Faut-il modifier l'article 88-4 de la Constitution ?

II. RENFORCER LE CONTRÔLE DU PARLEMENT FRANCAIS EN MATIÈRE EUROPÉENNE

A. UN CONTEXTE FAVORABLE

Les difficultés d'application de l'article 88-4 de la Constitution apparues pendant les premières années de sa mise en oeuvre justifient une modification de cette disposition constitutionnelle. La signature récente du traité d'Amsterdam, qui évoque dans un protocole annexé la nécessité de mieux associer les Parlements nationaux aux activités de l'Union, ainsi que l'obligation de réviser notre Constitution avant la ratification du traité rendent une telle modification de l'article 88-4 particulièrement opportune.

1. Le traité d'Amsterdam et les Parlements nationaux

Pendant le déroulement de la Conférence intergouvernementale, la France a beaucoup oeuvré pour que les Parlements nationaux fassent l'objet d'une reconnaissance dans le texte du nouveau traité. Dans le traité de Maastricht, deux déclarations évoquaient, d'une part, la nécessité d'encourager une plus grande participation des Parlements nationaux aux activités de l'Union européenne (déclaration n° 13), d'autre part, l'intérêt de la réunion du Parlement européen et des Parlements nationaux en formation de conférence des Parlements (déclaration n° 14).

Depuis le début des travaux de la Conférence intergouvernementale qui a conduit au traité d'Amsterdam, les délégations du Sénat et de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne ont plaidé pour que le rôle des Parlements nationaux soit évoqué dans le traité lui-même, notamment en ce qui concerne la mise en oeuvre d'un délai minimum pour l'examen des propositions communautaires. La mise en oeuvre de l'article 88-4 a été fortement perturbée, comme nous l'avons vu, par l'absence de délai utile laissé aux assemblées pour se prononcer sur certains textes communautaires. Le Gouvernement français a décidé de laisser un délai d'un mois aux assemblées pour déterminer leur attitude mais, dans bien des cas, le Gouvernement est contraint de demander aux assemblées de se prononcer en urgence, par exemple lorsqu'une proposition relative à un accord commercial, présentée tardivement par la Commission européenne, doit entrer en vigueur dans les plus brefs délais. Comme le notait notre ancien collègue Yves GUENA dès 1995, dans un rapport sur " La réforme de 1996 des institutions de l'Union européenne ", " (...) le respect de cette exigence démocratique minimale d'un `temps utile' pour que chaque Parlement national puisse prendre position doit s'imposer non seulement aux Gouvernements des Etats membres, mais aussi à la Commission. Et, pour s'imposer à la Commission, elle doit être incluse dans le dispositif même du traité " (6( * )).

Le traité d'Amsterdam, signé le 2 octobre 1997, contient un protocole " sur le rôle des Parlements nationaux dans l'Union européenne " . Une partie de ce protocole est relative à la COSAC (Conférence des Organes Spécialisés dans les Affaires Communautaires) et n'intéresse pas directement le contrôle exercé par chaque Parlement sur son Gouvernement. Une partie est en revanche consacrée à l'information des Parlements nationaux et constitue clairement une invitation à une meilleure association des Parlements nationaux aux activités de l'Union européenne.

Extrait du protocole sur le rôle des Parlements

nationaux dans l'Union européenne

LES HAUTES PARTIES CONTRACTANTES,

RAPPELANT que le contrôle exercé par les différents Parlements nationaux sur leur propre gouvernement pour ce qui touche aux activités de l'Union relève de l'organisation et de la pratique constitutionnelles propres à chaque Etat membre,

DESIREUSES, cependant, d'encourager une participation accrue des Parlements nationaux aux activités de l'Union européenne et de renforcer leur capacité à exprimer leur point de vue sur les questions qui peuvent présenter pour eux un intérêt particulier,

ONT ADOPTE les dispositions ci-après, qui sont annexées au traité sur l'Union européenne et aux traités instituant les Communautés européennes.

I. INFORMATIONS DESTINEES AUX PARLEMENTS NATIONAUX DES ETATS MEMBRES

1. Tous les documents de consultation de la Commission (livres verts, livres blancs et communications) sont transmis rapidement aux Parlements nationaux des Etats membres.

2. Les propositions législatives de la Commission, définies par le Conseil conformément à l'article 151, paragraphe 3, du traité instituant la Communauté européenne, sont communiquées suffisamment à temps pour que le Gouvernement de chaque Etat membre puisse veiller à ce que le Parlement national de son pays les reçoive comme il convient.

3. Un délai de six semaines s'écoule entre le moment où une proposition législative ou une proposition de mesure à adopter en application du titre VI du traité sur l'Union européenne est mise par la Commission à la disposition du Parlement européen et du Conseil dans toutes les langues et la date à laquelle elle est inscrite à l'ordre du jour du Conseil en vue d'une décision, soit en vue de l'adoption d'un acte, soit en vue de l'adoption d'une position commune conformément à l'article 189 B ou 189 C du traité instituant la Communauté européenne, des exceptions étant possibles pour des raisons d'urgence, dont les motifs sont exposés dans l'acte ou la position commune.

Le texte du protocole, tout en rappelant que le contrôle exercé par les Parlements sur leur gouvernement relève de l'organisation et de la pratique constitutionnelle propres à chaque Etat membre, apporte des innovations intéressantes pour le contrôle parlementaire français. Il prévoit en particulier la transmission rapide aux Parlements nationaux des documents de consultation de la Commission tels que les livres verts, les livres blancs et les communications.

Il dispose par ailleurs qu'un délai de six semaines doit en principe s'écouler entre le moment de la mise à disposition du Parlement européen et du Conseil d'une proposition d'acte communautaire ou d'une proposition relevant du troisième pilier de l'Union et la date à laquelle cette proposition est inscrite à l'ordre du jour du Conseil en vue d'une décision.

Le protocole annexé au traité d'Amsterdam tend donc à résoudre la question du délai utile laissé au Parlement pour prendre position sur une proposition communautaire, qui a handicapé la mise en oeuvre de l'article 88-4 pendant ses premières années d'application. La mention de la transmission aux Parlements nationaux des documents de consultation de la Commission européenne vient par ailleurs renforcer les arguments que j'ai développés en faveur d'une extension du champ d'application de l'article 88-4 de la Constitution.

2. Une révision constitutionnelle nécessaire

Dans sa décision du 31 décembre 1997, le Conseil constitutionnel a indiqué que " l'autorisation de ratifier, en vertu d'une loi, le traité d'Amsterdam, ne peut intervenir qu'après révision de la Constitution ". Le Conseil a en effet estimé que certaines dispositions du nouveau traité, relatives à la liberté de circulation des personnes, à l'asile et à l'immigration pouvaient conduire à ce que se trouvent affectées les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale. Une révision de la Constitution précédera donc nécessairement la ratification du traité d'Amsterdam.

En 1992, l'Assemblée nationale et le Sénat avaient saisi l'opportunité de la révision constitutionnelle nécessaire à la ratification du traité de Maastricht pour introduire dans la Constitution l'article 88-4, permettant au Parlement d'adopter des résolutions sur les propositions d'actes communautaires. La révision constitutionnelle nécessaire à la ratification du traité d'Amsterdam paraît être une occasion particulièrement opportune d'améliorer le contrôle que le Parlement exerce sur le Gouvernement dans son activité de conduite de la politique européenne de la France.

En 1995, le Président de la Délégation du Sénat pour l'Union européenne, M. Jacques GENTON, avait déposé une proposition de loi constitutionnelle tendant à élargir le champ d'application de l'article 88-4 de la Constitution, mais cette proposition n'a pas abouti. Comme nous l'avons souligné précédemment, en juillet de la même année, M. Robert PANDRAUD, alors Président de la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne avait, lors de la discussion du projet de loi constitutionnelle relatif à l'extension du champ d'application du référendum et à la mise en oeuvre d'une session parlementaire unique, déposé un amendement tendant à élargir le champ d'application de l'article 88-4. Cet amendement, adopté par l'Assemblée nationale, avait ensuite disparu du texte à l'occasion d'une seconde délibération. Le Gouvernement avait en effet estimé que cet amendement était sans rapport avec l'objet du projet de loi constitutionnelle.

Il semble bien que la révision constitutionnelle préalable à la ratification du traité d'Amsterdam soit la meilleure occasion offerte au Parlement français d'affirmer sa volonté d'exercer efficacement un droit de regard sur la politique européenne conduite par le Gouvernement.