III. QUELQUES REMARQUES
A. UN EQUILIBRE DIFFICILE
1. Une souplesse nécessaire
Une certaine différenciation des formes de
participation à l'Union est intimement liée au processus
d'élargissement de celle-ci. Les négociations qui ont conduit au
traité de Maastricht ont montré qu'il n'était plus
possible de conserver des règles de fonctionnement complètement
uniformes dans une Union à douze. Les coopérations
renforcées qui s'étaient auparavant développées en
dehors de l'Union dans des domaines tels que la libre circulation des personnes
et les mesures de sécurité correspondantes, l'industrie
aéronautique et spatiale, la recherche industrielle, la défense,
suggéraient déjà que certains progrès de la
construction européenne passaient par des formules plus souples que ne
le permettait l'" orthodoxie communautaire ".
Depuis la disparition du bloc de l'Est, l'horizon de la construction
européenne est celui d'une Union de plus de vingt-cinq Etats d'une
grande diversité dans tous les domaines. On conçoit mal comment
un tel ensemble pourrait fonctionner sans qu'y soit introduite une certaine
dose de flexibilité.
Dès lors, comme l'ont souligné à plusieurs reprises MM.
Hervé de Charette et Michel Barnier, la question est de savoir si l'on
opte pour une flexibilité organisée, se rattachant au cadre
institutionnel de l'Union, ou si l'on accepte que les coopérations
renforcées se développent en dehors de ce cadre. Car refuser
toute différenciation reviendrait à privilégier
l'élargissement au détriment de tout approfondissement.
C'est donc à juste titre que le Gouvernement a fait figurer
l'organisation des coopérations renforcées parmi ses
priorités pour la Conférence intergouvernementale.
2. Des inquiétudes persistantes
La perspective d'un développement des
coopérations renforcées suscite certaines inquiétudes au
sein des institutions communautaires et chez certains Etats membres.
Trois types de dangers sont mis en avant :
- le premier est celui d'une " Europe à la carte ", où
chaque Etat -en dehors des disciplines du marché unique,
nécessairement uniformes- définirait son degré de
participation aux politiques communes. Dans cette logique, fait-on valoir, la
construction européenne finirait par se ramener au marché unique,
les politiques communes ayant toutes les chances de perdre leur substance.
- le deuxième est l'apparition d'un clivage entre deux groupes
d'Etats : d'un côté, ceux participant à l'ensemble des
activités de l'Union et paraissant les seuls véritables membres
à part entière de celle-ci ; de l'autre, ceux restant à
l'écart de certains approfondissements de la construction
européenne et apparaissant dès lors comme des membres de
deuxième catégorie. Un tel clivage, souligne-t-on, menacerait
à terme la cohérence de l'Union.
- le troisième est celui d'une moindre solidarité
financière. Dès lors que les coopérations
renforcées sont financées par des budgets annexes
alimentés par les seuls Etats participants, ne risque-t-on pas de voir
les pays contributeurs nets au budget communautaire utiliser cette formule pour
alléger leur fardeau ?
Même si certaines de ces inquiétudes peuvent paraître
exagérées, elles se sont fait entendre très largement au
sein de la CIG, ce qui a conduit la présidence néerlandaise
à proposer d'encadrer les coopérations renforcées par un
dispositif singulièrement contraignant.
3. Une marge étroite
Il apparaît ainsi que la voie est étroite pour
trouver une formule susceptible de recueillir un accord : soit l'on accumule
les conditions à remplir, de manière à rassurer les Etats
les plus réticents, mais alors on risque de rendre pratiquement
impossible la mise en oeuvre des coopérations renforcées dans le
cadre de l'Union, ce qui peut avoir pour conséquence qu'elles se
développent en dehors de ce cadre ; soit au contraire on entend
prioritairement éviter que les coopérations renforcées ne
se multiplient en dehors de l'Union, ce qui doit conduire à les
faciliter au sein de celle-ci, mais alors il devient difficile d'obtenir pour
cela le consentement de certains Etats.
Une marge de négociation existe toutefois, dans la mesure où les
Etats inquiets, réticents, ont intérêt à ce que les
coopérations renforcées soient rattachées aux institutions
communautaires, de manière à pouvoir défendre leurs
intérêts et à surveiller l'évolution de ces
coopérations, ce qu'ils ne peuvent faire si elles se développent
en dehors de l'Union, alors que les Etats favorables aux coopérations
renforcées peuvent faire valoir que, le cas échéant, ils
pourront s'organiser en dehors de l'Union.
L'" addendum " de la présidence néerlandaise
correspond-il, dans cette optique, à un équilibre satisfaisant eu
égard à l'objectif poursuivi ?
On peut observer que les
conditions générales
posées par ce texte aux coopérations renforcées tendent
à limiter sensiblement la portée de leur reconnaissance. Si les
coopérations renforcées ne doivent être utilisées
qu'" en dernier ressort ", si elles doivent regrouper dès le
début une majorité d'Etats et permettre " à tout
moment " aux autres de s'y joindre, si elles doivent par ailleurs
s'appuyer sur des institutions fonctionnant à l'identique (sauf dans le
cas du Conseil), on voit mal comment elles pourraient répondre à
l'espoir mis en elles d'être une formule souple permettant à une
volonté politique partagée par certains Etats de s'exprimer en
contournant les contraintes et l'inévitable inertie d'une Union
élargie.
Les
conditions supplémentaires
posées pour le
premier
pilier
aboutissent au total à un dispositif si rigoureux qu'il
pourra difficilement être mis en oeuvre sans l'accord au moins tacite de
ceux qui n'y participeront pas.
Les conditions propres au
deuxième pilier
paraissent
ménager plus de souplesse, mais s'appliquent à un domaine
où, en tout état de cause, l'unanimité restera à la
base des décisions politiques de l'Union.
C'est finalement dans le cas du
troisième pilier
que
l'" addendum " paraît le plus aboutir à un dispositif
laissant une certaine marge pour le lancement de coopérations
renforcées ; encore le mécanisme d'approbation tacite pour les
adhésions ultérieures risque-t-il de freiner les ambitions de
certains Etats membres qui pourraient craindre, par exemple, de se lancer dans
une coopération policière approfondie avec certains Etats membres
dans un tel cadre, dès lors qu'ils serait aisé à d'autres
Etats membres, en qui ils auraient moins confiance, de s'y joindre.
Non seulement les propositions de la présidence néerlandaise, par
le nombre et la nature des conditions posées aux coopérations
renforcées, s'éloignent de l'introduction d'une véritable
flexibilité dans le fonctionnement de l'Union, mais encore elles
laissent pour l'instant subsister la question de savoir selon quelles
modalités le Conseil doit autoriser le lancement de ces
coopérations, plusieurs Etats persistant à demander que cette
autorisation soit accordée à l'unanimité. Il n'est
nullement impossible que cette controverse aboutisse à un compromis
prévoyant l'unanimité dans certains cas et la majorité
qualifiée dans les autres, ce qui conduirait à ajouter aux
diverses conditions posées un élément de complexité
et une contrainte supplémentaires.
B. DES CONTOURS INCERTAINS
1. Quel domaine d'application ?
L'idée soutenue par la France et l'Allemagne, et
reprise dans les documents de la présidence néerlandaise, est
celle d'une clause
générale
de flexibilité
complétée par des dispositions propres à chaque pilier.
On peut toutefois s'interroger sur les domaines où pourront
effectivement être mises en oeuvre des coopérations
renforcées.
· La flexibilité est assurément indispensable dans le cas
du
deuxième pilier
. Dès lors notamment que certains Etats
membres sont encore en principe neutres, et que pour l'instant les non-neutres
ne participent pas tous de la même manière à l'UEO et
à l'OTAN, on ne peut envisager de faire fonctionner le deuxième
pilier -à supposer que ce souhait soit réellement partagé-
sans y introduire des éléments de souplesse.
Mais, plus qu'une clause d'habilitation à recourir à des
coopérations renforcées, ce sont plutôt des formes
variées de flexibilité qui paraissent la meilleure solution pour
donner vie au deuxième pilier : c'est d'ailleurs une telle approche que
retient l'" addendum " néerlandais en prévoyant un
mécanisme d'" abstention constructive " au cas par cas, un
schéma de " flexibilité
prédéterminée " pour des domaines très
spécifiques, et enfin l'" attribution de tâches à un
ou plusieurs Etats membres dans le cadre d'une action commune ".
En particulier, la formule de l'" abstention constructive "
paraît une solution intéressante pour faciliter le fonctionnement
de la PESC.
En effet, si l'on conçoit bien que certains Etats, sans vouloir
participer eux-mêmes à une action commune, laissent les autres la
mettre en oeuvre " au nom de l'Union européenne ", en
revanche, on imagine mal que chaque Etat renonce à son droit de veto
à l'égard d'une action qu'il jugerait fondamentalement contraire
à ses intérêts. Donc, dans un tel domaine, des
coopérations renforcées ne peuvent être autorisées
qu'à l'unanimité. Or, la formule de " l'abstention
constructive ", qui ne réclame pas de décision positive,
paraît la moins embarrassante pour les Etats qui ne souhaitent pas
participer à une action sans pour autant vouloir l'empêcher.
Au total, la flexibilité dans le deuxième pilier paraît
devoir consister à donner au Conseil les moyens d'une gestion plus
souple de la règle de l'unanimité pour ses décisions
politiques (des décisions à la majorité qualifiée
pouvant être prises dans le cas des mesures d'application).
· La flexibilité paraît également
nécessaire dans le cas des
matières relevant du
troisième pilier
puisque, comme l'ont montré les
négociations qui ont précédé les Accords de
Schengen, il n'est pas possible d'avancer à quinze dans certaines de ces
matières.
Cependant, il convient de distinguer deux domaines au sein des matières
relevant du troisième pilier :
- en premier lieu, tout ce qui concerne la
libre circulation des
personnes
: la plupart des Etats membres souhaitent appliquer à ce
domaine la " méthode communautaire " avec certaines
adaptations, afin notamment de poursuivre la suppression des contrôles
aux frontières " intérieures " de l'Union
européenne ; toutefois, comme certains Etats ne souhaitent pas supprimer
ces contrôles, il paraît indispensable de mettre au point une
formule permettant à ces Etats de rester en dehors de ce processus. Il
semble que cette situation appelle avant tout le recours à une forme de
" flexibilité prédéterminée ";
c'est-à-dire à un protocole permettant aux douze ou treize Etats
intéressés, nommément cités, d'utiliser les
institutions communautaires pour réaliser entre eux la suppression des
contrôles aux frontières, sur le modèle du protocole social
qui a longtemps concerné quatorze Etats sur quinze ;
- en second lieu, tout ce qui concerne
la coopération
policière et judiciaire
; ce domaine, qui relève
principalement de la méthode intergouvernementale, semble
également requérir des formes spécifiques de
flexibilité, notamment les conventions entrant en vigueur dès
qu'elles sont ratifiées par une majorité d'Etats, mais pour ces
seuls Etats.
· Finalement, on peut penser que l'introduction d'une plus grande
flexibilité dans les deuxième et troisième piliers repose
avant tout sur la définition de solutions spécifiques. Dès
lors, une clause
générale
de flexibilité ne semble
avoir véritablement de justification que si les coopérations
renforcées doivent concerner un assez grand nombre de domaines relevant
du
premier pilier
.
Mais quels domaines d'action, au sein du premier pilier, pourraient-ils
être concernés par les coopérations renforcées
telles qu'elles sont envisagées ?
L'" addendum " de la présidence néerlandaise
énumère un certain nombre de domaines qui devraient être
exclus
du champ des coopérations renforcées : libre
circulation des marchandises, des services, des capitaux ; politique
commerciale commune ; fonctionnement du marché intérieur ;
politique agricole commune ; politique commune de la pêche ;
politique de la concurrence ; politique de cohésion économique et
sociale (fonds structurels). Le texte considère, en effet, que des
coopérations renforcées dans de tels domaines pourraient entraver
le bon fonctionnement du marché unique, fondement de la
Communauté.
Si l'on élimine ces domaines, quel pourrait être alors le champ
d'application des coopérations renforcées dans le premier pilier
? Après une longue controverse, la CIG a renoncé à
élaborer une liste positive de domaines possibles.
Un " document officieux " de la présidence
néerlandaise, qui portait la trace de cette controverse, mentionnait
pour sa part trois domaines :
- la santé et la sécurité des travailleurs : or, dans ce
domaine, le traité (article 118 A) permet au Conseil de décider
à la majorité qualifiée, ce qui exclut un blocage du
processus de décision par un très petit nombre d'Etats ;
- les normes relatives à l'environnement : dans ce domaine
également, le Conseil statue dans la plupart des cas à la
majorité qualifiée ; c'est dans quelques cas seulement que
l'unanimité est requise (dispositions fiscales, mesures concernant
l'aménagement du territoire, choix énergétiques des Etats
membres) et ces domaines paraissent assez mal se prêter à des
coopérations renforcées. En outre, on doit souligner qu'un
dispositif de coopération renforcée dans le domaine de
l'environnement pourrait introduire des distorsions de concurrence au sein du
marché intérieur ;
- les
" mesures d'accompagnement de l'Union économique et
monétaire, notamment au sujet de la fiscalité
indirecte "
: ces mesures pourraient être l'harmonisation des
taux de la TVA, dans l'optique du passage au " régime
définitif " proposé par la Commission européenne. On
peut toutefois rappeler à cet égard que, lors de son audition par
la Délégation le 26 février dernier, M. Alain Lamassoure
avait indiqué qu'il ne considérait pas que l'U.E.M. rendait
nécessaire de nouvelles mesures d'harmonisation de la fiscalité
indirecte, et que, d'une manière générale, il
n'envisageait pas la mise en oeuvre de coopérations renforcées
dans le domaine de la fiscalité.
Naturellement, un grand nombre d'autres domaines du premier pilier pourraient
être concernés : éducation, formation professionnelle,
jeunesse, culture, santé publique, tourisme, énergie, protection
civile, réseaux transeuropéens, industrie, recherche et
développement technologique, lutte contre l'exclusion sociale ; mais
dans ces domaines, l'intervention de la Communauté prend essentiellement
la forme d'un cofinancement de diverses actions. Est-il souhaitable que de
telles mesures, portant sur de tels domaines, ne concernent pas l'ensemble des
Etats membres ? Dans bien des domaines qui viennent d'être cités,
une telle hypothèse paraît difficilement envisageable.
Au total, on peut se demander si les coopérations renforcées dans
le premier pilier, telles qu'elles sont envisagées par les
négociateurs, ne sont pas destinées à concerner en
réalité un nombre assez réduit de domaines de nature
fiscale et sociale. Dans un souci de transparence et de démocratie,
n'eût-il pas été préférable d'en
préciser la liste ?
Quoi qu'il en soit, on peut se demander si la présence d'une clause
générale de flexibilité ne sera pas finalement l'habillage
d'objectifs en réalité limités.
2. Quelle légitimité pour le processus de décision ?
Les coopérations renforcées se
caractérisant par l'utilisation des institutions de l'Union
européenne par une partie de ses Etats membres, les modalités de
décision prévues par le traité leur sont normalement
applicables en fonction du domaine concerné.
Le Parlement européen dispose donc, dans le cadre d'une
coopération renforcée, des mêmes pouvoirs que ceux dont il
dispose à l'égard des décisions concernant l'ensemble des
Etats membres. Outre ses pouvoirs budgétaires importants, le Parlement
européen détient depuis le traité sur l'Union
européenne un pouvoir de codécision dans un certain nombre de
domaines, dont la liste sera sans doute accrue par le futur traité
d'Amsterdam. Le Parlement européen sera donc appelé à
jouer un grand rôle dans le fonctionnement des coopérations
renforcées.
Or la CIG a finalement repoussé l'idée que, dans la mise en
oeuvre d'une coopération renforcée, le Parlement européen
devrait être composé des seuls députés
européens élus dans les Etats participant à cette
coopération. L'Assemblée de Strasbourg, il est vrai, s'est
toujours efforcée d'éviter toute forme de groupement de ses
membres sur une base nationale ; ses structures internes ont toutes un
caractère transnational. Elle aurait donc eu le plus grand mal à
s'adapter à un fonctionnement " à géométrie
variable " selon les Etats participant à une action, et s'est donc
opposée avec succès à cette formule. Ainsi, c'est avec la
totalité de ses membres qu'elle jouera son rôle dans les
coopérations renforcées.
Mais on est dès lors en présence d'une difficulté
manifeste. L'" addendum " de la présidence néerlandaise
précise qu'une coopération renforcée doit concerner
" au moins une majorité d'Etats membres "
: on peut
donc concevoir une coopération renforcée concernant huit Etats
membres sur quinze. Ces Etats ne feront pas nécessairement partie des
plus peuplés de la Communauté. On pourra donc se trouver dans une
situation où les députés des pays participant à une
coopération renforcée constitueront une minorité au sein
du Parlement européen. Compte tenu des pouvoirs importants dont dispose
désormais ce dernier, on pourra voir les députés des pays
ne participant pas à une coopération renforcée être
en mesure d'influencer fortement, voire de bloquer, le fonctionnement de
celle-ci.
Même si l'on peut penser qu'en pratique une coopération
renforcée ne sera lancée que si elle concerne une large
majorité des Etats membres, on n'en est pas moins en présence
d'un déficit de légitimité du processus de décision
et d'un risque d'incohérence. On voit mal à quel titre
interviendront dans ce processus, y compris en matière
budgétaire, des représentants de pays ne participant pas à
la coopération en cause, et ne contribuant pas à son financement
; et la recherche d'un accord entre le Conseil et le Parlement européen
risque de s'avérer plus difficile, dès lors que ces deux
institutions ne représenteront pas les mêmes pays.
Une autre interrogation peut résulter de l'absence de tout
mécanisme permettant à un Etat de se retirer d'une
coopération renforcée. Ces coopérations semblent
conçues uniquement à partir du schéma d'une " Europe
à plusieurs vitesses ", où l'on peut distinguer une
" avant-garde ", décidée à avancer plus
rapidement et capable de le faire, et une " arrière-garde "
appelée à la rejoindre ultérieurement : dans cette
optique, la participation à une coopération renforcée ne
paraît pas pouvoir constituer un choix réversible. Une telle
vision des choses serait naturelle dans un régime politique fondé
sur l'idée qu'existe un " sens de l'histoire " qui s'impose
à tous les acteurs ; elle peut déconcerter dans le cas d'une
Union qui entend se fonder sur les principes de la démocratie pluraliste.
En effet, si les règles de base du fonctionnement de l'Union forment un
bloc qui s'applique nécessairement de manière uniforme à
tous les Etats membres, qui ne peuvent s'en dégager qu'en quittant
l'Union, il n'en est par définition pas de même des
coopérations renforcées, qui interviennent dans des domaines
où il n'est pas indispensable que la règle soit la même
pour tous. Dans ces conditions, on s'attendrait à ce qu'il soit possible
que la participation à une coopération renforcée devienne
un enjeu dans un débat politique national, et qu'un changement de
majorité puisse conduire au retrait d'un Etat de cette
coopération. En l'absence de toute disposition prévoyant et
organisant cette possibilité, on peut s'interroger sur les
conséquences qu'aurait l'expression d'une volonté de retrait.
Cette lacune est d'autant plus préoccupante qu'elle pourrait conduire
certains Etats à renoncer à participer à une
coopération renforcée dans la mesure où ils auraient le
sentiment de perdre la maîtrise de leur degré de participation
à cette coopération.