Séance du 25 mai 1999
M. le président. « Art. 22. - I. - Non modifié .
« I bis. - Le cinquième alinéa de l'article 29 de la même loi est remplacé par un II ainsi rédigé :
« II. - Les établissements et organismes publics ainsi que les entreprises nationales placées sous la tutelle de l'Etat ou celles dont il est actionnaire et chargés d'un service public, et disposant d'un réseau en contact avec le public, dont la liste est fixée par le décret mentionné au dernier alinéa, qui n'ont pas conclu de contrat de plan, de contrat de service public ou qui ne disposent pas de cahier des charges approuvé par décret, établissent un plan au moins triennal global et intercommunal d'organisation de leurs services dans chaque département. Ce plan est approuvé par le représentant de l'Etat dans le département après examen de la commission départementale d'organisation et de modernisation des services publics. Chaque premier plan sera présenté dans un délai d'un an après la publication de la loi n° du précitée. Le plan est révisé selon les mêmes formes.
« Toute décision de réorganisation ou de suppression d'un service aux usagers non conforme aux objectifs fixés dans le plan global, intercommunal et pluriannuel, d'organisation mentionné à l'alinéa précédent fait l'objet d'une étude d'impact conformément aux dispositions fixées aux deuxième, troisième et quatrième alinéas du I.
« Un décret en Conseil d'Etat fixera les modalités d'application du présent paragraphe. »
« I ter. - Supprimé .
« I quater . - Afin de favoriser le développement des maisons des services publics ou lorsque des collectivités territoriales apportent par convention leur concours au fonctionnement de services publics, l'Etat rembourse aux collectivités territoriales concernées tout ou partie des rémunérations et des charges directes ou indirectes liées à la mise à disposition de personnels et de locaux, dès lors que ces services publics sont situés dans des zones de revitalisation rurale ou dans des zones urbaines sensibles.
« II. - Après l'article 29 de la même loi, il est inséré un article 29-1 ainsi rédigé :
« Art. 29-1 . - En vue d'apporter une réponse améliorée aux attentes des usagers concernant l'accessibilité et la proximité des services publics sur le territoire en milieu urbain et rural, l'Etat et ses établissements publics, les collectivités territoriales et leurs établissements publics, les organismes de sécurité sociale et les autres organismes chargés d'une mission de service public peuvent mettre, par convention, des moyens en commun pour assurer l'accessibilité et la qualité des services publics sur le territoire et les rapprocher des citoyens.
« A cette fin, les organismes visés au premier alinéa peuvent, lorsque au moins une personne morale de droit public est partie à la convention, constituer des maisons des services publics offrant aux usagers un accès simple, en un lieu unique, à plusieurs services publics. Les collectivités locales peuvent également apporter par convention leur concours au fonctionnement des services publics par la mise à disposition de locaux ou par la mise à disposition de personnels dans les conditions prévues par l'article 62 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
« La convention intervient, après avis de la commisison départementale d'organisation et de modernisation des services publics, dans le cadre du schéma départemental d'organisation et d'amélioration des services publics mentionné à l'article 28, ou des contrats d'objectifs, contrats de service public ou cahiers des charges mentionnés à l'article 29. Elle définit notamment le cadre géographique des activités exercées en commun par les parties, les missions qui seront assurées dans ce cadre, les conditions dans lesquelles les personnels relevant des personnes morales qui y participent exercent leurs fonctions et les modalités financières et matérielles d'exécution de la convention. »
Par amendement n° 36, MM. Gérard Larcher, Belot et Revet, au nom de la commission spéciale, proposent de rédiger comme suit le deuxième alinéa du texte présenté par le I bis de cet article pour le II de l'article 29 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995.
« Toute décision de réorganisation ou de suppression d'un service aux usagers non conforme aux objectifs fixés dans le plan global, intercommunal et pluriannuel, d'organisation mentionné à l'alinéa précédent doit fait l'objet d'une concertation préalable avec les collectivités territoriales sur le territoire desquelles se trouve l'implantation des services. L'avis de la commune et du conseil général doit être requis après réalisation d'une étude d'impact. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Gérard Larcher, rapporteur. Cet amendement vise les décisions de réorganisation ou de suppression d'un service aux usagers non conforme aux objectifs fixés dans le plan global intercommunal et pluriannuel d'organisation, celles-ci devant faire l'objet d'une concertation préalable. Je propose au Sénat de rétablir le texte dans la rédaction que nous avions retenue, car elle nous semblait plus claire et plus précise.
Avec votre autorisation, monsieur le président, je souhaiterais présenter en même temps l'amendement n° 37.
M. le président. Sur l'article 22, je suis en effet également saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 37, MM. Gérard Larcher, Belot et Revet, au nom de la commission spéciale, proposent de rétablir le I ter de l'article 22 dans la rédaction suivante :
« I ter . - Le même article est complété par un III ainsi rédigé :
« III. - Les procédures définies aux deuxième, troisième et quatrième alinéas du I sont applicables dès lors qu'il est envisagé simultanément la suppression de plus d'un service public sur le territoire d'une même commune, de services publics dans plusieurs communes d'un groupement, ou dès lors que la suppression d'un service public est envisagée simultanément dans au moins deux communes limitrophes. »
Par amendement n° 93, MM. Bellanger, Piras et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent de rétablir le I ter de l'article 22 dans la rédaction suivante :
« I ter . - Le même article est complété par un III ainsi rédigé :
« III. - Les procédures définies aux deuxième, troisième et quatrième alinéas du I sont applicables dans les zones urbaines sensibles et dans les zones de revitalisation rurale, dès lors qu'il est envisagé simultanément la suppression de plus d'un service public sur le territoire d'une même commune, de services publics dans plusieurs communes d'un groupement, ou dès lors que la suppression d'un service public est envisagée simultanément dans au moins deux communes limitrophes. »
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 37.
M. Gérard Larcher, rapporteur. La commission propose de rétablir le texte concernant les procédures de réorganisation applicables lorsque plusieurs suppressions de services publics sont envisagées.
Ce texte était d'ailleurs le résultat du dialogue qui s'était instauré entre les différents groupes du Sénat, sur une initiative du groupe socialiste, si ma mémoire ne me fait pas défaut à cette heure de la soirée.
M. le président. La parole est à M. Bellanger, pour défendre l'amendement n° 93.
M. Jacques Bellanger. La mémoire de M. le rapporteur ne le trahit pas : nous avions en effet proposé ce texte en première lecture.
L'amendement n° 93 a pour objet de rétablir, mais en l'encadrant un peu plus, le texte adopté à l'unanimité par le Sénat en première lecture, et ce avec l'accord du Gouvernement. Il s'inscrit dans la démarche définie par le projet de loi, à savoir appréhender de manière globale l'aménagement et le développement durable du territoire.
S'agissant de la présence territoriale des services publics, cela signifie organiser la présence des services publics à une échelle pertinente, sur un territoirre pertinent, et s'intéresser à l'ensemble des services publics, qu'ils relèvent d'une administration ou d'une entreprise publique.
C'est pourquoi il est proposé de permettre le recours au dispositif de concertation, avec une étude d'impact prévue par l'article 22, dès lors qu'est envisagée la suppression de plus d'un service public sur le territoire d'une même commune ou de plusieurs services publics dans plusieurs communes d'un groupement, ou encore dès lors que la suppression d'un service public est envisagée simultanément dans au moins deux communes limitrophes.
Nous avons encadré notre proposition initiale : nous avons circonscrit son application aux zones urbaines sensibles et aux zones de revitalisation rurale, ce que nous n'avions pas fait en première lecture.
Je signale par ailleurs que l'amendement n° 93 ne vise que les cas de suppression et non les cas de réorganisation - il n'a donc ni pour objet de figer la réorganisation des services publics, ni pour effet d'entraîner une paralysie du fonctionnement de certaines grandes entreprises publiques - et j'espère apaiser ainsi les craintes exprimées par certains de nos collègues députés.
Cet amendement ne vise pas à pénaliser les entreprises publiques qui, comme La Poste, ont accepté la mise en place de structures de concertation pour réfléchir à l'organisation territoriale des services publics. Il est conçu comme un dispositif d'alerte pour obliger les différentes administrations, les services de l'Etat et les entreprises publiques à veiller à la cohérence de leurs décisions.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° 93 ?
M. Gérard Larcher, rapporteur. Nous trouvons beaucoup de qualités à l'amendement n° 93, qui reprend d'ailleurs l'amendement de première lecture en l'encadrant, comme l'a dit M. Bellanger, un peu plus, et nous allons retirer l'amendement n° 37 à son profit, pour bien montrer aussi que, sur ce sujet-là, nous partageons la même préoccupation.
M. le président. L'amendement n° 37 est retiré.
Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 36 et 93 ?
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. L'amendement n° 36 ne fait pas référence de façon très claire à la procédure d'étude d'impact telle qu'elle est définie spécifiquement dans l'article 29 de la LOAT. En outre, il réintroduit une consultation du conseil général qui n'est pas prévue dans ce même article 29. Je vous rappelle que le conseil général est déjà présent dans le cadre de la commission départementale de réorganisation et de modernisation des services publics, qui est consultée sur le projet de réorganisation. Par conséquent, l'avis du Gouvernement est défavorable.
Quant à l'amendement n° 93, M. Bellanger a rappelé avec un brin de malice que le Gouvernement s'était prononcé favorablement. Ce n'était pas tout à fait le cas, monsieur Bellanger. Si je me souviens bien, j'avais adopté une position de sagesse favorable. Vous vous en souvenez ?... Je ne peux guère faire moins cette fois-ci !
L'Assemblée nationale a considéré que l'évolution territoriale des services publics, avec ses dimensions de redéploiement, fait l'objet d'un ensemble de mesures solides et opératoires : contrat de plan, cahier des charges, contrat de service public, plan global. On peut considérer qu'il est suffisant pour que soit mise en oeuvre dans les meilleures conditions la modernisation territoriale des services publics.
Toutefois, je souhaite manifester mon attention au traitement des zones sensibles à la fois urbaines et rurales, et c'est pourquoi je maintiendrai l'avis que j'ai exprimée en première lecture.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 36, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 93, accepté par la commission et pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 38, MM. Gérard Larcher, Belot et Revet, au nom de la commission spéciale, proposent de rédiger comme suit le texte présenté par le II de l'article 22 pour l'article 29-1 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 :
« Art. 29-1. - A défaut de conclusion d'une convention de maisons des services publics, après avis des collectivités locales concernées, et lorsque cela est strictement nécessaire au maintien de son activité en milieu rural, un établissement public ou tout autre organisme chargé d'une mission de service public peut, par convention, mettre des moyens en commun avec une entreprise afin d'assurer l'accessibilité et la qualité du service public sur le territoire. Dès lors qu'une commune située dans une zone de revitalisation rurale et éligible à la seconde fraction de la dotation de solidarité rurale apporte un tel concours, cet engagement est pris en considération dans l'attribution de la dotation qui lui revient. La mise à disposition de personnels par les collectivités locales peut donner lieu à la constitution de groupements d'employeurs auxquels peuvent adhérer tout ou partie des organismes parties à la convention. »
Par amendement n° 102, M. Le Cam, Mme Beaudeau et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent de compléter in fine le texte présenté par le II de l'article 22 pour l'article 29-1 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 par un alinéa ainsi rédigé :
« En outre, cette convention prévoit les conditions de maintien de l'emploi public. »
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 38.
M. Gérard Larcher, rapporteur. La commission propose de rétablir la rédaction proposée pour l'article 29-1 de la loi du 4 février 1995 adoptée par le Sénat en première lecture, qui prévoit qu'à défaut de création d'une maison des services publics et lorsque cela est strictement nécessaire au maintien du service public en milieu rural, un organisme public peut être autorisé à mettre des moyens en commun avec une entreprise.
En effet, quand cela est « strictement » nécessaire et que permet de maintenir le service public dans le territoire, pourquoi ne pas autoriser un organisme public à mettre des moyens en commun avec une entreprise ? Cela fait partie des peurs habituelles que nous entretenons, dans notre pays, face à des principes de réalité qui s'imposent.
M. le président. La parole est à M. Le Cam, pour défendre l'amendement n° 102.
M. Gérard Le Cam. Cet amendement reprend une idée qui nous tient à coeur puisqu'il s'agit de faire en sorte que de la constitution de missions de services ne résulte pas la suppression de personnels, comme un lien de cause à effet.
Or, de ce point de vue, il y a tout lieu de s'inquiéter. En effet, madame la ministre, lors de la nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, vous avez répondu à mon ami Félix Leyzour, que, compte tenu de l'obligation pour l'Etat de rembourser aux collectivités locales les dépenses résultant des conventions, en contrepartie, et « dans un souci de maîtrise de la dépense publique », selon vos propres termes, il ne serait pas exclu d'envisager une réduction de la masse salariale de la fonction publique.
Vous comprendrez qu'une telle réponse ne puisse nous satisfaire puisqu'elle signifie ni plus ni moins le démantèlement du service public, auquel on refuse les moyens du développement pour, in fine, le fusionner avec des investissements privés, dont les maisons des services publics seraient, en quelque sorte, le cadre privilégié.
Un tel scénario catastrophe aurait pour conséquence, n'en doutons pas, une radicalisation des inégalités sociales et porterait un mauvais coup à la politique d'aménagement du territoire que vous menez, madame la ministre.
C'est pourquoi, par le présent amendement, nous souhaitons voir préciser dans l'article 22 que les conventions, outre la définition du champ d'intervention des services publics, prévoient les conditions du maintien de l'emploi public.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° 102 ?
M. Gérard Larcher, rapporteur. M. Bellanger disait tout à l'heure qu'il ne visait pas la réorganisation car il ne s'agissait pas de figer l'évolution des services publics et d'un certain nombre d'entreprises publiques.
Monsieur Le Cam, nous partageons tous votre préoccupation sur l'emploi. Mais ce que vous nous proposez, c'est de geler toute évolution du service public sur le territoire, alors qu'il convient au contraire de l'adapter et de le réorganiser.
L'avis de la commission est donc défavorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 38 et 102 ?
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. En supprimant l'inscription des maisons des services publics dans la loi d'orientation, laquelle doit pourtant, à mon sens, intégrer ce dispositif original et adapté de modernisation territoriale des services publics, le Sénat appauvrit, me semble-t-il, le projet de loi. Il introduit des éléments qui tendent à privilégier une démarche de privatisation des services à laquelle le Gouvernement ne peut que s'opposer.
Le Gouvernement est donc défavorable à l'amendement n° 38.
S'agissant de l'amendement n° 102, il revient au projet de loi dit « DCRA », droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, dont votre assemblée a déjà engagé l'examen, de préciser exactement le contenu et les détails propres au fonctionnement des maisons des services publics.
Sur le fond, le dispositif a bien pour fonction de permettre le redéploiement des services sur le territoire, tout en maintenant et même en améliorant l'offre des services.
Il s'agit de répondre à trois enjeux.
Le premier est la nécessaire adaptation aux nouvelles configurations territoriales de l'Hexagone soumis à des densités particulièrement inégales et surtout aux nouvelles formes de mobilité adoptées par nos concitoyens.
Il s'agit également de qualifier les territoires en tenant compte de leurs spécificités, d'inventer et de développer de nouveaux métiers et de nouvelles pratiques d'intermédiation sociale.
De nature souple et adaptable, ce dispositif ne constitue pas une procédure de réduction des moyens publics à l'échelon national. On ne peut néamoins a priori exclure des ajustements locaux.
Le Gouvernement est donc défavorable à cet amendement.
J'en profite pour dire à M. Le Cam que je n'ai pas retrouvé, dans le compte rendu de la séance de l'Assemblée nationale du jeudi 6 mai 1999, la tonalité extraordinairement pessimiste qu'il a prêtée à mes propos, que je ne reprendrai donc pas à mon compte.
M. Gérard Larcher, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Gérard Larcher, rapporteur. Il est des formules magiques, comme de dire que nous sommes favorables à la privatisation. Quant à moi, je suis défavorable à la désertification, madame le ministre, ça c'est sûr !
Dire que notre amendement conduirait à une privatisation des services publics revient à dénaturer celui-ci. Je tenais à le préciser en cet instant.
M. André Lejeune. Ne vous énervez pas !
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 38, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'amendement n° 102 n'a plus d'objet.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 22, modifié.
(L'article 22 est adopté.)
Article 22 bis A