Séance du 12 mai 1999
M. le président. Par amendement n° 253, M. Marini, au nom de la commission, propose d'insérer, après l'article 64, un article additionnel ainsi rédigé :
« L'article L. 312-21 du code de la consommation est complété par trois alinéas ainsi rédigés :
« Pour les contrats conclus à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi n° du relative à l'épargne et à la sécurité financière, l'indemnité mentionnée à l'alinéa précédent ne peut excéder la valeur d'un semestre d'intérêt sur le capital remboursé au taux moyen du prêt.
« Dans le cas où un contrat de prêt est assorti de taux d'intérêts différents selon les périodes de remboursement, l'indemnité prévue à l'alinéa précédent peut être majorée de la somme permettant d'assurer au prêteur, sur la durée courue depuis l'origine, le taux moyen prévu lors de l'octroi du prêt.
« Aucune indemnité n'est due par l'emprunteur en cas de remboursement par anticipation lorsque le remboursement est motivé par l'un des événements dont la liste est fixée par l'article 74 B bis de l'annexe II du code général des impôts et concernant la situation personnelle, familiale ou professionnelle de l'emprunteur. »
Cet amendement est assorti d'un sous-amendement n° 263 rectifié, présenté par M. Bourdin et les membres du groupe des Républicains et Indépendants, et tendant à supprimer le dernier alinéa du texte proposé par l'amendement n° 253 pour compléter l'article L. 312-21 du code de la consommation.
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 253.
M. Philippe Marini, rapporteur. Cet amendement est relatif aux conditions de remboursement anticipé des prêts immobiliers.
Mes chers collègues, il faut avoir conscience d'une réalité : nous voulons créer un nouveau marché, et il faut qu'il réussisse. Or, si nous n'aménageons pas les dispositions légales actuelles en ce qui concerne le remboursement anticipé des prêts immobiliers, les sociétés de crédit foncier françaises seront dans l'obligation de geler une part de leurs actifs éligibles à un refinancement par obligations privilégiées, afin de respecter le principe de surdimensionnement. En d'autres termes, nous allons stériliser une part du vivier des créances susceptibles d'alimenter les émissions d'obligations sécurisées.
Vous nous demandez, à juste titre, monsieur le ministre, de créer ce nouveau marché en prenant modèle sur ce qui existe outre-Rhin. Comme nous l'indiquons dans le rapport écrit, outre-Rhin, on a développé et fait prospérer une invention française de 1852, que nous sommes en train de redécouvrir grâce à l'Europe.
M. Gérard Delfau. Il faut le dire à M. Arthuis !
M. Philippe Marini, rapporteur. Mon cher collègue, M. Arthuis n'était pas en fonction en 1852, il n'était pas ministre de l'empereur Napoléon III ! (Rires.)
M. Gérard Delfau. Mais il était ministre voilà trois ans, et je lui disais déjà cela !
M. Philippe Marini, rapporteur. Si vous lui présentiez cette analyse historique, vous aviez tout à fait raison, mon cher collègue.
Que se passe-t-il en Allemagne ? Les banques hypothécaires allemandes, déjà très performantes, ne sont pas assujetties à ces contraintes puisque tout remboursement anticipé est interdit pendant une durée de dix ans à compter de l'octroi du prêt.
Afin de ne pas pénaliser, dès leur création, les sociétés françaises qui interviendront sur le même marché, la commission vous propose de modifier les dispositions concernant les indemnités de remboursement anticipé, mais pour les seuls prêts conclus à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi relative à l'épargne et à la sécurité financière.
L'emprunteur, dans notre esprit, conserverait évidemment la possibilité de rembourser à tout moment son prêt immobilier, mais nous apportons deux modifications au dispositif.
Tout d'abord, contrairement au régime actuel, l'emprunteur ne devrait plus aucune indemnité si le remboursement résulte d'un événement indépendant de sa volonté, qu'ils s'agisse d'un événement dans sa situation personnelle, familiale ou professionnelle. Une liste de tels événements figure à l'article 74 B bis de l'annexe II du code général des impôts et recouvre notamment les cas de divorce, de séparation, de décès du conjoint, d'invalidité de l'emprunteur ou du conjoint, de changement d'activité professionnelle, de mutation professionnelle, de départ en retraite.
Ensuite, l'indemnité ne pourrait, comme dans le droit existant, être supérieure à six mois d'intérêt, mais ne devrait plus être plafonnée à 3 % du capital restant.
Cette modification, dans l'immédiat, n'aura aucune incidence puisque le plafonnement ne joue actuellement, compte tenu de l'échelle des taux d'intérêt, que pour les prêts dont le taux d'intérêt est supérieur à 6 %. En revanche, cela constituera une assurance pour la pérennité de l'activité des sociétés de crédit foncier pour l'avenir, et donc pour les droits des investisseurs. De plus, cette innovation sera favorablement ressentie par les agences de notation auxquelles vous faisiez allusion tout à l'heure, monsieur le ministre, et je sais que vous êtes attentif à cet aspect du problème.
La commission des finances a souhaité engager un débat sur ce thème - un bref débat, sans doute, compte tenu de tout ce que nous avons déjà dit sur ce texte - parce qu'il y a là une dimension que l'on ne peut ignorer au moment où l'on s'apprête à mettre en place ce nouveau marché des obligations foncières sécurisées.
M. le président. La parole est à M. Bourdin, pour présenter le sous-amendement n° 263 rectifié.
M. Joël Bourdin. J'ai bien écouté M. le rapporteur, que j'avais d'abord entendu en commission et que je viens d'entendre à nouveau.
Il nous propose un système assorti d'un double cliquet. Actuellement, un décret prévoit que l'indemnité de remboursement anticipé est égale à 3 % du capital restant dû. A cet égard, je précise, monsieur le rapporteur, que je préférerais que l'amendement soit rectifié afin de faire état du capital dû et non pas du capital remboursé, mais là n'est pas mon principal souci.
Ma préoccupation première porte sur le dernier alinéa de l'amendement n° 253, qui me semble bizarrement plus inspiré, sur le plan de la doctrine, par Gracchus Babeuf que par Milton Friedman : tous les emprunteurs pourraient très bien rembourser leur prêt par anticipation sans avoir à verser d'indemnités. L'article 74 B bis de l'annexe II du code général des impôts est en effet de portée très large ! J'ai ainsi constaté que je remplissais moi-même deux conditions pour rembourser mon prêt par anticipation sans avoir à payer d'indemnités.
La mesure est certainement généreuse, mais elle me semble dangereuse parce qu'elle risque de détruire le système même du crédit. Si tout le monde pouvait, à tout moment, rembourser sans payer d'indemnités, les établissements de crédit se trouveraient confrontés aux plus grandes difficultés !
Ne risquerait-on pas, dans ce cas, de voir des établissements de crédit établir une sorte de système d'éviction en décidant de sélectionner leurs clients pour en éliminer un certain nombre ? Si cette disposition s'appliquait, les compagnies d'assurance, en présence d'un risque nouveau, seraient d'ailleurs amenées à demander la souscription d'une nouvelle assurance, qui finirait par renchérir le crédit.
Le sous-amendement n° 263 rectifié n'a donc d'autre objet que de supprimer le dernier alinéa de l'amendement n° 253.
M. le président. Nous sommes maintenant passés de 1852 à 1793 ! (Sourires.)
Quel est l'avis de la commission sur le sous-amendement n° 263 rectifié ?
M. Philippe Marini, rapporteur. Tout en rappelant que Gracchus Babeuf était originaire du département de l'Oise (Nouveaux sourires) et même si je n'ai pas beaucoup d'affinités idéologiques avec lui (M. Loridant approuve) , je voudrais faire remarquer à notre collègue M. Bourdin que l'amendement n° 253 s'efforce d'établir un équilibre entre deux options : une option favorable pour les emprunteurs, c'est-à-dire l'absence d'indemnité lorsque le remboursement est indépendant de leur volonté, et une option qui peut devenir défavorable dans certaines conjonctures de taux, avec la suppression du taux de 3 % en valeur absolue pour le plafond de l'indemnité de remboursement anticipé.
Après avoir mené une discussion très libre sur ce sujet, la commission - du moins sa majorité - a voulu établir un équilibre entre ces deux dispositions.
Cela étant, nous souhaitons d'abord entendre M. le ministre sur ce sujet, car nous avons bien conscience de nous trouver en présence d'éléments tout à fait contradictoires.
D'un côté, la loi Scrivener de 1979 est un texte de référence qui, avec le temps, a pris un caractère un peu symbolique auquel beaucoup, sans doute légitimement, sont attachés.
D'un autre côté, l'intérêt économique voudrait que l'on développe le marché des obligations foncières ou sécurisées.
Si nous n'arrivons pas à maîtriser dans le temps la gestion du surdimensionnement par les établissements de crédit, si nous voyons se poursuivre des pratiques tendant à figer une part significative des créances à partir desquelles de nouvelles émissions pourraient être faites, la réforme que vous préconisez, monsieur le ministre, sera, pour une part, privée d'effet ou, en tout cas, elle n'atteindra pas le maximum des effets que vous escomptez.
Devant cette situation de caractère contradictoire, nous voudrions, monsieur le ministre, que vous puissiez nous éclairer. Nous n'attendons pas une solution immédiate sur ce sujet étant donné les interactions qu'il suppose, mais nous souhaitons connaître vos réflexions en la matière.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 253 et sur le sous-amendement n° 263 rectifié ?
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Monsieur le président, le Sénat me semble en effet, en cette fin d'après-midi, plus volontiers inspiré par Gracchus Babeuf que par Milton Friedman, ce qui, s'agissant des marchés des capitaux, est tout de même un peu surprenant.
Nous passons notre temps à déplorer les rigidités de l'économie française, que certains ont tendance à imputer uniquement au marché du travail. Je pense qu'ils n'ont pas tort de dire que ce marché peut être amélioré, mais qu'ils ont tort, en revanche, de penser que ces rigidités, qui nous empêchent d'avoir plus de croissance, plus d'emplois et donc moins de chômage, proviennent uniquement du marché du travail : elles concernent l'ensemble des marchés, et il nous appartient de faire en sorte que cet ensemble soit plus fluide, plus efficace.
S'agissant du marché qui nous intéresse ici, nous subissons clairement un blocage : lorsque les conditions financières s'améliorent, cette amélioration ne se traduit pas chez l'utilisateur final. En effet, en raison des indemnités de remboursement anticipé, l'emprunteur est bloqué jusqu'à l'échéance du prêt qu'il a contracté.
Cette situation a de nombreuses conséquences. Lorsque tel ou tel qui voudrait déménager parce qu'il a trouvé un emploi à l'autre bout du pays en est empêché parce qu'il a acheté le logement dans lequel il vit et qu'il a besoin de le revendre, la liste de l'annexe II, que M. le rapporteur a évoquée, vient à point nommé : puisqu'il y a changement d'activité, l'emprunteur pourra se dégager de son prêt, si nécessaire. Il pourra donc occuper l'emploi qu'il a trouvé, sans que la revente de son bien immobilier - ce qui suppose généralement le remboursement de l'emprunt contracté - soit impossible. Dans le cas contraire, il resterait bloqué à l'endroit où il n'a pas d'emploi et il ne va pas pouvoir occuper l'emploi qu'il a trouvé ailleurs.
Toutefois, le blocage demeure pour tous ceux qui n'ont pas encore trouvé cet éventuel nouvel emploi, mais qui se déplaceraient volontiers dans telle ou telle partie du pays où la situation de l'emploi est plus active.
Prenons l'exemple de l'économie américaine, qui n'est pas un modèle pour tout, loin de là, mais qui l'est pour ce genre d'activité : tout citoyen américain - ou en tout cas tout salarié sur le sol américain, quelle que soit sa nationalité - est susceptible et capable d'aller d'un bout à l'autre des Etats-Unis parce qu'à tel endroit il y a de l'activité alors qu'à tel autre il y en a moins. Mais, précisément, aux Etats-Unis, le remboursement anticipé de l'emprunt ne donne lieu à aucune indemnité ! Si tel n'était pas le cas, il n'y aurait pas la mobilité du marché de l'emploi qui existe aux Etats-Unis.
Je n'envisage pas de copier les Etats-Unis, je constate simplement que, parmi les diverses rigidités de notre économie, certaines vont assez loin dans le domaine financier. Et je souhaite comme l'ensemble du Sénat, je pense que les modalités que nous mettons en oeuvre lorsque nous modifions la législation permettent de développer l'activité et l'emploi plutôt que le contraire.
Si nous faisons sauter ce plafond de 3 %, nous risquons de voir certains établissements mettre en place des indemnités à ce point dissuasives que, pour le coup, sauf à tomber dans les catégories des divers items de l'annexe 2, il serait alors pratiquement impossible de se dégager.
Pourquoi est-il ennuyeux pour les banques que l'emprunteur se dégage ? Pourquoi cherchent-elles à l'en dissuader ? Parce que c'est plus confortable pour elles. Mais, en réalité, un marché bien construit leur permet - nous en revenons à la discussion que nous avions tout à l'heure - de trouver des adossements pour les liquidités qu'elles reçevraient - et qu'elles n'attendent pas, si M. Dupont ou M. Durand se dégage du prêt qu'il a contracté dans le passé. Aujourd'hui, en effet, le marché est devenu beaucoup plus large et plus profond qu'il ne l'était dans le passé.
Si donc il fallait faire quelque chose, ce serait interdire l'indemnité plutôt que la rendre possible à un montant exagéré.
Je ne propose pas au Sénat d'aller jusque-là ; ce n'est pas dans nos moeurs et il est sans doute encore trop tôt pour que nous allions vers un marché financier, s'agissant des produits immobiliers, qui soit totalement libre. Nous y viendrons peut-être un jour. Ce jour-là, il n'y aura plus de frein à la mobilité géographique de nos concitoyens. Mais, je le répète, nous n'en sommes pas encore là.
A tout le moins, ne faisons pas mouvement dans l'autre sens, dans un sens qui verrait les institutions financières augmenter l'indemnité qu'elles demandent en échange d'un remboursement anticipé.
En conclusion, je suggère au Sénat de retenir une partie de la proposition de la commission, afin que, conformément à la liste de la fameuse annexe 2, dans les cas qui sont cités - situations personnelles ou professionnelles particulières - on puisse se dégager d'un emprunt contracté sans coût. C'est un élément de fluidité de notre marché du travail.
Mais, ayant adopté cela, ne touchons pas au plafond de 3 %. En effet, soit aucune institution financière n'envisage de fixer des indemnités supérieures à 3 %, auquel cas ce n'est pas la peine de supprimer le plafond, soit certaines d'entre elles profitent de l'occasion ainsi offerte pour augmenter cette indemnité, auquel cas elles en tireront sans doute avantage, mais en bloquant l'économie française encore plus que c'est le cas actuellement.
En résumé, je recommande donc que l'on ne touche pas au plafond de 3 %, mais, en revanche, qu'on retienne, voire qu'on étende la liste des cas dans lesquels l'emprunteur peut se dégager sans coût pour lui.
M. Philippe Marini, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Philippe Marini, rapporteur. Nous sommes là à un point tout à fait important de la discussion.
Dans l'amendement n° 253, nous proposons une réécriture de l'article L. 312-21 du code de la consommation qui comporte trois alinéas.
Si je comprends bien, M. le ministre est d'accord avec le troisième alinéa.
En ce qui concerne les deux autres alinéas, l'idée de la commission était, dans le premier, de maintenir le maximum d'un semestre d'intérêts en supprimant le maximum de 3 % en valeur absolue et, dans le deuxième, d'apporter une précision de nature technique.
Monsieur le ministre, si vous acceptiez qu'une réflexion soit conduite avec les professionnels et, le cas échéant, avec nous-mêmes sur le devenir de ce système d'indemnités pour remboursement anticipé, étant entendu que Paris, nous le savons, ne s'est pas fait en un jour et qu'un problème aussi complexe ne peut pas être traité de manière tout à fait satisfaisante de façon trop rapide, la commission pourrait, dans l'immédiat, accepter de rectifier son amendement, qui, par conséquent, ne conserverait que le troisième alinéa, le deuxième alinéa n'étant, me dit-on, pas nécessaire non.
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. M. le rapporteur parle d'or.
Nous nous évertuons tous, dans nos déclarations, toujours prudentes en raison de l'indépendance de la Banque centrale européenne, à obtenir des baisses de taux. Il faut que celles-ci profitent à tout le monde, à toute l'économie, aux entreprises, bien sûr, mais aussi aux particuliers, en tant qu'ils sont emprunteurs. C'est la logique de ce que je développais tout à l'heure.
M. le rapporteur, suivant cette logique, propose que nous menions la réflexion plus avant sur les deux premiers alinéas, qui traitent d'un sujet complexe. Nous allons le faire, j'en suis d'accord, mais en gardant à l'esprit que l'objectif, c'est l'efficacité de l'économie et, bien sûr, la protection des épargnants.
En ne conservant, pour le moment, que le troisième alinéa, nous agissons dans l'intérêt de l'emprunteur, qui est un particulier, une personne physique, mais aussi dans l'intérêt de l'économie française, en favorisant la fluidité.
Le Gouvernement est donc favorable à la proposition de rectification de l'amendement.
Quant aux autres points, qui sont complexes, il nous faudra les traiter en prenant garde de ne pas entraver notre économie, qui doit pouvoir bénéficier des taux les plus modérés.
M. Philippe Marini, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Philippe Marini, rapporteur. Pour des raisons de coordination et de bonne compréhension, il m'apparaît que le texte proposé pour l'article L. 312-21 du code de la consommation doit commencer par les mots : « Pour les contrats conclus à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi n° du ». Il s'agit bien uniquement des nouveaux contrats !
M. Paul Loridant. Cela change le sens !
M. le président. Mes chers collègues, il m'apparaît plus sage d'interrompre nos travaux quelques instants pour permettre à la commission de rédiger son texte.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix-huit heures dix, est reprise à dix-huit heures quinze.)