SEANCE DU 4 DECEMBRE 2000
M. le président.
Le Sénat va examiner les dispositions du projet de loi concernant les services
du Premier ministre : IV. - Plan.
La parole est à M. le rapporteur spécial.
M. Claude Haut,
rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et
des comptes économiques de la nation.
Monsieur le président, monsieur le
ministre, mes chers collègues, je vous épargnerai une présentation fastidieuse
des crédits. Je vous rappellerai simplement que le budget du Plan pour 2001
s'élève à 167 millions de francs et qu'il est en augmentation de 4,6 % par
rapport à l'année dernière.
Je préfère en effet, dans le temps limité qui m'est imparti, vous présenter
les actions menées par le Commissariat général du Plan, les réformes en cours
et celles à venir, ainsi que les inflexions budgétaires qui les
accompagnent.
Je commencerai par la relance de l'évaluation des politiques publiques, l'une
des missions majeures du Commissariat général du Plan qui a été, à mon avis,
injustement critiquée à l'Assemblée nationale.
Je vous rappelle que le nouveau dispostif interministériel d'évaluation des
politiques publiques a été mis en place à la fin de l'année 1998. Depuis lors,
cinq évaluations ont été arrêtées en 1999. S'il est vrai que les délais de
constitution de ces instances ont été plus longs que prévu, trois instances
d'évaluation sur cinq devraient rendre leurs travaux au cours du premier
semestre 2001.
Le rapport concernant la politique du logement social dans les départements
d'outre-mer devrait être terminé à l'automne 2001.
Si ces prévisions sont respectées, quatre instances sur cinq auront remis
leurs travaux dans un délai d'environ deux ans, ce qui constitue un réel
progrès par rapport à l'ancienne procédure.
Notons également que, le 12 octobre dernier, M. le Premier ministre a décidé
trois nouvelles évaluations concernant la sécurité routière, la politique de
formation continue des agents de l'Etat et les politiques de développement
rural. La composition de ces instances devrait être arrêtée avant la fin de
l'année pour éviter les retards précédemment constatés.
J'estime ces résultats plutôt encourageants. Ils justifient le maintien à
niveau de l'enveloppe destinée au fonds national de développement de
l'évaluation, le FNDE, soit 6,5 millions de francs. Je veillerai cependant,
monsieur le ministre, au respect des délais auxquels le Commissariat général du
Plan et le Conseil national de l'évaluation, le CNE, se sont engagés.
Après une réforme en cours, j'évoquerai une réforme à venir : celle de la
procédure d'évaluation des contrats de plan Etat-région, les CPER.
En effet, face à un bilan mitigé de l'évaluation des contrats de plan
1994-1999 - seulement 54 % des crédits initialement prévus ont été consommés -
et pour répondre aux critiques émises par la Cour des comptes sur ce sujet, le
Commissariat général du Plan a préparé une réforme du dispositif existant. Une
circulaire du Premier ministre du 25 août 2000 modifie, en tentant de
l'accélérer, la procédure d'évaluation des CPER.
Les points les plus novateurs de la réforme sont les suivants : tout d'abord,
les régions qui auront défini une programmation annuelle de leurs évaluations
obtiendront directement délégation en début d'année de 75 % des crédits qui
leur étaient affectés ; par ailleurs, les 25 % de crédits restant devront
financer un appui méthodologique aux régions et encourager les évaluations
interrégionales ; enfin, chaque région devra réaliser un bilan à mi-parcours
des évaluations engagées.
Tout en m'interrogeant sur la rapidité de mise en oeuvre d'une réforme qui
s'applique à une procédure elle-même assez lourde - celle de l'élaboration des
quatrièmes contrats de plan Etat-région 2000-2006 - je note avec satisfaction
que cette tentative est étayée par un doublement de l'enveloppe - elle passe de
5 millions de francs à 9,7 millions de francs - consacrée à l'évaluation des
contrats de plan Etat-région dans le projet de budget du Plan.
Je souhaiterais cependant que cette augmentation des crédits permette
également au Commissariat général du Plan d'étoffer ses effectifs afin de
réaliser au mieux sa mission de suivi de l'évaluation des contrats de plan.
Après une réforme à venir, j'en arrive à une réforme aboutie : il s'agit de
celle du Conseil supérieur de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale,
le CERC, créé par un décret du 7 avril 2000. Ses membres ont été nommés le 23
mai dernier et M. Jacques Delors en assure la présidence. Un renforcement des
effectifs et des moyens de fonctionnement accompagne cette réforme puisque les
crédits augmentent de près de deux millions de francs.
Je terminerai mon propos en évoquant les nouvelles missions du Commissariat
général du Plan.
En 1998, le Premier ministre rappelait la « fonction particulière » du
Commissariat général du Plan dans le dispositif français de préparation des
décisions gouvernementales : « animateur de l'analyse prospective et
stratégique, lieu privilégié de la concertation socioprofessionnelle,
programmateur et évaluateur des politiques publiques ». Dans le cadre de ces
nouvelles missions, il demandait au Commissariat général du Plan un rapport sur
les perspectives de la France.
Ce rapport a été rendu public le 6 juillet 2000 et transmis pour avis, par le
Premier ministre, au Conseil économique et social. Celui-ci a rendu son avis
mercredi 29 novembre dernier, et il n'est pas excessif de dire que le Conseil
économique et social a été très critiqué sur les conclusions contenues dans le
rapport du Plan. Je ne partage par cette position, mais il me serait agréable,
monsieur le ministre, de connaître votre sentiment sur ce point qui semble
s'apparenter à un conflit de compétences.
Au cours de la même semaine, et je m'en réjouis, le commissaire au Plan a été
conforté dans la qualité de ses travaux par une nouvelle lettre de mission de
M. le Premier ministre du 27 novembre dernier, qui fixe un nouveau « programme
de travail » au Plan, inspiré en grande partie des conclusions du rapport sur
les perspectives de la France. M. le Premier ministre a demandé en effet au
Commissariat général du Plan d'axer son nouveau programme d'action sur trois
grands thèmes : le retour au plein emploi, le renforcement de la cohésion
sociale et les nouvelles régulations publiques.
M. le Premier ministre rappelle également, dans sa lettre, que, après avoir
pris connaissance de l'avis du Conseil économique et social, il transmettra le
rapport aux assemblées parlementaires en l'accompagnant d'une lettre indiquant
les principaux enseignements que le Gouvernement entend en tirer pour son
action. Ne serait-il pas alors possible d'envisager que le Parlement puisse
donner son avis sur ces sujets essentiels pour l'avenir de notre pays ?
En conclusion, mes chers collègues, et au regard des différentes observations
positives dont je vous ai fait part, la commission des finances vous invite à
adopter les crédits du Plan pour 2001.
(Applaudissements sur les travées
socialistes et sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président.
La parole est à Mme le rapporteur pour avis.
Mme Janine Bardou,
rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques et du Plan.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, dans une
lettre du 31 mars 1998 adressée au commissaire général au Plan, M. le Premier
ministre avait fixé trois objectifs aux travaux d'analyse et de prospective que
poursuit le Commissariat : il s'agissait pour lui de contribuer à développer
l'économie française, dans le cadre de la mondialisation et de l'intégration
européenne, à renforcer la cohésion sociale et à moderniser les instruments de
l'action publique.
C'est à travers ces orientations générales que je tenais à rappeler, en guise
d'introduction, qu'il convient d'examiner les travaux du Commissariat général
du Plan et spécialement ceux qu'il mène en matière d'évaluation des politique
publiques. C'est sur eux que je centrerai mon propos.
En effet, le nouveau régime applicable aux évaluations semble menacé par des
tropismes analogues à ceux qui caractérisaient le système antérieur à 1998 :
complexité des décisions, lenteur des procédures qui nuisent à la crédibilité
même des efforts mis en oeuvre par le Commissariat général du Plan pour obtenir
des résultats dans un délai raisonnable.
Or, le Commissariat général du Plan intervient à un double titre dans
l'évaluation des politiques publiques puisqu'il tient le secrétariat du Conseil
national de l'évaluation et qu'il contribue à l'évaluation des contrats de plan
Etat-région.
En 1998, nous nous étions réjouis de l'abrogation du décret de 1992 sur
l'évaluation qui, en prévoyant des procédures trop pesantes, empêchait, en
pratique, de réaliser des évaluations dans un délai raisonnable. Nous
craignons, à présent, que les nouvelles dispositions instituées en 1998 ne
permettent de réaliser que de faibles progrès en la matière.
Le décret n° 98-1048 du 18 novembre 1998 relatif à l'évaluation des politiques
publiques confère au Plan un rôle éminent en matière d'évaluation. Il prévoit
que le secrétariat du Conseil national de l'évaluation sera tenu par le
Commissariat général du Plan, lequel pourra, en outre, proposer les suites à
donner aux évaluations relatives à des politiques de l'Etat. Désormais, le Plan
élabore les projets d'évaluation avec les administrations concernées et
relance, le cas échéant, les ministères qui n'auraient pas transmis de projets
d'évaluation au Conseil national de l'évaluation. Ce dernier intervient ensuite
tout au long du processus d'évaluation.
Je note au passage que, bien que le décret précité ait accordé aux
collectivités locales la faculté de saisir le Commissariat général du Plan
d'une demande d'évaluation, aucune n'y a, pour le moment, eu recours, ce que,
pour ma part, je trouve dommageable. Elles pourraient cependant utilement le
faire, d'autant que les crédits destinés à financer ces évaluations ne sont pas
tous consommés. C'est pourquoi je souhaite que l'Etat informe les collectivités
locales de la possibilité qui leur est ouverte de recourir aux services du Plan
pour mettre en oeuvre des évaluations et pour bénéficer, à cette occasion, des
crédits du fonds national d'évaluation.
En théorie, la mise en oeuvre de la procédure d'évaluation est relativement
souple.
En réalité, l'application de la réforme de l'évaluation est lente et
difficile. Ainsi, le Conseil national de l'évaluation est censé établir un
programme de travail annuel selon une procédure qui, si l'on en croit une
circulaire du 28 décembre 1998, est destinée à être « plus simple, plus
efficace et plus rapide que le dispositif précédent ».
Hélas ! depuis la fixation, le 13 juillet 1999, d'une liste de cinq thèmes
d'évaluation, force est de constater que les retards et les délais se sont
accumulés. Alors que, selon les informations communiquées en 1999, la durée des
travaux, en théorie, ne devait pas dépasser un an, sauf cas exceptionnel,
aucune évaluation n'a été réalisée avant le 13 juillet 2000. Pire,
l'installation des instances d'évaluation s'est échelonnée entre décembre 1999
et mai 2000, tandis que la publication prévue de ces travaux s'échelonne entre
mars 2001 et le deuxième trimestre 2001.
Je m'étonne, en conséquence, de la lenteur avec laquelle est mis en oeuvre le
décret du 18 novembre 1998 et je constate que le nouveau programme d'évaluation
n'a toujours pas été rendu public par le Premier ministre qui indiquait
pourtant, dans sa circulaire du 28 décembre 1998, que « l'un des
dysfonctionnements manifestes du dispositif antérieur a été la durée excessive
des travaux d'évaluation ».
L'ensemble de ces observations valent, au demeurant, pour l'évaluation de la
nouvelle génération de contrats de plan Etat-région signés pour la période
2000-2006. Là encore, il importe que l'exécutif traduise en actes les
nombreuses déclarations d'intention qu'il a faites, à l'occasion de l'examen
des derniers projets de loi de finances, s'agissant de son désir réel - on ne
peut en douter - de favoriser une évaluation rapide et transparente.
La crédibilité du système d'évaluation - s'agissant spécialement de
l'évaluation des contrats de plan - est mise à mal par l'état de fait que je
viens de décrire ! La politique est ambitieuse, mais les actes suivront-ils ?
On peut parfois en douter, et je ne cacherai pas ma perplexité à ce sujet.
La commission des affaires économiques, tout en restant consciente de la
difficulté de mettre en oeuvre des procédures complexes, a cru de son devoir de
signifier clairement au Gouvernement que celui-ci devait absolument accélérer
le rythme de réalisation de son évaluation des politiques publiques. Cela
permet de mettre en exergue le travail tout à fait remarquable accompli au sein
du Commissariat général du Plan.
En conclusion, j'indique que la commission s'en est remise à la sagesse du
Sénat sur les crédits du Plan.
(Applaudissements sur les travées des
Républicains et Indépendants et du RPR.)
M. le président.
J'indique au Sénat que la conférence des présidents a fixé à cinq minutes le
temps de parole dont chaque groupe dispose pour cette discussion.
Dans la suite de la discussion, la parole est à Mme Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le débat
budgétaire sur les crédits du Plan n'a, à proprement parler, pas de portée
significative eu égard à la modicité des sommes en jeu.
Les crédits ouverts sont en effet d'un montant faible, à savoir environ 170
millions de francs, soit le dix millième des dépenses publiques, et
correspondent essentiellement aux sommes nécessaires au fonctionnement du
Commissariat général du Plan, inscrites au titre III.
Nous pouvons également mettre en évidence, dans ces crédits budgétaires, les
sommes destinées, au titre IV, au financement des instituts de prospective et
d'analyse économique de long terme, et souligner leur faible progression.
On constatera cependant que l'augmentation la plus significative des crédits
inscrits pour 2001 affecte l'évaluation des effets de la mise en oeuvre des
contrats de plan Etat-région.
Il convient de souligner également la sensible majoration des crédits du
Conseil supérieur de l'emploi, des revenus et des coûts. Cette orientation
traduit clairement la volonté politique affichée par le Gouvernement de
disposer d'un outil d'évaluation de l'influence des politiques publiques, au
plus près des besoins et des exigences du temps.
De fait, les choix budgétaires traduits par le montant des crédits du
ministère des finances pour ce chapitre laissent ouverte la question, que je
souhaite maintenant aborder, de la pertinence des analyses et des études
menées.
Dans un contexte de croissance économique mais qui entraîne des effets
manifestement contradictoires sur le plan social, nous devons disposer d'un
outil de mesure de l'influence de la dépense publique et de sa capacité à
favoriser le partage de la richesse créée.
Il serait difficile de ne pas mettre en évidence les divergences réelles qui
existent, même si l'ensemble des organismes et instituts financés par les
crédits du Plan semblent d'accord sur le constat quant à l'appréciation des
méthodes et des orientations à suivre en matière de dépenses publiques.
Il y a ainsi controverse sur la question des priorités de la réforme fiscale,
controverse sur les conséquences de la réduction négociée du temps de travail
et controverse sur la priorité à accorder aux allégements de cotisations
sociales pour les salaires les plus faibles. Cette controverse n'est pas, en
fait, un simple débat entre spécialistes de la macroéconomie ou de la
planification : c'est aussi l'illustration de la réalité sociale telle que nous
la vivons.
Il est en effet manifeste, notamment à la lecture des comptes de la nation et
à l'examen de l'évolution des différents paramètres du revenu disponible, que
les fruits de la croissance que nous connaissons depuis 1997 sont fort
inégalement répartis et que nombre des maux dont la France souffrait avant
cette phase de croissance sont encore d'actualité et, de fait, encore bien plus
insupportables.
Les outils que l'analyse économique ou socioéconomique nous donne pour mesurer
l'importance du chômage, de l'exclusion sociale et des inégalités de revenus
doivent, de notre point de vue, être utilisés pour définir des politiques
publiques à la fois judicieuses et audacieuses. Cela nous amène, dans ce débat
comme dans certains autres que nous avons eus et que nous aurons encore au
cours de cette deuxième partie de l'examen du projet de loi de finances, à nous
interroger sur le déclin de la dépense publique et sur sa norme de progression
limitée ainsi que sur la qualité de cette dépense, quand il s'agit, par
exemple, d'alléger les cotisations sociales pesant sur les bas salaires.
En effet, nous affirmons en toute sérénité que de telles dispositions incitent
fortement à l'« écrasement » de la masse salariale et à la non-reconnaissance
des qualifications et des formations des salariés, ce qui pèse naturellement
sur la croissance, par manque de pouvoir d'achat.
Il faut donc, à la lumière de l'expérience, repenser certaines des priorités
qui ont pu être choisies dans le passé.
Quant au problème de la dépense publique, il importe, à notre avis, de le
penser aussi en termes de dynamique, et non pas seulement selon la formulation
où d'aucuns l'enferment, c'est-à-dire celle de la stricte comptabilité. La
dépense d'aujourd'hui, mes chers collègues, est souvent l'économie de
demain.
Ainsi, pour ne pas avoir, dans les années soixante et soixante-dix, dépensé
les sommes nécessaires à la réalisation d'un parc de collèges et de lycées de
qualité, nous nous sommes retrouvés, dans les années quatre-vingt et
quatre-vingt-dix, face au coût élevé de la remise à niveau du patrimoine
scolaire, au plan tant qualitatif que quantitatif. En outre, je n'évoque pas
ici l'effet induit par l'échec scolaire sur le marché de l'emploi ou sur les
dépenses sociales de l'Etat et des collectivités locales...
Ce sont là des débats qui, traversant naturellement toute notre activité
parlementaire, sont aussi liés à cette discussion des crédits du Plan.
Pour l'heure, nous voterons ce projet de budget, en souhaitant qu'il puisse
effectivement contribuer à donner toute sa valeur à l'intervention publique,
dans un climat de croissance économique à conforter.
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Michel Sapin,
ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat.
Monsieur le
président, mesdames, messieurs les sénateurs, permettez-moi, au nom de Mme le
secrétaire d'Etat au budget, de vous présenter les crédits du Plan et de
répondre, par là même, à un certain nombre d'interrogations qui ont été
formulées aussi bien par vos rapporteurs que par Mme Beaudeau.
Je souhaite vous remercier, monsieur Haut, de la qualité de votre rapport.
Comme vous l'avez souligné, le projet de budget du Plan prévoit 167,28 millions
de francs en crédits de paiement, et les dotations inscrites sont en
augmentation de 4,6 % par rapport à celles de l'année précédente.
Cette différence s'explique, d'abord, par la mise à niveau des crédits
d'évaluation dans les contrats de plan Etat-région visant à honorer
l'engagement pris par le Gouvernement de maintenir le montant de ces crédits
déconcentrés à six dix millièmes de la part financée par l'Etat.
De plus, le nouveau Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale
verra ses moyens sensiblement renforcés par le doublement de ses crédits
d'étude, qui passent de 0,9 million de francs à 2 millions de francs, et par la
création de deux emplois supplémentaires de rapporteur.
Dans l'optique de la relance de l'action du Commissariat général du Plan et du
programme de travail fixé par le Premier ministre dans sa lettre du 31 mars
1998, des travaux de type sectoriel ont été engagés. Les conclusions de la
plupart d'entre eux ont été livrées.
Au-delà de ce programme, des commandes spécifiques ont été honorées, telles
que
l'Avenir de nos retraites,
en 1999, et
Etudes économiques
prospectives de la filière électrique nucléaire,
en 2000. D'autres sont en
cours de traitement, qui concernent le calcul de la rentabilité des
infrastructures de transport et les organismes génétiquement modifiés.
Ces travaux sectoriels ont, dans une large mesure, alimenté le
Rapport sur
les perspectives de la France
que le Premier ministre a chargé le
Commissariat général du Plan de réaliser.
A l'issue d'une procédure ouverte et d'une large concertation, ce rapport,
rendu public le 6 juillet 2000, analyse les transformations de la société et de
l'économie : renouvellement du contrat entre les générations, évolution des
rôles masculin et féminin, révolution de l'information, construction européenne
et apparition de nouvelles dynamiques territoriales, changements du travail,
émergence de nouveaux risques.
Le rapport a été transmis par le Premier ministre au Conseil économique et
social, qui a rendu son avis la semaine dernière. Il sera communiqué aux
assemblées parlementaires, accompagné d'une lettre du Premier ministre
indiquant les principaux enseignements que le Gouvernement entend en tirer pour
mener son action.
L'avis du Conseil économique et social a été critique sur certains points de
méthode tels que l'insuffisante prise en compte des opinions des associations
et des citoyens, le fait que certains sujets n'ont selon lui pas été traités,
comme l'immigration ou l'agriculture, et enfin l'absence de scénario
prospectif. En revanche, le Conseil économique et social a fait part de son
accord très large sur le diagnostic prospectif et une nette convergence de vues
est apparue s'agissant des préconisations.
Un nouveau programme d'évaluation vient d'être arrêté par le Premier ministre
par lettre en date du 27 novembre, ce qui répond, je crois, au voeu de la
commission des affaires économiques du Sénat. Ce programme comprend seize
thèmes articulés autour de trois axes : le retour au plein emploi, le
renforcement de la cohésion sociale et les nouvelles régulations publiques.
Parallèlement, le Gouvernement a confié au Commissariat un rôle important dans
deux dispositifs interministériels : l'évaluation des politiques publiques et
la mise en place des contrats de plan Etat-région.
Le Gouvernement a en effet entendu relancer le dispositif interministériel
d'évaluation des politiques publiques. Cinq thèmes d'évaluation ont été choisis
en 1999 et trois autres l'ont été lors du CIRE, le Comité interministériel pour
la réforme de l'Etat, du 12 octobre 2000. M. le rapporteur spécial a souligné
la nécessité de nommer rapidement les instances d'évaluation, afin de ne pas
prendre de retard dans le processus ; le Gouvernement est conscient de cet
impératif, et je puis vous indiquer que les présidents des instances seront
nommés avant la fin de cette année.
Madame Beaudeau, le Gouvernement partage votre souci de mettre en oeuvre les
outils permettant de mieux évaluer les politiques publiques, pour mieux
éclairer les choix sociaux et économiques que nous sommes amenés à faire. Avec
la création du Conseil national de l'évaluation, le CNE, en février 1999, le
Gouvernement a marqué l'intérêt qu'il porte à la mesure de l'efficacité des
politiques publiques, en corrigeant les défauts du dispositif de 1990. Je
rappellerai que huit évaluations ont été engagées depuis la création du CNE,
alors qu'auparavant onze seulement avaient été réalisées en sept ans.
Des objectifs mieux explicités, une mesure plus précise des résultats obtenus,
des comptes plus complets, au total, une action publique équitable et efficace
: voilà, me semble-t-il, des axes pour la réforme de l'Etat qui seront mieux
pris en compte dans l'avenir.
En ce qui concerne l'évaluation des contrats de plan Etat-région, le
Gouvernement a entendu modifier et accélérer la procédure, ce qui a été fait
par le biais d'une circulaire du Premier ministre en date du 25 août 2000. La
procédure a, dans le passé, été tributaire des projets d'évaluation élaborés de
manière conjointe par les préfets de région et les présidents de conseil
régional. Une mobilisation inégale a été constatée suivant les régions, ce qui
explique le taux de consommation des crédits de 54 % auquel il a été fait
référence pour l'évaluation de la précédente génération des contrats de plan.
En incitant à la programmation par une délégation en début d'année de 75 % des
crédits, en instaurant un mécanisme d'assistance méthodologique, en réservant
une partie des crédits au financement d'évaluations conduites dans le cadre de
plusieurs régions et en prévoyant une évaluation à mi-parcours des contrats de
plan, nous entendons résolument accroître l'efficacité du nouveau
dispositif.
Ce programme de travail ambitieux manifeste la détermination du Gouvernement à
maintenir à un haut niveau l'action du Commissariat général du Plan
(Applaudissements sur les travées socialistes et sur celles du groupe
communiste républicain et citoyen.)
M. le président.
Nous allons procéder à l'examen et au vote des crédits concernant le Plan et
figurant aux états B et C.
ÉTAT B
M. le président.
« Titre III : 8 531 357 francs. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix les crédits figurant au titre III.
(Ces crédits sont adoptés.)
M. le président.
« Titre IV : 2 890 039 francs. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix les crédits figurant au titre IV.
(Ces crédits sont adoptés.)
ÉTAT C
M. le président.
« Titre VI. - Autorisations de programme : 3 300 000 francs ;
« Crédits de paiement : 1 650 000 francs. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix les crédits figurant au titre VI.
(Ces crédits sont adoptés.)
M. le président.
Nous avons achevé l'examen des dispositions du projet de loi de finances
concernant le Plan.
Budget annexe des Journaux officiels