EXAMEN EN COMMISSION
Audition de M. Hervé Gaymard, secrétaire d'État aux finances
Mercredi 18 octobre 1995
M. Hervé Gaymard, secrétaire d'État aux finances, a d'abord rappelé que le deuxième plan de redressement du Crédit Lyonnais avait été adopté le 17 mars 1995, avant l'arrivée du nouveau Gouvernement. Il a donc précisé que sa première mission avait été de poursuivre la négociation sur ce plan avec la commission de Bruxelles qui avait abouti à son acceptation le 26 juillet 1995. Parallèlement, le secrétaire d'État aux finances a indiqué qu'il avait mené une concertation étroite avec les commissions des finances des deux Assemblées pour parvenir au meilleur texte de projet de loi possible sur ce sujet.
M. Hervé Gaymard, secrétaire d'État aux finances, a alors indiqué que le projet de loi avant deux objets principaux : assurer une base juridique à l'engagement de l'État dans les plans de redressement du Crédit Lyonnais et du Comptoir des entrepreneurs et doter l'État des moyens adéquats pour un contrôle permanent de la mise en oeuvre des plans de redressement. À cet égard, le secrétaire d'État a précisé que le Gouvernement avait choisi la formule de l'établissement public, plus adaptée aux opérations de cantonnement que la société en nom collectif.
S'agissant du contrôle, M. Hervé Gaymard, secrétaire d'État aux finances, a estimé important que l'État puisse s'assurer de la qualité de la gestion des actifs cantonnés, de la pertinence des arbitrages effectués entre cession et portage des actifs et du respect des règles déontologiques.
Puis, M. Hervé Gaymard, secrétaire d'État aux finances, a insisté sur l'intervention du Parlement dans le contrôle des plans de redressement. Il a indiqué que cette intervention se faisait de deux manières différentes : par la limitation de l'engagement de l'État aux plans de redressement et par le contrôle du fonctionnement des structures mises en place, grâce à la présence de deux parlementaires aux conseils d'administrations des établissements publics de défaisance.
Le secrétaire d'État aux finances a indiqué que le vote du projet de loi serait la dernière étape dans la mise en oeuvre des restructurations financières, puisque deux personnalités indépendantes avaient déjà été nommées à la tête des structures de cantonnement.
Évoquant ensuite les amendements adoptés par l'assemblée nationale, M. Hervé Gaymard, secrétaire d'État aux finances, a indiqué que la plupart étaient rédactionnels ou de précision et destinés à mieux encadrer le dispositif. Il a ajouté que le Gouvernement était favorable à l'amendement proposé par M. de Courson créant une responsabilité plus grande pour les dirigeants des entreprises publiques.
S'agissant du coût des plans de redressement pour les finances publiques, M. Hervé Gaymard, secrétaire d'État aux finances, a rappelé que plusieurs solutions avaient été envisagées : la liquidation qui aurait eu un coût social et un coût systémique supérieurs à 100 milliards de francs, la recapitalisation immédiate qui aurait coûté environ 50 milliards de francs à l'État, et la définition d'un plan de restructuration pour limiter au maximum l'exposition des finances publiques et faire participer le Crédit Lyonnais à son propre plan de redressement.
Le secrétaire d'État aux finances a indiqué que le Gouvernement avait choisi cette troisième solution et avait, à ce jour, versé 7,5 milliards de francs au Crédit Lyonnais. Le coût total du plan pour l'État est encore difficile à évaluer mais ne devrait en tout état de cause pas dépasser 45 à 50 milliards de francs.
Puis, M. Hervé Gaymard, secrétaire d'État aux finances, a souligné que le grief des distorsions de concurrence liées à ce plan de redressement avait été longuement examiné et tranché par la commission de Bruxelles. Il a ajouté que seules des banques concurrentes françaises étaient intervenues auprès de la commission. Il a rappelé que l'approbation de Bruxelles avait été accordée en contrepartie de la cession par le Crédit Lyonnais de 35 % de ses actifs bancaires avant le 31 décembre 1998.
En conclusion, M. Hervé Gaymard, secrétaire d'État aux finances, a indiqué quelles étaient les conséquences à tirer de cette situation. Il a constaté la responsabilité du politique, du fait de ses liens avec les dirigeants des entreprises concernées, et évoqué les responsabilités civiles ou pénales de certains dirigeants, précisant que le Gouvernement ne ferait preuve d'aucune mansuétude à leur égard. Il a enfin reconnu les défauts de fonctionnement du système et la difficulté pour l'État d'être un bon actionnaire.
En dernier lieu, il a estimé que le moment était venu de réfléchir à une réforme de la loi bancaire de 1984 et aux moyens d'améliorer le fonctionnement du système bancaire et financier français.
M. Alain Lambert, rapporteur général, s'est félicité de la volonté de transparence et de vérité du secrétaire d'État et de la concertation menée entre ses services et ceux de la commission des finances. Il a estimé important que les responsabilités soient recherchées. Il a ensuite évoqué la volonté de la commission des finances de mener prochainement une réflexion sur la situation du système bancaire et financier. Il a considéré que le Gouvernement devrait être vigilant pour éviter que le Crédit Lyonnais profite à l'excès de l'avantage indirect dont il va bénéficier à travers le plan de redressement. Enfin, il s'est interrogé sur l'éventualité d'autres risques pour l'État actionnaire dans le secteur financier et sur l'impact du projet de loi à l'égard de la privatisation des AGF.
M. Hervé Gaymard, secrétaire d'État aux finances, a indiqué que les travaux de la commission des finances sur une réforme du système bancaire seraient les bienvenus. Il a estimé qu'il y avait trois thèmes à approfondir : la modification de la réglementation et des règles prudentielles, la modification du rôle de l'État actionnaire et la définition de nouvelles perspectives en matière de concurrence. Il a ajouté que sur cette dernière question, particulièrement difficile bien que vitale, une réflexion sereine et globale était nécessaire.
Revenant sur le risque de distorsion de concurrence entre le Crédit Lyonnais et les autres grands établissements de la place, le secrétaire d'État aux finances a assuré le rapporteur général qu'une lettre de mission serait envoyée à la direction du Crédit Lyonnais pour qu'aucune concurrence déloyale ne puisse être engagée.
M. Hervé Gaymard, secrétaire d'État aux finances, a indiqué qu'après l'adoption du projet de loi, la privatisation des AGF pourrait avoir lieu, en fonction de la situation boursière, dès lors que le règlement des problèmes du Comptoir des entrepreneurs serait assuré. Il a estimé que l'État pouvait attendre une dizaine de milliards de francs de cette privatisation.
Puis, le secrétaire d'État aux finances a reconnu que la situation du secteur financier public n'était pas excellente, précisant que la Société marseillaise de crédit bénéficierait prochainement d'une recapitalisation de 1 milliard de francs et que le Crédit foncier de France, qui perdait la distribution des prêts d'accession à la propriété (PAP), pourrait néanmoins bénéficier d'un accord de partenariat avec La Poste pour la distribution des prêts à taux 0. Enfin, la question de l'avenir des institutions financières spécialisées devrait être envisagée au sein de la réflexion d'ensemble sur le système financier.
M. Philippe Marini a indiqué que le Crédit Lyonnais avait aujourd'hui un fonds de commerce à défendre et à faire fructifier dans l'intérêt de l'État. Il a estimé que l'aspect le plus important était d'ordre patrimonial car il fallait que le Crédit Lyonnais se trouve rapidement dans la meilleure situation possible pour une privatisation dans de bonnes conditions. Il a ajouté que l'aspect économique du plan de redressement était plus important que l'aspect budgétaire car il y avait de nombreux facteurs d'incertitude comme, par exemple, le niveau des taux d'intérêt.
S'agissant du Comptoir des entrepreneurs, M. Philippe Marini a rappelé qu'il était indispensable d'assumer l'héritage mais il a estimé qu'il fallait aujourd'hui définir la vocation de cet établissement et trouver sa place dans le système financier français.
Enfin, M. Philippe Marini a considéré qu'une véritable remise en cause du paysage financier français était aujourd'hui nécessaire pour préparer l'avenir.
M. Paul Loridant s'est interrogé sur la cohérence de l'action de l'État dans la résolution des problèmes du système bancaire puisque, par exemple, il avait choisi d'intervenir en faveur de la Compagnie du bâtiment et des travaux publics et non pour la Banque Pallas-Stern. Il a ensuite voulu savoir si le taux de l'emprunt de l'établissement public auprès du Crédit Lyonnais ne représentait pas une subvention d'exploitation pour le Crédit Lyonnais. Enfin, il s'est demandé qui aurait la charge du processus de cession des actifs afin de savoir comment les arbitrages entre cession et portage seraient effectués.
M. René Trégouët s'est interrogé sur l'intérêt d'avoir choisi de redresser le Crédit Lyonnais avant de réformer le système bancaire dans son ensemble. Il a également souhaité savoir quelle avait été la position de la commission de Bruxelles face à ses différents interlocuteurs français.
M. Yann Gaillard a regretté l'absence d'instructions dont disposent généralement les administrateurs représentant l'État auprès des entreprises publiques.
M. Alain Richard a considéré qu'une opération de défaisance de cette ampleur était sans précédent et donc, par nature, soumise à d'importants aléas. Il a estimé que le choix de l'établissement public était une bonne solution juridique et qu'il était sage de ne pas plafonner la garantie de l'État. Il a enfin souhaité savoir ce qu'il adviendrait de la clause de retour à meilleure fortune au moment de la privatisation du Crédit Lyonnais.
En réponse à ces différents intervenants, M. Hervé Gaymard, secrétaire d'État aux finances, a estimé que le Comptoir des entrepreneurs pourrait jouer le rôle d'un établissement hypothécaire auprès des AGF puisque le choix a été fait de l'adosser à cette grande compagnie d'assurance publique. Il a estimé que la réflexion globale sur le système bancaire et financier devait être conduite de façon à permettre une meilleure lisibilité des évolutions et à prendre du recul par rapport aux appréciations corporatistes qui apparaissent aujourd'hui.
Puis, le secrétaire d'État aux finances a souligné que, pour la première fois, le Parlement avait à se prononcer sur une opération de restructuration du secteur public. Il a rappelé qu'il s'agissait d'un choix explicite du Gouvernement qui souhaitait agir dans la plus grande transparence vis-à-vis de la représentation nationale.
Évoquant le prêt de 145 milliards de francs à l'établissement public EPBI, Hervé Gaymard, secrétaire d'État aux finances, a indiqué qu'il permettait à l'établissement public de se financer à un coût moins cher que celui du marché et qu'il s'agissait donc d'un avantage consenti à l'établissement public et non au Crédit Lyonnais. Il a précisé que le consortium de réalisation qui regroupait les actifs cantonnés du Crédit Lyonnais restait, pour l'instant, une filiale du Crédit Lyonnais, mais, que pour sa gestion, il était totalement distinct du Crédit Lyonnais. Il a indiqué que les instructions qui lui étaient données étaient de procéder le plus rapidement possible aux cessions des actifs afin d'en diminuer le coût de portage, mais de le faire à bon escient, sous le contrôle du Parlement et du Gouvernement.
M. Hervé Gaymard, secrétaire d'État aux finances, a regretté que les questions de concurrence franco-françaises aient été examinées par la commission de Bruxelles plutôt que par un outil de régulation interne.
Puis, le secrétaire d'État aux finances a pris l'engagement que la clause de retour à meilleure fortune serait évaluée à son prix de marché au moment où interviendrait la privatisation du Crédit Lyonnais puisqu'il s'agissait d'un droit patrimonial de l'État et qu'il était de l'intérêt du contribuable d'en tirer le maximum pour compenser le coût budgétaire du plan de redressement.
Enfin, il a rappelé que l'État avait intérêt à ce que le Crédit Lyonnais se remette rapidement au travail et gagne de l'argent pour autoriser sa privatisation qui est la seule réponse aux ambiguïtés de l'État actionnaire.
Examen du rapport
Jeudi 26 octobre 1995
M. Alain Lambert, rapporteur général, a d'abord présenté les grandes lignes du projet de loi. Il s'est félicité que le gouvernement ait décidé de déposer un projet de loi pour soumettre au Parlement l'approbation des engagements financiers de l'État dans les plans de redressement du Crédit Lyonnais et du Comptoir des Entrepreneurs. Il a indiqué que ce projet avait deux objets principaux : donner une base légale à l'intervention de l'État et instaurer un mécanisme de contrôle du soutien financier de l'État.
Il a souligné que le support juridique choisi pour l'intervention de l'État était la formule de l'établissement public administratif placé sous la tutelle du ministre de l'économie. Il a précisé que deux établissements publics étaient créés par le projet de loi pour gérer le soutien financier accordé par l'État aux structures de cantonnement regroupant les actifs "compromis", d'une part, du Crédit Lyonnais et, d'autre part, du Comptoir des Entrepreneurs. Il a ajouté que la formule de l'établissement public permettait d'accorder implicitement une garantie illimitée de l'État aux pertes de ces établissements.
S'agissant du contrôle, il a précisé que le projet de loi organisait un nouveau mécanisme pour le contrôle de la gestion des structures de cantonnement. En outre, le texte du gouvernement fait participer les parlementaires au contrôle des structures mises en place pour le redressement de ces deux banques en prévoyant la présence d'un député et d'un sénateur dans le conseil d'administration des deux établissements publics.
Puis M. Alain Lambert, rapporteur général, a rappelé qu'au-delà de la crise de l'immobilier qui a frappé l'ensemble du système financier français, les dysfonctionnements de l'État actionnaire et les carences de l'État tuteur avaient été en grande partie à l'origine de la déroute financière du Crédit Lyonnais et du Comptoir des Entrepreneurs. Il a souligné les paradoxes du sauvetage par l'État d'une entreprise entièrement privée comme le Comptoir des Entrepreneurs, rappelant que cette intervention était justifiée par le pouvoir de l'État de nommer ses dirigeants. Il a ajouté que le coût final pour l'État de cette restructuration serait de l'ordre de 10 milliards de francs.
S'agissant du Crédit Lyonnais, il a estimé que les dysfonctionnements étaient mieux connus : la difficulté du contrôle par l'État d'un établissement bancaire de cette dimension, la solitude des dirigeants, et la connivence entre ces dirigeants et les responsables politiques.
M. Alain Lambert, rapporteur général, a alors indiqué que la commission devrait rester vigilante sur l'évolution des autres entreprises du secteur public, notamment financier, puisqu'il n'était pas exclu que d'autres entreprises connaissent de pareilles difficultés. C'est pourquoi il a souligné l'importance d'obtenir du gouvernement les trois rapports sur la situation des entreprises publiques demandés par les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat.
Par ailleurs, il a proposé que le gouvernement adresse désormais systématiquement une lettre de mission détaillée aux présidents qu'il nommera à la tête des entreprises publiques. Il a estimé indispensable que l'État actionnaire donne des orientations claires sur la manière dont il souhaite que ses entreprises soient gérées.
Enfin rappelant que les montages financiers retenus pour sauver le Crédit Lyonnais et le Comptoir des Entrepreneurs avaient été en grande partie dictés par la situation budgétaire, puisqu'il était Par exemple difficile d'envisager une recapitalisation immédiate du Crédit Lyonnais à hauteur de 40 ou 50 milliards de francs, il a souligné l'impossibilité de facto pour le Parlement de modifier les plans de redressement.
Toutefois, le rapporteur général a indiqué qu'il avait procédé à un examen détaillé de l'équilibre de ces plans et qu'il lui était apparu qu'ils étaient assez optimistes. Ainsi, il a souligné que la réussite du plan du Crédit Lyonnais était soumise à d'importants aléas, au premier rang desquels le niveau des taux d'intérêt. Évoquant ensuite le Comptoir des Entrepreneurs, il a indiqué que la question de son positionnement stratégique restait entière malgré son adossement au groupe des Assurances générales de France (AGF).
En conclusion, M. Alain Lambert, rapporteur général, a indiqué que si le projet de loi ne réglait pas tous les problèmes, il permettait néanmoins de mettre en place les moyens du redressement. Il a souhaité que ce texte soit le signe pour chacun des deux établissements que la crise subie est en voie d'achèvement afin que le personnel puisse poursuivre son travail dans une atmosphère plus apaisée.
À l'issue de cette présentation générale, M. François Trucy a regretté que la complexité des plans occulte leur coût, puis s'est interrogé sur les risques de distorsion de concurrence que peut susciter une telle aide de l'État. Il a souhaité connaître l'impact de la privatisation du Crédit Lyonnais sur le déroulement du plan, et il a estimé indispensable de sanctionner les dirigeants responsables de tels désastres financiers.
M. Roland du Luart s'est interrogé sur l'opportunité d'assurer le redressement du Crédit Lyonnais, compte tenu de l'ampleur des pertes accumulées par cet établissement bancaire.
M. Emmanuel Hamel s'est inquiété de la situation financière des autres entreprises publiques.
M. Christian Poncelet, président, a souhaité savoir si la responsabilité des parlementaires membres des conseils d'administration des sociétés de cantonnement pourrait être mise en cause au cas où ces entreprises connaîtraient des difficultés imprévues. Il a en outre demandé des précisions sur la participation des AGF au plan de sauvetage du Comptoir des Entrepreneurs, et sur les conséquences du plan social adopté par le Crédit Lyonnais.
En réponse, M. Alain Lambert, rapporteur général, a tout d'abord précisé que les parlementaires seraient membres du conseil d'administration des établissements publics créés par le projet de loi et non des sociétés de cantonnement elles-mêmes, situation qui leur évite toute implication dans la gestion active des actifs cantonnés.
Il a en outre indiqué que les AGF assument une partie des pertes du Comptoir des Entrepreneurs, ce qui d'ailleurs retarde la privatisation de la compagnie d'assurance. S'agissant du plan social mis en oeuvre par le Crédit Lyonnais, M. Alain Lambert, rapporteur général, a fait valoir qu'il est indispensable pour restaurer la rentabilité de cette banque, prélude indispensable à une privatisation. Il a en outre estimé que les modalités du plan de sauvetage respecte un certain équilibre et ne suscite donc pas de distorsion de concurrence.
Puis, M. Alain Lambert, rapporteur général a précisé que l'État a déjà déboursé 7,5 milliards de francs sous forme de dotation en capital dans le cadre du plan de sauvetage du Crédit Lyonnais, mais que le coût total de l'opération reste aujourd'hui incertain. En revanche, pour le Comptoir des Entrepreneurs, l'engagement de l'État peut être évalué à 10 milliards de francs.
Il a alors rappelé qu'au-delà du risque systémique suscité par une telle opération, une liquidation du Crédit Lyonnais aurait eu un coût compris entre 100 et 150 milliards de francs, et qu'une telle perspective était donc inenvisageable. En revanche, il a reconnu que s'agissant du Comptoir des Entrepreneurs, la question pouvait se poser, la place de cet établissement dans le paysage financier français n'apparaissant plus très clairement.
Enfin, M. Alain Lambert a rappelé que des poursuites avaient été engagées à l'encontre des anciens dirigeants des entreprises concernées, et qu'il appartenait désormais à la justice de se prononcer.
M. Christian Poncelet, président, a souhaité que la mise en cause des dirigeants ne conduise pas à occulter les responsabilités politiques.
M. Alain Lambert, rapporteur général, a reconnu qu'il s'agissait d'une question essentielle. Il a considéré que l'État n'avait pas à être présent dans le secteur concurrentiel, mais qu'il devait aussi impérativement fixer la mission et les moyens assignés à ces entreprises du secteur non concurrentiel, afin de dissocier clairement ce qui relève de la responsabilité politique.
M. Roland du Luart s'est déclaré favorable au principe d'une lettre de mission remise aux dirigeants d'entreprises publiques.
M. Alain Richard a quant à lui estimé que le débat sur la place de l'État dans le secteur concurrentiel restait ouvert, et rappelé que certaines entreprises récemment privatisées avaient pleinement tiré parti de leur passage dans le secteur public. Il a fait valoir que les relations entre l'État et les entreprises faisaient intervenir le politique et le dirigeant, mais aussi une administration de tutelle qui n'avait pas joué son rôle en matière de contrôle de gestion.
Puis la commission a procédé à l'examen des articles du projet de loi. Elle a adopté sans modification les articles 1 (création de l'établissement public de financement et de restructuration) et 2 (mission de l'Établissement public).
Elle a adopté l'article 3 (limitation de la capacité d'endettement consolidé de l'établissement public), après avoir voté un amendement rédactionnel présenté par M. Alain Lambert, rapporteur général.
Puis la commission a adopté sans modification : l'article 3 bis (provisionnement du coupon zéro souscrit par l'établissement public), article 4 (conseil d'administration de l'établissement public), l'article 5 (modalités d'application du titre premier), l'article 6 (création de l'établissement public de réalisation et de défaisance), l'article 7 (mission de l'établissement public), l'article 8 (conseil d'administration de l'établissement public), l'article 9 (plafonnement du prêt accordé à l'établissement public), l'article 10 (prise en charge des dépenses du Crédit Foncier de France), et l'article 11 (modalités d'application du titre II).
À l'article 12 (contrôle des sociétés de cantonnement), la commission a examiné un amendement de M. Alain Lambert, rapporteur général, tendant d'une part, à donner un caractère contradictoire au rapport élaboré à l'issue du contrôle, et d'autre part, à préciser que ce rapport doit être adressé à la société de cantonnement concernée et au conseil d'administration de l'établissement public accordant sa garantie.
M. Christian Poncelet, président, a estimé indispensable que les parlementaires membres de ces conseils d'administration disposent de l'ensemble des informations nécessaires à l'exercice de leur responsabilité.
La commission a alors adopté cet amendement, puis l'article 12 ainsi modifié.
Elle a ensuite adopté sans modification l'article 13 (agrément des mandataires sociaux des sociétés de cantonnement), l'article 14 (modalité d'application du titre III), et l'article 15 (maintien de la composition du conseil d'administration du Crédit Lyonnais).
Après l'article 15, la commission a examiné un amendement portant article additionnel, présenté par M. Alain Lambert, rapporteur général, et tendant à aménager la loi relative aux modalités des privatisations.
M. Alain Lambert, rapporteur général, a fait valoir que cette proposition tenait compte du fait qu'à l'avenir, une partie des titres AGF et Crédit Lyonnais de l'État serait en réalité porté par les établissements publics. Il a donc souhaité prévoir dès maintenant que ces actions ouvriront droit aux divers avantages susceptibles d'être accordés aux personnes physiques et aux salariés à l'occasion d'une privatisation.
M. Alain Richard s'est déclaré hostile à cet amendement, considérant qu'il fallait dissocier le sauvetage du Crédit Lyonnais et la perspective de sa privatisation.
La commission a alors adopté cet amendement portant article additionnel.
Elle a ensuite adopté sans modification l'article 16 (validation des actes et des engagements pris dans le cadre des plans de redressement du Crédit Lyonnais).
Elle a adopté l'article 17 (validation des actes et des engagements pris dans le cadre des plans de redressement du Comptoir des Entrepreneurs) modifié par un amendement rédactionnel, puis l'article 18 (exemptions fiscales et régime fiscal particulier de l'EPFR) sans modification.
À l'article 19 (responsabilité financière des dirigeants d'entreprise publique), la commission a examiné un amendement de M. Alain Lambert, rapporteur général, tendant à préciser la notion de "faute de gestion" et à supprimer une référence aux "fonds propres" inapplicable dans le cas des établissements publics.
M. Christian Poncelet, président, s'est interrogé sur les modalités de saisine de la cour de discipline budgétaire et sur les cas d'application de cette procédure.
M. Alain Richard s'est étonné des dispositions de l'article 19, en rappelant que le code des juridictions financières prévoyait déjà des possibilités de sanction et que les tribunaux de l'ordre judiciaire étaient compétents pour apprécier la responsabilité des dirigeants de société.
Tout en admettant qu'il était délicat de légiférer en ce domaine, M. Alain Lambert, rapporteur général, a constaté que le code des juridictions financières ne sanctionnait que les cas de non application de la loi ou d'attribution d'avantages injustifiés. Il a en outre relevé que les cas de saisine de la cour des juridictions financières restaient extrêmement rares.
La commission a alors adopté l'amendement, puis l'article 19 ainsi modifié.
À l'issue de cet examen, M. Alain Richard a rappelé que s'il approuvait le plan de sauvetage du Crédit Lyonnais, il refusait en revanche l'approche politique générale qui soustendait le projet de loi, et il a donc fait part de son abstention lors du vote d'ensemble.
La commission a adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.