et si important pour notre sécurité. C'est pourquoi, mes chers collègues, la commission des affaires étrangères vous demande d'adopter le présent projet de loi.
Monsieur le président, madame le ministre, mes chers collègues, je voudrais, si vous me le permettez, ajouter une observation.
Au-delà du strict volet sécuritaire, il est à souligner que l'examen de cet accord intervient dans une période particulière de nos relations bilatérales avec l'Algérie.
Près de trois ans après la relance de ces relations, symbolisée par les deux visites effectuées par le président Chirac en Algérie, en mars 2003, puis en avril 2004, ainsi que par la définition de cette « feuille de route » dont Mme la ministre nous a rappelé l'existence et qui a été approuvée par les deux parties, il reste à concrétiser les intentions affichées lors de ces contacts de haut niveau.
Chacun sait que le partenariat entre nos deux pays doit être redéfini dans le cadre d'un nouveau traité, dont la signature n'a pu intervenir avant la fin de l'année 2005. Lors de l'examen du présent projet de loi en commission, certains de nos collègues se sont interrogés sur la volonté réelle des autorités algériennes de jeter les bases de cette relation nouvelle.
Devant le corps diplomatique, le 10 janvier dernier, le Président de la République a déclaré que la France et l'Algérie travaillaient à ce futur traité « dans un esprit d'équité et d'ouverture ». Madame la ministre, pourriez-vous nous donner quelques précisions à ce sujet et nous dire ce que la France attend de ce texte et quels sont les points - si vous pouvez les révéler - qui en ont retardé la signature et qui restent donc en discussion aujourd'hui. Je vous remercie par avance de votre réponse. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)
M. le président. La parole est à M. Robert Bret.
M. Robert Bret. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, l'accord franco-algérien soumis aujourd'hui à notre approbation s'inscrit dans le cadre désormais classique des accords portant sur la coopération en matière de sécurité.
Cet accord couvre un champ très large de domaines et vise principalement la lutte contre la criminalité internationale, la drogue et le terrorisme.
La coopération entre la France et l'Algérie sur des questions aussi sensibles ne me paraît guère discutable dans son principe, sous réserve bien entendu qu'elle soit menée dans le respect des droits fondamentaux des individus. Il faut donc trouver un juste équilibre.
Par ailleurs, je tiens à rappeler que, dans un souci d'efficacité, le groupe communiste républicain et citoyen estime que la lutte contre le terrorisme doit nécessairement passer par une lutte résolue contre le financement des activités terroristes. Nous souhaitons un renforcement de la législation française en matière de lutte contre le blanchiment des capitaux. En ce sens, nous avions déposé toute une série d'amendements sur le projet de loi relatif à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers.
Or ces amendements visant à intervenir en amont et à agir directement sur le fonctionnement des réseaux terroristes ont été balayés d'un revers de main par votre majorité, madame la ministre. Comment ne pas déplorer alors la contradiction flagrante existant entre, d'une part, la multiplication des textes visant à prôner une coopération policière et, d'autre part, le refus de s'attaquer au soubassement du terrorisme, à savoir son financement ?
D'une façon plus générale, permettez-moi de regretter que la coopération avec les pays de la rive sud de la Méditerranée soit prioritairement et systématiquement réalisée dans le cadre d'accords sécuritaires.
On le sait, depuis le 11 septembre 2001, la logique sécuritaire prévaut. La lutte contre le terrorisme est devenue un leitmotiv qui tend à voiler les enjeux fondamentaux de ce début de siècle. La mondialisation libérale a des effets désastreux pour les plus faibles. Il faut donc repenser la hiérarchie des valeurs et des objectifs.
Au niveau européen, le fiasco que représente le partenariat euro-méditerranéen témoigne de ce glissement. Ainsi, comme toutes les relations entreprises avec les pays de la rive sud, le dialogue euro-méditerranéen s'inscrit principalement dans une logique sécuritaire, et nous sommes très loin de l'objectif premier de ce partenariat, à savoir une zone de prospérité partagée. L'accord que nous discutons aujourd'hui illustre parfaitement cet état de fait.
À mon sens, la coopération bilatérale que nous devrions mettre en place avec l'Algérie devrait, au contraire, proposer une alternative à la conception sécuritaire qui prédomine outre-Atlantique. Pourtant, il semble que le Gouvernement veuille simplement suivre cette ligne.
Près de quarante-quatre ans après l'indépendance de l'Algérie, il n'y a toujours pas, on le sait, d'histoire officielle de la guerre d'Algérie. Cela provoque, à raison, un sentiment de colère et d'injustice non seulement en Algérie, mais aussi au sein de la communauté nationale. La solution réside certainement dans la reconnaissance officielle de cette guerre par l'État français.
Si quelques pas ont été franchis avec la loi du 18 octobre 1999, qui a permis de substituer aux termes « opérations effectuées en Afrique du Nord » les termes « guerre d'Algérie », ou encore avec l'ouverture des archives relatives à cette période, il reste cependant plusieurs problèmes ; je pense, par exemple, à l'absence de lieux de mémoire en France consacrés à la guerre d'Algérie.
Plus grave encore est le recul éhonté que constitue l'adoption de l'article 4 de la loi du 23 février 2005, qui fait l'apologie du colonialisme.
Cette loi a tout remis en cause. Initialement destinée à indemniser les rapatriés et les harkis, elle comporte un article qui souligne « le rôle positif de la présence française outre-mer, notamment en Afrique du Nord » et passe sous silence les aspects négatifs de la colonisation. On sait quel effet a produit une telle disposition, notamment en Algérie.
Le groupe communiste républicain et citoyen a fermement condamné ce révisionnisme colonialiste, lequel participe à la réhabilitation de ceux qui ont défendu le principe de la colonisation jusqu'au bout, allant jusqu'à la terreur, la torture, voire les assassinats. Il faut dénoncer en France le phénomène d'autocensure sur la guerre d'Algérie qui est inacceptable. Si l'on veut parvenir à une véritable réconciliation franco-algérienne, il faut que la guerre d'Algérie soit relatée dans l'histoire de manière scientifique et distanciée. Nous en sommes malheureusement encore loin. Pourtant, c'est bel et bien à cette tâche que devrait prioritairement s'atteler la France, et non à une coopération sécuritaire !
À l'heure actuelle, le traité d'amitié franco-algérien n'est toujours pas signé. Il est resté de longs mois en suspens et a été essentiellement retardé par la polémique née autour de ladite loi. Certes, le chef de l'État français a demandé la réécriture de l'article 4 en déclarant : « Après avoir consulté les principales associations, le président de l'Assemblée nationale déposera une proposition de loi en ce sens afin de réécrire ce texte, et ceci afin de parvenir à une rédaction qui rassemble et qui apaise les esprits. »
J'observe malheureusement que le Président de la République n'a pas choisi d'abroger purement et simplement l'article 4 controversé, comme nous l'avons réclamé et le réclamons encore. Il nous reste donc à attendre la proposition de M. Debré, qui devrait intervenir dans le courant du mois de février.
En tout cas, ce n'est certainement pas un accord relatif à la coopération en matière de sécurité et de lutte contre la criminalité organisée qui permettra une réconciliation profonde entre les deux peuples et comblera le fossé des incompréhensions et des malentendus au sein même de la communauté nationale.
Pour toutes ces raisons, vous comprendrez, mes chers collègues, que le groupe CRC s'abstienne sur ce projet de loi. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion de l'article unique.
Article unique
Est autorisée l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République algérienne démocratique et populaire relatif à la coopération en matière de sécurité et de lutte contre la criminalité organisée, signé à Alger le 25 octobre 2003, et dont le texte est annexé à la présente loi.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.
(Le projet de loi est adopté.)
13
Privilèges et immunités accordés à Athena
Adoption d'un projet de loi
M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation de la décision des représentants des Gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil le 28 avril 2004, concernant les privilèges et immunités accordés à ATHENA (n°s 387, 2004-2005, 53).
Dans la discussion générale, la parole est à Mme la ministre déléguée.
Mme Catherine Colonna, ministre déléguée aux affaires européennes. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, afin de faciliter la mise en oeuvre de la politique européenne de sécurité et de défense, la PESD, en particulier le financement des opérations de gestion des crises militaires, le Conseil a créé, par décision du 23 février 2004, un mécanisme de gestion du financement des coûts communs des opérations ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense, dénommé ATHENA.
Ces opérations s'intègrent dans ce qui est communément appelé les « missions de Petersberg », définies dans le traité sur l'Union européenne. Le texte qui vous est soumis complète le dispositif technique existant destiné à faciliter la gestion de ces opérations.
Depuis maintenant plusieurs années, la PESD est devenue opérationnelle. Les opérations de la PESD deviennent ainsi plus fréquentes : opérations Concordia en Macédoine, Artémis en République démocratique du Congo et Althéa en Bosnie-Herzégovine. Elles doivent parfois être gérées dans l'urgence et impliquent toujours une importante coordination avec d'autres acteurs internationaux.
Le traité sur l'Union européenne ne permettant pas le financement à partir des crédits du budget communautaire des dépenses afférentes à des opérations ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense en vertu de l'alinéa 3 de l'article 28 du traité sur l'Union européenne, il était nécessaire de définir le cadre d'un financement ad hoc des coûts communs des opérations militaires de l'Union, notamment ceux qui sont liés à l'utilisation de quartiers généraux multinationaux et de déploiement des forces.
Le mécanisme ATHENA est une structure légère mise en place au sein du secrétariat du Conseil depuis le 1er mars 2004. Il est géré par un administrateur, sous l'autorité d'un comité spécial assurant la représentation des États membres. ATHENA est doté de la capacité juridique nécessaire pour détenir un compte bancaire, acquérir des biens, conclure des contrats et ester en justice. Il dispose d'un budget annuel. Les recettes sont fournies par les États membres et, en fonction des opérations, par des États tiers. La décision visant à créer le mécanisme ATHENA est révisable tous les dix-huit mois.
Afin d'assurer le bon fonctionnement de ce mécanisme dans « le seul intérêt de l'Union européenne et de ses États membres », il s'est avéré nécessaire de le doter de règles lui permettant de fonctionner, au quotidien, sans lourdeurs inutiles et avec un statut équivalant à celui des autres institutions ou organes du même genre.
Tel est l'objet précis de cet accord intergouvernemental qui vous est aujourd'hui soumis, mesdames, messieurs les sénateurs, et qui a été conclu par les représentants des Gouvernements des États membres réunis au sein du Conseil le 28 avril 2004.
La décision du 28 avril 2004 prévoit ainsi différentes exemptions en matière fiscale et permet au mécanisme ATHENA de bénéficier des exonérations prévues par la législation communautaire en vigueur. Elle assure l'immunité des biens, fonds et avoirs d'ATHENA. Les biens appartenant à ATHENA ou gérés par lui au nom des États membres sont exonérés de tout impôt direct. ATHENA peut communiquer librement, y compris par courrier chiffré, et utiliser une valise diplomatique. Enfin, ses archives sont inviolables.
L'entrée en vigueur de cette décision était prévue le 1er novembre 2004, à condition que tous les États aient transmis leur instrument d'approbation. A ce jour, seuls six États ont déjà accompli cette démarche. Le mécanisme ATHENA et l'accord intergouvernemental complémentaire relatif à ses privilèges et immunités permettront d'éviter de créer pour chaque opération un cadre ad hoc dans l'urgence. Dès lors qu'une décision tendant à lancer une opération de gestion de crise est prise par le Conseil, ATHENA permet une mise en oeuvre rapide.
Ce mécanisme a pour fonction de stabiliser le concept de coûts communs et de limiter les montants des avances à effectuer par la nation cadre d'une opération. Les avoirs et les activités d'ATHENA étant gérés en commun pour le bien de l'Union, il convenait que ceux-ci bénéficient d'une décision relative aux privilèges et immunités. Ce texte concourt donc à une amélioration concrète et précise du fonctionnement de l'Union.
Telles sont, mesdames, messieurs les sénateurs, les principales observations qu'appelle la décision des représentants des Gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil le 28 avril 2004, concernant les privilèges et immunités accordés à ATHENA, qui fait l'objet du projet de loi aujourd'hui soumis à votre approbation. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Robert Del Picchia, en remplacement de M. Jacques Peyrat, rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, la première opération extérieure de l'Union européenne, appelée Concordia, s'est déroulée en Macédoine entre avril et décembre 2003.
Depuis lors, les opérations menées sous drapeau européen se sont multipliées. Elles sont, à ce jour, au nombre de quatorze, dont sept ont été lancées sous présidence britannique, au deuxième semestre de l'année 2005.
Le financement de ces opérations dépend de leur nature : celles qui relèvent de la gestion civile des crises, des missions de police ou de soutien aux institutions judiciaires sont financées sur le budget communautaire ; les opérations à caractère militaire devaient, quant à elles, jusqu'à l'adoption du mécanisme ATHENA, faire l'objet d'un financement par les États membres participants, sur le fondement d'un accord spécifique.
Adopté le 23 février 2004, le mécanisme ATHENA organise le financement des coûts communs des opérations de l'Union européenne ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense.
Opérationnel depuis le 1er mars 2004, ce mécanisme s'est appliqué pour la première fois à l'opération Althéa, l'opération de l'Union européenne qui a pris la relève de la mission de l'OTAN en Bosnie, avec le déploiement de plus de 7 000 hommes. Le mécanisme ATHENA définit une solution proche de celle qui est en vigueur au sein de l'OTAN : les États supportent largement les coûts de leur participation, tout en retenant une conception plus large de la notion de coûts opérationnels communs. Chaque État conserve la maîtrise de son implication politique et financière dans une opération, avec la possibilité de s'abstenir lors du vote.
En revanche, une implication politique se traduit automatiquement, dans le cadre d'ATHENA, par une contribution au financement des coûts communs. Ce mécanisme améliore notablement la réactivité de l'Union européenne, et ce d'autant qu'un fonds de roulement de 10 millions d'euros a été mis en place afin d'accélérer la phase de lancement des opérations.
Le texte que nous examinons aujourd'hui a été adopté le 28 avril 2004 par les représentants des États membres réunis au sein du Conseil ; il concerne les privilèges et immunités nécessaires au fonctionnement du mécanisme en tant que tel et non des personnels, dont le statut est régi par d'autres textes. Il vise à compléter et à préciser les précédents textes relatifs à ATHENA.
ATHENA bénéficie d'une protection particulière dans trois domaines : les biens et avoirs sont exemptés de « perquisition, saisie, réquisition, confiscation et de toute autre forme de contrainte administrative ou judiciaire » ; les archives bénéficient d'une garantie d'inviolabilité ; les communications font l'objet d'une protection particulière et sont assimilées à la correspondance diplomatique.
Sur le plan juridique, ATHENA représente les États contributeurs et dispose, à cette fin, de la capacité juridique nécessaire.
En matière fiscale, le mécanisme est assimilé à une organisation internationale et remplit donc les conditions d'exonération des taxes sur le chiffre d'affaires et sur la valeur ajoutée.
Les stipulations de cette décision sont classiques. Elles sont indispensables au bon fonctionnement d'un mécanisme qui préfigure un partage du fardeau entre États membres, au bénéfice de ceux - dont notre pays - qui sont lourdement impliqués sur des théâtres extérieurs pour le compte de l'Union européenne. Nous ne savons pas ce que nous réserve l'avenir, et de telles situations se reproduiront certainement. C'est pourquoi la commission des affaires étrangères vous recommande, mes chers collègues, l'adoption du présent projet de loi. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)
M. le président. Personne ne demande la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion de l'article unique.
Article unique
Est autorisée l'approbation de la décision des représentants des Gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil le 28 avril 2004, concernant les privilèges et immunités accordés à ATHENA, et dont le texte est annexé à la présente loi.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.
(Le projet de loi est adopté.)