3. Aménager les conditions d'examen budgétaire en commission et en séance publique
Les conditions d'examen du projet de loi de finances pour 2006 font apparaître plusieurs pistes d'amélioration du calendrier de la procédure budgétaire, tant en commission qu'en séance publique.
S'agissant des travaux de votre commission des finances, la nette augmentation du nombre d'amendements adoptés sur les crédits des missions et les articles rattachés était une conséquence attendue et souhaitée de la réforme budgétaire. Elle a toutefois pour corollaire que les missions et les articles rattachés, aujourd'hui examinés par les rapporteurs spéciaux sur la base du projet de loi de finances initiale, sont de plus en plus souvent modifiés par l'Assemblée nationale . Pour pallier cette difficulté, il faudrait tendre à ce que l'examen des crédits des missions en commission des finances ait lieu à une date postérieure au vote par l'Assemblée nationale.
Proposition n° 11 : dans la mesure du possible, examiner les crédits des missions en commission des finances après leur vote à l'Assemblée nationale.
Par ailleurs, la préparation des travaux de la commission mixte paritaire (CMP) serait améliorée si le Sénat disposait d'un délai suffisant, qui ne saurait être inférieur à 48 heures, entre la fin de la première lecture au Sénat et la réunion de la commission mixte paritaire, tout en tenant compte des contraintes du calendrier parlementaire liées à l'examen du projet de loi de finances rectificative de fin d'année.
Proposition n° 12 : augmenter autant que possible le délai entre la fin de la première lecture et la réunion de la commission mixte paritaire.
4. Mieux délimiter le champ des différentes catégories de lois
La présence de mesures fiscales dans les autres projets de loi remet en cause le principe de définition de l'équilibre budgétaire en loi de finances 52 ( * ) . Votre commission des finances doit être vigilante pour prévenir une telle dérive, susceptible de donner lieu à des censures par le Conseil constitutionnel au regard, plus généralement, de la méconnaissance des domaines des différentes catégories de lois (lois de finances, lois de financement de la sécurité sociale, autres lois ou lois dites « ordinaires »).
Cette situation a été dénoncée à plusieurs reprises par votre commission des finances, notamment par notre collègue Auguste Cazalet, rapporteur pour avis au nom de votre commission des finances sur le projet de loi en faveur des petites et moyennes entreprises :
« Votre commission des finances ayant exprimé au cours de la discussion du projet de loi de finances pour 2005 de fortes réticences quant à l'intervention de mesures fiscales dans des projets de loi simples, en dehors du cadre de la discussion budgétaire, elle a étudié avec attention l'impact des mesures fiscales du présent projet de loi sur le budget de l'Etat. Elle a obtenu des chiffrages de la part du gouvernement, sur certains des articles, qu'elle a souhaité approfondir.
« [Concernant le présent projet de loi] aucune disposition fiscale ne devrait avoir d'impact budgétaire en 2005. A compter de 2006 en revanche, le « paquet fiscal » contenu dans le présent projet de loi serait de l'ordre de 200 millions d'euros » 53 ( * ) .
Proposition n° 13 : mieux délimiter les domaines respectifs des lois de finances, des lois de financement de la sécurité sociale et des lois ordinaires.
* 52 La fiscalité est toutefois un domaine partagé, comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 91-298 DC du 24 juillet 1991 sur la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier :
« Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ces textes que les dispositions fiscales ne sont pas au nombre de celles qui sont réservées à la compétence exclusive des lois de finances et qu'elles peuvent figurer aussi bien dans un texte de loi présentant ce caractère que dans un texte législatif qui en est dépourvu ; qu'il n'y a pas lieu à cet égard de distinguer selon que les dispositions en cause affectent ou non l'exécution du budget de l'exercice en cours ».
* 53 Sénat, rapport pour avis n° 363 (2004-2005), p. 6.