Mission

M. Adrien GOUTEYRON

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE
RAPPORTEUR SPÉCIAL

- Dans le cadre de la revue générale des politiques publiques, votre rapporteur spécial est de ceux qui souhaitent la poursuite de la politique de réforme du ministère des affaires étrangères , plutôt qu'une politique de « coupes claires » dans le réseau et de réduction de la voilure d'une administration qui a déjà réalisé des efforts substantiels en termes de diminution des effectifs.

- Au 25 septembre 2007, 62 % des 58 préconisations formulées par votre rapporteur spécial dans le cadre de ses missions de contrôle budgétaire avaient été suivies d'effet. Ce taux doit progresser dans les prochains mois. En particulier, votre rapporteur spécial est très attaché aux postes de présence virtuelle qui doivent permettre de développer à moindre coût l'influence française. On compte dans le monde 414 villes de plus d'un million d'habitants. La France, pas plus que les Etats-Unis, ne peut être présente « physiquement » dans chacune de ces villes.

- La sous-dotation des contributions internationales dans le projet de loi de finances pour 2008, de l'ordre de 200 millions d'euros, pose un problème de sincérité budgétaire puisqu'elle représente près de 10 % des crédits de la mission.

- Plus généralement, la progression continue des contributions internationales , qui auraient vocation à figurer au « hors bilan de l'Etat », limite les marges de manoeuvre budgétaire de la mission « Action extérieure de l'Etat ».

- L'articulation entre les différents programmes de la mission et le programme « Présidence française de l'Union européenne » de la mission « Direction de l'Action du gouvernement » n'est pas optimale. Ce qui fait craindre, en l'absence de présentation en coûts complets des crédits dudit programme, soit une sous-consommation de ses crédits, qui figureront en partie sur d'autres programmes, soit au contraire une envolée des coûts, au-delà des 190 millions d'euros annoncés.

- Le ministère des affaires étrangères doit tirer les conséquences de la création du nouveau ministère de l'immigration , de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement, et éviter les initiatives susceptibles de reproduire un cloisonnement administratif ou informatique s'agissant d'une politique essentielle pour notre pays.

- En application de l'article 57 de la LOLF, votre rapporteur spécial a vocation à être destinataire des télégrammes diplomatiques à tonalité budgétaire, ce que devrait faciliter le déploiement de l'application informatique Schuman.

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION « ACTION EXTÉRIEURE DE L'ETAT »

A. LE BUDGET DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

1. Un ministère qui représente moins de 45 % des crédits de l'Etat à l'étranger

Le budget du ministère des affaires étrangères et européennes n'est pas le seul vecteur de l'action extérieure de notre pays. En 2006, sur 10,5 milliards d'euros prévus pour l'action de la France à l'étranger, le budget du ministère des affaires étrangères en représentait moins de 45 % .

Le document de politique transversale « Action extérieure de l'Etat » souligne que le ministère des affaires étrangères ne gèrera en 2008 que 47 % des crédits inscrits dans le projet de loi de finances au titre de la politique transversale (5 milliards d'euros).

La tendance à une décroissance des effectifs du Quai d'Orsay, et de ses implantations, comme, dans une certaine mesure, l'évolution des emplois des missions économiques de la direction générale du trésor et de la politique économique, est contrebalancée par le renforcement de certains ministères à l'étranger, comme ceux du ministère de l'intérieur. Sur 780 implantations du réseau administratif à l'étranger , on compte 158 ambassades , mais 161 missions et services économiques (sans compter 62 autres implantations du ministère de l'économie, des finances et de l'emploi, paieries et trésoreries et 16 bureaux de l'agence française des investissements internationaux (AFII). Enfin, on recense 286 implantations des autres ministères à l'étranger.


Source : ministère des affaires étrangères

Ces éléments soulignent combien l'action extérieure de l'Etat est par nature interministérielle : dès lors, un premier bilan de la présentation des crédits de l'action extérieure en mode LOLF conduit à recommander la transformation de la mission dont votre rapporteur spécial assure le suivi en mission interministérielle , qui aurait ainsi vocation à regrouper en 2008 les programmes consacrés à l'audiovisuel extérieur (TV5, RFI et France 24 figurant au sein d'un seul et même programme), à la présidence française de l'Union européenne , tant les problèmes de frontière budgétaire sont nombreux entre ministère des affaires étrangères et européennes et le secrétariat général de la présidence française, mais aussi, et bien évidemment, aux missions économiques , qui constituent la pierre angulaire de la promotion des entreprises française à l'étranger.

En outre, un rééquilibrage géographique du réseau demeure nécessaire. Comme le soulignait le rapport relatif à l'organisation et au fonctionnement des services de l'Etat à l'étranger de M. Raymond-François Lebris, « seuls 8,2 % des crédits du titre 3 et 5,07 % de l'ensemble des effectifs sont à destination des plus importants pays émergents représentant la moitié de la population mondiale ».

S'agissant des crédits du réseau en effet, 38 % vont à l'Afrique subsaharienne, 22 % aux pays de l'Union européenne, 6 % aux autres pays d'Europe continentale, 11 % à l'Amérique, 11 % à l'Asie et 13 % à l'Afrique du Nord-Moyen Orient.

En ce qui concerne les effectifs hors administration centrale, le diagramme suivant souligne la prédominance de l'Europe et de l'Afrique. Le premier pays en termes d'effectifs pour le réseau français à l'étranger (tous ministères) est l'Allemagne, avec 4.251 emplois en 2006, loin devant les Etats-Unis avec 777 emplois.

Répartition des agents de l'Etat à l'étranger (en 2006)

Source : document de politique transversale

2. Le budget du ministère des affaires étrangères s'établit à 4,5 milliards d'euros en 2008, soit 1,7 % du budget général

Le ministère des affaires étrangères et européenne contribue à trois missions. Il s'agit, outre la mission ministérielle « Action extérieure de l'Etat » , de la mission interministérielle « Aide publique au développement » , dont le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » est piloté par le ministère, et de la mission interministérielle « Médias » , dont le programme 115 1 ( * ) « audiovisuel extérieur » (TV5, RFI, CFI, Med 1 Sat, RMC Moyen-Orient) est placé sous la responsabilité du Quai d'Orsay.

Pour 2008, les crédits des programmes du ministère des affaires étrangères, soit 1,7 % du budget général, progresseraient à périmètre constant de 1,44 %.

La création du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité et du codéveloppement , dont résulte la création d'une mission « Immigration, asile et intégration », est à l'origine de transferts de crédits en provenance du ministère des affaires étrangères, et plus particulièrement de la mission « Action extérieure de l'Etat ». Le programme 151 « Français à l'étranger et étrangers en France » se trouve réduit de 49,39 millions d'euros et de 137 ETPT en raison :

- d'une part, du transfert de l'action 3 « Instruction des demandes de visa » à raison de 99 ETPT, soit 4,489 millions d'euros de masse salariale ;

- d'autre part, du transfert de l'action 4 « Garantie de l'exercice du droit d'asile, avec ses 38 ETPT.

De même, il convient de prendre en compte le transfert à la même mission « Immigration, asile et intégration » de crédits du programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde », au titre de l'action 6 « Soutien », pour 1,16 million d'euros, réparti entre 1 millions d'euros de masse salariale au titre du fonctionnement de la nouvelle administration centrale du ministère de l'immigration et 160.000 euros au titre des coûts de fonctionnement correspondant aux emplois transférés 2 ( * ) .

Votre rapporteur spécial vous proposera une initiative pour que le Quai d'Orsay « joue le jeu » de la nouvelle administration de l'immigration, afin d'éviter les cloisonnements administratifs trop souvent sources de dysfonctionnements et garantir la cohérence d'une politique de l'immigration essentielle pour l'attractivité de notre économie.

Conformément à l'exposé général du projet de loi de finances, les crédits supporteront une mise en réserve de crédits, en application de l'article 51 de la LOLF, de 0,5 % sur les crédits du titre 2 (personnel) et de 6 % sur les autres crédits, en augmentation par rapport à 2007.

Crédits de paiement des programmes du ministère des affaires étrangères en LFI 2008
(à périmètre constant)

(en millions d'euros et en %)

2007

2008

Evolution en %

Mission « Action extérieure de l'Etat »

105 « Action de la France en Europe et dans le monde »

1.443,11

1.482,13

2,7

151 « Français à l'étranger et étrangers en France »

282,73

310,62

9,9

185 « Rayonnement culturel et scientifique »

479,12

490,20

2,3

Total de la mission ministérielle

2.205,96

2.282,95

3,5

Mission « Médias »

115 « Audiovisuel extérieur »

159,19

159,19

0

Mission « Aide publique au développement »

209 « Solidarité avec les pays en développement »

2.105,95

2.092,43

-0,6

Total des programmes du ministère des affaires étrangères

4.470,1

4.534,6

1,4

Source : ministère des affaires étrangères

Le plafond d'emploi du ministère des affaires étrangères s'établit à 16.362 équivalents temps plein travaillé (ETPT). Pour avoir une vision réaliste des effectifs du ministère des affaires étrangères, il convient d'ajouter les 3.280 ETPT des établissements à autonomie financière (essentiellement les centres culturels) qui ne figurent pas dans les documents budgétaires au motif qu'ils seraient en grande partie autofinancés par les ressources propres des établissements.

Comme le rappelait votre rapporteur spécial l'an passé, la lisibilité du budget du ministère des affaires étrangères, et la cohérence, aurait tout à gagner à une intégration de ces emplois dans le plafond d'emploi du Quai d'Orsay . Le contrat de modernisation signé le 18 avril 2006 entre M. Philippe Douste-Blazy, alors ministre des affaires étrangères et M. Jean-François Copé, alors ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, porte-parole du gouvernement, s'engageait à faire étudier les « voies et moyens d'une intégration future des agents de droit local des établissements à autonomie financière dans le plafond d'emploi ministériel », sans effet à ce jour. Cette intégration est justifiée dans une logique de consolidation des comptes de l'Etat : comme une entreprise contrôlant une filiale, le ministère des affaires étrangères « contrôle » ses établissements culturels à l'étranger. Force est de constater, pour le regretter, que cette disposition du contrat de modernisation est restée lettre morte. Elle paraît pourtant indispensable pour que la masse salariale des centres culturels fasse l'objet de la même discipline budgétaire que les autres composantes de la masse salariale du Quai d'Orsay.

Répartition du plafond d'emploi du ministère des affaires étrangères pour 2007

(en ETPT)

Source : ministère des affaires étrangères

Au total, on compterait ainsi au Quai d'Orsay 19.362 emplois en 2007 , dont 8.937 de droit local (46 % des effectifs), ce qui ne manque pas d'inquiéter lorsque l'on connaît l'inflation qu'a connue la masse salariale des recrutés locaux, au moins dans les principaux pays de l'OCDE.

Les effectifs inscrits dans le plafond d'emplois diminueraient de 381 unités entre 2007 et 2008.

L'évolution du plafond d'emplois du ministère des affaires étrangères selon le contrat de modernisation 2006-2008

(en ETPT)

Source : contrat de modernisation du ministère des affaires étrangères

Ce solde se répartirait entre :

- une diminution de 234 ETPT au titre du contrat de modernisation 2006-2008 ;

- des transferts de 147 ETPT (6 ETPT du service du contrôle budgétaire et comptable ministériel au ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, 1 ETPT au secrétariat général de la défense nationale, 140 ETPT au ministère de l'immigration (137 ETPT en provenance du programme 151 « Français à l'étranger et étrangers en France » et 3 ETPT en provenance du programme 209 « Aide publique au développement »).

La masse salariale inscrite au titre 2 dans le projet de loi de finances pour 2008 s'établirait à 1.028,7 millions d'euros en ce qui concerne le ministère des affaires étrangères, contre 1.028,3 millions d'euros en 2007, soit une relative stabilité, nonobstant les questions de périmètre.

B. LA MISSION MINISTÉRIELLE « ACTION EXTÉRIEURE DE L'ETAT » : 50 % DES CRÉDITS DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

La mission « Action extérieure de l'Etat » constitue une mission ministérielle relevant du ministère des affaires étrangères. Elle ne retrace pas toute l'action de l'Etat à l'étranger. Elle ne regroupe ainsi pas les crédits des services des autres ministères à l'étranger 3 ( * ) : réseaux à l'étranger de la direction générale du Trésor et de la politique économique (DGTPE) du Minéfi, opérations extérieures (Opex) du ministère de la défense, écoles françaises à l'étranger du ministère de l'éducation nationale ou du ministère de la culture, actions de coopération du ministère de l'intérieur, maisons de la France du ministère du tourisme.

Elle représente :

1. En termes d'emplois :

13.209 emplois autorisés en équivalent temps plein travaillé (ETPT) , en baisse constante, soit 0,6 % du plafond global des autorisations d'emplois et 82 % % du plafond d'emploi (16.082 ETP) du ministère des affaires étrangères.

2. En termes de crédits budgétaires et fonds de concours :

- 2.299 millions d'euros d'autorisations d'engagement , soit 0,83 % du total des autorisations d'engagement (AE) des missions du budget général ;

- 2.283 millions d'euros de crédits de paiement (CP), soit 0,84 % du total des CP des missions, correspondant, à hauteur de 34,3 %, à des dépenses du titre 2.

Ces crédits sont complétés par 6,3 millions d'euros de fonds de concours 4 ( * ) .

La mission ne comprend pas de dépenses fiscales.

1. Trois programmes d'importance budgétaire inégale

La mission « Action extérieure de l'Etat » regroupe trois programmes :

- le programme « Action de la France en Europe et dans le monde » (programme 105), doté de 1,48 milliard d'euros en crédits de paiement, représente 64,9 % des crédits de paiement de la mission et 64 % des dépenses de personnel du titre 2 ;

- le programme « Rayonnement culturel et scientifique » (programme 185), doté de 490,2 millions d'euros, regroupe 21,5 % des crédits de paiement de la mission et 12 % des dépenses de personnel du titre 2 ;

- le programme « Français à l'étranger et étrangers en France » (programme 151), doté de 310,6 millions d'euros, regroupe 13,6 % des crédits de paiement de la mission et 24 % des dépenses de personnel du titre 2.

A périmètre constant, les crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat » progressent de 3,5 % par rapport à la loi de finances pour 2007 en raison de la prise en charge des frais de scolarité des élèves de l'enseignement français à l'étranger, souhaitée par le Président de la République.

Les trois programmes de la mission « Action extérieure de l'Etat »

(en millions d'euros)

Source : projet de loi de finances initiale pour 2008

Pour la réalisation des deux derniers programmes, le ministère des affaires étrangères s'appuie sur des opérateurs nombreux et importants qui n'ont pas tous signé de contrat objectifs/moyens avec leur tutelle. Cette absence de contractualisation témoigne des difficultés de la tutelle à faire prévaloir une vision stratégique auprès de ses opérateurs, couplée avec une démarche de performance.

Organisme

Signature d'un contrat objectifs/moyens

Agence de l'enseignement français à l'étranger

non

Alliance française

non

CulturesFrance

oui (2 mai 2007) - mis en oeuvre

EGIDE

non

Campusfrance

non

Institut du monde arabe

non

Unifrance

non

La ventilation des dépenses de la mission fait apparaître le coût des contributions internationales financées par le ministère des affaires étrangères : il s'agit en effet de la première « action » prise en charge par la mission, sans compter les crédits manquants 5 ( * ) . Aux rangs 2 et 3 figurent respectivement le réseau diplomatique et l'enseignement français à l'étranger (la subvention à l'AEFE et les bourses aux élèves français atteignent globalement 358,3 millions d'euros).

Ventilation analytique de la mission « Action extérieure de l'Etat » 6 ( * )

(en millions d'euros)

Source : projet de loi de finances initiale pour 2008

2. Une diminution des effectifs conformément au contrat de modernisation

Le plafond d'emplois, exprimé en équivalents temps plein (ETPT), s'établirait à 13.209, contre 13.480 en 2007, soit 82,1 % des effectifs du ministère des affaires étrangères. Il faut s'inquiéter de l'impossibilité pour votre rapporteur spécial de comparer l'évolution des effectifs de programme à programme, d'une année sur l'autre. La difficulté de la comparaison est issue de problèmes de recensement des effectifs, dont le nombre par programme, et par poste géographique , gagneraient à être connus trois ans après la mise en oeuvre de la LOLF.

Le plafond d'emploi se répartirait comme suit :

Répartition des emplois autorisés dans le projet de loi de finances pour 2008

Titulaires et CDI en administration centrale

Titulaires et CI à l'étranger

CDD et volontaires internationaux

Militaires

Recrutés locaux

Total

105 Action de la France en Europe et dans le monde

2.318

1.609

474

746

3.212

8.359

151 Français à l'étranger et étrangers en France

576

1.136

66

0

1.782

3.560

185 Rayonnement culturel et scientifique

161

95

794

0

423

1.290

Total

3.198

2.742

1.777

780

4.983

13.480

Source : ministère des affaires étrangères

3. Les objectifs poursuivis au titre de l'exercice 2007

Pour 2007, au titre de la présente mission, le Quai d'Orsay met en avant quatre objectifs.

Renforcer la sécurité internationale

La France participe à de nombreuses organisations, tant au niveau bilatéral que régional ou multilatéral. Les crédits dédiés aux contributions internationales sont en accroissement constant, notamment pour ceux affectés aux opérations de maintien de la paix.

Faciliter l'accès des familles françaises expatriées à l'enseignement français à l'étranger

En application des engagements du Président de la République, l'Etat a pris en charge les frais de scolarité pour les élèves français en classe de terminale dans les lycées français de l'étranger dès 2007. Cet effort serait étendu aux élèves de première puis de seconde. Dans cette perspective, les bourses servies aux élèves français du réseau de l'agence de l'enseignement français à l'étranger sont en augmentation de 20 millions d'euros.

Prendre part à la construction d'une Europe renforcée

Les programmes de la mission « Action extérieure de l'Etat » subissent les effets de la présidence française de l'Union européenne, l'articulation entre ceux-ci, en termes budgétaires, et le programme 306 « Présidence française de l'Union européenne » de la mission interministérielle « Direction de l'action du gouvernement », doté de 190 millions d'euros en autorisations d'engagement et 120 millions d'euros en crédits de paiement n'apparaît pas clairement 7 ( * ) .

Assurer un service consulaire efficient et de qualité

Plus de 4 millions de personnes par an se présentent auprès des services consulaires ou centraux. Malgré la création du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement, le Quai d'Orsay demeure maître d'oeuvre pour le déploiement des applications biométriques concernant les visas.

* 1 Avant l'adoption d'un amendement présenté par le gouvernement au cours de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2007, les crédits de l'audiovisuel extérieur constituaient une action du programme 185 « Rayonnement culturel et scientifique » de la mission « Action extérieure de l'Etat ». Un seul programme « Audiovisuel extérieur » au sein d'une mission interministérielle « Action extérieure de l'Etat » paraît désormais aller de soi.

* 2 Il convient de garder également à l'esprit le transfert de crédits (23 millions d'autorisations d'engagement et 13 millions d'euros de crédits de paiement ainsi que 3 ETPT, soit 240.760 euros de masse salariale) sur le nouveau programme « codéveloppement » dont notre collègue Michel Charasse est le rapporteur.

* 3 Un document de politique transversale, analysé ci-après, fait la synthèse de l'ensemble des programmes concourants à l'action extérieure de l'Etat.

* 4 Les recettes de visas ne font plus l'objet d'un fonds de concours mais sont réaffectés à hauteur de 50 % en application du contrat de modernisation au programme 151.

* 5 Cf rapport d'information n° 24 (2007-2008) de votre rapporteur spécial : « Contributions de la France aux institutions internationales : le nécessaire respect du Parlement » qui montre que « manquent à l'appel » environ 200 millions d'euros dans le projet de loi de finances.

* 6 Les libellés présentés dans le projet annuel de performance sont suffisamment peu explicites pour devoir être renommés par votre rapporteur spécial : le flou de certains témoigne de la difficulté à présenter certains des programmes de manière analytique.

* 7 Cf à ce sujet le rapport de nos collègues François Marc et Michel Moreigne sur la mission « Direction de l'action du gouvernement ».