B. L'ÉMERGENCE D'UN POUVOIR D'ARBITRAGE PARLEMENTAIRE
1. Une intervention du Parlement sur la nomenclature en amont du débat sur le projet de loi de finances
a) Une consultation ab initio sur la maquette budgétaire des commissions des finances du Sénat et de l'Assemblée nationale
L'influence du Parlement sur la maquette budgétaire ne doit pas se mesurer à la seule aune des amendements de nomenclature adoptés lors de l'examen sur le projet de loi de finances pour 2006. Il faut également prendre en compte le rôle exercé par le Parlement lors des travaux gouvernementaux d'élaboration de la nouvelle architecture budgétaire en missions et programmes.
En effet, dans la continuité d'une association étroite du Parlement à la mise en oeuvre de la réforme budgétaire, le gouvernement avait consulté les commissions des finances du Sénat et de l'Assemblée nationale sur un premier projet de maquette budgétaire qu'il avait présenté le 21 janvier 2004.
b) La prise en compte des observations formulées par le Parlement dans le projet de loi de finances pour 2006
La nomenclature budgétaire retenue in fine pour l'examen du projet de loi de finances pour 2006 a ainsi repris plusieurs propositions de votre commission des finances, souvent communes avec l'Assemblée nationale 12 ( * ) :
- la création d'une mission interministérielle « Sécurité » a regroupé les crédits de la police nationale et de la gendarmerie nationale, dans la mesure où ces forces concourent toutes deux au service public de la sécurité, alors que les crédits afférents relevaient de missions distinctes dans la maquette présentée par le gouvernement le 21 janvier 2004 ;
- la création d'une autre mission interministérielle, intitulée « Politique des territoires », a permis d'identifier l'ensemble des moyens concourant au développement et à l'aménagement du territoire ;
- au sein de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », les actions relevant respectivement de la gestion de l'agriculture et de la valorisation des produits ont été distinguées, conformément à un principe de base défini par votre commission des finances : scinder les « méga-programmes » pouvant constituer autant de « boîtes noires » nuisant à la transparence de l'information ;
- l'identification d'un programme « Vie de l'élève » dans la mission « Enseignement scolaire » et d'un programme « Fonction publique » dans la mission « Direction de l'action du gouvernement » ont également répondu à la volonté des parlementaires d'une plus grande lisibilité de l'action de l'Etat ;
- enfin, la création de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » a notamment mis fin à l'anomalie que constituait, au regard de la lettre et de l'esprit de la LOLF, la proposition initiale d'une mission mono-programme regroupant les crédits du seul Conseil économique et social, tout en reconnaissant la spécificité des juridictions financières, partie intégrante de cette mission 13 ( * ) .
* 12 Les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat avaient présenté leurs observations sur le projet de maquette budgétaire dans des rapports d'information publiés au printemps 2004 :
- Sénat, « La nouvelle architecture des lois de finances. Transparence et lisibilité du budget de l'Etat pour moderniser la gestion publique » : rapport d'information n° 292 (2003-2004) ;
- Assemblée nationale, « Une nouvelle architecture du budget de l'Etat pour une plus grande efficacité de l'action publique. Propositions de la mission d'information sur la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances », rapport d'information n° 1.554 (XII ème législature).
* 13 Dans son rapport d'information précité, votre commission des finances avait souhaité la constitution d'une mission « Transparence et régulation de l'action publique » qui aurait regroupé les crédits des juridictions financières et des autorités administratives indépendantes, afin de garantir l'indépendance de ces institutions. Si la constitution d'un programme « Juridictions financières » dans la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » répond à la volonté de votre commission des finances de tenir compte de la spécificité des missions de la Cour des comptes, elle continue de regretter que, s'agissant des autorités administratives indépendantes, leurs crédits ne soient pas toujours distingués de ceux des services qu'elles contrôlent ou régulent (s'agissant de la création d'un programme « Autorités administratives indépendantes » au sein de la mission « Direction de l'action du gouvernement », voir le paragraphe II B 3 ci-dessous).