II. DE LA DÉFIANCE À LA CONCERTATION : LA MOBILISATION EXCEPTIONNELLE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Face à la forte défiance exprimée par les collectivités territoriales et les personnels, l'attitude de l'Etat a évolué. Lors du 76 e Congrès de l'Assemblée des départements de France, en septembre 2006, le ministre délégué aux collectivités territoriales a, lui-même, mis en avant l'importance du dialogue avec les élus locaux et des instances de concertation .
A. L'INSTALLATION PROGRESSIVE DE STRUCTURES DE CONCERTATION
1. Le rôle central des instances nationales de dialogue
a) La Commission nationale de conciliation
L'article 104-IV de la loi du 13 août 2004 prévoyait de donner un rôle important à la Commission nationale de conciliation (CNC) pour le règlement des divergences entre l'Etat et les collectivités territoriales ayant refusé de signer les conventions de mise à disposition des services de l'Education nationale prévues par la loi.
Mais cette commission n'a été installée que tardivement, en mai 2005, avec la parution de l'arrêté du 25 mai 2005 portant nomination de ses membres. Ce n'est qu'ensuite qu'elle a pu se réunir pour se prononcer sur les modalités de transfert des TOS comme des DDE.
• S'agissant des
TOS
, les
élus ont pu, au cours des réunions de la CNC, exposer leurs
observations, voire leur mécontentement.
Ainsi, en décembre 2005, les présidents de régions membres de la CNC ont demandé un report du transfert des personnels TOS , dans la mesure où l'Etat s'était accordé un délai de finalisation supplémentaire jusqu'au printemps 2006 pour transférer les personnels TOS des lycées agricoles et maritimes. Ils estimaient également que la mise en oeuvre de la paye des agents non titulaires pour le mois de janvier n'était pas assurée : « l'Etat a pris du retard dans le calendrier de transfert et les collectivités ne peuvent pas légalement assumer la rémunération, car le décret de partition définitive des services n'est pas encore paru. De son côté, l'Etat imprévoyant n'a pas encore inscrit les crédits correspondants pour assurer cette période transitoire sur l'exercice 2006. »
Par conséquent, c'est au sein de la CNC que les régions ont demandé à l'Etat d'inscrire d'urgence les crédits nécessaires aux rémunérations de début 2006 dans un amendement à la loi de finances, et souhaité que le Gouvernement modifie la loi du 13 août 2004, afin de permettre la création d'établissements publics pour la gestion des agents et leur transfert automatique au sein de ces établissements. Comme promis par le Gouvernement, cette demande a été débattue lors de l'examen, en première lecture, du projet de loi relatif à la fonction publique territoriale au Parlement.
• De même, les réunions de la CNC qui se
sont tenues en avril, juin et juillet 2006
concernant les
routes
, ont également été très importantes
pour le rapprochement des positions concernant les départements n'ayant
pas signé les conventions de mises à disposition des services.
Un recensement des points de divergence a été établi : désaccord sur la méthode ; insuffisance des effectifs transférés ; remise en cause des ratios utilisés dans le domaine de la maîtrise d'ouvrage et des activités d'investissement et de développement ; remise en cause du dimensionnement des activités supports...
A la suite des réponses apportées aux inquiétudes des collectivités territoriales, il ne restait plus que douze départements qui n'avaient pas conclu de convention dans le délai imparti.
b) La Commission consultative sur l'évaluation des charges
Sur le plan financier, les collectivités territoriales bénéficient d'une garantie financière « forte » voulue par le législateur au terme de vifs échanges parlementaires, y compris au sein de la Haute Assemblée.
(1) La garantie constitutionnelle
En vertu de l'article 72-2 de la Constitution , « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ».
On rappellera que les principes de cette garantie financière sont :
- l'intégralité : les ressources transférées doivent être équivalentes aux dépenses effectuées par l'Etat au titre des compétences transférées ;
- la concomitance : tout accroissement de charges résultant des transferts de compétences doit s'accompagner du transfert concomitant des ressources nécessaires à l'exercice de ces compétences ;
- le contrôle : le montant des accroissements de charges résultant des transferts de compétences est constaté par arrêté ministériel après avis de la Commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC) ;
- la conformité à l'objectif d'autonomie financière inscrit dans la Constitution : l'article 119 de la loi du 13 août 2004 prévoit que la compensation financière s'opère, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toute nature.
En effet, les transferts de compétences ont été assortis de transferts de fiscalité, la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA), pour les départements et la taxe de consommation intérieure sur les produits pétroliers (TIPP), pour les régions qui pourront, dès 2007, moduler le taux de la TIPP dans des limites définies par le législateur.
Pour l'application de cette garantie constitutionnelle et du calcul des compensations, la Commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC) joue un rôle essentiel car elle veille à assurer la bonne application des principes posés.
(2) Le rôle central de la CCEC
L'article 118 de la loi du 13 août 2004 a modifié la composition de la CCEC qui avait été créée en 1983 en tant que formation restreinte du Comité des finances locales (CFL) et en a considérablement renforcé le rôle dans la perspective de la mise en oeuvre de l'Acte II de la décentralisation.
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La Commission consultative sur l'évaluation des charges C'est le décret n° 2004-1416 du 23 décembre 2004 qui a fixé la composition et les modalités de fonctionnement de la CCEC. La CCEC est désormais présidée par un élu , et associe à parité des représentants de l'Etat et de l'ensemble des catégories de collectivités territoriales. La présidence de la CCEC a ainsi été confiée à M. Jean-Pierre Fourcade, assisté de M. Michel Sapin, vice-président et président de la section des régions et de M. Augustin Bonrepaux, vice-président et président de la section des départements. Elle comprend 22 membres désignés en son sein par les membres du CFL, soit : 11 représentants de l'Etat, 2 représentants des régions, 4 représentants des départements, et 5 maires, dont au moins 2 présidents d'EPCI. La composition paritaire est sans doute un des aspects essentiels du climat de confiance qui a pu rapidement s'installer dans cette instance. Sa mission principale réside, en effet, dans le contrôle de la compensation financière allouée en contrepartie des transferts de compétences. A l'occasion des avis qu'il rend sur les projets d'arrêtés interministériels fixant le montant de la compensation revenant à chacune des collectivités territoriales concernées, le travail de la CCEC consiste à rechercher l'exacte adéquation entre les charges et les ressources transférées. On soulignera que la CCEC peut également être consultée par le ministre de l'Intérieur et le ministre chargé du Budget sur les réclamations éventuelles des collectivités bénéficiaires des transferts de compétences. Enfin, la CCEC a été chargée par la loi d'établir, à l'intention du Parlement, un bilan financier de l'évolution des charges transférées aux collectivités territoriales au cours des dix dernières années. Ce bilan retracera les conséquences des transferts de personnels et des délégations de compétences ainsi que l'évolution du produit des impositions de toutes natures transférées en compensation des créations, transferts et extensions de compétences. |
Dès son installation, en février 2005, la CCEC a inscrit à son ordre du jour une à deux réunions de travail par mois . La question des modalités de transferts des TOS a été prioritairement inscrite à son programme. Elle s'est réunie 10 fois au cours de l'année 2005, soit en formation plénière, soit en sections des départements ou des régions. Le rythme est tout aussi soutenu pour l'année 2006.
De l'avis unanime, les travaux au sein de cette commission se sont déroulés dans un climat de dialogue constructif.
Il convient de souligner surtout que la parité élus de la commission a pu formuler un certain nombre de demandes excédant le strict champ d'application de la loi concernant notamment la référence à la moyenne triennale ou encore la prise en compte de dépenses hors périmètre du droit à compensation.
Le Gouvernement a accepté d'y répondre favorablement, comme par exemple sur les charges patronales, les dépenses dites sociales (médecine préventive, formation) et certaines dépenses annexes de fonctionnement (informatique).
c) La Commission de suivi des transferts
Enfin, il convient de mentionner, parmi les structures de concertation, la commission de suivi des transferts qui réunit le Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat (CSFPE) et le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT).
Cette commission de suivi des transferts de personnels entre l'Etat et les collectivités territoriales a été créée par le décret n° 2004-1349 du 9 décembre 2004.
Ce texte, pris en application de l'article 113 de la loi du 13 août 2004, précise les compétences, la composition et le fonctionnement de la commission, désormais opérationnelle. Un arrêté du 10 décembre 2004 en désigne les membres. Coprésidée par un élu et le directeur général de l'administration et de la fonction publique, elle s'est réunie à quatre reprises .
Lors d'une première réunion le 22 décembre 2004, elle a consulté les organisations syndicales et permis à la DGCL d'apporter des éclairages utiles.
Elle a d'ailleurs donné un avis favorable à la convention-type de mise à disposition provisoire des services de l'Etat nécessaires à l'exercice des compétences transférées.
Son rôle est très large puisqu'elle peut, en outre, être saisie de toute question relative aux conditions du transfert des personnels soit conjointement, par la moitié au moins des membres du CSFPE et la moitié au moins des membres du CSFPT, soit par le ministre chargé de la Fonction publique et le ministre chargé des Collectivités territoriales.
Elle constitue donc un des rouages très utiles au dialogue des parties prenantes à la réforme.
Pour être exhaustif, concernant l'Equipement, un Comité spécifique de suivi, le CSS , est également prévu pour examiner les situations particulières qui ne trouveraient pas de solution localement en dépit de l'existence dans chaque département d'une cellule d'accueil et de suivi de la mobilité des agents.
Ces cellules d'accompagnement présentes dans tous les services de DDE seront chargées d'identifier les difficultés financières, matérielles et familiales rencontrées par les agents du fait des changements. Elles doivent rechercher des solutions parmi les dispositifs et aides existants. En l'absence d'issue positive au niveau local, le « comité spécifique de suivi », auquel les organisations syndicales doivent participer, analysera les problèmes soulevés et proposera des solutions concrètes.
Une circulaire du 7 juin 2006 rappelait aux préfets que ces cellules devaient impérativement être constituées.
Les travaux de ces divers organismes ont encouragé le dialogue entre les différents acteurs (Etat, collectivités territoriales et syndicats), voire permis de lever certains malentendus. Le ministre délégué aux Collectivités territoriales lors du 76 ème Congrès de l'Assemblée des départements de France a reconnu qu'ils « ont permis, au fur et à mesure que des questions ont été soulevées, d'y apporter des réponses, le plus souvent dans un sens favorable aux collectivités locales ».
Prenant acte, à leur tour, de ces échanges fructueux, les représentants de l'ARF ont exprimé leur « volonté d'appliquer loyalement et sans obstruction les dispositions de la loi du 13 août 2004 relative aux transferts des services et des agents », notant « un esprit nouveau dans l'approche de l'Etat , qui joue l'apaisement après une année de refus obstiné d'entamer des négociations et se félicite que le dialogue soit renoué . »