Séance du 21 octobre 1999
M. le président. Par amendement n° 11, M. Fauchon, au nom de la commission, propose, à la fin de la première phrase du texte présenté par l'article 2 pour l'article 36 du code de procédure pénale, de remplacer les mots : « directives générales du ministre de la justice » par les mots : « orientations générales de la politique pénale mentionnées à l'article 30 ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Il s'agit d'un amendement de coordination.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Défavorable, par coordination.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 11, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 52, Mme Derycke et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent, dans la deuxième phrase du texte présenté par l'article 2 pour l'article 36 du code de procédure pénale, après le mot : « adapte, », d'insérer les mots : « après accord du ministre de la justice, ».
La parole est à Mme Derycke.
Mme Dinah Derycke. Cet amendement s'inscrit dans la cohérence des votes que nous avons émis depuis le début de la discussion de ce projet de loi.
L'article 36 du code de procédure pénale prévoit que le procureur général anime l'action des procureurs de la République de son ressort et coordonne l'application par ceux-ci des directives générales du ministère de la justice. Le projet de loi lui donne ensuite la possibilité d'adapter ces directives en fonction des circonstances propres à son ressort.
Notre amendement s'inscrit dans la logique - j'allais dire la philosophie - du projet présenté par Mme la garde des sceaux, auquel nous souscrivons.
Pour le groupe socialiste, il appartient bien au ministre de la justice de conduire la politique pénale de la nation. L'exercice de cette responsabilité implique qu'il adresse aux procureurs généraux des directives générales ou des orientations générales qui s'imposent au parquet, c'est-à-dire qui sont contraignantes. Mais je ne reviendrai pas sur ce débat, que notre assemblée a tranché ce matin.
Toutefois, même contraignantes, ces directives étant nationales, il est évident qu'elles peuvent cependant être adaptées selon les circonstances locales. Ces adaptations doivent toutefois rester générales et être justifiées. Il appartient, selon nous, au ministre de la justice, dans le souci de l'unité et de la cohérence de la politique pénale, de vérifier l'opportunité de ces adaptations.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Défavorable.
Dans l'esprit du système de définition de la politique pénale par des orientations générales, système qu'encore une fois nous avons pris tout à fait en considération, il faut tout de même laisser une marge d'adaptation aux procureurs généraux et aux procureurs de terrain.
Demander un retour du document à la chancellerie, qui pourra le corriger et le renvoyer aux procureurs généraux, c'est véritablement un alourdissement du système ! N'oublions pas que la justice est déjà surchargée et qu'il lui est difficile, voire impossible de gérer tout ce qu'elle doit gérer.
Dans l'esprit du texte du Gouvernement, préservons donc cette marge d'adaptation, mais ne créons pas un contrôle de cette adaptation. Je crois que nous pouvons faire confiance aux procureurs généraux et aux procureurs de la République pour ne pas commettre d'erreurs d'une grossièreté telle qu'il faudrait absolument les corriger par la suite !
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Je ne suis pas favorable à cet amendement, parce qu'il ne me paraît pas souhaitable de prévoir que le garde des sceaux doive donner son accord à des adaptations apportées par le procureur général aux directives générales.
D'abord, cela me semble difficile à mettre en oeuvre sur le plan pratique. Je crois que cela rigidifierait le dispositif, notamment si l'accord a été donné, et je pense que ce n'est pas le rôle du garde des sceaux que de procéder à ces adaptations.
La distinction entre la politique pénale nationale et les politiques pénales locales, qui s'inscrivent dans la politique nationale mais tiennent compte du contexte local, ne doit être ni supprimée ni vidée de son sens, car elle est nécessaire.
Nul ne penserait, du point de vue de l'ordre public, à soumettre légalement à l'accord du ministre de l'intérieur, hormis quelques emplois de moyens militaires lourds, toute adaptation des directives ministérielles au contexte local.
A fortiori, pourquoi faudrait-il enfermer dans une centralisation de détail toute appréciation des procureurs ? Nous pensons que le risque de manque de rapidité et de réactivité et, surtout, de mauvaise appréciation sont supérieurs à l'avantage qu'apporterait l'accord du ministre.
En outre, cette distinction entre politique nationale et locale ne remet nullement en cause les prérogatives du ministre de la justice. En effet, dans l'hypothèse où ce qui serait localement présenté comme des adaptations reviendrait, en fait, à contredire les directives générales, le garde des sceaux pourra simplement constater que ses directives ne sont pas appliquées et en tirer, sur le plan disciplinaire notamment, les conséquences qui s'imposent. Prenons un exemple concernant la composition pénale qui, sur l'initiative du Sénat, pourra s'appliquer aux faits de conduite sous l'emprise d'un état alcoolique. Lorsque les décrets d'application de cette nouvelle procédure seront parus, j'adresserai au parquet des directives précisant, notamment, les critères d'utilisation de cette composition pénale en matière de lutte contre l'alcool au volant. L'idée générale sera, bien évidemment, que la gravité plus ou moins importante des faits devra conduire à choisir soit la composition pénale, soit les poursuites.
Supposez que, dans un ressort particulier, où ces directives seront comme ailleurs appliquées, une augmentation sensible des accidents de la circulation causés par l'alcool soit perceptible ou que se produise un dramatique accident qui traumatise gravement l'opinion publique locale : dans un tel cas, le parquet pourra renoncer quelque temps à la composition pénale en matière d'alcool au volant et décider, en le faisant savoir, que toutes les personnes ayant conduit sous l'empire d'un état alcoolique, même léger, se verront à nouveau renvoyées devant le tribunal correctionnel. Une telle adaptation serait, à mes yeux, justifiée, parce qu'il s'agit bien d'une adaptation. Elle n'appelle pas un accord préalable du garde des sceaux.
Supposez maintenant que, sans justification particulière, un parquet décide de renoncer totalement, quelles que soient les infractions en cause, à utiliser la procédure de composition pénale. Ce ne serait plus une adaptation, mais un refus caractérisé de mettre en oeuvre des directives de politique pénale.
Je le répète : ou il s'agit d'adaptations justifiées, et il n'est pas nécessaire que le garde des sceaux donne son accord, ou il s'agit du non-respect d'une directive, et le magistrat du parquet engage alors sa responsabilité.
C'est pourquoi je pense que l'amendement n° 52 n'a pas de raison d'être.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Encore faut-il que le garde des sceaux le sache !
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 52.
M. Robert Bret. Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président. La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret. Je suis au regret d'exprimer ma réticence sur cet amendement proposé par le groupe socialiste ainsi que sur l'amendement n° 59, qui a été déposé sur l'article 3 et qui a le même objet.
Si elle était adoptée, la disposition proposée changerait, selon nous, l'esprit du texte voté par l'Assemblée nationale.
En soumettant à l'accord du ministre l'adaptation des directives de politique pénale, on risque de restaurer des relations de type hiérarchique entre la chancellerie et les parquets, car l'accord du ministre de la justice confinerait à l'instruction.
Les magistrats du parquet sont des fonctionnaires, certes, mais ils ne sont pas et ils ne doivent pas être de simples exécutants de la volonté du ministre de la justice. Cela irait à l'inverse de la volonté de responsabilisation du corps judiciaire, qui a été mise en avant à plusieurs reprises, lors des débats, par Mme le garde des sceaux.
Nous pensons que l'obligation qui est faite aux procureurs de la République de rendre compte, annuellement, de l'application des directives de politique pénale est de nature à constituer un rempart suffisant contre le localisme.
Nous sommes d'ailleurs, je le dis tout de suite, très favorables aux amendements n°s 57 et 63 du groupe socialiste qui, en précisant que les rapports au ministre ou aux procureurs généraux portent également sur les adaptations, offrent de ce point de vue une garantie supplémentaire.
Mais n'en rajoutons pas trop : souvent, le mieux est l'ennemi du bien.
M. Michel Charasse. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. Je suppose que mes amis du groupe socialiste, qui sont avec moi les auteurs de ce texte, doivent être surpris des réactions que celui-ci suscite.
J'ai un peu de mal à suivre cette discussion. Ce matin, nous évoquions les directives, qui sont devenues les orientations, et M. Jacques Larché, président de la commission, mais aussi M. Pierre Fauchon, rapporteur, ont rappelé qu'à leur avis il s'agissait de circulaires. Or, comme ils le savent l'un et l'autre, les circulaires peuvent être justiciables de la sanction du Conseil d'Etat dans le cas où elles sortiraient des limites qui leur sont imparties : elles peuvent expliciter le droit, mais certainement pas le fabriquer.
Mes chers collègues, à partir du moment où les orientations arrêtées par le garde des sceaux peuvent être soumises à l'appréciation de la juridiction administrative, que dire des adaptations qui, elles, ne pourront pas l'être, puisque les actes qui touchent aux poursuites ne relèvent pas de la juridiction administrative ? Il pourrait donc y avoir des adaptations locales - justifiées ou non, peu importe - qui, n'étant pas validées par le garde des sceaux, ne seraient pas susceptibles d'être examinées par le Conseil d'Etat.
Cela m'ennuie, mes chers collègues, au regard du principe d'égalité des citoyens devant la loi, de l'homogénéité et de la cohérence de notre politique pénale, qui relèvent de la compétence du garde des sceaux, mais aussi du principe d'égalité devant la justice.
Et, comme ces adaptations locales et ces précisions sont des exceptions au principe d'égalité, elles sont forcément, mes chers collègues, de droit étroit. Dans ces conditions, il faudra bien que quelqu'un puisse vérifier si elles sont justifiées. Or si ce n'est pas le garde des sceaux, si cela ne peut pas être le Conseil d'Etat, alors ce ne sera personne et, par conséquent, nous serons là dans un domaine où il n'y aura pas de contrôle de l'activité.
Certes, monsieur le rapporteur, il ne s'agit pas d'empêcher les procureurs de la République et les procureurs généraux de faire des propositions d'adaptation. Mais c'est au garde des sceaux d'apprécier !
J'ajoute, mes chers collègues, que j'ai bien entendu ce qu'a dit Mme le garde des sceaux tout à l'heure - je l'écoute toujours avec attention ! - et que je me demande ce qu'il adviendra du pouvoir disciplinaire en cas de manquement aux orientations si tous les manquements sont considérés peu ou prou comme des adaptations aux orientations générales. A partir du moment où l'on adapte, on ne refuse pas d'appliquer et, par conséquent, le garde des sceaux aura le plus grand mal à exercer le pouvoir disciplinaire qui est le sien.
En ce qui concerne, enfin, l'exemple de l'alcoolisme au volant, qui a été cité par Mme le garde des sceaux il y a un instant, nous sommes là dans un cas qui est très simple. Je comprends donc parfaitement sa position, parce que le parquet a le choix entre deux catégories de sanctions. Mais ce n'est pas le cas dans tous les domaines !
Par conséquent, j'attends de la commission des lois et de Mme le garde des sceaux qu'elles veuillent bien m'expliquer comment on peut prévoir en même temps des orientations qui seront, si quelqu'un le souhaite, validées ou non par le Conseil d'Etat et des modifications auxdites orientations qui ne seront jamais soumises à la juridiction administrative parce que le garde des sceaux ne les aura pas approuvées.
Telles sont les observations que je voulais faire pour expliquer pourquoi je voterai l'amendement n° 52.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Dreyfus-Schmidt.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Je suis navré d'insister : nos amendements ont fait l'objet d'une discussion au sein du groupe socialiste et il s'est dégagé une très forte majorité pour interpréter les choses de la même manière.
Nous aurions bien voulu être convaincus par les propos de Mme le garde des sceaux, mais le problème nous paraît devoir tout de même être pris en considération, car il existe.
Une fois les orientations générales adaptées, il est bien évident qu'elles forment un tout. J'allais tenir les mêmes propos que M. Charasse, parce que, encore une fois, sans nous être concertés, nous sommes parvenus à la même conclusion. L'exemple que nous a donné Mme le garde des sceaux ne pose effectivement aucun problème. Mais il n'en est pas toujours ainsi.
Comment s'assurer que les adaptations ne trahissent pas les orientations générales ? Mme le garde des sceaux nous dit que, si tel est le cas, des sanctions seront prises. Mais pour qu'il y ait sanctions, il faut bien évidemment que vous soyez informée.
Notre collègue Robert Bret nous affirme que vous le serez à la fin de l'année puisque l'on vous rendra compte. Or j'ignore à la fois si ce sera fait et si l'accent sera porté sur les adaptations. Par ailleurs, à cette époque-là, peut-être sera-t-il trop tard.
Les socialistes ne voient pas pour quelle raison la Chancellerie ne donnerait pas son aval aux adaptations locales proposées afin de s'assurer que les orientations générales ne sont pas trahies.
Par conséquent, nous maintenons notre amendement.
M. Jacques Larché, président de la commission. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission.
M. Jacques Larché, président de la commission. Cet amendement est parfaitement contradictoire avec l'esprit général du texte. On veut, d'une certaine manière, accroître la liberté, faire confiance au procureur...
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Non !
M. Jacques Larché, président de la commission. Je vous prie de ne pas m'interrompre !
Or, quand il devra procéder à des adaptations, il lui faudra préalablement recueillir l'accord du ministre de la justice. On va devoir faire une navette ! Imaginez en effet que le ministre de la justice ne donne pas son accord et que le procureur persiste dans son intention première... C'est absurde !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. C'est un peu facile !
M. le président. Monsieur Dreyfus-Schmidt, vous n'avez pas la parole.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Monsieur le président, vous permettrez que nous n'admettions pas le qualificatif d'« absurde » !
M. le président. Vous n'aurez qu'à prendre la parole pour fait personnel !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Ce n'est pas un fait personnel, c'est un fait collectif !
M. Patrice Gélard. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Gélard.
M. Patrice Gélard. J'ai l'impression étrange que les auteurs de cet amendement - et d'autres d'ailleurs - n'ont pas compris ce que voulait faire Mme la ministre, alors que la commission, elle, l'a compris.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Tu parles !
M. Patrice Gélard. Il est évident que les adaptations en fonction des exigences locales et des conditions particulières ne vont pas dénaturer les orientations du garde des sceaux. Ce n'est pas crédible !
En outre, on ne peut envisager une navette, totalement impensable en matière pénale, où il faut faire vite. Il est hors de question de ralentir la procédure avec une navette, qui entraînera peut-être la création d'un double degré de juridiction, ou un suivi hiérarchique... Il faudra que le procureur de la République passe par le procureur général, qui transmettra ensuite au garde des sceaux... C'est totalement intenable !
Mme Dinah Derycke. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à Mme Derycke.
Mme Dinah Derycke. Je ne veux pas laisser ridiculiser ainsi à la fois notre amendement et notre groupe.
Notre amendement s'inscrit bien dans l'architecture du projet de loi voulu par Mme le garde des sceaux. Une politique générale doit, selon nous, se déterminer à partir de directives générales par nature contraignantes et qu'il est parfois nécessaire d'adapter localement. Mais, dans ce cas, le garde des sceaux est informé. Il peut être d'accord ou refuser. Nous pensons que cette proposition s'inscrit véritablement dans la philosophie du texte présenté par Mme le garde des sceaux.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Mieux que le procureur général de la République !
M. Yann Gaillard. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Gaillard.
M. Yann Gaillard. Je voterai contre cet amendement.
Je trouve cette discussion surréaliste et très étonnante.
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Cela lui donne du charme !
M. Yann Gaillard. En effet, ce sont nos amis siégeant à gauche de cet hémicycle qui réintroduisent subrepticement l'autorité du garde des sceaux et qui l'étendent jusqu'aux adaptations.
On se demande où l'on va !
C'est extraordinaire, c'est nous qui défendons le texte !
M. Jacques Larché, président de la commission. Quand il est bon, nous le défendons !
M. Yann Gaillard. Je commence à me demander si cette réforme a été bien pensée et conçue convenablement.
M. Emmanuel Hamel. Quelle interrogation !
M. Robert Bret. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret. Vraiment, mes chers collègues, en dépit de toutes vos explications, je ne comprends pas ! Alors que toute la portée de ce projet de loi consiste à responsabiliser, cet amendement vise à fonctionnariser le parquet et à accroître le caractère hiérarchique qui le place sous la tutelle du garde des sceaux.
M. Michel Charasse. Les procureurs sont des fonctionnaires !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Le ministre ne délivre pas, en l'espèce, des instructions personnelles ! Il s'agit d'orientations générales !
M. Robert Bret. Pour ces raisons, nous ne pouvons voter cet amendement, qui va à l'encontre de l'objectif de ce texte de loi.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 52, repoussé par la commission et par le Gouvernement.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Par amendement n° 12, M. Fauchon, au nom de la commission, propose, dans la deuxième phrase du texte présenté par l'article 2 pour l'article 36 du code de procédure pénale, de remplacer le mot : « directives », par le mot : « orientations ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Pierre Fauchon, rapporteur. C'est un amendement de coordination.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Défavorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 12, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Compte tenu du temps qu'il nous a fallu pour achever la discussion des amendements précédents, il ne me semble pas prudent d'engager la discussion des amendements suivants.
La suite du débat est renvoyée à la prochaine séance.
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