SEANCE DU 28 NOVEMBRE 2000

SEANCE DU 28 NOVEMBRE 2000

M. le président. « Art. 26. - Au troisième alinéa de l'article L. 5211-28 du code général des collectivités territoriales, la somme : "500 millions de francs" est remplacée par la somme : "1 200 millions de francs". »
Je suis saisi de trois amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Les deux premiers sont identiques.
L'amendement n° I-53 est présenté par M. Marini, au nom de la commission des finances.
L'amendement n° I-221 est déposé par M. Jarlier et les membres du groupe de l'Union centriste.
Tous deux tendent :
I. - A la fin de cet article, à remplacer la somme : « 1 200 millions de francs » par la somme : « 1 600 millions de francs ».
II. - Pour compenser la perte de recettes résultant pour l'Etat des dispositions du I ci-dessus, à compléter in fine cet article par un paragraphe ainsi rédigé :
« ... - La perte de recettes résultant pour l'Etat de la majoration du prélèvement sur recettes destiné à financer les communautés d'agglomération est compensée, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. »
Par amendement n° I-136, Mme Beaudeau, MM. Foucaud et Loridant proposent :
I. - Dans cet article, de remplacer la somme ; « 1 200 millions », par la somme : « 1 500 millions ».
II. - Pour compenser l'augmentation du prélèvement sur recettes résultant du I ci-dessus, de compléter cet article par un paragraphe additionnel ainsi rédigé :
« ... - L'augmentation du prélèvement sur recettes résultant de la majoration du prélèvement par le financement de la dotation d'intercommunalité des communautés d'agglomération est compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575A du code général des impôts. »
III. - En conséquence, à faire précéder le début de cet article de la mention : « I ».
La parole est à M. le rapporteur général, pour présenter l'amendement n° I-53.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Cet amendement a pour objet d'éviter qu'il ne soit nécessaire d'opérer en 2001 un nouveau prélèvement sur la DCTP pour financer les communautés d'agglomération. Nous estimons qu'il faut, à cette fin, porter à 1,6 milliard de francs le montant du financement, hors DGF, desdites communautés.
Le projet de loi de finances a porté de 500 millions de francs à 1 milliard de francs les crédits extérieurs à la dotation globale de fonctionnement destinés à financer les communautés d'agglomération. L'Assemblée nationale a porté cette somme à 1,2 milliard de francs, mais ce montant sera certainement inférieur aux besoins. En effet, en 2000, les cinquante communautés d'agglomération ont nécessité un financement hors DGF d'environ 20 millions de francs chacune, soit 1 milliard de francs au total. En estimant que trente communautés d'agglomération supplémentaires, qui devront être financées en 2001, présenteront en moyenne les mêmes caractérisques que celles qui ont été financées en 2000, c'est-à-dire le même nombre d'habitants le même nombre de créations de communautés ex nihilo, on peut penser que le coût de leur financement hors DGF sera de l'ordre de 1,6 milliard de francs.
Il est donc nécessaire de fixer la dotation à 1,6 milliard de francs si nous ne voulons pas prendre de retard, retard qui se traduirait par une nouveau prélèvement sur la DCTP, ce qui, bien sûr, porterait préjudice aux finances d'autres collectivités et d'autres établissements publics de coopération intercommunale. Ce 1,6 milliard de francs pourrait se décomposer ainsi : 1 milliard de francs pour financer les communautés créées en 1999 et 600 millions de francs pour financer des communautés qui ont été créées en 2000.
M. le président. La parole est à M. Jarlier, pour défendre l'amendement n° I-221.
M. Pierre Jarlier. Cet amendement est strictement identique à l'amendement n° I-53 proposé par la commission des finances. Ainsi, les dotations prévues pour l'intercommunalité et les communautés d'agglomération ne seraient pas engagées au détriment des collectivités communales.
M. le président. La parole est à M. Foucaud, pour présenter l'amendement n° I-136.
M. Thierry Foucaud. Cet amendement vise à augmenter le montant de la dotation d'intercommunalité. D'ailleurs, mon groupe n'est pas le seul à se préoccuper de cette dotation puisque d'autres amendements viennent modifier son montant à la hausse. Par ailleurs, l'examen de l'article 26 à l'Assemblée nationale avait déjà conduit à l'adoption d'une majoration des crédits en faveur du développement de l'intercommunalité et le Gouvernement a déjà, par deux fois, rehaussé le montant global de la dotation.
Cette inflation est due à l'engouement des communes à s'engager dans la coopération intercommunale. Les objectifs de la loi Chevènement ont d'ores et déjà été atteints. Le nombre de structures intercommunales augmente et les transformations en communautés d'agglomération se multiplient.
Le budget de l'Etat a donc à assumer ce que le législateur a consenti aux établissements publics de coopération intercommunale. Le poisson a mordu et il faut aujourd'hui accepter de perdre l'appât.
L'an dernier, la totalité des crédits a été consommée et il s'en est fallu de peu qu'une ponction ne soit faite dans la dotation de compensation de la taxe professionnelle. Mais les bons résultats économiques ont permis de majorer la dotation d'intercommunalité dans le collectif budgétaire.
Lors des débats sur le projet de loi relatif au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, le groupe communiste républicain et citoyen avait dit combien il lui semblait impossible que les crédits alloués au départ suffisent. Pour mémoire, je rappelle que la contribution de l'Etat au développement intercommunal devait s'élever à 500 millions de francs par an et sur cinq ans, alors que les prévisions ministérielles prévoyaient que 15 millions d'habitants seraient concernés, la dotation étant répartie par habitant.
Nous avions également soulevé la question du financement de cette dotation spéciale après 2004.
Avez-vous, madame la secrétaire d'Etat, engagé une réflexion sur ce point ? Les incitations financières à entrer en coopération intercommunale seront-elles maintenues au-delà de cette date ?
Ces réflexions à moyen terme n'occultent pas qu'il faille aujourd'hui prévoir un montant de dotation suffisant pour couvrir l'ensemble des dépenses engagées sans avoir besoin de prélever une partie des crédits sur la dotation de compensation de la taxe professionnelle, suffisamment mise à contribution. Ces amputations successives sont, bien évidemment, subies par les collectivités locales.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° I-136 ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. L'amendement n° I-136 sera satisfait par l'adoption, si elle intervient, de l'amendement n° I-53 de la commission.
A la vérité, l'amendement présenté par M. Foucaud va moins loin que notre proposition, puisque la somme prévue s'élève à 1 500 millions de francs contre 1 600 millions de francs. Je pense donc que nos collègues peuvent sans crainte retirer leur amendement et se rallier à celui de la commission.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les trois amendements ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. La loi de 1999, relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale avait prévu de financer les communautés d'agglomération, d'une part, par un concours exceptionnel de 500 millions de francs et, pour le surplus, par un prélèvement sur la dotation de compensation de la taxe professionnelle que nous évoquions tout à l'heure.
Toutefois, pour accompagner le succès que vous avez tous salué du développement des communautés d'agglomération, succès qui devrait se poursuivre cette année, le Gouvernement a proposé, dans le projet de loi de finances pour 2001, de porter le concours exceptionnel de 500 millions de francs, qui avait été porté à 750 millions de francs dans le collectif de printemps, à 1 milliard de francs, soit un doublement de l'effort de l'Etat.
Le Gouvernement a ensuite accepté l'amendement proposé par la commission des finances de l'Assemblée nationale visant à majorer ce concours de 200 millions de francs supplémentaires, afin de limiter l'ampleur du prélèvement opéré sur la DCTP.
Les trois amendements que nous examinons tendent à rajouter 300 millions de francs dans un cas et 400 millions de francs dans l'autre, pour porter respectivement à 1,5 milliard de francs et à 1,6 milliard de francs le montant de ce financement pour les communautés d'agglomération.
Compte tenu du geste supplémentaire qui a déjà été accompli par le Gouvernement devant l'Assemblée nationale, ces amendements me paraissent inutiles dans la mesure où ils reviendraient à renoncer à financer au moins une partie de l'intercommunalité par la péréquation. Or le renoncement à ce principe ne me paraît ni souhaitable ni véritablement conforme à la volonté du législateur de 1999.
Pour ces raisons, je souhaite le retrait de ces amendements.
M. le président. Personne ne demande la parole ?
Je mets aux voix les amendements identiques n°s I-53 et I-221, repoussés par le Gouvernement.

(Les amendements sont adoptés.)
M. le président. En conséquence, l'amendement n° I-136 n'a plus d'objet.
Par amendement n° I-222, M. Jarlier, et les membres du groupe de l'Union centriste, proposent :
I. - De compléter l'article 26 par un paragraphe ainsi rédigé :
« ... - Au début du troisième alinéa de l'article L. 5211-28 du code général des collectivités territoriales, après les mots : "Pour les communautés d'agglomération issues d'une création avant le 1er janvier 2005", sont insérés les mots : "et pour les communautés de communes qui remplissent les conditions visées à l'article L. 5214-23-1, issues d'une création avant le 1er janvier 2005,". »
II. - En conséquence, de faire précéder cet article de la mention : « I ».
La parole est à M. Jarlier.
M. Pierre Jarlier. Cet amendement concerne les communautés de communes qui ont opté pour la taxe professionnelle unique. Leur dotation d'intercommunalité fait l'objet d'une majoration fixée à 175 francs par habitant au 1er janvier.
A l'instar des autres communautés de communes, leur dotation d'intercommunalité est prélevée sur la dotation d'aménagement de la DGF et le développement de l'intercommunalité induit une stagnation des dotations de solidarité, c'est-à-dire de la DSR et de la DSU. Ces dotations doivent donc être abondées par des crédits hors DGF.
Un tel financement ne pourra être permanent et une réforme de la DGF est à présent indispensable.
Dans cette attente, il convient d'apporter une garantie plus forte au financement des communautés de communes, en particulier à celles qui optent pour une taxe professionnelle unique, afin de ne pas pénaliser les communes.
C'est pourquoi je propose que ces dernières bénéficient du prélèvement sur recettes de l'Etat, comme c'est le cas pour les communautés d'agglomération.
Ainsi, les moyens alloués aux communautés de communes qui ont opté pour la taxe professionnelle unique au travers de la DGF seraient indépendants de la régulation de la DSR ou de la DSU, car ces dotations sont majeures pour les communes rurales ou urbaines en difficulté.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Notre collègue semble penser - c'est ainsi que j'ai compris son amendement - que l'existence de ressources hors DGF au profit des communautés d'agglomération constituerait pour elles un bonus, en quelque sorte, et qu'il conviendrait de le partager avec les communautés de communes. En examinant la législation, nous observons qu'il n'en est rien. L'existence d'un financement hors DGF vise simplement à éviter que la DGF des groupements n'augmente trop, ce qui aurait pour effet de pénaliser la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale, puisque nous avons là un effet de vases communicants : ce que l'on donne à une catégorie risque de porter préjudice à d'autres.
Les ressources des communautés de communes à taxe professionnelle unique - ce sont les EPCI auxquels s'intéresse notre collègue le sénateur-maire de Saint-Flour - dépendent de leur population, de leur degré d'intégration et de leur potentiel fiscal. Le fait que ces ressources proviennent de la DGF elle-même ou d'un autre prélèvement sur les recettes de l'Etat est indifférent.
En d'autres termes, votre amendement, cher collègue, est satisfait par l'affectation du 1,6 milliard de francs proposé par la commission des finances, puisque cela permet de garantir que le financement des communautés d'agglomération ne portera pas préjudice à d'autres structures.
Compte tenu de cette analyse et de ces assurances, vous devriez pouvoir retirer cet amendement, monsieur Jarlier.
Je profite de cette intervention pour dire à Mme le secrétaire d'Etat que ses arguments m'ont quelque peu surpris. Il est en effet de l'intérêt commun que les besoins issus du succès des communautés d'agglomération soient correctement honorés par le prélèvement sur recettes.
Si l'on doit trop solliciter la DCTP en 2001, que fera-t-on en 2002 ? Madame le secrétaire d'Etat, vous savez comme nous que, selon le droit en vigueur, la possibilité de mettre à contribution la DCTP s'arrête au 31 décembre 2001. Aussi, plus vous tirez sur la dotation spécifique issue du prélèvement sur recettes pour les communautés d'agglomération, plus vous vous créez des problèmes pour l'année 2002.
Il faudra bien trouver une solution, car les communautés d'agglomération en cause vont continuer à exister et à engendrer des besoins financiers. De quelle façon pensez-vous agir, madame le secrétaire d'Etat ?
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° I-222 ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. La proposition qui est faite à travers cet amendement n° I-222 consiste à étendre à une partie des communautés de communes à taxe professionnelle unique issue de la loi de 1992 la mesure de financement hors DGF concernant les communautés d'agglomération.
Cette mesure ne paraît pas immédiatement nécessaire pour maintenir le niveau des autres dotations qui sont incluses dans la dotation d'aménagement. En effet, en dépit de la progression de l'intercommunalité - personne n'est véritablement capable de chiffrer le coût exact de cette progression ; nous sommes encore dans une phase de montée en puissance du dispositif - les moyens des dotations d'aménagement seront maintenus en 2001 puisque le Gouvernement a prévu un abondement exceptionnel de 350 millions de francs de la DSU et a soutenu l'amendement qui a été adopté par l'Assemblée nationale instituant une majoration de 150 millions de francs pour la DSR pour la fraction dite des bourgs-centres, et ce par prélèvement sur le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle.
Compte tenu de la très forte progression de la DGF - je dis « très forte » par comparaison avec d'autres années, puisqu'elle s'élève à 3,4 % -, ces dotations au titre de la DSU et de la DSR ne devraient pas baisser en 2001.
La question du mode de financement de l'intercommunalité dans son ensemble renvoie, monsieur le rapporteur général, à celle de l'architecture d'ensemble des concours financiers de l'Etat, de la DGF - puisque la question de la réforme de la DGF est tout de même un sujet important - et, au-delà, des finances locales en général. Je vous renvoie à notre débat de cet après-midi. M. le premier ministre a annoncé que le Gouvernement remettrait un rapport d'ensemble sur ces questions avant la fin de l'année 2001.
Aussi me paraît-il prématuré de modifier dès à présent, dans le cadre des amendements qui sont soumis à votre Haute Assemblée, le financement de certains groupements intercommunaux, puisque seulement un petit nombre d'entre eux sont concernés, alors que la réflexion s'inscrit à l'évidence dans un contexte plus vaste.
Pour cette raison, je souhaiterais que vous retiriez cet amendement.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° I-222.
M. Yves Fréville. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville. La question posée par M. Jarlier est importante et la réponse de Mme le secrétaire d'Etat n'est pas complète.
Le problème vient du fait que lorsque nous avions adopté les majorations de DGF pour les communautés d'agglomération, nous avions la certitude d'avoir une moyenne de 250 francs par habitant. A la suite de longues discussions, dont M. Michel Mercier se souvient ô combien ! nous avions obtenu, au Sénat, qu'une majoration de DGF de 175 francs en moyenne soit donnée pour les communautés de communes ayant adopté la taxe professionnelle unique à condition que, de plus, elles aient adopté un certain nombre de compétences.
La question très pertinente que pose notre collègue M. Jarlier, c'est de savoir si, à la suite de tous les mécanismes, dans la complexité desquels on peut se perdre, cette moyenne de 175 francs par habitant dans les communautés de communes à taxe professionnelle unique et à compétences spéciales sera assurée.
M. Philippe Nogrix. Voilà !
M. Yves Fréville. Personnellement, je ne le pense pas. Aussi, l'amendement de M. Jarlier me semble tout à fait justifié. (M. Philippe Nogrix applaudit.)
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je ne voudrais pas laisser le Sénat sur sa faim,...
Un sénateur de l'Union centriste. Ah bon ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. ... puisqu'on me dit que je ne réponds pas aux questions qui me sont posées.
Je n'ai pas la capacité de lire dans le marc de café. Je ne sais pas, aujourd'hui, de combien évoluera la DGF en 2002.
M. Michel Sergent. Bien sûr !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je ne sais pas comment évoluera la DCTP en 2002.
M. Michel Sergent. Exactement !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je ne sais pas plus comment évolueront la DSU et la DSR, qui forment la dotation d'aménagement incluse dans la DGF, en 2002. (Exclamations sur plusieurs travées de l'Union centriste et du RPR.)
Nous examinons actuellement le projet de loi de finances pour 2001, nous avons suffisamment de choses à nous dire sur ce sujet-là. Réservons, si vous le voulez bien, la question que vous avez évoquée pour le débat que nous aurons l'année prochaine.
M. Yann Gaillard. C'est le principe de précaution !
M. Philippe Nogrix. Vous êtes ministre ! Vous n'êtes pas fonctionnaire de Bercy ! Faites donc un peu de prospective !
M. Pierre Jarlier. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Jarlier.
M. Pierre Jarlier. L'explication de M. le rapporteur général m'a donné toute satisfaction, puisque l'abondement de 1,2 milliard à 1,6 milliard de francs permettait d'espérer des dotations suffisantes pour assurer le financement de l'ensemble des collectivités.
En revanche, je regrette de ne pas avoir de réponse plus précise sur la dotation qui avait été prévue par la loi Chevènement et qui s'élevait à 175 francs par habitant en moyenne pour les communautés de communes ayant opté pour la taxe professionnelle unique. Je n'ai pas non plus de réponse concrète sur l'incidence réelle des diverses dotations sur la baisse éventuelle de la DSU et de la DSR pour les communes en difficulté. S'agissant du développement de l'intercommunalité, le débat porte souvent, aujourd'hui, sur le fait que l'attribution de dotations aux collectivités intercommunales se fait au détriment des communes. C'est, pour nous, un frein au montage de l'intercommunalité, bien que nous essayions de mettre en place cette intercommunalité.
Pour toutes ces raisons, je maintiens mon amendement. (M. Philippe Nogrix applaudit.)
M. Henri de Raincourt. Très bien, monsieur Jarlier !
M. Patrick Lassourd. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Lassourd.
M. Patrick Lassourd. Madame la secrétaire d'Etat, il ne faudrait pas que ce soit un marché de dupes ! Je me souviens des discussions et des débats passionnés que nous avons eus lors de l'examen du projet de loi Chevènement sur l'intercommunalité, au cours duquel les choses ont été très claires : 250 francs pour les communautés d'agglomération, 175 francs pour les communautés de communes à taxe professionnelle unique lorsqu'elles acquièrent des compétences, comme l'a rappelé M. Yves Fréville voilà quelques instants.
Je ne dirai pas que la plupart des communautés de communes à TPU se sont constituées en raison de cette « carotte », mais, bien évidemment, cela a facilité les choses. Il n'en demeure pas moins que c'est une réussite, ce que tout le monde s'accorde à reconnaître. Or vous dites maintenant que les 250 francs seront peut-être maintenus - ce sont des fonds spéciaux - mais que vous n'êtes plus sûre de nous garantir les 175 francs. Disons les choses comme elles sont : il n'est pas convenable de se comporter de cette façon !
M. Philippe Nogrix. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Nogrix.
M. Philippe Nogrix. Madame le secrétaire d'Etat, vraiment, je suis stupéfait ! Je pensais que c'était un ministre de la République qui était en train de nous parler. Je m'aperçois finalement que c'est une technicienne de ministère qui nous dit : « Je ne peux pas prévoir ». Mais, bon sang, pourquoi avons-nous des ministres ? C'est bien pour qu'ils prévoient, pour qu'ils aient une vision prospective,...
M. Henri de Raincourt. Eh oui !
M. Philippe Nogrix. ... d'autant que la politique a été adoptée sur une vision générale. Or, cette vision-là, madame le secrétaire d'Etat, vous ne l'avez plus ! Vous venez de nous le déclarer. Soit ! Mais c'est vraiment dommage pour tous ceux qui se sont engagés avec conviction à partir d'un élément qui leur était décrit comme étant acquis. En effet, demain matin, ils vont apprendre à leur réveil que, tout à coup, les membres du Gouvernement chargés des finances n'ont plus confiance dans le positionnement qui avait été donné, dans la ligne qui avait été tracée par les ministres chargés de l'aménagement du territoire.
C'est pourquoi je soutiendrai et voterai l'amendement de mon collègue Jarlier.
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Chacun a sa conception de la politique dans la vie !
M. Philippe Marini. rapporteur général. C'est mal parti !
M. Henri de Raincourt. Oui, mais il y en a qui sont élus et d'autres qui sont nommés !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Pour ce qui me concerne, je ne la conçois pas de façon démagogique. Je n'ai jamais été élue, en effet,...
M. Henri de Raincourt. C'est une grave lacune !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. ... mais je ne crois pas que ce fait m'interdise de m'exprimer devant votre Haute Assemblée.
M. Henri de Raincourt. Cela vous permettrait de voir les choses différemment !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je travaille sérieusement. J'essaie de dire des choses exactes. Quand je dis que je ne sais pas prévoir, c'est que personne ne peut le faire. Si vous souhaitez que je vous raconte des mensonges, ne comptez pas sur moi !
M. Philippe Nogrix. Donnez une piste !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. J'ai du respect pour les fonctionnaires qui travaillent dans mon administration. J'ai du respect pour les salariés du secteur privé, dont vous êtes, je crois. Aussi, je pense que ce débat n'est pas digne de la Haute Assemblée.
M. Philippe Nogrix. Si ! Vous êtes ministre !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Monsieur le président, je demande une suspension de séance.
M. le président. Le Sénat va bien sûr accéder à votre demande.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à vingt-deux heures quarante, est reprise à vingt-deux heures quarante-cinq.)