Séance du 17 novembre 1999
« Art. L. 251-6-1 . - La Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés affecte au fonds de réserve pour les retraites mentionné au deuxième alinéa de l'article L. 135-1 :
« 1° Le résultat excédentaire de l'exercice clos de chacun des fonds dont elle a la gestion, à l'exception de celui du régime spécial mentionné à l'article L. 715-1 ; un arrêté conjoint des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget fixe chaque année la date de ce versement ;
« 2° Le cas échéant, en cours d'exercice, un montant représentatif d'une fraction de l'excédent prévisionnel de l'exercice tel que présenté par la Commission des comptes de la sécurité sociale lors de sa réunion du second semestre de ce même exercice ; un arrêté conjoint des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget détermine les montants à verser ainsi que les dates de versement. »
« II. - L'article L. 135-6 du même code est ainsi modifié :
« 1° Le 3° devient le 4° ;
« 2° Il est inséré un 3° ainsi rédigé :
« 3° Les montants résultant de l'application de l'article L. 251-6-1 ; »
« 3° Il est inséré un 3° bis ainsi rédigé :
« 3° bis Une fraction égale à 49 % du produit des prélèvements visés aux articles L. 245-14 à L. 245-16 ; ».
« III. - Les dispositions du présent article s'appliquent à compter de l'exercice comptable 1999.
« IV. - Le II de l'article L. 245-16 du code de la sécurité sociale est ainsi rédigé :
« II. - Le produit des prélèvements mentionnés au I est ainsi réparti :
« - 49 % au fonds mentionné à l'article L. 135-6 ;
« - 8 % à la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés ;
« - 30 % à la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés ;
« - 13 % à la Caisse nationale des allocations familiales. »
Je suis saisi de deux amendements identiques.
L'amendement n° 14 est présenté par MM. Vasselle et Descours, au nom de la commission des affaires sociales.
L'amendement n° 93 est présenté par M. Louis Boyer et les membres du groupe des Républicains et Indépendants.
Tous deux tendent à supprimer cet article.
La parole est à M. Vasselle, rapporteur, pour défendre l'amendement n° 14.
M. Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, madame le ministre, mes chers collègues, sur l'initiative de notre commission, le Sénat n'avait pas rejeté, lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, le principe d'un fonds de réserve pour les retraites.
Nous avions cependant, à l'époque, souligné que la constitution d'un tel fonds n'avait véritablement de sens que si un certain nombre de conditions étaient respectées.
La première était que la constitution d'un fonds de réserve supposait que les pouvoirs publics mènent effectivement une politique de retraite dans une perspective à long terme, ce qui n'est manifestement pas le cas pour le moment.
La deuxième condition était que ce fonds de réserve ait une mission claire et définie de manière préalable, en l'occurrence le lissage de la hausse des cotisations. Or aucun objectif n'a encore été assigné au fonds créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999. Comme l'ont rappelé tout à l'heure Mme le ministre et notre rapporteur M. Descours, seul un décret paru au Journal officiel le 24 octobre 1999 - c'est-à-dire il y a à peu près trois semaines - a prévu les modifications relatives au comité de surveillance du FSV ; mais la finalité des modalités de gestion du fonds de réserve reste encore totalement floue.
La troisième condition est la suivante : le fonds de lissage ne résout pas le problème du financement futur des retraites et ne peut donc constituer qu'une mesure d'accompagnement d'une réforme d'ensemble des retraites. Or cette réforme n'est toujours pas engagée.
Quatrième condition, la constitution d'un fonds de lissage exige des ressources importantes et durables : de 400 à 500 milliards de francs au moins en 2020 pour le seul régime général. Au regard de ces besoins, et même si l'on tient compte de la montée en puissance qui fera suite à l'adoption des dispositions prévues par le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale, les 2 milliards de francs dont dispose le fonds de réserve paraissent bien dérisoires ! Près d'une année après sa création, le fonds de réserve reste, de ce point de vue, un fonds très virtuel...
Permettez-moi à ce sujet une parenthèse : je serai curieux de savoir, madame le ministre, comment cette somme sera placée. En effet, le décret prévoit que les disponibilités du fonds peuvent faire l'objet de placements dans des conditions définies par le ministre chargé de l'économie et des finances, ce qui - vous le reconnaîtrez - n'est pas très explicite et n'indique pas réellement comment ce fonds sera géré. Mais je ferme là la parenthèse.
Alors que la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 avait prévu que les excédents du fonds de solidarité vieillesse alimenteraient le fonds de réserve, le Gouvernement a finalement décidé d'amputer ces excédents en en diminuant les recettes et de faire bénéficier le fonds de réserve d'une fiscalité affectée par l'intermédiaire de 49 % du prélevement social de 2 % sur les revenus du patrimoine correspondant aux 5,5 milliards de francs que n'a pas versés le régime général au financement des 35 heures.
La commission des affaires sociales considère que ce tour de passe-passe est inacceptable, car il fait financer de manière directe le fonds de réserve par toutes les branches de la sécurité sociale - ce que nous dénonçons depuis l'examen de la loi de financement de la sécurité sociale - y compris par les branches maladie et famille, au mépris du principe de la séparation des branches.
Il prive, ce faisant, la CNAMTS d'une recette qui avait été attribuée pour financer la couverture maladie universelle décidée au début de l'été, c'est-à-dire il y a peu de temps. Par ailleurs, il contribue à faire financer de manière indirecte les 35 heures par la sécurité sociale.
Parallèlement, le Gouvernement racle les fonds de tiroirs en mettant à contribution de manière ponctuelle les caisses d'épargne et la Caisse des dépôts et consignations.
Cette agitation un peu désordonnée, cette politique au coup par coup, révèle l'absence totale de plans de financement à moyen ou à long terme pour le fonds de réserve. Le Gouvernement, à l'évidence, s'efforce de masquer une terrible réalité, il nous donne le sentiment de ne pas savoir comment alimenter durablement ce fonds.
Enfin, la cinquième des conditions que j'ai évoquées est que la constitution d'un tel fonds exige de définir de manière préalable les conditions de sa gestion financière. Or, pour le moment, rien n'a été fait.
Aucune des cinq conditions que j'ai énumérées n'est aujourd'hui respectée. Le fonds de réserve n'est, dès lors, pour le Gouvernement, qu'un alibi destiné à masquer son incapacité à entreprendre les vraies réformes nécessaires à assurer la pérennité à long terme de notre système de retraite.
Pas plus que l'an dernier, la commission des affaires sociales ne souhaite supprimer le fonds de réserve pour les retraites, qui peut servir de réceptacle à des recettes non fiscales - par exemple les sommes provenant de la réforme des caisses d'épargne - ou à des libéralités spontanées, telles que celles de la Caisse des dépôts et consignations.
En revanche, la commission est opposée à une ponction sur les réserves de la sécurité sociale, opérée par le biais de contributions directes ou indirectes, avant que les lignes directrices de la réforme des retraites n'aient été clairement définies et ladite réforme effectivement engagée.
C'est la raison pour laquelle je vous propose, mes chers collègues, au nom de la commission des affaires sociales, d'adopter un amendement de suppression de cet article 10, non pas, je le répète, parce que nous sommes opposés sur le principe à la constitution de ce fonds de réserve, mais parce que nous n'avons obtenu, depuis maintenant plus d'un an, aucun élément qui nous permette d'apprécier comment ce fonds sera géré et comment il sera alimenté d'une manière durable et à un niveau correspondant aux besoins du financement des retraites à partir de 2006.
M. le président. La parole est à M. Louis Boyer, pour présenter l'amendement n° 93.
M. Louis Boyer. Je le retire, monsieur le président.
M. le président. L'amendement n° 93 est retiré.
Quel est l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 14 ?
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Je suis un peu étonnée de la proposition de M. Vasselle, ou plutôt de son absence de proposition.
Je crois qu'il est quand même un peu paradoxal de dire, comme ce fut le cas l'année dernière, que ce fonds de réserve était attendu mais que son montant était négligeable, puis, alors que nous l'abondons cette année pour arriver à un montant de plus de 20 milliards de francs, de nous le reprocher.
Je dois dire qu'après vous avoir entendu, monsieur Vasselle, je ne comprends plus grand-chose.
Vous dites que vous êtes favorable à la constitution d'un fonds de réserve, mais vous affirmez en même temps qu'il ne peut en aucun cas y avoir de prélèvement complémentaire, ni d'impôt, ni de cotisations sociales, ni de ressources provenant de la Caisse des dépôts et consignations, ni de recours aux fonds de mutualisation des caisses d'épargne, que nous avons mobilisés.
Dans ces conditions, comment voulez-vous financer ce fonds de retraite ?
Plus globalement, j'entends toutes ces critiques de l'opposition, qui nous presse de prendre des mesures sur les retraites, mais je n'ai toujours pas compris quelles étaient ses propositions. Vous ne voulez pas d'un fonds de réserve augmentant les impôts, les cotisations ou les prélèvements de quelque ordre que ce soit. Alors, que souhaitez-vous ? Repousser à soixante-cinq ans ou à soixante-dix ans l'âge de la retraite ? Augmenter les cotisations des entreprises et des salariés de 10 % à 15 % ? Il faudra bien, à un moment, le dire !
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Ce n'est pas nous qui gouvernons, madame la ministre !
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Bien évidemment ! Mais ne reprochez pas à ceux qui gouvernent de mettre de l'argent de côté pour essayer de régler le problème des retraites, ce qui n'a pas été fait jusqu'à présent !
Il y a une certaine contradiction à dire qu'il faut absolument traiter le problème en instituant un fonds tout en refusant obstinément toutes les resources susceptibles d'alimenter ce fonds.
Je veux bien que l'on ne soit pas à une contradiction près, mais, à un moment donné, en démocratie, il faut assurer la cohérence des discours ! Or, excusez-moi de vous le dire, là, elle ne l'est pas !
En effet, nous ne faisons que ce que nous avions dit, c'est-à-dire qu'au-delà de la dotation de l'année dernière nous affectons dans ce fonds de réserve - et quoi de plus normal ! - non seulement les excédents de la CNAV de 1999, qui s'élèvent à 4,4 milliards de francs, ainsi que ceux de 2000, mais aussi des prélèvements non pas sur les contributions des employeurs et des salariés, comme vous le disiez, mais sur les revenus du capital.
Aujourd'hui, pour les Français, ce problème passe avant celui du chômage, et tout le monde reconnaît qu'il faut constituer des réserves.
La Caisse des dépôts et consignations a proposé au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, ce qui est à l'étude, de verser 3 milliards de francs à ce fonds de réserve, et par ailleurs, le Gouvernement a décidé d'y affecter 4 milliards de francs des fonds de mutualisation des caisses d'épargne.
Nous serons ainsi à plus de 20 milliards de francs en fin d'année.
Bien sûr, ce n'est qu'un début, mais si, chaque année, nous obtenons des résultats similaires, nous parviendrons à traiter une partie non négligeable du problème des retraites.
Des décisions seront annoncées par le Premier ministre au mois de janvier prochain. Nous souhaitons, grâce aux excédents de la CNAV ou aux recettes exceptionnelles issues de la mutualisation des caisses d'épargne, alléger les difficultés du traitement des retraites.
Vous êtes défavorables à ces mesures, mais je ne comprends toujours pas quelles sont celles que vous préconisez pour résoudre ce problème.
M. Alain Vasselle, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Vasselle, rapporteur.
M. Alain Vasselle, rapporteur. J'ai écouté avec une extrême attention Mme le ministre essayer de convaincre la Haute Assemblée qu'en définitive elle était en contradiction avec elle-même parce que, en n'acceptant pas l'alimentation du fonds, elle s'opposait de fait à sa constitution, et ce pour laisser à penser à l'opinion publique que la majorité sénatoriale ne veut pas soutenir le Gouvernement qui engage une réforme nécessaire en matière de retraites.
Je m'inscris en faux contre cette assertion de Mme le ministre selon laquelle la majorité sénatoriale serait incohérente !
Nous avons indiqué très clairement en 1999, je le répète, et nous le réaffirmons à l'occasion du projet de loi de financement de 2000, ne pas être opposés au principe de constitution d'un fonds de réserve. Encore faut-il qu'il corresponde à quelque chose, que nous sachions comment il va être géré, comment il sera alimenté de manière pérenne, comment il progressera pour satisfaire les besoins dès 2006.
Nous ne pouvons pas, nous, Parlement, puisque le projet de loi de financement a pour objet justement de nous permettre de contrôler les dépenses de la sécurité sociale, donner un chèque en blanc au Gouvernement, qui nous propose une gestion « à la petite semaine » consistant à mettre 2 milliards de francs une année, à rajouter 10 milliards de francs un peu plus tard, puis 5 ou 6 milliards cette année, prélevés les excédents de la branche famille et de la branche maladie. Ce n'est certainement pas la bonne méthode pour alimenter de façon pérenne ce fonds de réserve.
Vous savez pourtant, madame le ministre, et le Gouvernement aussi, qu'une véritable réforme des retraites passe par une réforme de structures. Or les seuls gouvernements qui ont eu le courage d'engager des réformes de structures, ce sont les gouvernements Balladur et Juppé. Pour votre part, vous restez l'arme au pied, arguant que vous poursuivez la concertation et que ce n'est qu'à son issue que vous envisagerez les réformes de structures nécessaires.
Vous savez très bien que, en alimentant ce fonds au niveau où vous l'alimentez, ses réserves seront insuffisantes pour faire face aux besoins en 2006. Inévitablement, il faudra augmenter le montant des cotisations. Ne créez donc pas d'illusion, ne laissez pas croire aux Français que la constitution de ce fonds de réserve permettra de régler leurs problèmes de retraite,...
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Personne n'a dit cela !
M. Alain Vasselle, rapporteur. ... qu'en 2006 on rasera gratis et que, à cette date, l'ensemble des actifs n'auront pas à mettre la main à la poche pour assurer l'équilibre des retraites... et en 2020 a fortiori, en 2040 plus encore puisque les experts chiffrent les besoins à plusieurs centaines de milliards de francs !
Madame le ministre, il faut revenir à la réalité des faits. N'intentez pas un mauvais procès à la majorité sénatoriale. Lorsque vous serez en mesure de nous apporter des éléments fiables sur la manière dont ce fonds sera alimenté de façon durable, dont il sera géré et dont il progressera pour atteindre les objectifs que vous entendez fixer et sur lesquels nous sommes disposés à vous soutenir, nous serons prêts à adopter les propositions que vous nous ferez pour alimenter ce fonds.
Pour le moment, il ne nous est pas possible d'approuver votre proposition, faute d'éléments suffisamment fiables.
En outre, s'agissant des 2 milliards de francs, je souhaiterais que vous nous précisiez les modalités de leur gestion. Par qui seront-ils gérés ? Comment vont-ils évoluer ? Quelle sera leur affectation ? Nous ne disposons d'aucune information sur ces points.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 14.
M. Claude Domeizel. Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président. La parole est à M. Domeizel.
M. Claude Domeizel. M. Vasselle et la majorité sénatoriale sont en train de se prendre à leur propre piège.
L'année dernière, ils nous ont dit qu'ils étaient pour le fonds de réserve, mais que 2 milliards de francs, c'était une somme ridicule. Aujourd'hui, alors qu'il disposera de 20 milliards de francs, ils tentent de trouver d'autres arguments.
M. Alain Vasselle, rapporteur. Ce sont exactement les mêmes !
M. Claude Domeizel. Monsieur Vasselle, j'ai lu votre rapport écrit. Sur une vingtaine de pages, vous expliquez le bien-fondé du fonds de réserve et même comment il faut l'alimenter. Et vous concluez : « Aucune de ces conditions n'étant aujourd'hui remplie, le fonds de réserve n'est qu'un alibi à l'immobilisme gouvernemental. » Je ne comprends pas très bien où est l'immobilisme alors que le Gouvernement va de l'avant !
Je conçois qu'on soit favorable au fonds de réserve et que l'on n'approuve pas les moyens proposés pour l'alimenter - c'est la position de M. Vasselle. Alors, monsieur Vasselle, faites des propositions !
Mais vous n'en faites pas, par manque de courage, alors que vous expliquez durant vingt pages de votre rapport écrit comment il faut faire !
Le groupe socialiste se prononce pour ce fonds. La proposition du Gouvernement lui convient, même si elle aurait peut-être pu être aménagée. Aussi, nous voterons contre l'amendement de suppression de l'article 10, car cet amendement est, à nos yeux, je l'ai déjà dit dans la discussion générale, la preuve que vous tenez un double langage.
M. Louis Boyer. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Louis Boyer.
M. Louis Boyer. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, l'article 10 est censé traiter des retraites. La modicité de son contenu est à la mesure de l'importance de l'enjeu du financement des retraites futures.
Il n'est pas fait grand-chose pour conforter notre système de retraite par répartition. Il faut dès maintenant conforter la retraite par répartition.
Les données démographiques sont connues de tous. Certes, le régime général est équilibré ; il fera même cette année des bénéfices, que vous allez ponctionner. Mais, à brève échéance, il sera de nouveau en déficit. L'avenir des régimes spéciaux n'est pas mieux assuré. Les millions de retraités actuels se demandent si leur revenu sera assuré et à quel niveau. L'impact financier de l'attentisme est bien connu : plus on tarde, plus les difficultés financières se répercutent sur le paiement des pensions.
Face à des enjeux de cette importance, le Gouvernement ne répond que par des atermoiements en proposant que quelques milliards de francs d'excédents soient versés au fonds de réserve. Mais ce sont des dizaines de milliards de francs qui sont en jeu : 66 milliards de francs par an dès 2006, plus de 300 milliards de francs chaque année à partir de 2015. Votre fonds de réserve permettra au mieux de couvrir le tiers du déficit qui apparaîtra en 2006. Ce fonds n'est qu'un alibi pour masquer l'inaction. Sur les régimes spéciaux, rien non plus n'est fait pour réduire l'inégalité entre salariés du public et salariés du privé.
Nous préconisons, en outre, la création de plans d'épargne retraite par capitalisation.
Alors que tous les grands pays ont adopté un système par capitalisation pour assurer l'avenir et ajouter un étage aux régimes en place, nous déplorons votre refus purement idéologique de vous engager à temps dans une voie qui aurait dû être ouverte depuis longtemps et qui a été explorée par la loi Thomas de 1997.
Nous souhaitons donc la suppression de cet article 10.
M. Claude Domeizel. C'est incohérent !
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 14, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 10 est supprimé.
La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.
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