Mme Nicole Bricq
II. LE PROGRAMME 228 : VEILLE ET SÉCURITÉ SANITAIRES
A. UN PROGRAMME MARQUÉ PAR LA MISE EN PLACE DE L'ETABLISSEMENT DE PRÉPARATION ET DE RÉPONSE AUX URGENCES SANITAIRES (EPRUS)
1. Les orientations stratégiques du programme
Le programme « Veille et sécurité sanitaires » de la mission « Sécurité sanitaire » poursuit cinq finalités principales qui n'ont pas évoluées depuis 2006 :
- disposer de systèmes réactifs de veille, de surveillance, d'alerte et d'expertise sur les risques et les dangers menaçant la santé de la population ;
- améliorer l'état des connaissances sur les risques et les dangers et sur les moyens d'y faire face ;
- améliorer la maîtrise des risques sanitaires ;
- renforcer la capacité à répondre aux urgences et aux situations exceptionnelles et à gérer les crises pouvant menacer la santé ;
- développer une culture partagée du risque sanitaire.
Ce programme se décline en quatre actions, dont l'action n° 1 relative à la veille, la surveillance, l'expertise et l'alerte, concentre plus de 40 % des dépenses du programme pour 2008 .
Présentation, par action, des crédits demandés pour 2008
(en euros)
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Justification au premier euro |
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Actions |
Crédits de paiement demandés en 2008 |
% du total des crédits |
Dépenses de fonctionnement |
Dépenses d'intervention |
Dépenses d'investis-sement |
Total |
|
01. Veille, surveillance, expertise et alerte |
71.821.714 |
43,2 |
61.318.778 |
10.502.936 |
0 |
71.821.714 |
|
02. Gestion des urgences, des situations exception-nelles et des crises |
65.879.416 |
39,6 |
65.879.416 |
0 |
0 |
65.879.416 |
|
03. Production et mise en oeuvre de règles, de recommandations, de décisions et autres dispositifs |
18.075.509 |
10,9 |
17.910.509 |
165.000 |
0 |
18.075.509 |
|
04. Information et formation |
10.484.916 |
6,3 |
10.484.916 |
0 |
0 |
10.484.916 |
|
Total |
166.261.555 |
100 |
155.593.619 |
10.667.936 |
0 |
166.261.555 |
Source : projet annuel de performances pour 2008 de la présente mission
S'agissant de la mise en oeuvre du programme « Veille et sécurité sanitaires » pour 2008, il convient également de prendre en compte les crédits de personnel inscrits sur le programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » de la mission « Solidarité, intégration et égalité des chances » qui s'élèvent, pour 2008, à près de 230,67 millions d'euros, en augmentation de près de 9,5 % par rapport à 2007 (+ 20,1 millions d'euros) .
Lors de son audition par votre rapporteure spéciale, le représentant du responsable de ce programme, a insisté sur les priorités du programme « Veille et sécurité sanitaires » pour 2008, à savoir :
- la constitution d'un corps de réserve sanitaire pour permettre, en cas de crise, le renforcement des équipes soignantes ;
- la mise en place et la montée en charge de l'Etablissement de préparation et de réaction aux urgences sanitaires (EPRUS), destiné à améliorer la préparation et la gestion des crises : lui sont confiés la gestion financière et administrative de la réserve sanitaire, ainsi que l'achat de produits, le stockage et la préparation de la logistique de distribution ;
- la pleine application du nouveau règlement sanitaire international (RSI) qui impose une organisation renforcée des Etats, notamment en matière de contrôle sanitaire aux frontières : ceci devrait nécessiter le renforcement en personnel des services déconcentrés, prioritairement dans les départements à zone portuaire ou aéroportuaire ;
- la poursuite des actions de lutte contre la légionellose et les méningites, ainsi que les maladies à transmission vectorielle , par des actions de prévention de proximité et de réduction de l'insalubrité en partenariat avec les collectivités territoriales ;
- la mise en oeuvre des recommandations du comité d'évaluation du Plan national santé environnement (PNSE) , notamment en ce qui concerne la protection des captages d'eaux destinés à la consommation humaine et la qualité des eaux distribuées, le développement d'une stratégie de prévention des risques liés à la qualité de l'air intérieur, le renforcement de la réglementation sur l'amiante et la réhabilitation des logements insalubres.
2. Une augmentation très importante des crédits du programme
Les crédits inscrits pour le programme « Veille et sécurité sanitaires » en projet de loi de finances pour 2008 sont en très nette augmentation par rapport à ceux votés en loi de finances initiale pour 2007, soit une augmentation de 78 % en autorisations d'engagement et 59 % en crédits de paiement .
Ceci résulte principalement de l'évolution du mode de financement des dépenses relatives à la veille et la sécurité sanitaire , et notamment la suppression du fonds de concours consacré à « l'achat, [au] stockage et [à] la livraison de produits destinés à la prophylaxie ou aux traitements d'un grand nombre de personnes exposées à une menace sanitaire grave, quelle que soit son origine ou sa nature », - devenu fonds de prévention des risques sanitaires (FOPRIS)-, qui abondait le programme « Veille et sécurité sanitaire », jusqu'en 2007, et son remplacement par le nouvel établissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires , dont le montant de la subvention pour charge de service public est fixé à 75 millions d'euros en AE et 55 millions d'euros en CP pour 2008.
L'analyse de l'évolution des crédits par action confirme globalement les tendances constatées en loi de finances pour 2007 :
- l'action n° 1 « Veille, surveillance, expertise et alerte » enregistre une augmentation de 13,5 % en AE et en CP, contre 24 % en 2007 ;
- l'action n° 2 « Gestion des urgences, des situations exceptionnelles et des crises » voit ses crédits multiplié par sept en AE et par 5,4 en CP , contre une augmentation de 54 % en 2007 ;
- l'action n° 3 « Production et mise en oeuvre de règles, de recommandations, de décisions et autres dispositifs » connaît une légère diminution de 0,8 % de ses crédits en AE et en CP. Les crédits inscrits sur cette action en loi de finances pour 2007 étaient en diminution de près de 43 % par rapport à 2006 ;
- l'action n° 4 « Information et formation » enregistre une diminution de 2,6 % par rapport à 2007.
3. La création de l'EPRUS
a) Le financement des mesures de prévention de risques sanitaires graves avant la création de l'EPRUS
Jusqu'en 2006, le financement des mesures de prévention de risque sanitaires graves était assuré, soit par le budget de l'Etat , soit par le biais d'un fonds de concours créé par l'Etat 11 ( * ) et consacré à « l'achat, [au] stockage et [à] la livraison de produits destinés à la prophylaxie ou aux traitements d'un grand nombre de personnes exposées à une menace sanitaire grave, quelle que soit son origine ou sa nature » .
Depuis 2002 , le montant de la contribution des régimes obligatoires d'assurance maladie à ce fonds de concours était fixé en loi de financement de la sécurité sociale.
Contribution des régimes obligatoires
d'assurance maladie au fonds de concours
destiné au financement des
risques sanitaires (2002-2006)
( en millions d'euros )
|
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
|
198,18 |
155,4 |
62 |
176 |
175 |
Source : lois de financement de la sécurité sociale
La création d'un établissement public de l'Etat, dénommé fonds de prévention des risques sanitaires ( FOPRIS ) par l'article 97 de la loi n° 2006-1640 de financement de la sécurité sociale pour 2007, résulte de la décision du Conseil constitutionnel sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 12 ( * ) qui avait mis fin, pour l'avenir, à la possibilité d'une contribution de l'assurance maladie, par le biais d'un fonds de concours, au financement du plan gouvernemental de prévention et de lutte contre la pandémie grippale.
|
L'obligation constitutionnelle de renoncer au recours au fonds de concours (Décision n° 2005-528 DC du 15 décembre 2005) Se saisissant d'office des articles 5 et 64 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, le Conseil constitutionnel a relevé que les dispositions de ces articles n'étaient pas conformes à la règle, fixée par l'article 17 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) selon laquelle les versements aux fonds de concours ont un caractère volontaire. Le Conseil constitutionnel a, en effet, estimé que la participation de l'assurance maladie au fonds de concours précité n'entrait pas dans le cadre des dispositions de l'article 17 de la LOLF et qu'un tel prélèvement, en raison de son caractère obligatoire, ne figurait pas parmi les recettes qui peuvent abonder un fonds de concours. Toutefois, considérant que l'intérêt général de valeur constitutionnelle qui s'attache à la protection sanitaire de la population justifie que la participation de l'assurance maladie au fonds de concours, nécessaire en 2005 et 2006 à la mise en oeuvre des actions de prévention en cause, se poursuive jusqu'à la fin de l'année 2006, le Conseil constitutionnel a jugé que la méconnaissance, par les articles 5 et 64 de la loi déférée, des dispositions de la LOLF ne conduisait pas, en l'état, à les déclarer contraires à la Constitution. Il a cependant validé ces articles sous la réserve que le financement de ces actions soit mis en conformité, à compter de l'année 2007, avec les nouvelles prescriptions organiques qui régissent les procédures comptables particulières d'affectation de recettes. Dès lors, il semble qu'à défaut d'une mise en conformité des modalités de financement du plan gouvernemental avec les dispositions de la LOLF, « la censure serait inévitable lors de l'examen de la prochaine loi de financement de la sécurité sociale » |
Dès lors, se posait la question de savoir quelle serait la solution juridique retenue par le gouvernement pour se mettre en conformité avec les dispositions organiques évoquées par le Conseil constitutionnel. Le gouvernement a opté pour la création d'un établissement public dédié à ce financement .
Pour 2007, le FOPRIS a reçu une dotation de 175 millions d'euros de l'assurance maladie et une subvention de l'Etat de 179 millions d'euros (80 millions d'euros par décret d'avance, 34 millions d'euros en loi de finances rectificative, 61,5 millions d'euros en reports de crédits de l'exercice 2006 sur l'exercice 2007, 3,5 millions d'euros d'autres crédits) 13 ( * ) .
La loi n° 2007-294 du 5 mars 2007 relative à la préparation du système de santé à des menaces sanitaires de grande ampleur a transféré les biens, droits et obligations du FOPRIS au nouvel établissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (EPRUS), créé par cette même loi.
b) Un nouvel établissement qui devra trouver sa place au sein du dispositif actuel des agences de sécurité sanitaire
(1) L'organisation et le fonctionnement de l'EPRUS
L'EPRUS est un établissement public de l'Etat à caractère administratif, placé sous la tutelle du ministère chargé de la santé. Il a pour mission :
- la gestion administrative et financière de la réserve sanitaire , sachant que la coordination et la doctrine de recours à la réserve sanitaire relève de la compétence de la direction générale de la santé (DGS) ;
- l'acquisition, la fabrication, l'importation, le stockage, la distribution et l'exportation de produits et services nécessaires à la protection de la population face à des menaces sanitaires graves ou pour répondre à des besoins de santé publique non couverts par ailleurs du fait notamment d'une rupture de commercialisation. L'EPRUS agit, dans ce cas, à la demande du ministre chargé de la santé et les produits resteront la propriété de l'Etat ;
- la mise en place, en son sein, d'un établissement pharmaceutique chargé de la fabrication et de l'exploitation de produits de santé nécessaires.
L'article L. 3135-4 du code de la santé publique prévoit que les recettes de l'EPRUS sont constituées par :
- des taxes prévues à son bénéfice ;
- des redevances pour services rendus ;
- le produit des ventes des produits et services ;
- les reversements et remboursements mentionnés à l'article L. 162-1-16 du code de la sécurité sociale ;
- une contribution à la charge des régimes obligatoires d'assurance maladie dont le montant est fixé chaque année par la loi de financement de la sécurité sociale , répartie entre les régimes selon les règles définies à l'article L. 174-2 du code de la sécurité sociale ;
- des subventions, notamment de l'Etat ;
- des produits divers, dons et legs ;
- des emprunts.
Il est précisé que le montant de la contribution à la charge de l'assurance maladie ne peut excéder 50 % des dépenses effectivement constatées de l'établissement. Cette disposition résulte d'un amendement adopté par le Sénat, à l'initiative de sa commission des affaires sociales, lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007. Cette disposition portait sur le FOPRIS, auquel l'EPRUS succède.
En 2007, l'EPRUS comptera 17 équivalents temps plein travaillé (ETPT), et 35 ETPT en 2008 , répartis en quatre services principaux :
- le pôle « réserve sanitaire », dont les missions seront le recrutement, la formation des personnels destinés à constituer la réserve ;
- le pôle « produits de santé », chargé de l'acquisition et de la gestion des stocks des produits de santé nécessaires pour faire face à une crise sanitaire ;
-le pôle « mobilisation/projection », responsable de la mise à disposition des personnels et produits de santé en cas de crise sanitaire ;
- le pôle « études », service d'appui scientifique et technique devant participer à l'anticipation des risques sanitaires. Il comprendra une cellule d'audit.
(2) La position de votre rapporteure spéciale
La mise en place de ce nouvel établissement devrait permettre une meilleure politique d'acquisition et de gestion des stocks de produits de santé, domaines dans lesquels , de l'avis même du ministère de la santé, de la jeunesse et des sports, l'administration centrale n'était pas à même de mener une action efficace .
Par ailleurs, la création de l'EPRUS, par la suppression concomitante du FOPRIS, devrait permettre une meilleure lisibilité et un meilleur suivi des crédits inscrits sur le programme « Veille et sécurité sanitaires » , les abondements, en cours d'exécution budgétaires, par voie de fonds de concours étant, en quelque sorte, remplacés par l'inscription d'une subvention pour charge de service public en loi de finances initiale.
Néanmoins, votre rapporteure spéciale tient à souligner la nécessité pour ce nouvel établissement de trouver sa place au sein du dispositif actuel de gestion des crises sanitaires . En particulier, elle souhaite attirer l'attention sur l'indispensable articulation et coordination des actions de l'EPRUS avec les autres acteurs intervenant en matière de gestion des crises sanitaires :
- les agences de sécurité sanitaire et, plus particulièrement de l'INVS qui, en vertu de la loi du 9 août 2004 relative à la santé publique 14 ( * ) , doit contribuer à la gestion des situations de crises sanitaires, en proposant aux pouvoirs publics toute mesure ou action nécessaire ;
- le département des urgences sanitaires (DUS), créé par arrêté du 14 octobre 2004, et placé auprès du directeur général de la santé, qui a notamment pour mission de réceptionner les alertes sanitaires de niveau national ou international et de préparer des plans de réponse aux grandes menaces sanitaires ;
- le centre opérationnel de réception et de régulation des urgences sanitaires et sociales (CORRUSS), chargé de vérifier les données d'alerte auprès de leur émetteur qui sont ensuite analysées au sein du DUS ;
- le comité de gestion interministérielle des crises (COGIC) de la direction de la défense et de la sécurité civile du ministère de l'Intérieur qui est le lieu de veille et de mobilisation des différents moyens de secours et d'intervention, dès lors qu'une crise, sanitaire ou autre, nécessite une organisation de sa gestion au plan national.
Votre rapporteure spéciale s'interroge également sur les chevauchements possibles de compétences entre le pôle « études » de l'EPRUS , chargé de l'analyse prospective des risques sanitaires, avec d'autres instances aux compétences similaires , en particulier :
- la mission d'analyse stratégique, de prospective et d'appui scientifique (MASPRAS) de la direction générale de la santé ;
- le Haut conseil de santé publique (HCSP) , qui aux termes de la loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la santé publique, doit apporter aux pouvoirs publics des « réflexions prospectives » sur les questions de santé publique.
Enfin, votre rapporteure spéciale regrette que le transfert, à l'EPRUS, de compétences de la direction générale de la santé , auparavant chargée de l'acquisition et de la gestion des stocks de produits de santé en cas de crise sanitaire, ne se soit pas accompagné d'un transfert de personnel .
Pour votre rapporteure spéciale, la création de ce nouvel établissement révèle, une fois encore, la construction par sédimentation du dispositif de sécurité sanitaire , sans étude d'impact préalable et sans vision claire de l'Etat en la matière.
c) Le financement de l'EPRUS
En 2008, la subvention pour charge de service public de l'EPRUS devrait s'élever à 75 millions d'euros en autorisations d'engagement et 55 millions d'euros en crédits de paiement .
Votre rapporteure spéciale note que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 fixe à 75 millions d'euros le montant de la contribution des régimes d'assurance maladie pour 2008 au financement de l'EPRUS.
La subvention totale de l'EPRUS (contribution de l'assurance maladie et subvention de l'Etat) diminuerait donc de moitié entre 2007 et 2008, passant de 354 millions d'euros à 150 millions d'euros. Interrogé sur ce point par votre rapporteure spéciale, le ministère chargé de la santé a indiqué que cette diminution de crédits résulterait d'un moindre besoin de crédits en 2008, en raison de forts reports de crédits non consommés et du fait que les dépenses prévisionnelles pour 2008 seraient essentiellement des dépenses de renouvellement de stocks de produits nécessaires à la protection de la population face aux menaces sanitaires.
Les dépenses prévisionnelles de l'EPRUS en 2008
(en milliers d'euros)
|
Dépenses de personnel |
Dépenses de fonctionnement |
Dépenses d'investissement |
Total |
|
|
Fonctionnement de l'EPRUS |
2.500 |
17.200 |
0 |
19.700 |
|
Acquisitions, actions et renouvellements des stocks dans le cadre de la pandémie grippale |
0 |
100.000 |
0 |
100.000 |
|
Acquisitions, actions et renouvellements des stocks dans le cadre de la lutte contre les menaces bio-terroristes |
0 |
23.400 |
0 |
23.400 |
|
Autres besoins |
0 |
1.900 |
0 |
1.900 |
|
Réserve sanitaire |
0 |
5.000 |
0 |
5.000 |
|
TOTAL |
150.000 |
|||
Source : annexe 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale
Votre rapporteure spéciale s'interroge fortement sur la qualité de gestion des crédits destinés à l'EPRUS et auparavant au FOPRIS . En effet, d'après les informations recueillies par votre rapporteure spéciale auprès du directeur général de l'EPRUS, sur les 354 millions d'euros d'AE et les 241 millions d'euros de CP transférés à l'EPRUS au titre de l'année 2007, il apparaît, au 20 novembre 2007, que 252,88 millions d'euros d'AE et 224,09 millions d'euros de CP n'ont pas été consommés .
Cette sous-consommation résulterait, selon le ministère de la santé, de la jeunesse et des sports, d'un retard dans la passation de marchés relatifs à l'acquisition de masques FFP2 (pour 85 millions d'euros), l'acquisition de masques chirurgicaux (pour 50 millions d'euros) et l'acquisition de Tamiflu (pour 92 millions d'euros). Si les décisions relatives à la passation de ces marchés n'étaient pas prises d'ici le 31 décembre 2007, la dotation de l'EPRUS pour 2008 s'élèverait donc à 428 millions d'euros en AE et 354 millions d'euros en CP .
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Compte de résultat prévisionnel 2007 |
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|
Charges |
Produits |
||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
||
|
Achats |
15,00 |
4,33 |
Subvention Etat 2007 EPRUS |
179,00 |
66,00 |
|
Services extérieurs |
0,08 |
0,08 |
Contribution AM* EPRUS |
175,00 |
135,00 |
|
Autres services ext |
0,06 |
0,06 |
Autres ressources |
0,00 |
0,00 |
|
Autres charges |
|||||
|
Dotation aux provisions |
0,00 |
0,00 |
Solde FOPRIS en recettes (part Etat) |
0,00 |
40,00 |
|
Personnel |
0,28 |
0,28 |
Solde FOPRIS en recettes (part AM) |
0,00 |
40,00 |
|
Activité FOPRIS |
85,70 |
52,16 |
|||
|
Total |
101,12 |
56,91 |
354,00 |
281,00 |
|
|
Apport sur le FDR (en CP) |
224,09 |
||||
|
Disponible sur AE |
252,88 |
||||
*AM : assurance maladie
Source : EPRUS
Si votre rapporteure spéciale comprend les difficultés liées à la mise en place de ce nouvel établissement, elle insiste néanmoins sur la nécessité de veiller, dans les années à venir, à limiter au maximum les reports de crédits d'un exercice sur l'autre, ainsi que la constitution de fonds de roulement importants , afin de garantir la sincérité des inscriptions effectuées en loi de finances initiale .
Votre rapporteure spéciale s'interroge d'autant plus sur ces importants reports de crédits, que le décret d'avance du 6 avril 2007 15 ( * ) a prévu l'ouverture, pour 2007, de 80 millions d'euros d'AE supplémentaires sur le programme « Veille et sécurité sanitaires », destinés à financer un programme de renouvellement et d'acquisition de produits et matériels médicaux, dans le cadre de la réactualisation du plan gouvernemental de prévention et de lutte « Pandémie grippale », qui relève désormais de la compétence de l'EPRUS. Il paraît, en effet, quelque peu contradictoire ou tout au moins révélateur d'une gestion peu efficace des crédits destinés au financement de la préparation et de la gestion des crises sanitaires, d'effectuer des reports de crédits, alors même que des crédits supplémentaires ont été ouverts par voie de décret d'avance . Votre rapporteure spéciale avait déjà soulevé cette question à l'occasion de l'examen du projet de loi de règlement pour 2006 16 ( * )
S'agissant des modalités de financement de l'EPRUS, votre rapporteure spéciale s'interroge, comme en 2007, sur la participation, en la matière, de l'assurance maladie . En effet, si l'assurance maladie peut légitimement être mobilisée pour financer des mesures de prévention et de protection de la population face à un risque de pandémie grippale, il semble, en revanche, que l'achat des produits nécessaires pour faire face à ces menaces devrait relever, par nature, du budget de l'Etat au titre de ses missions régaliennes , en matière de santé publique et de sécurité civile. Par ailleurs, eu égard aux importants déficits auxquels doit faire face la branche maladie de la sécurité sociale, se pose la question de la pérennité réelle de cette ressource pour l'EPRUS .
B. UNE JUSTIFICATION AU PREMIER EURO LARGEMENT PERFECTIBLE
1. Une justification au premier euro qui ne permet pas un contrôle satisfaisant du Parlement
a) La veille, la surveillance, l'expertise et l'alerte sanitaires
L'action n° 1 « Veille, surveillance, expertise et alerte » constitue l'action majoritaire du programme. Elle est ainsi dotée de 71,82 millions d'euros pour 2008, en augmentation de plus de 8,5 millions d'euros par rapport à 2007 (+ 13,5 %) .
Cette action regroupe essentiellement des dépenses de fonctionnement (61,32 millions d'euros) constituées majoritairement des subventions pour charges de service public à destination des opérateurs de la mission, pour un montant total de 56,88 millions d'euros dont 45,6 millions d'euros versés à l'Institut national de veille sanitaire (InVS) dont l'action n° 1 du programme constitue le coeur de métier.
Les dépenses d'intervention de cette action s'élèvent près de 10,5 millions d'euros pour 2008 et recouvrent notamment des crédits d'intervention au titre des services déconcentrés, en particulier ceux des départements et territoires d'outre-mer. Ainsi, près de 5,9 millions d'euros seront consacrés en 2007 au financement de la lutte contre les arboviroses dans les DOM et les collectivités d'outre-mer à statut particulier afin de consolider la mise en place de la prévention, préparer les systèmes d'alerte, équiper les laboratoires, lutter contre les moustiques par l'achat d'insecticides et de répulsifs. Plus de 4 millions d'euros seront, en outre, affectés à la santé environnementale, au titre de la surveillance des milieux de vie (eau, air intérieur, pollens) et de la mise en oeuvre du Plan national santé environnement (PNSE).
Votre rapporteure spéciale remarque que la justification au premier euro de cette action fait état d'un certain nombre de dépenses qui ne semblent pas relever directement de la sécurité sanitaire , mais davantage de la mission « Santé », notamment celles relatives aux soins en milieu hospitalier, à l'impact de l'habitat sur la santé, à l'étude nationale relative à l'exposition au bruit, ou aux accidents de la vie courante. Cette observation conforte la remarque de votre rapporteure spéciale, développée dans son récent rapport sur les agences de sécurité sanitaire 17 ( * ) , à savoir la porosité des programmes « Veille et sécurité sanitaires » et « Santé publique et prévention » .
b) La gestion des urgences, des situations exceptionnelles et des crises
L'action n° 2 « Gestion des urgences, des situations exceptionnelles et des crises » est dotée de 85,88 millions d'euros pour 2008 en AE et de 65,88 millions d'euros en CP, soit des crédits multipliés par 7 en AE et 5,4 en CP par rapport à 2007.
Cette action ne comprend que des dépenses de fonctionnement , dont 94,5 % en AE et 93 % en CP sont des subventions pour charge de service public destinées aux agences de sécurité sanitaire, en particulier de l'EPRUS. Les dépenses de fonctionnement courant s'élèvent, quant à elle, à près de 4,7 millions d'euros et se décomposent de la façon suivante :
Destination des crédits de fonctionnement courant de l'action n° 2
(en euros)
|
Dispositifs financés |
Montant |
|
Subvention à l'Entente interdépartementale pour la démoustication (EID) |
250.000 |
|
Organisation de colloques et de séminaires dans le cadre de la lutte contre la grippe aviaire |
130.000 |
|
Traduction de documents de travail ou juridiques |
10.000 |
|
Prise en charge des frais de fonctionnement de la délégation interministérielle à la lutte contre la grippe aviaire (DILGA) |
400.000 |
|
Prise en charge des frais du comité d'initiative et de vigilance civique (CIVIC), groupe d'expert de la DILGA |
100.000 |
|
Réalisation d'études et organisation d'exercices (un exercice international, quatre exercices nationaux et trois exercices régionaux) visant à améliorer l'opérationnalité des plans de réponse aux menaces sanitaires graves (bioterrorisme et pandémie grippale) |
250.000 |
|
Constitution d'une réserve de précaution pour faire face rapidement à des situations d'urgence non prévues |
500.000 |
|
Frais de dépistage de la rage (financement obligatoire prévu par le décret du 27 juin 1996) |
479.400 |
|
Plate-forme de gestion des alertes et retours d'expérience |
400.000 |
|
Opérations relevant du Programme civil de défense (PCD) au titre des missions du haut fonctionnaire de sécurité et de défense |
1.599.083 |
|
Evénements indésirables |
600.000 |
|
Total |
4.718.483 |
Source : projet annuel de performances pour 2008 de la présente mission
S'agissant de ces crédits de fonctionnement courant, votre rapporteure spéciale souhaite faire les remarques suivantes :
- l'organisation d'exercices de simulation visant à améliorer l'opérationnalité des plans de réponse aux menaces sanitaires graves est essentielle . Entre juin 2005 et juin 2006, quatre exercices nationaux de simulation, dans le cadre du plan de lutte contre la pandémie, ont été organisés. Ainsi que votre rapporteure spéciale l'avait souligné dans son rapport d'information sur la mise en oeuvre des moyens de lutte contre la « grippe aviaire » 18 ( * ) , ces exercices, par nature limités dans le temps, ne permettent pas de prendre la mesure de la dynamique d'une éventuelle épidémie ni de tester des procédures qui devraient trouver à s'appliquer sur plusieurs semaines d'affilée . C'est pourquoi, il avait été indiqué à votre rapporteure spéciale par le cabinet du ministre de la santé et des solidarités qu'il était envisagé de procéder à des exercices sur le long terme, qui pourraient durer plusieurs mois . Votre rapporteure spéciale doute que les crédits prévus à cet effet dans le présent projet de budget, qui sont d'ailleurs divisés par trois par rapport à 2007 , permettent d'organiser de tels exercices ;
- la constitution d'une réserve de précaution de 500.000 euros destinée à faire face à des situations d'urgence non prévues , telles la dramatique crise du chikungunya à la Réunion et à Mayotte en 2006 et des épidémies de méningite sur le territoire national, ne sera sans doute pas suffisante pour faire face à la survenance d'une crise sanitaire de grande ampleur . En effet, interrogé sur ce point par votre rapporteure spéciale, le ministère de la santé, de la jeunesse et des sports avait précisé en 2007 qu'en cas de crise sanitaire grave comme celle du chikungunya, une réserve de l'ordre de 20 millions d'euros serait nécessaire.
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Les ouvertures de crédits, par décrets d'avance, en 2006 en vue de faire face à la dramatique épidémie de chikungunya
Au total, ce sont donc 22,82 millions d'euros qui ont été ouverts par décrets d'avance en 2006 pour faire face à la dramatique crise sanitaire de chikungunya . |
De façon plus générale, votre rapporteure spéciale regrette que le projet annuel de performances de la mission « Sécurité sanitaire » ne permettent pas de retracer l'exécution des plans de programmation « Pandémie grippale » et « Biotox ».
c) La production et la mise en oeuvre de règles, de recommandations, de décisions et autres dispositifs
L'action n° 3 « Production et mise en oeuvre de règles, de recommandations, de décisions et autres dispositifs » est dotée de 18,07 millions d'euros en 2008, en légère diminution par rapport à 2007 (- 0,8 %). Cette action avait enregistré une forte réduction de crédits en 2007, de près de 13,7 millions d'euros par rapport à 2006 (- 43 %).
Ainsi que le précise le projet annuel de performances, cette action a pour finalité de « mettre à l'abri de la survenance d'un danger ou d'en réduire l'amplitude ». Elle a pour objet la définition de normes ainsi que la réglementation et l'orientation des activités humaines susceptibles d'avoir un impact sanitaire. Enfin, sont également intégrés dans cette action les moyens prévus au titre des indemnisations et contentieux.
Cette action est composée essentiellement de dépenses de fonctionnement , dont :
- des dépenses de fonctionnement courant autres que celles du personnel, pour un montant de 5,5 millions d'euros ;
- des subventions pour charges de service public à destination des opérateurs du programme qui concourent à une plus grande efficacité dans la production du dispositif règlementaire, notamment l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS), l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA), l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (AFSSET) et l'Agence de biomédecine (ABM).
La justification au premier euro de l'action n° 3 fait apparaître une diminution importante , entre le projet de loi de finances pour 2007 et le projet de loi de finances pour 2008, des crédits destinés à financer des mesures, pourtant proches , à titre d'exemple :
Une diminution importante des crédits destinés à financer certaines mesures de l'action 3 du programme
(en euros)
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Mesures |
Crédits inscrits en PLF pour 2007 |
Crédits inscrits en PLF pour 2008 |
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Développement des systèmes d'information SISE-EAUX et SISE HABITAT |
1.400.000 |
260.000 |
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Poursuite du plan de prévention des légionelloses |
1.500.000 |
300.000 |
|
Contrôle des risques liés au plomb et au bruit |
2.479.051 |
320.000 |
Source : projet annuel de performances pour 2008 de la présente mission
Interrogé sur ce point par votre rapporteure spéciale, le représentant du responsable de programme a avancé plusieurs arguments :
- s'agissant du développement des systèmes d'information SISE-EAUX et SISE HABITAT, la diminution de crédits constatés correspondrait à la fin de la montée en charge de ces dispositifs ;
- concernant le plan de prévention des légionelloses, la réduction par cinq des crédits consacrés à cette mesure résulterait d'une erreur d'évaluation des besoins nécessaires en 2007 ;
- quant au contrôle des risques liés au plomb et au bruit, la diminution des crédits s'expliquerait par un transfert d'une partie de ces derniers vers la mission « Santé » . Votre rapporteure spéciale tient à souligner la nécessité de stabiliser le rattachement des crédits à une mission déterminée, afin de permettre un suivi et un contrôle efficace du Parlement ;
- de façon plus générale, il a été indiqué à votre rapporteure spéciale que la justification au premier euro du projet annuel de performances pour 2007 de la présente mission proposait une présentation très globale des crédits sous un intitulé qui mettait l'accent sur quelques actions phares, alors que le montant indiqué couvre un éventail d'action
2. Les enjeux liés aux opérateurs
a) Des crédits du programme essentiellement orientés vers le financement des agences sanitaires
Ainsi que le précise le projet annuel de performances, les crédits inscrits par la loi de finances sur ce programme sont essentiellement orientés vers le financement des agences sanitaires . Sur les 166,26 millions d'euros demandés sur ce programme pour 2008 en CP, 140,33 millions d'euros correspondent aux subventions à ces opérateurs.
Outre l'EPRUS qui vient d'être créé et rattaché au programme « Veille et sécurité sanitaires », cinq autres agences visent à doter le champ de la veille et de la sécurité sanitaires d'une expertise plus indépendante ainsi que de moyens accrus d'inspection et de contrôle (pour ceux possédant cette compétence). Il s'agit de l'Institut national de veille sanitaire (InVS), de l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS), de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA), de l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale et du travail (AFSSET), de l'Agence de biomédecine (ABM).
Subventions pour charges de service public par opérateur et par action en 2008
(en euros)
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Numéro de l'action du programme |
AFSSAPS |
AFSSA |
AFSSET |
ABM |
INVS |
EPRUS |
TOTAL |
|
Action 01 |
699.795 |
4.779.594 |
2.488.740 |
3.340.008 |
45.569.922 |
0 |
56.878.059 |
|
Action 02 |
0 |
125.537 |
113.330 |
0 |
5.922.066 |
75.000.000 (AE) 55.000.000 (CP) |
81.160.933 (AE) 61.160.933 (CP) |
|
Action 03 |
7.065.503 |
1.957.093 |
37.777 |
3.341.136 |
0 |
0 |
12.401.509 |
|
Action 04 |
334.702 |
105.754 |
377.767 |
4.598.856 |
4.472.837 |
0 |
9.889.916 |
|
Total |
8.100.000 |
6.967.978 |
3.017.614 |
11.280.000 |
55.964.825 |
75.000.000 (AE) 55.000.000 (CP) |
160.330.417 (AE) 140.330.417 (CP) |
Source : projet annuel de performances pour 2008 de la présente mission
La forte augmentation du montant global des subventions pour charge de service public tient, à la fois, à la création de l'EPRUS , qui représente, à lui seul, 46 % des subventions pour charge de service public en AE et 40 % en CP, ainsi qu'à l'augmentation de l'ensemble des subventions pour charge de service public versées aux opérateurs de la mission .
Récapitulation des crédits destinés aux opérateurs en 2007 et 2008
(en euros)
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LFI 2007 |
PLF 2008 |
|||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Subventions pour charges de service public |
80.471.550 |
80.471.550 |
160.330.417 |
140.330.417 |
|
Total |
80.471.550 |
80.471.550 |
160.330.417 |
140.330.417 |
Source : projet annuel de performance pour 2008 de la présente mission
De façon générale, votre rapporteure spéciale note qu'un effort a été réalisé s'agissant des informations relatives aux principaux opérateurs de ce programme contenues dans le projet annuel de performances pour 2007 . Toutefois, elle regrette, comme l'année dernière, que certains opérateurs ne fassent l'objet d'aucun élément précis concernant leur budget prévisionnel ou la consolidation de leurs emplois : c'est le cas de l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale et du travail (AFSSET) dont la fiche se situe le projet annuel de performances pour 2008 de la mission « Travail et emploi ». Il est également regrettable que les informations détaillées de l'annexe 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale, relatives à l'EPRUS, ne soient pas retranscrites dans le projet annuel de performances.
b) La croissance de la part des ressources propres et fiscales des agences de sécurité sanitaire
S'agissant de la structuration des ressources des agences, votre rapporteure spéciale note une croissance de la part des ressources propres ou fiscales dans les budgets prévisionnels pour 2007 de l'AFSSAPS, de l'AFSSA et de l'agence de la biomédecine.
La structuration des ressources de l'AFSSAPS, de l'AFSSA et de l'ABM
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Agences |
Subvention de l'Etat |
Ressources fiscales |
Ressources propres |
|||
|
Budget prévisionnel pour 2006 |
Budget prévisionnel pour 2007 |
Budget prévisionnel pour 2006 |
Budget prévisionnel pour 2007 |
Budget prévisionnel pour 2006 |
Budget prévisionnel pour 2007 |
|
|
AFSSAPS |
16 % |
5 % |
72 % |
63 % |
12 % |
32 % |
|
AFSSA |
85 % |
71 % |
6 % |
13,5 % |
9 % |
14,5 % |
|
ABM |
60 % |
53 % |
0 % |
0 % |
40 % |
47 % |
Source : projet annuel de performances pour 2008 de la présente mission
Interrogés sur l'impact de la tendance à l'autofinancement des agences sur la nature du contrôle exercé par les administrations de tutelle, les interlocuteurs de votre rapporteure spéciale, ont indiqué que l'affectation de taxes spécifiques, considérées comme des « ressources publiques » présentait certains avantages : commodité de gestion, bon rendement des taxes affectées, responsabilisation. Ce mode de financement n'aurait, par ailleurs, pas d'influence sur l'exercice des missions de l'agence, ni son contrôle.
Cependant, votre rapporteure spéciale estime que l'affectation de taxes à des opérateurs de l'Etat constitue une entorse à l'esprit de la LOLF et rejoint, sur ce point, la réflexion de votre rapporteur général sur le concept d'« agencisation de l'Etat » 19 ( * ) .
c) Les éléments relatifs à la consolidation des emplois des opérateurs
Un effort a également été effectué s'agissant de la consolidation des emplois des opérateurs pour lesquels la présentation des emplois en effectifs budgétaires a été abandonnée au profit d'une présentation en emplois équivalents temps plein (ETPT). Tous les opérateurs sont désormais en mesure de fournir de données fiables s'agissant de la consolidation de ses emplois.
Consolidation des emplois des opérateurs du programme
(en ETPT)
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Prévision 2007 |
Prévision 2008 |
|
|
Emplois (ETPT) rémunérés par les opérateurs hors plafond d'emplois du ministère |
2.746 |
2.794 |
Source : projet annuel de performances pour 2008 de la présente mission
Le nombre d'emplois équivalents temps plein travaillés (ETPT) rémunérés par les opérateurs hors plafond d'emplois du ministère s'élève, pour 2008, à 2.794 emplois, en augmentation de 1,7 % par rapport à 2007, à périmètre constant (l'EFS et l'INTS, qui ne sont plus rattachés à la mission, comptaient 7.055 ETPT).
S'agissant du programme « Veille et sécurité sanitaires », les opérateurs qui bénéficient de postes supplémentaires sont les suivants :
- l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS) pour laquelle les postes demandés en 2008 incluent la création de trois nouveaux postes dans le cadre du projet VEGA (3 ETPT) ;
- l'Agence de biomédecine (ABM) qui bénéficie comptera, pour 2008, 12 ETPT supplémentaires. La hausse des effectifs de l'ABM est liée à la montée en charge de l'agence qui se poursuit en 2008 (dispositif règlementaire, mission d'inspection, expertise et alerte) ;
- l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (AFSSET), dont l'augmentation des effectifs s'explique par la création de 13,3 ETPT dans le cadre du traitement des dossiers BIOCIDE et du programme européen INTARESE, ainsi que 5 ETPT, correspondant au recrutement, à mi-année 2008, de dix experts dans le cadre du plan santé au travail et trois experts dans le cadre du protocole REACH ;
- l'Etablissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (EPRUS), pour lequel 17 ETPT ont été créés.
C. UN DISPOSITIF DE PERFORMANCE PEU OPÉRANT
1. Un choix d'indicateurs insatisfaisant
Les indicateurs de performance retenus dans le projet annuel de performances pour 2008 sont identiques à ceux de 2007. Pourtant, comme l'a indiqué votre rapporteure spéciale à plusieurs reprises, ces indicateurs sont largement perfectibles :
- de façon générale, beaucoup d'indicateurs restent insuffisamment précis et intelligibles , ce qui rend leur exploitation difficile ;
- par ailleurs, aucun d'entre eux ne permet une mesure de l'efficience , c'est-à-dire de mettre en parallèle les objectifs fixés et les moyens financiers nécessaire à leur atteinte ;
- enfin, l'atteinte de certains objectifs ne paraît pas dépendre des acteurs du dispositif de sécurité sanitaire : ainsi, l'Agence de la biomédecine ne semble pas disposer des leviers d'action nécessaires lui permettant d'augmenter le nombre de greffes, ainsi que l'y invite l'indicateur 5.1 : « Nombre de greffes d'organes ».
2. Des indicateurs ne couvrant que faiblement les crédits de la mission
Pour 2008, près de 85 % des CP et AE inscrits sur le programme sont constitués de subventions pour charge de service public versées aux opérateurs de la mission.
Or, sur les six opérateurs de la mission, seuls deux se voient rattacher des indicateurs propres : l'AFSSAPS et l'Agence de la biomédecine .
Certes, depuis 2007, trois opérateurs ( l'AFSSET, l'AFSSA et l'Agence de la biomédecine) ont signé un Contrat d'objectifs et de moyens (COM) ou contrat de performance. Cependant, comme l'a souligné votre rapporteure spéciale dans son récent rapport d'information 20 ( * ) , ces contrats s'apparentent davantage à des rapports d'activité ou à des projets d'établissement et ne permettent donc pas d'évaluer la performance de ces opérateurs.
Votre rapporteure spéciale invite très fortement la direction générale de la santé (DGS) à revoir l'ensemble de ces indicateurs de performance et à d'achever sa politique de contractualisation envers les opérateurs de la mission.
En particulier, il est indispensable que le nouvel établissement créé, l'EPRUS, eu égard sa place centrale dans la réalisation des orientations stratégiques du programme, ainsi que le montant de la subvention pour charge de service public qui lui est accordée (40 % des AE du programme et 35 % des CP du programme) signe rapidement un contrat de performance ou un contrat d'objectifs et de moyens, et que des indicateurs propres lui soient associés au sein du projet annuel de performances de la mission.
3. L'absence de marge de progression
Votre rapporteure spéciale s'étonne enfin de la fixation des cibles de performance de la plupart des indicateurs du programme « Veille et sécurité sanitaires » : pour quatre d'entre eux, aucune marge de progression n'est prévue, ce qui relativise beaucoup la notion de « performance » attachée à la LOLF.
L'absence de marge de progression dans les indicateurs du programme
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Objectif n° 1 : « Améliorer la préparation et la qualité de la gestion des alertes sanitaires » |
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Indicateur n° 1.1 : « Pourcentage de plans nationaux et de procédures ayant fait l'objet d'un retour d'expérience ou d'un exercice au cours des 3 dernières années » |
La cible, pour 2009, du sous-indicateur relatif au pourcentage de procédures modifiées à la suite d'alertes sanitaires ayant fait l'objet d'un retour d'expérience, est fixée à 75 %, soit le même taux qu'en 2007 et 2008 et moins bien qu'en 2006 (79 %). |
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Objectif n° 2 : « Améliorer le niveau d'information des professionnels de santé et du public sur la gestion des risques » |
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Indicateur n° 2.1 : « Nombre de professionnels de santé inscrits à la messagerie DGS urgent » |
La cible fixée pour 2009 est identique aux prévisions pour 2007 et 2008. |
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Indicateur n° 2.2 : « Pourcentage de CP repris par la presse » |
La cible fixée pour 2009 est identique aux prévisions pour 2007 et 2008. |
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Objectif n° 3 : « Améliorer les fonctions de contrôle et de police sanitaire » |
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Indicateur n° 3.1 « Nombre de détections d'anomalies / nombre de contrôles » |
La cible fixée pour 2009 est identique aux prévisions pour 2007 et 2008. |
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Source : projet annuel de performances pour 2008 de la présente mission
Quant à l'objectif n° 4 : « Améliorer le traitement de la délivrance des autorisations », votre rapporteure spéciale s'étonne, au contraire, de la cible fixée à l'indicateur 4.1 : « délai de traitement des autorisations de mise sur le marché (AMM) - reconnaissance mutuelle » : la cible 2008 est fixée à 30 jours, alors que la réalisation 2006 était de 124 jours et la prévision de 2007 réactualisée de 60 jours. La cible 2008 semble dès lors assez ambitieuse.
Tout en rappelant que la définition des objectifs et indicateurs du programme ont vocation à évoluer, votre rapporteure spéciale déduit de ces constats une fixation assez aléatoire et non justifiée des cibles de performance pour les années à venir .
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Principales observations et questions de votre rapporteure spéciale sur le programme 228 « Veille et sécurité sanitaires » 1) Le programme 228 « Veille et sécurité sanitaires » enregistre, pour 2008, une augmentation très significative de ses crédits (+ 78 % en AE et + 59 % en CP), qui s'explique principalement par une modification du mode de financement des dépenses relatives à la veille et la sécurité sanitaire . Le fonds de concours, qui abondait auparavant le programme 228 en cours de gestion, a été remplacé par le versement d'une subvention pour charge de service public au nouvel établissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (EPRUS). 2) Une des priorités du programme pour 2008 réside dans la mise en place de ce nouvel établissement, l'EPRUS , chargé de la gestion administrative et financière de la réserve sanitaire, ainsi que de l'acquisition et la gestion des stocks de produits de santé nécessaires pour faire face à une crise sanitaire. Votre rapporteure spéciale insiste sur la nécessité, pour ce nouvel établissement, de trouver son positionnement au sein du dispositif déjà complexe de gestion des crises sanitaires, ainsi que sur la nécessité de veiller à la gestion efficace des crédits qui lui sont dédiés. L'exécution pour 2007 des dépenses de l'EPRUS laisse en effet apparaître un risque de reports de crédits non négligeable sur 2008, ainsi que la constitution d'un important fonds de roulement. 3) La justification au premier euro des dépenses du programme 228 n'est pas satisfaisante et ne permet pas un contrôle efficace du Parlement, en particulier, votre rapporteure spéciale déplore que les plans de programmation « Pandémie grippale » et « Biotox » ne fassent pas l'objet d'une analyse précise au sein du projet annuel de performances pour 2008 de la mission « Sécurité sanitaire ». 5) Le dispositif de performance reste très insuffisant : le programme ne comporte aucun indicateur d'efficience ; pour quatre indicateurs, aucune marge de progression n'est prévue ; alors que près de 85 % des crédits du programme constituent des subventions pour charge de service public versées aux opérateurs, seuls deux d'entre eux se voient rattacher des indicateurs propres et trois ont signé des contrats de performance ou contrats d'objectifs et de moyens. En particulier, votre rapporteure spéciale insiste sur la nécessité, pour l'EPRUS, de signer rapidement un tel contrat, étant donné sa place centrale dans la réalisation des orientations stratégiques du programme, ainsi que le montant de la subvention pour charge de service public qui lui est accordé (40 % des AE du programme et 35 % des CP du programme). |
* 11 Article 42 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002.
* 12 Décision n° 2005-528 DC du 15 décembre 2005.
* 13 D'après le projet annuel de performances pour 2008 de la mission « Sécurité sanitaire ».
* 14 Loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la santé publique.
* 15 Décret n° 2007-524 du 6 avril 2007 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.
* 16 Rapport n° 393 (2006-2007).
* 17 Rapport d'information n° 355 (2006-2007).
* 18 Rapport d'information n° 451 (2005-2006).
* 19 Rapport général n° 78 (2006-2007) du 23 novembre 2006, tome I, M. Philippe Marini, rapporteur général.
* 20 Rapport précité n° 355 (2006-2007).