Séance du 25 mai 1999
M. le président. « Art. 19. - I. - L'intitulé du titre II de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 précitée est ainsi rédigé : "De l'organisation et du développement des territoires : des pays et des agglomérations".
« II. - L'article 22 de la même loi est ainsi rédigé :
« Art. 22 . - Lorsqu'un territoire présente une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale, il peut être reconnu à l'initiative de communes ou de leurs groupements comme ayant vocation à former un pays.
« Le périmètre d'étude du pays est arrêté par le représentant de l'Etat dans la région lorsque les communes appartiennent à la même région ou est arrêté conjointement par les représentants de l'Etat dans les régions concernées dans le cas contraire. Ces arrêtés interviennent après avis conforme de la ou des conférences régionales de l'aménagement et du développement du territoire intéressées et après avis de la ou des commissions départementales de la coopération intercommunale compétentes, ainsi que du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés et des départements et régions concernés. Ces avis sont réputés favorables s'ils ne sont pas rendus dans un délai de trois mois.
« Les communes ou leurs groupements peuvent prendre l'initiative de proposer une modification du périmètre du pays. Cette modification intervient dans les formes prévues à l'alinéa précédent.
« Il ne peut être reconnu de pays dont le périmètre coïncide exactement avec celui d'un parc naturel régional. Si le territoire du pays recouvre une partie du périmètre d'un parc naturel régional ou si le territoire d'un parc naturel régional recouvre une partie du territoire d'un pays et qu'il ne peut être procédé à l'harmonisation de périmètres, la reconnaissance de la dernière entité constituée nécessite la définition préalable, par convention passée entre les parties concernées, des missions respectives confiées aux organismes de gestion du parc naturel régional et du pays sur les parties communes. La charte du pays et les actions qui en procèdent doivent être, sur les parties communes, compatibles avec les orientations de protection, de mise en valeur et de développement définies par la charte du parc naturel régional en application de l'article L. 244-1 du code rural.
« Le pays doit respecter le périmètre des établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre. Une commune membre d'un pays constaté à la date de la publication de la loi n° du d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire et d'un établissement public de coopération intercommunale peut concilier cette double appartenance si les missions qu'elle partage dans le pays ne recoupent pas les compétences de l'établissement public de coopération intercommunale auquel elle appartient. Les modalités de cette double appartenance sont précisées par une convention entre la commune, le pays et l'établissement public de coopération intercommunale.
« Dès que le ou les représentants de l'Etat dans la ou les régions concernées ont arrêté le périmètre d'étude du pays, les communes, ainsi que leurs groupements ayant des compétences en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique, élaborent en association avec le ou les départements et la ou les régions intéressés une charte de pays en prenant en compte les dynamiques locales déjà organisées et porteuses de projets de développement, notamment en matière touristique. Cette charte exprime le projet commun de développement durable du territoire selon les recommandations inscrites dans les agendas 21 locaux du programme Actions 21 qui sont la traduction locale des engagements internationaux finalisés lors du sommet de Rio de Janeiro des 1er et 15 juin 1992 et les orientations fondamentales de l'organisation spatiale qui en découlent, ainsi que les mesures permettant leur mise en oeuvre ; elle vise à renforcer les solidarités réciproques entre la ville et l'espace rural. La charte est adoptée par les communes et leurs groupements ayant des compétences en matière d'aménagement et de développement économique.
« Un conseil de développement composé de représentants des milieux économiques, sociaux, culturels et associatifs est créé par les communes et leurs groupements ayant des compétences en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique. Le conseil de développement s'organise librement. Il est associé à l'élaboration de la charte de pays. Il peut être consulté sur toute question relative à l'aménagement et au développement du pays. Le conseil de développement est informé au moins une fois par an de l'avancement des actions engagées par les maîtres d'ouvrage pour la mise en oeuvre du projet de développement du pays et est associé à l'évaluation de la portée de ces actions.
« Lorsque la charte de pays a été adoptée, le ou les représentants de l'Etat dans la ou les régions concernées arrêtent le périmètre définitif du pays dans les formes prévues au deuxième alinéa ci-dessus. Les pays dont la charte a été approuvée à la date de la publication de loi n° du précitée ne sont pas modifiés.
« L'Etat coordonne, dans le cadre du pays, son action en faveur du développement territorial avec celle des collectivités territoriales et de leurs groupements. Il est tenu compte de l'existence des pays pour l'organisation des services publics.
« En vue de conclure un contrat particulier portant sur les principales politiques qui concourent au développement durable du pays, les communes et les groupements de communes qui constituent le pays devront, sauf si le pays est préalablement organisé sous la forme d'un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre intégrant l'ensemble des communes inscrites dans son périmètre, soit créer un groupement d'intérêt public de développement local, soit se constituer en syndicat mixte.
« Le groupement d'intérêt public de développement local mentionné à l'alinéa précédent est une personne morale de droit public dotée de l'autonomie financière. Ce groupement est créé par convention entre les communes et les groupements de communes constituant le pays pour exercer les activités d'études, d'animation ou de gestion nécessaires à la mise en oeuvre des projets économiques, sociaux, environnementaux, culturels et touristiques d'intérêt collectif prévus par la charte du pays. Sa convention constitutive doit être approuvée par l'autorité administrative chargée d'arrêter les périmètres du pays. Elle règle l'organisation et les conditions de fonctionnement du groupement. Elle détermine également les modalités de participation des membres aux activités du groupement ou celles de l'association des moyens de toute nature mis à sa disposition par chacun des membres ainsi que les conditions dans lesquelles ce dernier peut accueillir en son sein d'autres membres que ses membres fondateurs. Les personnes morales de droit public doivent disposer de la majorité des voix dans les instances collégiales de délibération et d'administration du groupement. Le groupement peut recruter un personnel propre.
« Le groupement d'intérêt public de développement local ne comprend pas de commissaire du Gouvernement. Gérant des fonds publics, le groupement obéit aux règles de la comptabilité publique. Ses actes sont exécutoires dès leur transmission au représentant de l'Etat dans les conditions fixées à l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales. Les dispositions de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales leur sont applicables.
« Lorsque la charte de pays vise en priorité à préserver et requalifier le patrimoine naturel, paysager et culturel et à conforter les espaces agricoles et forestiers de territoires soumis à une forte pression d'urbanisation et d'artificialisation et en l'absence de schéma directeur au sens de l'article L. 122-1 du code de l'urbanisme, les plans d'occupation des sols et les documents d'urbanisme en tenant lieu doivent être compatibles avec les orientations fondamentales de l'organisation spatiale de la charte. Ces pays peuvent obtenir un label reconnaissant leur spécificité selon des modalités fixées par décret.
« Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions d'application du présent article. »
Par amendement n° 32, MM. Gérard Larcher, Belot et Revet, au nom de la commission spéciale, proposent de rédiger comme suit cet article :
« I. - L'intitulé du titre II de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 précitée est ainsi rédigé : "Des pays et des agglomérations".
« II. - L'article 22 de la même loi est ainsi rédigé :
« Art. 22. - I. - Lorsqu'un territoire présente une cohésion géographique, culturelle, économique et sociale, la ou les commissions départementales de la coopération intercommunale, à la demande des communes et groupements de communes concernés, constatent, après avis du ou des conseils généraux et du ou des présidents de conseil régional, qu'il peut former un pays.
« L'autorité administrative publie la liste et le périmètre des pays. Les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre agissant pour le compte d'un pays ne comprenant pas de communauté d'agglomération sont éligibles à la dotation de développement rural sans condition de seuil de population.
« Si le périmètre du pays recouvre une partie de l'espace d'un parc naturel régional ou si le territoire d'un parc naturel régional recouvre une partie du périmètre d'un pays et qu'il ne peut être procédé à l'harmonisation des périmètres, la constatation du pays ou le classement du parc naturel régional est subordonné à la conclusion préalable d'une convention entre, d'une part, les collectivités territoriales et les groupements composant le pays et, d'autre part, l'organisme de gestion du parc naturel régional, qui définit les modalités selon lesquelles les projets qui concernent les parties communes sont mis en oeuvre. Il ne peut être constaté de pays dont le périmètre coïncide exactement avec celui d'un parc naturel régional.
« Les pays constatés à la date de la publication de loi n° du d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire et portant modification de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire ne sont pas modifiés.
« Le périmètre du pays est révisé dans les formes prévues aux deux premiers alinéas.
« II. - Dès que le périmètre du pays a été publié, les communes, ainsi que leurs groupements ayant des compétences en matière d'aménagement et de développement économique, élaborent une charte de pays en association avec le ou les départements et régions intéressés et en concertation avec les acteurs concernés. Celle-ci exprime le projet commun de développement durable du territoire concerné et les orientations fondamentales de l'organisation spatiale qui en découlent, ainsi que les mesures permettant leur mise en oeuvre ; elle exprime la communauté d'intérêts économiques et sociaux ainsi que, le cas échéant, les solidarités réciproques entre la ville et l'espace rural. La charte est adoptée par les communes et les groupements mentionnés ci-dessus.
« III. - En vue de conclure avec l'Etat et la ou les régions un contrat en application du ou des contrats de plan Etat-régions, les collectivités ou groupements qui forment le pays devront, pour assurer l'exécution et le suivi du contrat, se constituer en syndicat mixte, sauf si le pays, n'associant pas d'autres collectivités, est préalablement organisé sous la forme d'un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale intégrant l'ensemble des communes inscrites dans son périmètre. Ce contrat porte sur les principales politiques qui concourent au développement durable du pays.
« IV. - L'Etat coordonne, dans le cadre du pays, son action en faveur du développement territorial avec celle des collectivités territoriales et de leurs groupements.
« V. - Il est tenu compte de l'existence des pays pour l'organisation des services de l'Etat.
« VI. - Lorsque la charte de pays vise notamment à préserver et à requalifier le patrimoine paysager et culturel et à conforter les espaces agricoles et forestiers de territoires soumis à une forte pression foncière, le pays peut constituer un terroir urbain et paysager dans les conditions fixées par l'article L. 244-3 (nouveau) du code rural. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Gérard Larcher, rapporteur. Cet amendement est très important. Il tend à maintenir la procédure souple de constatation du pays. Ce point est pour nous essentiel.
Notre logique nous conduit à refuser que le pays soit dessiné par d'autres que par l'émergence des volontés locales.
Nous rétablissons aussi l'amendement de notre collègue Claude Belot, relatif à la dotation de développement rural, et nous reprenons la rédaction du texte en vigueur prévoyant une concertation entre les collectivités chargées d'élaborer la charte du pays et les autres acteurs que sont les milieux économiques et sociaux. En effet, le texte en vigueur paraît à la fois plus complet et mieux adapté dès lors que l'existence de solidarité réciproque entre la ville et l'espace rural dépend de la configuration des pays.
Enfin, le conseil de développement, dont nous avons déjà débattu, semble trouver grâce aux yeux de Mme le ministre, ce qui n'avait pas été le cas du comité consultatif sur le schéma régional.
Telles sont les raisons pour lesquelles le rétablissement de l'article 19 est essentiel aux yeux de la commission spéciale.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Le Gouvernement a déjà expliqué, lors de la première lecture, les raisons pour lesquelles il est profondément défavorable à cet amendement, qui reviendrait à supprimer certains éléments essentiels du projet de loi ainsi que plusieurs innovations majeures apportées par les députés lors de la discussion à l'Assemblée nationale.
Le Gouvernement considère que la reconnaissance administrative des pays au niveau régional, en cohérence avec la préparation des contrats de plan Etat-régions, l'existence d'un conseil de développement, garant d'une mobilisation des territoires, la distinction entre périmètre d'étude et périmètre définitif et la création d'une formule spécifique de groupement d'intérêt public sont des dispositions du texte qu'il convient de maintenir. Les arguments développés par la commission, tant en première lecture qu'aujourd'hui, ne m'ont pas convaincue du contraire.
Enfin, j'ai déjà eu l'occasion d'exprimer mes réticences à l'égard de la notion de « terroir urbain et paysager », qui reviendrait à créer une nouvelle catégorie de territoires organisés autour de chartes, avec des risques évidents de confusion et d'empilements entre territoires de projets.
Le Gouvernement reste, en revanche, favorable à l'idée, émise par l'Assemblée nationale, de disposer de chartes de pays au statut spécifique qui pourront parfaitement atteindre les objectifs assignés à la notion de terroir urbain et paysager en faisant l'économie de la création d'une nouvelle catégorie.
Monsieur le rapporteur, vous avez cité, cet après-midi, le professeur Dorst. J'ai eu l'occasion, voilà quelques semaines, lorsque je l'ai reçu, d'en discuter avec lui. Il m'a semblé soucieux que les problèmes posés soient pris en compte, mais pas absolument désireux de rendre encore plus complexe le paysage des dispositifs actuels.
En tout cas, pour entendre souvent des plaidoyers en faveur de la simplification, je pense que nous est ici donnée l'occasion de la réaliser.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 32.
M. Gérard Le Cam. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Le Cam.
M. Gérard Le Cam. J'ai eu l'occasion, en première lecture, de développer notre propre conception du pays comme devant être un territoire de projets qui vienne compléter utilement, mais non remplacer, les institutions traditionnelles issues du suffrage universel.
Nous partageons le souci de notre rapporteur d'associer plus étroitement le département à la phase d'élaboration et de constatation des pays afin de sortir de la dualité pays-région, dans laquelle les conseils généraux seraient ramenés à un rôle de témoin sans être acteurs d'une démarche qui les concerne au premier chef.
Toutefois, nous regrettons que la commission spéciale ne soit pas allée jusqu'au bout de sa logique en prévoyant, notamment, que le département soit associé au contrat particulier conclu entre le pays, la région et l'Etat.
Or, cette phase utlime me paraît déterminante dans la définition des contours et de l'avenir du positionnement institutionnel du pays.
Dès lors, monsieur le rapporteur, peut-on vouloir réintégrer le département dans le processus d'élaboration, mais l'écarter dès qu'il s'agit d'aborder la réalité des projets et les modalités de leur financement ?
En outre, l'amendement n° 32, tout en visant à promouvoir l'expression des volontés locales qui se fait jour à travers le pays, prévoit la suppression du conseil de développement, qui aurait pour mérite, précisément, de coordonner les initiatives locales, qu'elles émanent des élus locaux ou des représentants des milieux socio-économiques et associatifs.
Aussi, si nous partageons certaines préoccupations formulées par la commission, nous regrettons qu'elles ne se soient pas traduites par un texte plus cohérent entre les moyens et les objectifs.
Cela justifie notre vote contre cet amendement.
M. Daniel Hoeffel. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Hoeffel.
M. Daniel Hoeffel. Monsieur le rapporteur, un amendement adopté à l'Assemblée nationale précise que le pays doit respecter le périmètre des établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre. Cette disposition est de nature à tendre à une simplification des périmètres des pays et des EPCI. Quel sort serait réservé à la volonté ainsi exprimée par l'Assemblée nationale si l'amendement que vous nous proposez était adopté ?
M. Gérard Larcher, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Gérard Larcher, rapporteur. Monsieur Hoeffel, nous n'avons pas retenu la rédaction de l'Assemblée nationale parce que nous sommes partis d'une approche des pays comme espaces de projets, ce qui conduit à ne pas figer leur périmètre a priori.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 32, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 19 est ainsi rédigé.
Article 20